EVOLUCIN DE LOS SISTEMAS ESPECIALES DE IMPORTACINEXPORTACIN PLAN VALLEJO: LA REFORMA QUE PLANTEA EL

PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO

Amalia Escobar Restrepo1
Resumen
Los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin, ms conocidos como
Plan Vallejo, son un mecanismo creado con la idea de fomentar las exportaciones
desde Colombia permitiendo la importacin de bienes con exencin del pago de
impuestos o con dicha obligacin suspendida, siempre que el importador se
comprometa a exportar los productos obtenidos luego de un proceso productivo en
el que se use lo admitido en el Territorio Aduanero Nacional. A travs de un
mtodo descriptivo y analtico, el artculo busca hacer un estudio de la evolucin
de dichos programas, desde sus antecedentes histricos que se remontan a 1957
hasta el Proyecto de Estatuto Aduanero publicado el 29 de mayo de 2013 que, de
ser expedido, sera la ms reciente reforma al sistema aduanero colombiano. El
escrito hace un recuento de las normas ms relevantes en el tema y algunas de
sus reglamentaciones, las modificaciones que introdujo cada una de ellas, los
problemas que representaron y posibles contradicciones normativas. Finalmente,
a partir del anlisis sistemtico de las normas, en el artculo se obtienen
conclusiones de cara a la reforma que plantea el proyecto de decreto.
Palabras Clave
Plan Vallejo, Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin, bienes de
capital, materias primas, derechos aduaneros.
Abstract
The Special Systems for Import-Export, better known as Plan Vallejo, are a
mechanism created with the idea of promoting exports from Colombia allowing the
importation of goods exempt from tax or with this requirement suspended, provided
that the importer undertakes to export the products obtained after a production
process that uses the admitted products in the National Customs Territory.
Through a descriptive and analytical method, the article seeks to make a study of
the evolution of these programs from its historical antecedents going back to 1957
to the Project to reform the Customs Statute posted on May 29, 2013 which, if
1

Estudiante de ltimo semestre de la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia

Bolivariana.

issued, would be the most recent amendment to the Colombian customs system.
The study recounts the most important laws in the field and some of its regulations,
the amendments of each of them, the problems they represented and possible
policy contradictions. Finally, from the systematic analysis of the indicated rules,
the article provides conclusions related to the reform that the Project proposes.
Key Words
Plan Vallejo, Special Systems for Import-Export, capital assets, raw
material, customs rights.
Introduccin
El presente artculo surge con el objetivo de documentar los Sistemas
Especiales de Importacin-Exportacin desde su evolucin histrica de cara al
Proyecto de Estatuto Aduanero publicado el 29 de mayo de 2013. Dicha
necesidad se observ debido a la ausencia en la academia de un documento de
consulta en el cual se reuniera el estado actual del Plan Vallejo, la normatividad
vigente y los procesos que deberan adecuarse en el sector privado en caso de
que sea expedido un nuevo Estatuto Aduanero. Durante la ejecucin de las
labores diarias de quienes trabajan con el derecho aduanero, especficamente con
esta modalidad de importacin, se encontr que haca falta una gua prctica que
d cuenta de las modalidades de importacin por el Plan Vallejo, las obligaciones
del importador, los bienes que se pueden importar y, en general, aspectos que
deben conocerse claramente para hacer uso de esta herramienta que trae la
legislacin.
La necesidad de este artculo se hizo evidente durante el tiempo de
desarrollo de la prctica corporativa en una empresa dedicada a la produccin y
comercializacin en el mercado local y extranjero de prendas de vestir y productos
afines dirigidos al pblico infantil. Desde hace varios aos en C.I. HERMECO S.A.,
empresa donde se realiz el perodo de aprendizaje en el rea jurdica, se hace
uso de la figura de Plan Vallejo en varias de sus modalidades pero al momento de
presentarse algn percance con alguno de los programas que se encontraban en
ejecucin o incluso aquellos que estaban cerrados y que deban resolverse de
manera inmediata desde el rea donde se desempeaban las funciones, no se
tena un documento al cual se pudiera acudir para determinar la legislacin
aplicable a cada programa lo que dificultaba el ejercicio de las labores y la
respuesta gil a las situaciones diarias. Igualmente, frente al Proyecto de Estatuto
Aduanero las empresas que usan los Sistemas Especiales de ImportacinExportacin como C.I. HERMECO S.A. deben adecuar sus procesos internos para
adaptarse a la nueva legislacin, implementacin que debe hacerse de manera
2

conjunta entre el personal de comercio exterior y el rea jurdica con el objeto de

no incurrir en algn incumplimiento normativo y posibles sanciones por dicha
inobservancia.
Para efectos de lograr el objetivo planteado con el artculo, el escrito hace
un recuento histrico desde los antecedentes normativos de los Sistemas
Especiales de Importacin-Exportacin que se remontan al ao 1957 y que
desencadenaron en el ao 1967 con la expedicin del Decreto Ley 444, norma
que se mantiene como pilar fundamental de esta modalidad de importacin.
Posteriormente, se tratan algunas modificaciones y reglamentaciones importantes
que sufri la mencionada norma que conducen al Estatuto Aduanero vigente a la
fecha de elaboracin del artculo, es as como se hace un resumen de las normas
aplicables al Plan Vallejo a abril de 2014.
Asimismo, el artculo estudia el Proyecto de Estatuto Aduanero publicado el
29 de mayo de 2013 en lo referente a las modificaciones que este introducira a
los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin si llega a ser expedido, esto
con el fin de hacer un primer acercamiento al nuevo rgimen al que deberan
adecuarse los procesos internos de los importadores-exportadores que hacen
actualmente uso de la figura o que busquen implementarla.
El artculo hace un aporte en un campo del derecho que es poco estudiado
y sobre el cual son casi inexistentes las contribuciones de la academia. El Plan
Vallejo, pese a ser muy usado por su impulso a la economa nacional y con plena
vigencia entre los empresarios por los beneficios que les reporta, no ha sido objeto
de un estudio profundo desde sus races histricas hasta lo que actualmente est
vigente y lo que prximamente modificar todo el sistema aduanero nacional.
Finalmente, los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin son
modalidades de importacin que se usan diariamente por los empresarios con el
objeto de crecimiento de sus negocios y de reducir los costos de la produccin de
bienes de exportacin. El Plan Vallejo durante los aos ha incrementado el
volumen de exportaciones nacionales por las numerosas concesiones que se dan
a quien desee hacer uso del mismo, por lo tanto, en vista de la ausencia de
estudios sobre esta herramienta este artculo llega a ser una gua para la
aplicacin de los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin.
Antecedentes
Los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin, comnmente
conocidos como Plan Vallejo, tienen su origen durante la poca de la Junta Militar
3

de 1957 designada por Gustavo Rojas Pinilla, tiempo en el cual se vio la

necesidad de encontrar mecanismos para devaluar el peso colombiano debido a
que no era posible suplir lo requerido por la industria en materias primas. Es as
como Joaqun Vallejo Arbelez, en ese tiempo Ministro de Fomento, propuso un
mecanismo para permitir que las empresas importaran insumos siempre que se
obligaran a exportar los productos resultantes de la transformacin de los mismos
y el incentivo para ellos sera que no estaran compelidos a pagar los derechos de
aduana; as mismo, para pagar los insumos se daba la posibilidad de crear
corporaciones financieras con la posibilidad de obtener crditos externos (Vallejo
Arbelez, 1994). Es as como en 1957 se expidi el Decreto Legislativo 334 al cual
se le otorg por los medios de comunicacin el nombre del Plan Vallejo.
Posteriormente, para el ao 1959 en el Congreso Nacional de Exportadores
se recomend la expedicin de una ley que creara el incentivo CERT, Certificado
de Reintegro Tributario, que corresponda al 15% del valor de la importacin,
porcentaje que se crea cubrira el valor que deba pagarse por impuesto sobre la
renta derivada de esa operacin. Como resultado de la recomendacin del
Congreso anotado, se cre el CERT en la Ley 1 de 1959; sin embargo, el aumento
de las exportaciones no fue el esperado. La operacin de la norma sealada
empez alrededor de 1961 y consista principalmente en la reduccin de aranceles
para aquellas empresas que celebraran contratos de exportacin con el gobierno.
Desde enero hasta octubre de 1964 se realizaron importaciones bajo esta
modalidad de contratacin por 4.7 millones de dlares y exportaciones por 12.3
millones de dlares, para 1965 se haban celebrado ciento veinticinco (125)
contratos de exportacin y existan cinco pendientes por aprobacin (Garay,
2004).
Durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo se expidi el Decreto
Legislativo 444 de 1967, Decreto Orgnico del Comercio Exterior y del Rgimen
de Cambios Monetarios, en el cual se denomin comnmente un captulo como
Plan Vallejo donde se establecieron los Sistemas Especiales de ImportacinExportacin como se encuentran vigentes hoy, con mltiples modificaciones y
reglamentaciones hasta la fecha. Al momento de expedicin de la norma, se
compar el sistema con algunas figuras, distinguindose ste de todas ellas. En
primer lugar, hubo un modelo similar que surgi en la dcada del sesenta en
Mxico, especficamente en la frontera con Estados Unidos, por medio del cual se
crearon maquilas destinadas a la produccin de mercancas de exportacin a
partir de materias primas y con maquinaria de Estados Unidos, la figura que parta
de los mismos principio del Plan Vallejo, se cre con el objetivo de mitigar la
migracin mexicana a su pas vecino. Tambin se llegaron a comparar los
Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin con las zonas francas toda vez
4

