Aula 001

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA P/ CGU
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 01
Ol, Pessoal!
Sejam bem-vindos ao curso de Administrao Pblica para a CGU. Espero que
tenhamos uma jornada proveitosa pela frente e que o curso consiga ajud-los
a conquistar uma vaga nessa que uma das melhores carreiras do servio
pblico. Nessa aula veremos os seguintes itens do edital:
Aula 01 29/03: 2. Conceitos fundamentais do Direito Pblico e o
funcionamento do Estado. 3. Estado, governo e aparelho
de Estado.
Boa Aula!
Sumrio
1
ESTADO, GOVERNO E APARELHO DO ESTADO ...................................................... 2
CONCEITOS FUNDAMENTAIS DE DIREITO PBLICO ............................................. 5

2.1
SOCIEDADE .................................................................................................... 14
2.2
MERCADO ...................................................................................................... 18
2.3
POLTICA ....................................................................................................... 20
2.4
PODER .......................................................................................................... 22
2.5
AUTORIDADE E DOMINAO ................................................................................. 26
2.6
LEGITIMIDADE ................................................................................................. 31
2.7
SOBERANIA .................................................................................................... 34
PONTOS IMPORTANTES DA AULA....................................................................... 38
QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 39
4.1
LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 57
4.2
GABARITO ...................................................................................................... 65
LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 65
Prof. Rafael Encinas
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1 Estado, Governo e Aparelho do Estado

As definies usadas pelas bancas normalmente no so criadas por elas
mesmas, mas copiadas de outros autores. Vamos ver uma questo da ESAF:
1. (ESAF/MPOG/2003) O governo o grupo legtimo que

mantm o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a
atividade do grupo definida e regulada. No caso das
democracias liberais, o Estado tem que manter a legitimidade
desse grupo atendendo de forma diferenciada ao seu pblico de
apoio:
Essa questo foi tirada do glossrio de um curso da ENAP:

Governo: Grupo legtimo que mantm o poder, sendo o Estado a estrutura
pela qual a atividade do grupo definida e regulada. formado por todos
os poderes e funes da autoridade pblica.
Dessa forma, temos que entender que esta parte da alternativa est correta,
j que cpia. um tanto vago dizer que o Estado a estrutura pela qual a
atividade do grupo definida e regulada, mas tambm no podemos dizer que
isto esteja errado. A questo errada porque, nas democracias liberais, o
Estado no deve atender determinados grupos de forma diferenciada. Ele deve
obedecer ao princpio do universalismo de procedimentos.
Como a alternativa fala em democracias liberais, temos que analisar a questo
sob a tica do Estado democrtico, a incluso das demais classes sociais na
poltica. O Estado contemporneo visto como uma organizao que est sob
a influncia de trs tipos de agentes sociais: a burocracia operando no seu
interior; as classes ou elites dirigentes, formadas pelos grandes empresrios,
pelos intelectuais, pelos polticos, pelos lderes corporativos; e, finalmente, a
sociedade civil como um todo, que engloba os dois primeiros, mas mais
ampla que os mesmos. Segundo Maria das Graas Rua:
Esta tenso entre o ideal e o mundo real da poltica, entre o bem pblico e
o interesse particular, tem sido objeto da reflexo poltica e do esforo de
construo de mecanismos institucionais que configuram o que hoje
conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a separao e
independncia dos poderes, o mandato representativo limitado, as eleies
livres e regulares, e outras.

A ao do Estado no apenas a expresso da vontade das classes
dominantes, nem o resultado da autonomia da burocracia pblica. Em
contrapartida, tambm no a manifestao de interesses gerais. Ao invs
disso, essa ao o resultado contraditrio e sempre em mudana das
coalizes de classe que se formam na sociedade civil e da autonomia relativa
do Estado garantida por sua burocracia interna. Portanto, a legitimidade do
governo, nas democracias liberais, no mantida atendendo-se de forma
diferenciada ao seu pblico de apoio, mas sim uma relao como diversos
atores, inclusive a sociedade como um todo.
Bobbio conceitua governo como:
O conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a
orientao poltica de uma determinada sociedade. preciso, porm,
acrescentar
que
o
poder
de
Governo,
sendo
habitualmente
institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, est normalmente
associado noo de Estado.
Existe uma segunda acepo do termo Governo, mais prpria da realidade do