que ambos modelos tienen ventajas tendientes a la reduccin de aranceles pero el

Plan Vallejo contaba con menores restricciones que las zonas francas y
eventualmente permita la produccin para el mercado nacional. Asimismo, se
compar el Plan Vallejo con el draw-back, esto es, la devolucin a los
exportadores de lo pagado en la importacin cuando los bienes importados se
incorporaron en la fabricacin de las mercancas que se exportan o por aquellas
que se retornan en el mismo estado o por mercancas que se importaron para su
reparacin, empero, esto aplica para aquellas empresas que no se beneficiaran
del Plan Vallejo puesto que para el ltimo caso, en principio, la introduccin de
insumos al pas se puede hacer sin necesidad de hacer pago alguno por concepto
de impuestos, por lo que no se trata de un reembolso (Vallejo Arbelez, 1994).
En trminos generales, los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin
son un medio para el desarrollo de las exportaciones en Colombia, a travs de
ellos se permite que industriales colombianos importen, con exencin o
suspensin, total o parcial de tributos aduaneros, materias primas o bienes de
capital que sern utilizados en la fabricacin de productos con destino al mercado
internacional (Camargo, 2009). El Plan Vallejo trajo consigo un mejoramiento en
la economa ya que fue creado para el fomento de las exportaciones colombianas,
especialmente de productos que tradicionalmente no eran materia de exportacin
en el pas, valindose de la eliminacin o reduccin de aranceles deban pagarse
por la importacin de los elementos requeridos para la elaboracin de los bienes a
exportar. En ese sentido, se trata de una importacin temporal ya que
eventualmente deber reexportarse lo producido con los bienes importados o el
bien en s, dependiendo de la modalidad.
Decreto Ley 444 de 1967:
El Decreto Ley 444 de 1967 formaliz los Sistemas Especiales de
Importacin-Exportacin a travs de la consagracin de cuatro modalidades
distintas, cada una explicada en uno de los artculos referentes al tema.
La primera de las modalidades de Plan Vallejo se encuentra consignada en
el artculo 172 del Decreto Ley citado y consiste en la introduccin al pas de
materias primas e insumos por parte de personas naturales o jurdicas que sean
empresarios productores o exportadores para que produzcan bienes cuya finalidad
sea exclusivamente la venta en el extranjero. El beneficio para aquellas personas
que suscribieran contratos con el Gobierno para la introduccin de ese tipo de
productos a Colombia con la finalidad indicada, sera la exencin de depsito
previo, de licencia, de derechos consulares y aduaneros.

Dentro de la primera modalidad, se establecieron algunas condiciones que

deba cumplir el empresario que decidiera acogerse a ella:
Obtencin de un crdito externo para llevar a cabo la importacin. Este
literal del artculo fue posteriormente modificado por el artculo 15 del
Decreto 688 de 1967 en el sentido de que el crdito obtenido para las
importaciones deba ser en moneda extranjera y ajustarse a las normas
sobre prstamos externos, prstamos de fondo, fomento de
exportaciones y prefinanciacin de exportaciones del Decreto Ley 444
de 1967 que durante muchos aos regul el rgimen cambiario en
Colombia.
Obtencin de una garanta satisfactoria, ya fuera una fianza bancaria, un
seguro u otra que resultare procedente, por un monto total del doble de
los derechos que gravaran la importacin.
Obtencin de una garanta que permitiera asegurar la reexportacin de
los bienes de prohibida importacin que entraran al pas bajo el amparo
de la modalidad. Esta garanta era necesaria toda vez que los elementos
importados bajo la figura estaban destinados a una finalidad especfica,
que de no cumplirse, podra hacerse efectiva la garanta.
Especificar claramente los productos que se esperaban exportar,
indicando en cada caso qu parte correspondera a material de origen
nacional.
Llevar libros especiales de cuenta corriente en especie y registrarlos en
la respectiva Cmara de Comercio con el fin de permitirle al Gobierno
llevar un control de la modalidad ya que exista la facultad de ser
revisados en cualquier momento por ste. Esta obligacin fue
posteriormente derogada por el artculo 29 del Decreto 631 de 1985.
Utilizar insumos de origen nacional en los productos que seran objeto
de exportacin en la medida en que tcnica y econmicamente su uso
fuera viable.
Presentar informes peridicos del desarrollo de la modalidad y el
cumplimiento del contrato, a la Superintendencia de Comercio Exterior o
quien cumpliera con sus funciones.
Adicionalmente, el Decreto Ley 444 de 1967 estableci que en caso de que
los bienes importados bajo esta modalidad o los producidos con las materias
importadas no pudieran ser exportados con una justa causa, podran
nacionalizarse los bienes siempre que pagaran los derechos de aduana
correspondientes con un recargo del cien por ciento. En caso de que no se le
autorizara la importacin ordinaria, la reexportacin sera forzosa. Asimismo,
quienes suscribieran un contrato con el Gobierno para la importacin de materias
6

primas destinadas a la elaboracin de productos de exportacin, esto es, la

modalidad consagrada en el artculo 172, podan dentro del marco del contrato
exportar los bienes manufacturados con insumos importados antes de la fecha del
contrato, as las cosas, el contrato tena un efecto retroactivo para otorgar
beneficios a los industriales que se acogieran a este mecanismo con posterioridad
a la importacin.
La segunda de las modalidades de Plan Vallejo se encuentra en el artculo
173 del Decreto bajo estudio que originalmente estableca que era posible realizar
contratos con el Gobierno para realizar importaciones de insumos y materias
primas bajo el Plan Vallejo para la fabricacin de artculos que, aunque no
estuvieran destinados para la exportacin, s fueran utilizados por otros
empresarios para la confeccin de bienes para el mercado exterior. En este caso,
el contrato deba suscribirse por ambos empresarios que se obligaban
solidariamente frente al Gobierno.
Posteriormente, el artculo 173 fue modificado por el artculo 16 del Decreto
Ley 688 de 1967, que permiti en principio, la utilizacin del Plan Vallejo para tres
tipos de bienes. El primero de ellos se estableca en el literal a) del artculo que
consista bsicamente en el modelo original planteado por el Decreto Ley 444 de
1967, esto es, la importacin exenta de tener que pagar derechos aduaneros,
consulares, de licencia y depsito previo, en los casos en que los bienes
producidos por el contratista no estuvieran destinados a la exportacin pero s a la
produccin de artculos nacionales por parte de un tercero que tuvieran esa
finalidad. El contrato deba estar suscrito por el empresario y por los terceros que
fabricaran los productos exportables, quedando todos solidariamente
responsables. Esta modalidad funcion hasta 1985, ao en el cual se derog esta
posibilidad en el Decreto 631 de 1985 en su artculo 29.
La segunda modalidad que trajo consigo el artculo 173 del Decreto Ley 444
de 1967 modificado por el artculo 16 del Decreto Ley 688 de 1967 fue la
contenida en el literal b) que estableca que podan ser objeto de esta modalidad
aquellas materias primas e insumos cuyo fin fuera la produccin en Colombia de
bienes finales que estn exentos de derechos de aduanas, aunque los mismos
posteriormente sean solo exportados parcialmente. En otras palabras, a travs del
Sistema Especial de Importacin-Exportacin es posible importar insumos sin que
se causen tributos aduaneros siempre que los mismos sean utilizados para la
fabricacin de artculos finales que de ser importados en ese estado, seran bienes
exentos. Esta modalidad especial se aplicaba an cuando no se d una
exportacin total de lo producido. Lo anterior tiene sentido porque si la importacin
del bien no causa tributos aduanero, con mayor razn debera eximirse del pago
7

de los mismos a aquellos bienes que se importan para la elaboracin de ese

mismo objeto en la industria nacional.
La tercera y ltima de las modalidades establecidas en el artculo 173 del
Decreto Ley 444 de 1967 modificado por el artculo 16 del Decreto Ley 688 de
1967, se consagr en el literal c), por medio del cual se permite la importacin de
maquinaria y equipos para la instalacin o ensanche o crecimiento de empresas
siempre que se aumente la produccin y ese aumento sea destinado a la
exportacin. Cabe resaltar que esta modalidad recae sobre bienes de capital que
son entendidos como aquellos necesarios para la produccin, confeccin o
fabricacin de otros bienes, es decir, no se adquieren para su consumo final, por
lo que requieren de una inversin importante para su adquisicin. En esta
modalidad el empresario se obliga a que el equipo que importe se use en la
fabricacin de bienes destinados a la exportacin por un perodo que no puede ser
inferior al necesario para que la maquinaria sea depreciada en un noventa por
ciento, para lo cual se deba otorgar una garanta que amparara el cumplimiento
de dicho deber. Sobre este particular, cabe anotar que posteriormente los
Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin se definieron como una
modalidad de importacin temporal, por lo tanto, los bienes de capital que se
importaran bajo este mecanismo deban reexportarse a la finalizacin del mismo.
Sobre este ltimo punto debe decirse que, en virtud de que el Comit de
Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organizacin Mundial del
Comercio en Decisin del 13 de diciembre de 2002 determin un perodo de
transicin hasta el 31 de diciembre de 2006 en el Acuerdo sobre Subvenciones y
Medidas Compensatorias para eliminar las subvenciones a la exportacin del
Sistema Especial de Importacin-Exportacin de Bienes de Capital y Repuestos,
el Ministerio de Comercio Exterior emiti la Resolucin 11 de 2003 en la cual se
resolvi que la Direccin General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio
Exterior solo podra estudiar, evaluar y aprobar solicitudes de nuevos programas o
modificaciones a los programas vigentes sobre bienes de capital y repuestos en
virtud del artculo 173 literal c) del Decreto Ley 444 de 1967 y sus normas
complementarias hasta el 30 de noviembre de 2006 y que las mismas no podan
contemplar la realizacin de importaciones bajo ese programa con posterioridad al
31 de diciembre de 2006. Es as como, a partir del 8 de enero de 2003, fecha en la
que se emiti la Resolucin indicada, se inici el perodo de transicin que termin
con la suspensin del Plan Vallejo de bienes de capital el 31 de diciembre de
2006, para atender los compromisos adquiridos por Colombia frente a la OMC.
La suspensin de los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin
sobre bienes de capital se dio toda vez que los mismos se consideraron una
8

subvencin no permitida de acuerdo a los compromisos del pas con la

Organizacin Mundial del Comercio, OMC. Por el contrario, se piensa que el Plan
Vallejo en materia de insumos es un incentivo que se encuentra de conformidad
con los principios de la Organizacin (Garay, 2004). De conformidad con el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC, se considera
que existe subvencin cuando hay una contribucin financiera de un gobierno o un
organismo pblico en el territorio de un Estado miembro que impliquen
transferencia directa de fondos, condonacin o no recaudo de ingresos pblicos,
proporcin de bienes o servicios o compra de bienes o pagos a un mecanismo de
financiacin, o bien cuando exista alguna forma de sostenimiento de los ingresos o
de los precios de acuerdo al artculo XVI del GATT de 1994, siempre que con
cualquiera de las anteriores conductas se otorgue un beneficio. Pese a considerar
el Plan Vallejo en materia de insumos como un incentivo, atendiendo a la
definicin de subvencin explicada, todas las modalidades de Plan Vallejo
deberan ser consideradas como tal ya que implican una abstencin por parte del
Estado de recaudar ingresos pblicos y se obtiene un beneficio con ello.
Por otro lado, una modalidad adicional de Plan Vallejo se consagr en el
artculo 174 del Decreto Ley 444 de 1967 en el cual se permiti la importacin de
bienes de capital exentos de derechos arancelarios cuando se obtuviera una
financiacin externa para el montaje o ensanche o crecimiento de empresas
productoras de artculos que pudieran exportarse. En el contrato firmado por el
empresario con la Superintendencia de Comercio Exterior deba estipularse la
importacin de bienes de capital sin licencia previa, el servicio de deuda externa
con el resultado de la exportacin y la financiacin externa de la importacin. Esta
modalidad se diferencia de la anterior porque en esta se requiere una financiacin
externa y los beneficios otorgados en cada una de ellas son distintos.
La ltima de las modalidades consagradas en el Decreto Ley 444 de 1967
es la denominada popularmente como Plan Vallejo Junior y se encuentra en el
artculo 179 por el cual se autoriza la reposicin de materias primas que se
hubieran usado en la elaboracin de bienes exportados, es decir, por la
exportacin de productos nacionales para cuya fabricacin se utilizaran insumos
importados por los que se pagaron impuestos de aduana, es posible que se
obtenga una licencia para importar sin tener que cubrir dichos gravmenes, una
cantidad igual de aquellas materias primas. Para poder ejercer esa posibilidad, era
necesario que se hiciera dentro de un ao contado desde la exportacin y ese
derecho poda ser cedido por el exportador al fabricante.
El Decreto Ley 444 de 1967 tambin consagr en el captulo de los
Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin, la posibilidad de que el
9

Gobierno, con el fin favorecer aquellos exportadores de manufacturas nacionales,

creara un sistema de devolucin parcial o Drawback de los derechos de aduana
que se hubieran pagado por las materias primas importadas para la confeccin de
los bienes a exportar. En todo caso, la devolucin deba ser proporcional al valor
agregado nacional2 de la mercanca que se exportara y el tiempo para ejercerlo
sera de un ao contado desde la importacin de los insumos o los bienes
intermedios usados en la fabricacin del bien.
Algunas de las principales modificaciones y reglamentaciones al Decreto
Ley 444 de 1967:
Hasta antes de la expedicin del actual Estatuto Aduanero, Decreto 2685
de 1999, el Decreto Ley 444 de 1967 sufri mltiples modificaciones a travs de
decretos y reglamentaciones por medio de resoluciones del rgano encargado de
su vigilancia y control para el momento de la expedicin de cada una, organismo
que durante muchos aos fue el INCOMEX.
El Decreto 992 de 1981 reglament por primera vez desde 1967 de manera
integral el Plan Vallejo (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1982). Su importancia
radica en que se crearon criterios de evaluacin tcnica y econmica, entre otras
modificaciones:
Se defini la importacin de materias primas e insumos como una
importacin temporal.
Se incluy dentro del concepto de materias primas e insumos, las partes
o piezas que deban ensamblarse en Colombia y los empaques de los
productos objeto de exportacin.
Se promovi el mecanismo de Subcontratacin Internacional para que
se aplicara el Plan Vallejo en los contratos de manufactura o suministro
con empresas del exterior.
Se dio la posibilidad de comercializar en el mercado nacional parte del
producto final confeccionado con las materias primas importadas,
siempre que no estuviera gravado con arancel.
Se integraron a la modalidad materias primas y bienes intermedios que
se usaran para la fabricacin de bienes de capital nacionales que se
usaran para la manufactura de productos destinados a la exportacin,
total o parcialmente.
2

De acuerdo con la legislacin vigente, artculo 402 del Decreto 2685 de 1999, el valor agregado nacional
son la mano de obra, los gastos y costos de origen nacional en los que se tuvo que incurrir para producir un
bien.

10

Se extendieron los beneficios del Plan Vallejo para las Sociedades de

Comercializacin Internacional.
Se otorgaron las ventajas de los Sistemas Especiales de ImportacinExportacin a las operaciones de renting o leasing en el exterior para la
importacin de bienes de capital.
Se disminuy la cuanta de las fianzas; se buscaba una mayor eficacia
de los mecanismos de control facultando a los administradores de
aduana para hacer efectivas las fianzas.
Se definieron los procedimientos de nacionalizacin, reexportacin,
reimportacin y abandono a favor del Estado.
Se consagr la posibilidad de subrogar o ceder los contratos y las
importaciones efectuadas.
Posteriormente, a travs del Decreto 558 de 1982 se permiti que las
garantas que se tenan que constituir para el amparo del cumplimiento de las
obligaciones del plan vallejista fueran prendas, hipotecas, garantas personales o
cualquier otra que resultara satisfactoria, diferencia con el rgimen anterior que
era estricto al exigir fianzas bancarias o de aseguradoras. Con esta modificacin
se buscaba una reduccin en el costo del Plan Vallejo para los empresarios que
decidieran acogerse al mismo.
Por su parte, el Consejo Directivo de Comercio Exterior mediante
Resolucin 23 de 1981 autoriz las importaciones no reembolsables por los
Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin para los bienes de capital
importados bajo alguna modalidad de renting o leasing, para los aportes de capital
extranjero, para operaciones de las empresas mineras y para las mercancas con
desperfectos o faltantes.
En 1981, el INCOMEX emite la Resolucin 1366 de 1981 por la cual se
redujeron los montos que deban pactarse en el caso de contratos de materias
primas en la modalidad de exportacin parcial; se detallaron los elementos para el
diligenciamiento de los registros de importacin y exportacin; se reglament la
cuenta corriente que deban llevar los contratistas; se establecieron los requisitos
de las Sociedades Comercializadores Internacionales para aplicar el Plan Vallejo;
se eliminaron las restricciones de porcentaje de agregado nacional en el Plan
Vallejo Junior, entre otras reglamentaciones. Ese mismo ao, el mismo Instituto
expidi la Resolucin 2960 de 1981 cuya finalidad era la adecuacin de la anterior
para simplificar y agilizar los trmites de los Sistemas Especiales de ImportacinExportacin.