Estado moderno, a qual no indica apenas o conjunto de pessoas que detm o
poder de Governo, mas o complexo dos rgos que institucionalmente tm o
exerccio do poder. Neste sentido, o Governo constitui um aspecto do Estado.
Segundo Maria das Graas Rua:
O Governo, por sua vez, o ncleo decisrio do Estado, formado por
membros da elite poltica, e encarregado da gesto da coisa pblica.
Enquanto o Estado permanente, o governo transitrio porque, ao menos
nas democracias, os que ocupam os cargos governamentais devem, por
princpio, ser substitudos periodicamente de acordo com as preferncias da
sociedade.
Hely Lopes Meirelles traz o conceito de Governo:

Governo Em sentido formal, o conjunto de poderes e rgos
constitucionais; em sentido material, o complexo de funes estatais
bsicas; em sentido operacional, a conduo poltica dos negcios
pblicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e rgos
supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originrias desses
Poderes e rgos como manifestao da soberania. A constante, porm, do
Governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de
objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O Governo
atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia poltica na
conduo dos negcios pblicos.
Podemos perceber que o governo aquele que exerce a soberania.

importante destacar que esta pertence ao povo, como afirma a Constituio
Federal de 1988, em seu art. 1:

Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Portanto, como j afirmava Rousseau, o poder tem origem no povo, nele que
reside a soberania. Porm, apesar de pertencer ao povo, ela exercida por
seus representantes, que formam o governo. Meirelles diferencia governo de
Administrao Pblica.
Administrao Pblica Em sentido formal, o conjunto de rgos
institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material,
o conjunto das funes necessria aos servios pblicos em geral; em
acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico,
dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da
coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, visando
satisfao das necessidades coletivas.
Neste conceito de administrao pblica temos o que chamamos de aparelho

de Estado. Este corresponde estrutura do Estado encarregada de colocar os
servios pblicos em prtica. No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, a definio a seguinte:
Entende-se por aparelho do Estado a
O Plano Diretor um documento do
administrao pblica em sentido
Governo FHC, de 1995, e que trazia a base
amplo,
ou
seja,
a
estrutura
da reforma gerencial que seria promovida.
organizacional do Estado, em seus
Est disponvel no site:
trs poderes (Executivo, Legislativo
http://www.bresserpereira.org.br/Docume
e Judicirio) e trs nveis (Unio,
nts/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
Estados-membros e Municpios). O
aparelho do Estado constitudo
pelo governo, isto , pela cpula dirigente nos Trs Poderes, por um corpo
de funcionrios, e pela fora militar. O Estado, por sua vez, mais
abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema
constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O
Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal,
o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao de um
determinado territrio.
Com base nesta distino entre Estado e Aparelho do Estado, o plano justifica
porque se chama Reforma do Aparelho do Estado e no Reforma do Estado. A
segunda seria um projeto amplo que diz respeito s varias reas do governo e,
ainda, ao conjunto da sociedade brasileira; enquanto que a reforma do
aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: est orientada para tornar a
administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania.

Quando se quer reformar o Estado, o objetivo melhorar a governabilidade;
quando se quer reformar o aparelho do Estado, o objetivo melhorar a
governana, conceitos que estudaremos na Aula 07. A governabilidade pode
ser entendida como a capacidade de governar, envolve o relacionamento do
Estado com a sociedade, sua legitimidade. J a governana pode ser entendida
como a capacidade de gesto, a capacidade tcnica, financeira e gerencial de
implementar as polticas pblicas.
Segundo Maria das Graas Rua:
O que hoje entendemos como Administrao Pblica consiste em um
conjunto de agncias e de servidores profissionais, mantidos com recursos
pblicos e encarregados da deciso e implementao das normas
necessrias ao bem-estar social e das aes necessrias gesto da coisa
pblica.
Na tica marxista, o Estado um aparelho repressivo, isto , o Estado uma