11

Tambin en 1981 se expidi el Reglamento General de Aduanas nmero

334 por medio del cual se eliminaron algunos requisitos para agilizar los trmites
referentes al Plan Vallejo, as, se elimin el envo de los contratos celebrados con
el INCOMEX a la Aduana; se seal el procedimiento en la Aduana para la
liquidacin de impuesto para las exportaciones parcialmente exoneradas, de
nacionalizacin y reimportacin; se definieron los casos de exoneracin del
impuesto sobre las ventas para cada caso, entre otros.
La reforma ms importante del Decreto Ley 444 de 1967 antes de la
expedicin del Estatuto Aduanero vigente, fue el Decreto 631 de 1985. El gobierno
busc con la expedicin del decreto la promocin e incremento de las
exportaciones dentro de un desarrollo sostenible tanto econmico como social. La
primera modificacin relevante que se introdujo en 1985 fue al artculo 172 del
Decreto Ley 444 de 1967 puesto que a partir de ese momento se autoriz a los
empresarios productores, exportadores o comercializadores para que importaran
temporalmente materias primas e insumos destinados exclusivamente a la
produccin de bienes de exportacin. La facultad mencionada se extendi a
terceros para que usaran los insumos importados en la produccin de bienes de
exportacin o cuando el plan vallejista acordara operaciones de manufactura o
suministro con empresarios del exterior.
El Decreto 631 de 1985 tambin propendi por facilitar el acceso a la
importacin bajo la modalidad del artculo 172 del Decreto Ley 444 de 1967 ya que
se regul que el INCOMEX siempre aprobara todas las operaciones indicadas
siendo el nico motivo para el rechazo que el solicitante tuviera antecedentes de
incumplimiento frente al Instituto Colombiano de Comercio Exterior o que no se
cumplieran con los porcentajes mnimos de valor agregado nacional.
Un aporte importante del Decreto 631 de 1985 fue la definicin de aquello
que se entenda como materias primas e insumos para que les fuera aplicable los
Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin:
Todos los elementos usados en el proceso de produccin de cuya
transformacin se obtenga el producto final.
Partes y piezas necesarias para el ensamblaje.
Materiales auxiliares necesarios en la produccin de bien aunque no
formen parte del producto final.
Materiales usados en el proceso de empaque o envase del producto
final o en la produccin de los mismos.
Bienes que ingresen a Colombia para ser reparados o reconstruidos y
los repuestos necesarios para lograrlo.
12

Con relacin a la modalidad del literal b) del artculo 173 del Decreto Ley
444 de 1967, el mencionado Decreto de 1985 estableci que la importacin a
Colombia de materias primas o insumos podra autorizarse si la importacin del
producto final, si se hiciere, estuviera exenta de gravmenes arancelarios.
Asimismo se determin que el INCOMEX sera el responsable de fijar porcentajes
mnimos que deban exportarse y verificar el uso debido de los materiales
importados.
Respecto a la exencin de impuestos, el artculo 10 del Decreto 631 de
1985 aclar que las importaciones bajo la modalidad del artculo 172 y del literal b)
del artculo 173 gozaban de una exencin total de tributos aduaneros, esto
implicaba que estaban exentas de depsito previo, licencia de importacin,
gravmenes arancelarios y dems impuestos y contribuciones que se causaran
por la importacin, as como del impuesto sobre las ventas. Por el contrario, el
artculo 14 del mismo Decreto estableci que las importaciones en virtud del
artculo 173 literal c) tendran las mismas exenciones del artculo 172, as, se
encontraran exentos de depsito previo, licencia de importacin, gravmenes
arancelarios y otros impuestos que se generen con la importacin, no as del
impuesto sobre las ventas porque el artculo 172 original no lo consagraba de ese
modo. Esta posicin es respaldada en la Circular Postal SOE 11 del 8 de marzo
de 1990 del INCOMEX en la cual se aclar que las importaciones en virtud del
artculo 173 literal c) no estaban exentas del pago del impuesto sobre las ventas y
su causacin se produca al momento en el que se terminaran las obligaciones de
exportacin. La misma apreciacin puede extenderse a las importaciones por el
artculo 174 cuyo impuesto sobre las ventas debe pagarse pero su causacin se
difiere. Por ltimo, la importacin por el Plan Vallejo Junior no causa tributos
aduaneros, ni arancel ni IVA.
En lo referente a las operaciones relacionadas con bienes de capital y
repuestos, el Decreto 631 de 1985 regul que se autorizaran bajo las
modalidades de los artculos 173 literal c) y 174 del Decreto Ley 444 de 1967 la
importacin de bienes de capital o repuestos, que no estaban permitidos
originalmente para usar en la produccin de bienes de exportacin o para que se
prestaran servicios vinculados a la produccin o exportacin de esos bienes. Con
la norma de 1985 se modific el trmino de duracin del programa que pas a
depender del tiempo necesario para que el bien importado se depreciara en un
noventa por ciento y se revis el compromiso de exportacin que a partir de ese
momento empez a ser de por lo menos el setenta por ciento del aumento de
produccin obtenida.

13

Igualmente se establecieron como criterios de aprobacin el valor agregado

que generara el producto, el progreso tecnolgico y la contribucin al proyecto de
diversificar las exportaciones. El decreto tambin fij una finalidad para esos
bienes importados que no tena regulacin antes y se indic que dichos activos
deban ser usados exclusivamente para la instalacin, ensanche o reposicin de
las unidades productivas.
Por otro lado, se autoriz a personas naturales o jurdicas para importar
materias primas o bienes intermedios para la produccin o ensamble ya no de las
empresas sino de bienes de capital o repuestos destinados a la produccin de
bienes de exportacin o a servicios directamente vinculados a la produccin o
exportacin de estos bienes, o cuando sean usados por terceros con la misma
finalidad.
Finalmente, tratndose de la reposicin de materias primas, el Decreto 631
de 1985 instaur que se otorgaran el registro para importar con los mismos
beneficios del artculo 179 del Decreto Ley 444 de 1967 a las personas que
exportaran bienes nacionales producidos con insumos importados, siempre que se
ejerciera dicha potestad en el trmino de doce meses contados desde la
exportacin.
En 1990 se emite por parte del INCOMEX Resolucin 4747 en la cual entre
otras cosas, se equipar el trmite de documentacin de los Sistemas Especiales
de Importacin-Exportacin al de rgimen de libre importacin; se aclar que para
la determinacin del plazo de las garantas que deban constituirse en desarrollo
de estos sistemas, se tendra en cuenta el tiempo requerido para la realizacin de
trmites aduaneros, el transporte de la mercanca hasta su destino final, el tiempo
de produccin del bien, el perodo de reexportacin y su demostracin; se
determinaron los objetivos del Comit Especial de Evaluacin de programas de
importacin-exportacin que seran principalmente la decisin sobre solicitudes de
autorizacin, sobre prrrogas de garantas y evaluacin del desarrollo del
programa.
Un ao despus, en 1991 la misma entidad expidi la Resolucin 4406 que
introdujo cambios operativos en el Plan Vallejo, especialmente en materia de
aprobacin, reposicin, Comit Especial de Evaluacin y descentralizacin de los
trmites. Sin embargo, hubo dos cambios sustanciales que vale la pena resaltar, el
primero de ellos es que se modificaron las obligaciones del plan vallejista del
artculo 174 del Decreto Ley 444 de 1967 en el sentido de que su compromiso de
exportacin sera de una y media veces el valor de lo importado. La segunda de
las modificaciones fue la suspensin de la aprobacin de importaciones en caso
14

de incumplimiento que se extendi a todos los programas que tuviera el

incumplido.
Decreto 2685 de 1999: Estatuto Aduanero vigente:
En el Estatuto Aduanero expedido en 1999, vigente hasta la fecha, se
recopil en trminos muy generales toda la normatividad que se haba venido
construyendo desde la creacin de los Sistemas Especiales de ImportacinExportacin. Por primera vez se defini, en el artculo 169 del Estatuto Aduanero,
la modalidad de importacin bajo estudio en los siguientes trminos:
Se entiende por importacin temporal en desarrollo de Sistemas Especiales
de Importacin-Exportacin, la modalidad que permite recibir dentro del
territorio aduanero nacional, al amparo de los artculos 172, 173 y 174 del
Decreto Ley 444 de 1967, con suspensin total o parcial de tributos
aduaneros, mercancas especficas destinadas a ser exportadas total o
parcialmente en un plazo determinado, despus de haber sufrido
transformacin, elaboracin o reparacin, as como los insumos necesarios
para estas operaciones.
Bajo esta modalidad podrn importarse tambin las maquinarias, equipos,
repuestos y las partes para fabricarlos en el pas, que vayan a ser utilizados
en la produccin y comercializacin, en forma total o parcial, de bienes y
servicios destinados a la exportacin.
Las mercancas as importadas quedan con disposicin restringida.
Dentro de la definicin se puede ver cmo se permite la modalidad tanto
como para la importacin de materias primas como los bienes de capital, haciendo
referencia al Decreto Ley 444 de 1967. Del artculo citado tambin se derivan las
finalidades que puede tener el Sistema Especial de Importacin-Exportacin que
son las de transformar, elaborar o reparar. Adicionalmente, se dijo expresamente
que la mercanca importada en desarrollo del Plan Vallejo tena una limitacin en
su disposicin porque quedan atadas a los compromisos adquiridos por el
importador.
En el artculo 169 del Decreto 2685 de 1999 se explican las exenciones de
pago de tributos aduaneros a los que hay lugar en virtud de esta modalidad de
importacin. Con respecto a la importacin en virtud de los artculos 172 y 173
literal b) del Decreto Ley 444 de 1967, no se pagan tributos aduaneros, en este
punto se ve una diferencia con la regulacin anterior ya que la importacin por el
artculo 173 literal b) causaba impuesto sobre las ventas al momento en que se
concluyera la modalidad. Por su parte, no hubo ninguna modificacin a la
importacin por el artculo 173 literal c), en ese caso no se liquidan ni pagan
tributos aduaneros. Sobre el artculo 174 se dijo que se liquidarn y pagarn los
15

derechos de aduana, pero no se contempl como se haca en la legislacin

anterior que el impuesto sobre las ventas se difiera. Por ltimo, el artculo 169
omiti mencionar las exenciones cuando se realiza una importacin por el artculo
179 del Decreto Ley 444 de 1967, pero con posterioridad en el artculo 183 del
Estatuto Aduanero se aclara que dicha importacin tiene una exencin total de
tributos aduaneros al determinar que los programas amparados en el artculo 179
del citado decreto deban ser objeto de una declaracin ordinaria de importacin
pero no se liquidaran ni pagaran tributos aduaneros.
Como se ha venido explicando, el importador bajo la modalidad de Plan
Vallejo debe cumplir con unos compromisos adquiridos frente al INCOMEX en el
momento de expedicin del Decreto, actualmente frente a la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN o la entidad que haga sus veces. Como
explica Juan Manuel Camargo en Derecho Aduanero Colombiano, 2009:
En dichos programas se analizan las expectativas de produccin, se fijan
los cupos de mercancas que se pueden importar al amparo de los
diferentes programas y se fijan las cantidades y valores que el beneficiario
debe exportar, luego de concederle plazo para ello. Al finalizar el trmino, la
entidad respectiva certifica si los compromisos de exportacin se
cumplieron o no, y en qu medida. Tambin puede suceder que se
certifique que el importador est en imposibilidad de cumplir los
compromisos acordados.
As las cosas, el Decreto 2685 de 1999 establece las obligaciones que
deben cumplir quienes deseen importar bajo los Sistemas Especiales de
Importacin-Exportacin:
1. Demostrar el cumplimiento de los compromisos de exportacin en los
plazos concedidos por la autoridad respectiva. Para tal efecto, el artculo
171 del Estatuto Aduanero establece los requisitos que debe tener ese
cumplimiento para que pueda ser certificado por la entidad
correspondiente, dependiendo de la modalidad, as:
a) Operaciones de los artculos 173 literal c) y 174 del Decreto Ley 444
de 1967: es necesaria la identificacin del usuario del programa de
importacin y de las importaciones efectuadas a travs del mismo.
b) Operaciones de los artculos 172 y 173 literal b) del Decreto Ley 444
de 1967: es necesaria la identificacin del usuario del programa de
importacin y la relacin de las importaciones respecto de las cuales
haya un incumplimiento.
2. Asegurar la debida utilizacin de los bienes importados, esto quiere
decir que dichos bienes no pueden ser enajenados ni destinados a una
finalidad distinta de la autorizada mientras no sean de libre disposicin.
16

3. Constituir una garanta a favor de la Nacin que ampare el cumplimiento

de todas las obligaciones adquiridas.
4. Demostrar la terminacin de la modalidad para cancelar la garanta que
se tuvo que haber constituido para amparar el cumplimiento del
programa.
El artculo 172 del Decreto 2685 de 1999 indica las formas de terminacin
de un Sistema Especial de Importacin-Exportacin:
a) La exportacin definitiva del bien obtenido con las materias primas e
insumos importados;
b) La reexportacin de bienes de capital dentro de los sesenta (60) das
siguientes a la fecha de expedicin de la certificacin del INCOMEX o la
entidad que haga sus veces, sobre el cumplimiento de los compromisos
de exportacin;
c) La reexportacin de bienes de capital, repuestos, materias primas,
insumos y partes, durante la vigencia del programa, previa autorizacin
del INCOMEX o la entidad que haga sus veces.
d) La reexportacin de bienes de capital, repuestos y partes, por
terminacin anticipada del programa, dentro de los sesenta (60) das
siguientes a la fecha de expedicin de la certificacin del INCOMEX o la
entidad que haga sus veces, que acredite que el usuario justific la
imposibilidad de cumplir los compromisos de exportacin antes de
vencerse el plazo sealado para el efecto;
e) La importacin ordinaria;
f) La aprehensin y decomiso de la mercanca en los eventos previstos en
el presente Decreto;
g) La legalizacin de la mercanca cuando se presente uno cualquiera de
los eventos previstos en el literal anterior;
h) El abandono voluntario de la mercanca;
i) La destruccin de la mercanca por fuerza mayor o caso fortuito
demostrados ante la autoridad aduanera y el INCOMEX o la entidad que
haga sus veces o,
j) La reexportacin forzosa cuando el INCOMEX o la entidad que haga sus
veces, no expida o apruebe el registro o licencia de importacin
necesaria para la importacin ordinaria prevista en el literal e) del
presente artculo.
k) <Literal k) adicionado por el artculo 1 del Decreto 577 de 2002. El nuevo
texto es el siguiente:> La salida de bienes obtenidos con las materias
primas e insumos importados al amparo de los Sistemas Especiales de
Importacin Exportacin, o de bienes elaborados en desarrollo de
Programas de Bienes de Capital y de Repuestos, hacia el puerto libre de
San Andrs, Providencia y Santa Catalina, hasta en las cantidades que
autorice el Ministerio de Comercio Exterior para cada uno de los
diferentes sectores productivos. Estas operaciones se contabilizarn
como exportaciones para efectos del cumplimiento de los compromisos
17

establecidos en los respectivos Programas autorizados a los usuarios por

dicho Ministerio.
Para la salida va area o martima de las mercancas a que se refiere el
presente literal, las mismas se sometern al rgimen de trnsito
aduanero en los trminos consagrados en los artculos 353 y siguientes
del presente Decreto, debiendo los usuarios precisar en las
declaraciones que presenten, la identificacin de los correspondientes
Programas objeto de las operaciones de trnsito.
Tratndose del literal i) citado, debe tenerse en cuenta que la norma obliga
a que se demuestre tanto la prdida de los bienes importados como de la
existencia de la fuerza mayor o el caso fortuito ante dos entidades distintas, que
eventualmente podran tener posiciones contrarias sobre los hechos.
Con relacin a la terminacin de la modalidad cuando hay imposibilidad de
cumplir los compromisos de exportacin antes de vencerse el plazo sealado para
el efecto, se encuentra regulada en el artculo 173 del Decreto 2685 de 1999 y
permite que se declare la importacin ordinaria de los bienes importados por el
artculo 172 y 173 literal b) del Decreto Ley 444 de 1967. Esta situacin puede
darse cuando, bajo el cumplimiento de unos requisitos, el usuario logra demostrar
que por alguna circunstancia le es imposible cumplir el compromiso adquirido
dentro del trmino pactado y en ese caso se permitir la nacionalizacin de los
bienes, pagando la totalidad de los tributos aduaneros. Para poder optar por esta
terminacin, es necesario que el importador acredite la imposibilidad ante la DIAN
que expedir un certificado en tal sentido, que se presente una declaracin de
modificacin para cambiar la modalidad a ordinaria durante la vigencia de la
garanta y dentro de los treinta das hbiles siguientes a que se obtenga el
certificado por parte de la DIAN, de lo contrario se procede a la aprehensin y
decomiso de la mercanca, y por ltimo, se tienen que pagar los tributos
aduaneros que se encuentren vigentes al momento de la declaracin de
modificacin. Igualmente, dentro del trmino de treinta das luego de la expedicin
del certificado, se permite la reexportacin de la mercanca, siempre que sean las
materias primas e insumos, no as los bienes finales o intermedios que
necesariamente deben ser objeto de importacin ordinaria.
Respecto de la terminacin de la modalidad cuando hay incumplimiento
total o parcial de los compromisos de exportacin, vencido el plazo para
demostrarla, tambin se permite modificar la modalidad a una importacin
ordinaria de los bienes importados por el artculo 172 y 173 literal b) del Decreto
Ley 444 de 1967 pero en este caso se trata de un incumplimiento, no de la
imposibilidad de cumplir. En este caso, se necesita un certificado de
incumplimiento de la DIAN, que se presente una declaracin modificando la
18

importacin a ordinaria dentro de los treinta das hbiles siguientes al certificado,

de no cumplirse con ese trmino puede procederse a la aprehensin y decomiso,
sin perjuicio de la efectividad de la garanta, y por ltimo, es necesario que se
paguen los tributos aduaneros vigentes al momento de presentar la declaracin de
modificacin con una sancin del cien por ciento sobre el gravamen arancelario.
Por su parte, el artculo 175 del Decreto 2685 de 1999, regula la
terminacin de la modalidad para los bienes de capital y repuestos cuando hay
cumplimiento de los compromisos de exportacin, toda vez que se hace necesario
definir el destino de dichos bienes objeto de los artculos 173 literal c) y 174 del
Decreto Ley 444 de 1967. Es as como existe la posibilidad de que los mismos
sean reexportados o que se importen definitivamente. Para tal efecto, requiere un
certificado de cumplimiento de compromisos, realizar la exportacin o presentar
una declaracin de modificacin a la declaracin ordinaria en los sesenta das
hbiles siguientes al certificado, de lo contrario, procede la aprehensin y el
decomiso de los bienes importados. Por ltimo, en caso de que se haga la
importacin definitiva, debe liquidarse y pagarse el impuesto sobre las ventas.
La ley tambin contempla una de la modalidad para los bienes de capital y
repuestos cuando hay imposibilidad de cumplir los compromisos de exportacin en
cumplimiento del programa contemplado en el artculo 173 literal c) del Decreto
Ley 444 de 1967. En este caso que consagra el artculo 176 del Decreto 2685 de
1999, es posible que los bienes se reexporten o se declaren en importacin
ordinaria antes del vencimiento del plazo sealado, as, son necesarias las
mismas condiciones que en el caso igual pero tratndose de los artculos 172 y
173 literal b), esto es, se tiene que acreditar la imposibilidad de cumplir y esta
debe certificarse, se tiene que hacer una declaracin de modificacin dentro de los
sesenta das hbiles siguientes al certificado y pagar los tributos aduaneros.
Tambin en este caso, de no hacerse el trmite dentro del trmino establecido en
la ley, procede la aprehensin y el decomiso de la mercanca.
Una terminacin similar a la anterior es el finiquito de la modalidad para los
bienes de capital y repuestos cuando hay imposibilidad de cumplir los
compromisos de exportacin del artculo 174 del Decreto Ley 444 de 1967,
contemplado en el artculo 177 del Decreto 2685 de 1999. En este caso tambin
es posible una reexportacin o una importacin ordinaria para lo cual tambin es
necesario una certificacin de la imposibilidad de cumplir, presentar la declaracin
de modificacin si se quiere importar de manera ordinaria dentro de los sesenta
das siguientes al certificado o es posible reexportar en el mismo trmino, por
ltimo y a diferencia de la terminacin pasada, se debe pagar el impuesto sobre
las ventas, no el arancel. En este punto, hubo una modificacin al Decreto 2666 de
19