mquina, um aparato tcnico que garante classe dominante seu poder sobre
as classes dominadas. O Estado , antes de tudo, composto de aparelhos
repressivos, que so a poltica, os tribunais, as prises, a polcias, o exrcito, o
Governo. Estes aparelhos trabalham a servio das classes dominantes
perpetuando sua dominao atravs da fora. Existem ainda os aparelhos
ideolgicos do Estado, que so usados para que o capitalismo possa se
reproduzir, como a escola, a igreja, a famlia, sindicatos, o direito e outros.
2 Conceitos Fundamentais de Direito Pblico

Podemos conceituar o Direito Pblico como o conjunto de normas que possuem
natureza pblica, ou seja, na qual o Estado atua com seu poder extroverso,
por se tratarem de temas de relevante carter social e organizacional da
sociedade. So ramos do Direito Pblico: Direito Constitucional, Administrativo,
Financeiro, Penal, Internacional Pblico, Internacional Privado e Processual.
Segundo Norberto Bobbio, durante sculos o direito privado foi o direito por
excelncia. O primado do direito privado se afirmou com a difuso e recepo
no Ocidente do direito romano, cujos institutos principais so a famlia, a
propriedade, o contrato e os testamentos.
O direito pblico como corpo sistemtico de normas nasce muito tarde com
respeito ao direito privado: apenas na formao do Estado Moderno, embora
possam ser encontradas as origens dele entre os comentadores do sculo XIV.
Com a dissoluo do Estado antigo e com a formao das monarquias
germnicas, as relaes polticas sofreram uma transformao to profunda e

surgiram na sociedade medieval problemas to diversos como aqueles das
relaes Estado e Igreja, entre o Imprio e os reinos, entre os reinos e as
cidades que o direito romano passou a oferecer poucos instrumentos de
interpretao e anlise. O Estado Liberal manteve o primado do privado sobre
o pblico, mas segundo Bobbio:
O primado do pblico assumiu vrias formas segundo os vrios modos
atravs dos quais se manifestou, sobretudo no ltimo sculo, a reao
contra a concepo liberal do Estado e se configurou a derrota histrica,
embora no definitiva, do Estado Mnimo. Ele se funda sobre a
contraposio do interesse coletivo ao interesse individual e sobre a
necessria subordinao, at a eventual supresso, do segundo ao primeiro,
bem como a irredutibilidade do bem comum soma dos bens individuais, e,
portanto sobre a crtica de uma das teses mais correntes do utilitarismo
elementar.
Mais a frente, Bobbio afirma que:

Praticamente, o primado do pblico significa o aumento da interveno
estatal na regulao coativa dos comportamentos dos indivduos e dos
grupos infra-estatais, ou seja, o caminho inverso ao da emancipao da
sociedade civil em relao ao Estado, emancipao que fora uma das
consequncias histricas do nascimento, crescimento e hegemonia da
classe burguesa.
Com a derrubada dos limites impostos atuao estatal, o Estado foi pouco a
pouco se reapropriando do espao conquistado pela sociedade civil burguesa
at absorv-lo completamente na experincia extrema do Estado total.
O primado do pblico sobre o privado representa tambm o primado da poltica
sobre a economia, ou seja, da ordem dirigida do alto sobre a ordem
espontnea, da organizao vertical da sociedade sobre a organizao
horizontal. Prova disso que o processo de interveno dos poderes pblicos
na regulao da economia tambm designado como processo de
publicizao do privado.
Contudo, o processo de publicizao do privado apenas uma das faces do
processo de transformao das sociedades industriais mais avanadas. Ele
acompanhado e complicado por um processo inverso que Bobbio chama de
privatizao do pblico. O Estado Moderno caracterizado por uma
sociedade civil constituda por grupos organizados cada vez mais fortes e
atravessada por conflitos grupais que se renovam continuamente. Estes grupos
so considerados como organizaes semi-soberanas, como as grandes
empresas, as associaes sindicais, os partidos, dotadas de grande poder de
influncia nos rumos do Estado.