1984 que prevea una sancin del cien por ciento de los impuestos exonerados
puesto que el Estatuto Aduanero no consagr sancin alguna en este caso.
Igualmente, como en todos los casos anteriores, de no adelantarse los trmites en
los plazos determinados, es procedente la aprehensin y decomiso de los bienes.
Tambin el Estatuto Aduanero en el artculo 178 prev una terminacin de
la modalidad para los bienes de capital y repuestos por incumplimiento de los
compromisos de exportacin cuando el programa es el contemplado en el artculo
173 literal c) del Decreto Ley 444 de 1967. Esta terminacin aplica cuando el
incumplimiento sea total o parcial, en este caso se pueden nacionalizar los bienes
objeto de la modalidad, como en los casos analizados se hace presentando una
declaracin de modificacin dentro de los sesenta das siguientes a la expedicin
de certificado que acredite el incumplimiento, adems de hacer el pago
correspondiente a los tributos aduaneros vigentes a la fecha de presentacin de la
declaracin de modificacin ms una sancin del cien por ciento del gravamen
arancelario. Asimismo, de no cumplir con los trminos legales es procedente la
aprehensin y el decomiso. Si bien el artculo del Decreto no contempla
expresamente que estos bienes pueden reexportarse, en palabras de Juan
Manuel Camargo entendemos que es aceptable, teniendo en cuenta que es una
de las formas generales de terminacin de la modalidad, segn el artculo 172 del
decreto. (Camargo, 2009).
Por ltimo, el Decreto 2685 de 1999 consagra en el artculo 179 la
terminacin de la modalidad para los bienes de capital y repuestos por
incumplimiento de los compromisos de exportacin cuando los bienes ingresaron
al Territorio Aduanero Nacional en virtud del programa del artculo 174 del Decreto
Ley 444 de 1967. Esta terminacin implica los mismos requisitos estudiados en las
terminaciones ya explicadas, es decir, se pueden nacionalizar con una declaracin
de modificacin en los sesenta das hbiles siguientes a la certificacin del
incumplimiento y se deben pagar los tributos aduaneros con una sancin del diez
por ciento del valor en aduana de la mercanca, a diferencia de las sanciones
previstas en los otros casos que eran en funcin de los impuestos que no se
pagaron en un principio. Tambin es procedente la aprehensin y el decomiso y,
aunque el artculo no contiene expresamente la posibilidad de reexportacin, se
hace puede hacer una remisin al artculo 172 como en la terminacin anterior.
Si bien en todos los casos de terminacin estudiados en los que se decida
hacer una declaracin de modificacin para realizar una importacin de manera
ordinaria, pagando los impuestos aduaneros vigentes a la fecha de presentacin
de la misma, el artculo 180 del Estatuto Aduanero establece que procede una
reduccin en el gravamen proporcional al cumplimiento de los compromisos
20

adquiridos en desarrollo de esta modalidad de importacin. Ese porcentaje de

cumplimiento ser el certificado por la DIAN, en su tiempo el INCOMEX.
Asimismo, el artculo 182 del mismo Estatuto establece que el lugar de
presentacin de la declaracin de modificacin deber ser en la administracin de
aduanas que tenga competencia en el lugar donde se encuentre la mercanca.
Por otro lado, el Decreto 2685 de 1999 prev una situacin en la cual el
producto confeccionado por el usuario colombiano no es recibido en el extranjero
por diferentes motivos de calidad, cantidad, defectos, entre otros. En ese caso, es
posible, previa autorizacin de la DIAN, que se realice una reimportacin en el
mismo estado de bienes exportados en desarrollo de los Sistemas Especiales de
Importacin-Exportacin. En este caso, puede tratarse de una importacin
temporal cuando se quiere reparar o adecuar los bienes y volverlos a exportar
para lo cual deber, siempre que esa exportacin se haya tenido en cuenta como
cumplimiento de los compromisos de Plan Vallejo, constituir una garanta cuyo
beneficiario sea la DIAN en la cual se ampare la reexportacin por un monto del
veinte por ciento del valor FOB declarado como componente externo en el
documento de exportacin. Por tratarse de una importacin temporal, los bienes
quedan con disponibilidad restringida y en la reexportacin no puede reconocerse
ningn estmulo tributario. Sin embargo, tambin es posible que se haga una
reimportacin definitiva cuando no se quieren reexportar los bienes, en este caso
es necesario hacer una importacin ordinaria y presentar la declaracin para tal
efecto, devolver los estmulos que fueron obtenidos en desarrollo del programa y
pagar los tributos aduaneros del bien final que se reimporta y su liquidacin se
hace sobre el valor en aduana del componente extranjero que se us para la
confeccin del bien y sealado en el documento de exportacin.
Respecto a las importaciones en ejercicio del artculo 179 del Decreto Ley
444 de 1967, esto es, la reposicin de materias primas e insumos que se usen en
la fabricacin de bienes exportados, el Estatuto Aduanero en el artculo 183
establece que procede una importacin ordinaria pero no se liquidan ni pagan
tributos aduaneros y el documento soporte para tal efecto es el certificado
expedido por la autoridad competente.
En el ao 2001, atendiendo las recomendaciones del Consejo Superior de
Comercio Exterior al Gobierno, se pretendieron desarrollar los Sistemas
Especiales de Importacin-Exportacin de servicios por medio del Decreto 2331
de 2001. Es as como se cre el Sistema Especial de Importacin-Exportacin
para las exportaciones de servicios por el cual se permita la importacin de
bienes de capital y repuestos, con suspensin total o parcial de los derechos de
aduanas y el diferimiento del pago del IVA. Se consagraron como usuarios del
21

mecanismo las personas jurdicas que presentaran un proyecto de exportacin de

servicios y se encontraran inscritas en el registro nacional de exportadores de
bienes y servicios del Ministerio de Comercio Exterior, siempre que sean de
aquellas personas jurdicas obligadas a llevar contabilidad y tener un revisor fiscal.
Pese a que el objetivo del Decreto era el aumento de las exportaciones de
servicios, solamente se consagr este mecanismo para ciertas categoras de
servicios, a saber: alojamiento, transporte areo, investigacin y desarrollo,
consultora y administracin, arquitectura y diseo, ingeniera, especiales de
diseo, de valor agregado en telecomunicaciones, salud humana y los de diseo y
exportacin de software. No obstante, cada una de las categoras comprenden
unas actividades de acuerdo a la clasificacin central de productos de las
Naciones Unidas revisin 1 (U.N. CPC) 1998.
Proyecto de Estatuto Aduanero publicado el 29 de mayo de 2013:
En vista de la necesidad que se vio de adecuar la legislacin aduanera a los
convenios internacionales adoptados por Colombia, en particular al Convenio
Internacional para la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros,
Convenio de Kyoto de la Organizacin Mundial de Aduanas, y de modernizar la
regulacin aduanera, tal como fue recomendado por el Consejo Superior de
Comercio Exterior en sesin del 1 de abril de 2013 y el Comit de Asuntos
Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior en sesin 253 del 19 de febrero
de 2013, se elabor un Proyecto de Estatuto Aduanero que fue publicado el 29 de
mayo de 2013 pero que hasta la fecha no ha sido sancionado por el Presidente de
la Repblica.
En el Proyecto de Estatuto Aduanero se modificaron las modalidades
aduaneras de importacin de las que se trata la legislacin vigente y se adoptaron
regmenes de importacin, dentro de los cuales hay un rgimen suspensivo de
importacin. El Proyecto consagr el Plan Vallejo en desarrollo del artculo 172 y
173 literal b) dentro del rgimen suspensivo de admisin temporal para el
perfeccionamiento de activo que a su vez puede ser para la transformacin,
elaboracin, manufactura o procesamiento, o bien para reparacin o
acondicionamiento.
La admisin temporal para transformacin, elaboracin, manufactura o
procesamiento permite la entrada con suspensin de los derechos e impuestos a
la importacin al Territorio Aduanero Nacional por un determinado perodo de
tiempo, de materias primas, insumos, productos intermedios, partes y piezas y
todas aquellas mercancas que puedan ser incorporadas en el proceso de
22

produccin de un bien de exportacin. Por tratarse de una importacin temporal,

los objetos as importados quedan sometidos a una circulacin restringida.
El Proyecto de Decreto establece un tope mximo de importacin para las
operaciones bajo los artculos 172 y 173 literal b) del Decreto 444 de 1967 que
consiste en un cupo global anual calendario, es decir, entre el primero de enero y
el treinta y uno de diciembre de cada ao y se fijar en dlares de los Estados
Unidos. Ese cupo se podr utilizar en la importacin de los insumos para crear el
producto compensador como se le llama al bien final objeto del compromiso de
exportacin. Este cupo tiene igualmente una renovacin automtica siempre que
se cumplan con los compromisos adquiridos en el desarrollo del programa para el
perodo anterior de acuerdo con la decisin de la DIAN.
El artculo 280 del Proyecto de Decreto fij la obligacin para los usuarios
de este rgimen de importacin, aunque ya exista en la legislacin anterior, de
elaborar un cuadro insumo-producto que consiste en un documento por medio del
cual se demuestra la participacin de las materias primas e insumos importados
utilizados en los bienes exportados, as como el valor agregado nacional
incorporado. Para el caso del desarrollo de los artculo 172 y 173 literal b) del
Decreto 444 de 1967, se requiere que dicho cuadro contenga el factor de consumo
de cada materia prima utilizada en la confeccin del producto, incluido el
desperdicio, segn los rangos dados por la DIAN.
En los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin, como los sigue
llamando el Proyecto, especficamente para aquellos en desarrollo del artculo 172
y 173 literal b) del Decreto Ley 444 de 1967, la exportacin del producto
compensatorio se debe hacer en dieciocho meses despus del levante de la
primera declaracin aduanera que se presente en este rgimen en atencin a los
cupos que fueron autorizados. Se excepciona de este trmino el
perfeccionamiento que necesite de cultivo, caso en el cual el trmino es de hasta
treinta y seis meses. No obstante, el usuario puede solicitar a la DIAN que se
modifiquen los plazos mencionados. En cambio, al tratarse de una admisin
temporal que no sea en desarrollo del Plan Vallejo, el trmino para la exportacin
del producto compensador es de doce meses desde el levante de la primera
declaracin, prorrogables hasta por otros seis meses.
El Proyecto pretende modificar los compromisos de exportacin para los
Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin. En el caso del artculo 172 del
Decreto Ley 444 de 1967, se tienen que usar el cien por ciento de los bienes
importados pero se permite descontar los residuos o desperdicios en la produccin
del bien a exportar. En cambio, para el artculo 173 literal b) el compromiso
consiste en la exportacin de por lo menos el sesenta por ciento de los productos
23

obtenidos con lo importado en desarrollo del Plan Vallejo, pero sin atender al
porcentaje, no es posible que el valor FOB exportado sea inferior al valor FOB
importado. En caso de que no se cumpla con los compromisos, es procedente la
sancin contenida en el numeral 7 del artculo 570 del Proyecto que es una multa
del cien por ciento de los derechos e impuestos de importacin sobre la mercanca
objeto del incumplimiento.
Adicionalmente, tratndose de la importacin de materias primas el
Proyecto busc regular los residuos o desperdicios, asunto que no era tratado en
el Estatuto Aduanero vigente, permitiendo que aquellos que resulten despus de
la transformacin, elaboracin, manufactura o procesamiento, puedan
reexportarse o someterse a importacin para el consumo, la anterior importacin
ordinaria, siempre que se paguen los impuestos correspondientes. Cuando se
trata de una importacin para el consumo, es necesario que se presente una
declaracin de modificacin. En caso de que los residuos o desperdicios sean
intiles, estos deben ser destruidos segn instrucciones de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales. El trmino para efectuar cualquiera de estos
procesos con el material sobrante es el indicado en el artculo 281 del Proyecto de
Decreto, el trmino de exportacin de los productos compensadores que se
explic antes, sin embargo, lo que no queda claro es en cul de los plazos es
porque, como fue visto, es diferente el tiempo cuando la importacin se hizo en
desarrollo de un Plan Vallejo a cuando simplemente se hizo una importacin
temporal. En ese caso, sera sano considerar que el trmino para encargarse de
los desperdicios tambin debe depender de si el rgimen de importacin temporal
se hizo bajo el amparo de los artculos 172 y 173 literal b) del Decreto Ley 444 de
1967 o no.
El artculo 284 prev la finalizacin de este rgimen, indicando las
siguientes causales:
1. La exportacin, del producto compensador resultante del
perfeccionamiento, al exterior o a una zona franca con destino a un
usuario industrial de bienes;
2. La reexportacin de las materias primas, insumos, productos
intermedios, partes y piezas admitidas temporalmente;
3. La importacin para el consumo del producto compensador resultante
del perfeccionamiento;
4. La importacin para el consumo de materias primas, insumos, productos
intermedios, partes y piezas admitidas temporalmente;
5. La destruccin de la mercanca por fuerza mayor o caso fortuito
demostrados ante la autoridad aduanera;
6. La salida del producto compensador hacia San Andrs, Providencia y
Santa Catalina hasta en las cantidades autorizadas y en las condiciones
24

establecidas por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales,

cuando se trate de los programas de los Sistemas Especiales de
Importacin Exportacin. Para el efecto, estas salidas se
contabilizaran para el cumplimiento de los compromisos de exportacin
de acuerdo con los [sic] sealado en el artculo 282 de este decreto;
7. Abandono voluntario.
Aunque no se establecieron exactamente las mismas causales de
terminacin que en el Estatuto Aduanero Vigente, en trminos generales no hubo
grandes modificaciones en las mismas. Adems no se hace diferencia entre la
importacin temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de ImportacinExportacin y la importacin temporal que no se hace bajo el amparo de los
mismos, solamente se distingue en el numeral 6 del artculo sobre la salida hacia
San Andrs, Providencia y Santa Catalina, causal que ya exista anteriormente. En
particular, sobre la destruccin del bien por fuerza mayor o caso fortuito
establecido en el numeral 5 citado, cuando esto ocurre vencido los trminos para
la exportacin, se entiende como un incumplimiento de los compromisos, por lo
cual procede una multa equivalente al veinte por ciento de los Derechos e
Impuesto de Importacin sobre la mercanca importada, sancin contenida en el
artculo 570 numeral 8 del Proyecto.
Por otra parte, dentro de los regmenes suspensivos de importacin, se
incluy tambin la admisin temporal en casos especiales que consiste en la
importacin en desarrollo del artculo 173 literal c) del Decreto Ley 444 de 1967
pero restringido a los productos del Anexo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura de la
Organizacin Mundial del Comercio, del artculo 174 del mismo Decreto y del
Decreto 2331 de 2001 sobre Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin de
servicios. Este rgimen permite la admisin temporal, lo que implica una
circulacin restringida, con suspensin total o parcial de derechos e impuestos de
importacin, salvo el IVA que se paga de manera diferida, de bienes de capital,
partes, repuestos e insumos usados en la produccin de mercancas o servicios
que se destinen a la exportacin.
Asimismo, se establecieron nuevos compromisos de exportacin en cada
uno de los casos. Cuando se trata de una importacin en desarrollo del artculo
173 literal c) del Decreto Ley 444 de 1967, el compromiso es en unidades fsicas
equivalentes a, por lo menos, setenta por ciento de los aumentos de produccin
que se generaran en el tiempo necesario para depreciar el bien en noventa por
ciento. En el caso de la importacin por el artculo 174 del Decreto Ley 444 de
1967, el compromiso de exportacin es en dlares de los Estados Unidos y debe
ser por lo menos una y media veces el valor FOB de la importacin que se
autoriz. Por ltimo, cuando se trate de una importacin por los Sistemas
25