Assim, a publicizao do privado representa o processo de subordinao dos
interesses do privado aos interesses da coletividade, representada pelo Estado
que invade e engloba progressivamente a sociedade civil. J a privatizao do
pblico caracterizada pela revanche dos interesses privados atravs da
formao de grandes grupos que se servem dos aparatos pblicos para o
alcance dos prprios objetivos.
Ao mesmo tempo em que surge o Estado Liberal, temos tambm o
aparecimento da primeira noo de Estado de Direito. Ganha fora o
movimento poltico do Constitucionalismo, que tinha como objetivo estabelecer
em toda parte regimes constitucionais, governos limitados em seus poderes,
submetidos a constituies escritas. Este movimento confunde-se, no plano
poltico, com o liberalismo e, como este, sua marcha no sculo XIX e nas trs
primeiras dcadas do sculo XX foi triunfal.
Uma das principais inovaes do Estado Moderno foi a separao da esfera
pblica da privada. Ele surge como uma forma de diferenciao do Estado e da
sociedade civil. Segundo Bobbio:
Atravs da concepo liberal do Estado tornam-se finalmente conhecidas e
constitucionalizadas, isto , fixadas em regras fundamentais, a
contraposio e a linha de demarcao entre o Estado e o no-Estado, por
no-Estado entendendo-se a sociedade religiosa e em geral a vida
intelectual e moral dos indivduos e dos grupos.
Bobbio, para melhor conceituar o Estado de Direito, faz uma distino entre a
limitao dos poderes do Estado e a limitao das funes do Estado:
O liberalismo uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos
seus poderes quanto s suas funes. A noo corrente que serve para
representar o primeiro Estado de direito; a noo corrente para
representar o segundo Estado mnimo. Enquanto o Estado de direito se
contrape ao Estado absoluto entendido como legitibus solutus, o Estado
mnimo se contrape ao Estado mximo: deve-se, ento, dizer que o Estado
liberal se afirma na luta contra o Estado absoluto em defesa do Estado de
direito e contra o Estado mximo em defesa do Estado mnimo, ainda que
nem sempre os dois movimentos de emancipao coincidam histrica e
praticamente.
Podemos afirmar que os principais elementos do Estado de Direito so:
a submisso do imprio a lei,
a separao dos poderes
a definio de direitos e garantias individuais.

A submisso ao imprio da lei se d com o estabelecimento das primeiras
Constituies, a sujeio do poder estatal ao ordenamento jurdico. Os liberais
se enquadram na teoria jusnaturalista, defendendo que h uma srie de
direitos que precedem o Estado e que este deve obedec-los. O Estado de
Direito aquele em que apenas as leis podem definir qual o Direito que
competir ao governante aplicar.
Em relao separao de poderes, Montesquieu ganhou notoriedade com a
criao da teoria da colaborao de funes, apontando a existncia de trs
formas: o Legislativo, que fazia e corrigia as leis; o Executivo das coisas que
dependem dos direitos das gentes que promovia a paz ou a guerra e aes
ligadas a outros Estados; e, por ltimo, o Executivo das coisas que dependem
do Direito civil, ou seja, aquele que possui o poder de julgar porque punia os
crimes e julgava os litgios entre os indivduos, dando este ltimo origem ao
Poder Judicirio.
O poder na realidade uno, e tem titular nico o povo. A separao de
poderes estabelece uma diviso de carter funcional e orgnico quanto ao
exerccio das trs funes estatais: a legislativa, a jurisdicional e a
administrativa.
Por fim, a enunciao dos direitos fundamentais refere-se justamente ao
reconhecimento dos direitos que devem ser obedecidos pelo Estado. O objetivo
das primeiras constituies liberais era assegurar sociedade certos direitos e
garantias mnimos, destinados a conferir-lhes um espao de liberdade perante
o Estado. Foram previstos, ento, os direitos liberdade de locomoo, de
reunio, de manifestao do pensamento, o direito vida e propriedade,
entre outros, bem como garantias relacionadas a estes direitos, a exemplo do
habeas-corpus, remdio constitucional destinado a assegurar o direito
liberdade de locomoo.
Estes direitos e garantias correspondem ao que chamamos de direitos
fundamentais de primeira gerao. Sua caracterstica principal que exigem
uma no-ao do Estado, no sentido de respeitar as esferas jurdicas por eles
protegidas. Por isso que estas Constituies so conhecidas tambm como
negativas, dando nfase ao objetivo construir um espao de liberdade
individual sem interveno estatal.
Com o surgimento do Estado Representativo, assistiu-se ao surgimento do
Estado Democrtico de Direito, que rene os princpios do Estado Democrtico
e o do Estado de Direito. Bobbio afirma que o Estado Representativo, surgiu
sob a forma de monarquia constitucional e depois parlamentar, na Inglaterra
aps a grande rebelio, no resto da Europa aps a revoluo francesa, e sob