Especiales de Importacin-Exportacin de servicios se debe exportar

mnimamente una y media veces el valor FOB de los bienes de capital y repuestos
que se importaron. El artculo 288 del Proyecto que contiene estos compromisos,
tambin aclara que pueden presentarse anualmente demostraciones de las
exportaciones pero en todo caso se debe presentar una demostracin total al final
del programa. En caso de que no se cumpla con los compromisos, es procedente
la sancin contenida en el numeral 7 del artculo 570 del Proyecto, la misma que
en el caso de incumplimiento de los compromisos por importacin temporal para
perfeccionamiento de activo.
La finalizacin en estos casos la contempla el artculo 289 por las siguientes
causales:
1. La reexportacin del bien de capital, sus partes y repuestos, una vez
finalizado el programa, durante la vigencia del programa o por
terminacin anticipada del mismo;
2. La importacin para el consumo del bien de capital, sus partes y
repuestos admitidos temporalmente;
3. La destruccin de los bienes de capital y sus repuestos por fuerza mayor
o caso fortuito demostrados ante la autoridad aduanera;
4. El abandono voluntario del bien de capital y sus repuestos.
En este caso, las causales, aunque son menos que en el rgimen ya
estudiado, esencialmente son las mismas. Aplica la misma apreciacin sobre la
destruccin del bien y el incumplimiento conlleva la sancin explicada del artculo
570 numeral 8 del Proyecto. Sin embargo, el artculo en cuestin indica que la
finalizacin debe hacerse dentro del plazo determinado en el artculo 288 que
contiene los compromisos de importacin explicados, sin embargo, este artculo
no consagra trmino alguno, lo nico que puede considerarse como plazo es en el
caso de la importacin por el artculo 173 literal c) del Decreto Ley 444 de 1967
que es el tiempo de depreciacin del noventa por ciento de los bienes importados,
aunque esto no puede tenerse tampoco como un trmino claro toda vez que el
numeral indica que el compromiso es sobre lo producido en ese plazo, no que la
exportacin deba efectuarse en ese tiempo.
Tratndose de la importacin en virtud del artculo 179 del Decreto Ley 444
de 1967, a diferencia de los anteriores, este hace parte del rgimen de importacin
definitiva y se cre la reposicin de mercancas sin pago de los derechos e
impuestos de importacin. Este rgimen permite la importacin definitiva sin pagar
los derechos de aduana y otros impuestos, de una cantidad de partes o materias
primas o mercancas equivalentes a aquellas importadas pagando todas las
obligaciones y que fueron usadas para fabricar bienes que se exportaron con
carcter definitivo previamente. Por tratarse esta de una importacin definitiva, a
26

diferencia de las explicadas, los bienes importados tienen libre circulacin. El

trmino para tener este derecho son doce meses desde la fecha de embarque de
la mercanca que se exporta.
El Proyecto aclara qu se entiende por mercancas equivalentes que son
las que tengan idntica descripcin, calidad y caractersticas tcnicas a las que
fueron importadas y las nuevas deben tener el mismo tratamiento en materia de
tarifas de derechos aduaneros e impuestos que las iniciales.
Para acceder a este beneficio, es indispensable que la mercanca
antecedente que d pie a la reposicin se haya autorizado en los dos aos
anteriores a la fecha en que se presente el estudio de reposicin. Adems, las
mercancas que dan origen al derecho tienen que haberse importado antes de la
fecha en que se embarc la mercanca de exportacin por la cual se solicita la
reposicin y esas materias importadas tienen que participar en el proceso de
produccin de los bienes que se exportan. Adicionalmente, es requisito que en la
declaracin de exportacin se indique que se trata de una operacin
correspondiente a este rgimen, salvo que sea la primera que da origen a una
reposicin posterior y se debe decir el porcentaje de agregado nacional y el
mecanismo de reposicin segn el artculo 179 del Decreto Ley 444 de 1967.
El Proyecto de Estatuto Aduanero, a diferencia de los antecedentes
legislativos explicados, establece que las mercancas que se pueden importar por
este rgimen son aquellas que se sometan a un proceso de transformacin o
elaboracin, que se incorporen en el bien final o que se consuman en el proceso
productivo del mismo. En contraposicin, no pueden ser objeto de este rgimen
los bienes que tengan un carcter de auxiliares en la produccin del bien, los
repuestos y tiles de recambio si no se incorporan o no son usados directamente
en el bien objeto de exportacin, excepto si se tratan de objetos que sean por s
solas partes principales del proceso de fabricacin.
De un modo igual que en la regulacin anterior, se consagra la posibilidad
de que el derecho a la reposicin se ceda por el exportador al productor de los
bienes exportados o al que import las materias primas o a un tercero, para que
ellos se beneficien, as las materias primas importadas no las usen en la
fabricacin de bienes cuyo destino sea la exportacin, basta que se utilicen en el
proceso productivo de bienes que s se usen en la fabricacin de bienes de
exportacin.
Por otro lado, el Proyecto de Estatuto Aduanero establece unas condiciones
especiales para los usuarios de los programas de los artculos 172, 173 y 174 del
Decreto Ley 444 de 1967, que deben ser personas naturales o jurdicas con el
27

carcter de empresarios productores, exportadores o comercializadores, o bien,

pueden ser entidades sin nimo de lucro, siempre que importen bienes objeto de
dichos programas con el fin de realizar una exportacin, dependiendo del caso. En
ese mismo sentido, se permiti que se constituyeran asociaciones empresariales
de acuerdo a los lineamientos de la DIAN y las obligaciones aduaneras, en ese
caso, sern solidarias y recaen sobre las personas naturales o jurdicas que
integren la asociacin.
En el Proyecto de decreto, adems de los requisitos generales para que
una persona pueda constituirse como operador de comercio exterior, a las
personas jurdicas autorizadas para desarrollar los programas del Decreto Ley 444
de 1967 se les exige que no presenten incumplimiento por las obligaciones
adquiridas en desarrollo de un programa del mencionado Decreto al momento de
presentar la solicitud y no haber sido objeto de terminacin unilateral en desarrollo
de los programas en los ltimos cinco aos. Como se explic anteriormente, los
usuarios de los Sistemas Especiales de Importacin-Exportacin de los artculos
172, 173 y 174 pueden ser personas naturales o jurdicas, por tanto no se
entiende si estas ltimas no tienen estos requisitos especiales porque el artculo
slo hace mencin a las personas jurdicas. Asimismo, el artculo 92 que trata
sobre estos requisitos especiales, dice los programas previstos en el Decreto Ley
444 de 1967, en el cual se entiende incluido aqul amparado en el artculo 179
del mismo, aunque cuando se explic el alcance de los usuarios de los programas
de ese Decreto, no se hace referencia al artculo 179. Cabe destacar, que en
ninguno de los artculos que hace referencia a los usuarios de los programas del
Decreto Ley 444 de 1967 se hace mencin a los Sistemas Especiales de
Importacin-Exportacin de servicios consagrados en el Decreto 2331 de 2001,
por lo que no queda claro si stos deben cumplir con los requisitos y
caractersticas mencionados o no.
Por ltimo, el Proyecto de Decreto establece unas obligaciones especiales
para las personas jurdicas, no se habla de naturales, para desarrollar los
programas del Decreto Ley 444 de 1967: (i) presentarle a la DIAN los estudios de
demostracin sobre importaciones, consumos y exportaciones; (ii) adoptar un
control sistematizado de inventarios de materias primas y producto final, mantener
la informacin actualizada y disponible, sin perjuicio de los reportes semestrales
que se tienen que presentar; y (iii) informarle a la DIAN cualquier hecho que afecte
los compromisos de exportacin.
Despus de haber analizado el Proyecto de Decreto, debe decirse que
introduce modificaciones importantes en cuanto a la forma de los Sistemas
Especiales de Importacin-Exportacin, pero sustancialmente se sigue haciendo
28

una remisin al Decreto Ley 444 de 1967. Es importante resaltar que el Proyecto
propende por la reactivacin del Plan Vallejo tratndose de importaciones de
bienes de capital que estaban suspendidas desde el ao 2006, pese a los
compromisos de Colombia ante la OMC y que el Plan Vallejo sea considerado por
muchos como una subvencin.
Conclusiones
Luego del estudio de los antecedentes legislativos del Plan Vallejo, de la
normatividad vigente y del Proyecto de Estatuto Aduanero, debe necesariamente
concluirse que las definiciones creadas en el Decreto Ley 444 de 1967 se
mantienen hasta la fecha y continuarn siendo las mismas de llegarse a expedir
un nuevo Estatuto Aduanero basado en el Proyecto publicado el 29 de mayo de
2013. En toda la legislacin referente al tema, sin ser ajeno el Proyecto de
Estatuto Aduanero, se hace referencia a los mismos artculos que contienen las
diferentes modalidades de Plan Vallejo, las modificaciones pretenden darle un
nuevo alcance a los sistemas estableciendo o retirando requisitos pero la finalidad
esencial que se buscaba con la reglamentacin original de los Sistemas
Especiales de Importacin-Exportacin se ve clara durante todo el desarrollo
normativo.
El Proyecto de Estatuto Aduanero pretende facilitar los trmites, como se ve
desde la exposicin de motivos, acatando la tendencia internacional marcada por
la Organizacin Mundial de Aduanas. La regulacin de los Sistemas Especiales de
Importacin-Exportacin no es ajena a esta tendencia pues se busca facilitar el
acceso a estos programas desde el punto de vista de la aprobacin de los
mismos, no obstante se crean exigencias estrictas en lo relacionado con las
obligaciones del importador, las causales de incumplimiento y las sanciones
procedentes.
Adems el Proyecto hace una reforma estructural al sistema, se cambian de
nombre las antiguas modalidades de importacin y se reorganizan de acuerdo a la
admisin temporal o definitiva que se vaya a hacer de los bienes que se importan.
Por otro lado, el Proyecto de decreto publicado el 29 de mayo de 2013 define
elementos importantes que antes no estaban regulados, tales como las
mercancas equivalentes y las acciones a emprender cuando existan residuos y
desperdicios.
Por ltimo, es muy importante resaltar que el Proyecto de Estatuto revive
una modalidad Plan Vallejo para bienes de capital que se encontraba suspendida
en cumplimiento de compromisos de Colombia frente a la Organizacin Mundial
29

del Comercio por ser considerados como una subvencin. Es as como deber
esperarse a la expedicin del Estatuto Aduanero y a una posterior reglamentacin
para determinar si definitivamente se mantiene suspendido el modelo o si por el
contrario se infringirn los compromisos internacionalmente adquiridos.
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