a forma de repblica presidencial nos Estados Unidos da Amrica aps a
revolta das treze colnias contra a ptria-me. No entanto, apesar de as
primeiras constituies preverem a participao popular por meio do voto, esta
participao era ainda restrita. Segundo Darcy Azambuja:
As primeiras Constituies escritas e leis que se lhes seguiram, ainda que
inspiradas nas ideias igualitrias das doutrinas do Contrato Social, no
deram o direito de voto a todos os membros da sociedade. A primeira
grande excluso foi das mulheres, at bem recentemente ainda. Os
legisladores da Revoluo Francesa, em contradio com as ideias de
igualdade que pregavam, partiram do axioma de que sociedade deve ser
dirigida pelos mais sensatos, mais inteligentes, mais capazes, pelos
melhores, por uma elite enfim. o que se denomina sufrgio restrito. Para
descobrir essa elite dois critrios foram adotados: 1) so mais capazes os
indivduos que possuem bens de fortuna; 2) so mais capazes os que
possuem mais instruo. o sistema do senso alto, do voto restrito pelas
condies de fortuna ou de instruo.
Alm disso, o termo democrtico no significa apenas que h uma maior

participao da sociedade por meio do voto. O Estado de Direito durante o
incio do Estado Liberal tece como consequncia a distoro do princpio da
legalidade. Restringiu-se o exame da validade de uma lei aos seus aspectos
meramente formais, permitindo a subsistncia no ordenamento jurdico estatal
de qualquer regra posta em vigor, uma vez observado o procedimento prprio
para sua instituio.
Por causa disso, o Estado de Direito evoluiu em direo ao Estado Democrtico
de Direito, no qual se considera a lei no s pelo ngulo formal, mas tambm
pelo material, reconhecendo-se a legitimidade to somente daquelas que
apresentarem contedo democrtico, em conformidade com os interesses e
aspiraes do povo.
Segundo Macpherson, a expresso democracia liberal tambm apresenta
esta dualidade de conceitos. Num primeiro sentido, ela pode ser considerada
como a democracia de uma sociedade de mercado capitalista, onde a liberdade
um valor de suma importncia. Num segundo sentido, ela expressa uma
sociedade empenhada em garantir que todos os seus membros sejam
igualmente livres para concretizar suas capacidades, ou seja, ao lado da
liberdade, a igualdade torna-se um valor imprescindvel. Segundo o autor:
Liberal pode significar a liberdade do mais forte para derrubar o mais
fraco de acordo com regras do mercado; ou pode significar de fato igual
liberdade para todos empregarem e desenvolverem suas capacidades. Esta
ltima definio contraditria em relao primeira.

Como teoria, a democracia liberal comeou a surgir em princpios do sculo
XIX. Mas em meados do mesmo sculo que uma mudana na sociedade ir
exigir um modelo muito diferente de democracia. A classe trabalhadora
comeava a parecer perigosa propriedade, uma vez que as suas condies
de vida e trabalho se tornavam to ostensivamente desumanas. Comea a
ganhar fora o socialismo, colocando em alerta a burguesia.
Assim, numa segunda fase do Estado Liberal, no sculo XIX, buscou-se sua
legitimao, atravs de lutas polticas e sociais, com a ampliao do conceito
de cidadania, mediante expanso dos direitos polticos (como voto secreto,
peridico e universal) a outros segmentos sociais e o resgate da ideia da
igualdade jurdica como o marco dos direitos fundamentais. Percebe-se uma
mudana de rumos e de contedos no Estado Liberal, quando este passa a
assumir tarefas positivas, prestaes pblicas, a serem asseguradas ao
cidado como direitos peculiares cidadania, ou agir como ator privilegiado do
jogo scio-econmico.
No decorrer da evoluo poltica das sociedades, surge um segundo tipo de
Constituio, a social ou dirigente. Enquanto as liberais eram chamadas de
negativas, as sociais, pelo contrrio, exigem uma atuao positiva do Estado.
Esta mudana de paradigma ocorreu porque se percebeu que o Estado Liberal
no assegurava plenas condies de desenvolvimento para os membros
economicamente mais fracos do corpo social, o que impedia a plena fruio
das liberdades asseguradas pela Constituio liberal.
O antigo individualismo do liberalismo deixou de se adequar nova realidade
social. A liberdade negativa precisou ser revista, girando em torno da remoo
de obstculos para o auto-desenvolvimento dos homens. Permitindo que os
indivduos usufrussem de um nmero cada vez maior de liberdades, o
liberalismo estaria valorizando igualdade de oportunidades. Essa foi a frmula
de passagem do Estado mnimo para o Estado Social, o que resultou na
transformao de seu perfil, deixando de ser uma atuao negativa, para
promover a assuno de tarefas positivas do Estado.
Aparecem ento os direitos fundamentais de segunda gerao, que defendem
que o Estado coloque em prtica uma srie de polticas pblicas que busquem
justamente conferir tais condies materiais, de modo a assegurar um mnimo
de igualdade entre os membros da sociedade. So os chamados direitos
sociais, como os direitos ao trabalho, sade, educao, entre outros
direitos que se voltam a obter uma igualdade real entre os indivduos, em
complemento igualdade formal assegurada pelo modelo anterior de
Constituio. Aqui nascia o Estado Social de Direito.
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A primeira consequncia desse novo perfil de atuao positiva trazido pelo
Estado Social de Direito foi a diminuio da atividade livre do indivduo. Cresce
a interveno estatal, desaparece o modelo de Estado mnimo, as liberdades
contratuais e econmicas so reduzidas, nascem os partidos polticos. Governo
e partidos so mais suscetveis s reivindicaes sociais. A justia social era
vista como necessidade de apoiar indivduos de uma ou de outra forma quando
sua autoconfiana e iniciativa no podiam mais dar-lhes proteo, ou quando o
mercado no mostrava a flexibilidade ou a sensibilidade que era suposto
demonstrar na satisfao de suas necessidades bsicas.
Esta justia social emerge como componente estatal de reivindicaes
igualitrias, dando origem a construo do Estado do Bem-Estar ou Welfare
State, que veremos em outra aula.
Esta evoluo dos direitos pode ser observada em Marshall, que afirma que
podemos distinguir na histria poltica das sociedades industriais trs fases:
A primeira, ao redor do sculo XVIII, dominada pela luta pela conquista

dos direitos civis, como liberdade de pensamento, de expresso, etc.
A fase seguinte, ao redor do sculo XIX, tem como centro a reivindicao

dos direitos polticos, como o de organizao, de propaganda, de voto,
etc., e culmina na conquista do sufrgio universal;
precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder

poltico das organizaes operrias que do origem terceira fase,
caracterizada pelo problema dos direitos sociais, cujo acatamento
considerado como pr-requisito para a consecuo da plena participao
poltica.
O direito instruo desempenha historicamente a funo de ponte entre os

direitos polticos e os direitos sociais: o atingimento de um nvel mnimo de
escolarizao torna-se um direito-dever intimamente ligado ao exerccio da
cidadania poltica.
Resumindo, temos que os direitos civis so da primeira fase, os polticos da
segunda e os sociais da terceira. Durante a evoluo do Estado Moderno, at o
surgimento do Estado de Bem-Estar Social, ocorreram trs fases que se
distinguem pelos direitos que foram privilegiados. A primeira fase foi a dos
direitos civis, que obrigam o Estado a uma atitude de no impedimento, de
absteno. O liberalismo defendia a retirada do Estado da vida privada dos
cidados, prevendo uma srie de direitos como liberdade de pensamento, de
associao, de expresso, etc.
11

J a segunda fase trouxe os direitos polticos (liberdade de associao nos
partidos, direitos eleitorais), que esto ligados formao do Estado
democrtico representativo e implicam uma liberdade ativa, uma participao
dos cidados na determinao dos objetivos polticos do Estado. J a terceira
fase fortaleceu os direitos sociais (direito ao trabalho, assistncia, ao estudo,
tutela da sade, liberdade da misria e do medo), maturados pelas novas
exigncias da sociedade industrial e que implicam, por seu lado, um
comportamento ativo por parte do Estado ao garantir aos cidados uma
situao de certeza.
Os direitos sociais surgiram para evitar que ideias socialistas ganhassem
espao e os trabalhadores se revoltassem. Para Marshall, se o Estado provia as
necessidades do trabalhador, no era como portador de qualquer direito
assistncia, mas como tendentemente perigoso para a ordem pblica e para a
ordem da coletividade. Era uma situao de oposio entre os direitos civis e
polticos de um lado e, de outro, os direitos sociais, j que estes surgiam em
contradio queles. Um exemplo a Lei dos Pobres da Inglaterra, aprovada
em 1834, pela qual se obtinha o mantimento a expensas da coletividade em
troca da renncia prpria liberdade pessoal.
No incio, o surgimento dos direitos sociais representava a negao dos direitos
polticos. A partir do momento que a pessoa recebia benefcios do Estado,
perdia seu direito de atuar na poltica. A concesso de direitos sociais estava
associada renncia da cidadania. Foi isso que aconteceu com a Lei dos
Pobres, da Inglaterra. A Poor Law no tratava as reivindicaes dos pobres
como direito de cidadania, mas ao contrrio, como reivindicaes que s
poderiam ser atendidas se eles deixassem de ser cidados, pois os indigentes
abriam mo, do direito civil, da liberdade pessoal.
Somente no incio do sculo XX que surgem medidas assistenciais que no s
no esto em contradio com os direitos civis e polticos das classes
desfavorecidas, mas constituem, de algum modo, seu desenvolvimento. essa
a principal caracterstica do Estado de Bem-Estar Social: a atuao do Estado
passa a ser considerada como um direito do cidado.
Segundo Bobbio:
A questo social, surgida como efeito da Revoluo Industrial,
representou o fim de uma concepo orgnica da sociedade e do Estado, e
no permitiu que a unidade da formao econmica-poltica pudesse ser
assegurada pelo desenvolvimento autnomo da sociedade, com a simples
garantia de interveno poltica de polcia.
12

Bobbio fala em concepo orgnica da sociedade e do Estado. O termo
orgnico aqui est ligado a uma acepo que usamos em nossos cotidianos.
Quando vamos feira em busca de vegetais, nos deparamos com uma
escolha: produtos comuns ou orgnicos. Podemos escolher entre produtos com
agrotxicos ou sem. Os vegetais orgnicos possuem como caracterstica a no
interveno do homem em seu desenvolvimento, ou seja, trata-se de um
desenvolvimento natural, autnomo.
O mesmo acontece com as sociedades e o Estado. A concepo orgnica
significa que, no Estado liberal, no haveria uma interveno de cima, a
sociedade e os indivduos poderiam se desenvolver naturalmente, sem
ingerncias do Estado. Com o surgimento da questo social, faz-se necessria
uma atuao positiva do Estado para concretizar estes direitos.
Segundo Paulo Bonavides:
Os direitos da primeira gerao, a saber, os direitos da liberdade, tm por
titular o indivduo; oponveis ao Estado, traduzem-se como faculdades ou
atributos da pessoa e ostentam uma subjetividade que seu trao mais
caracterstico; enfim, so direitos de resistncia ou de oposio perante o
poder estatal.
Entram na categoria do status negativus da classificao de Jellinek e fazem
tambm ressaltar na ordem dos valores polticos a ntida separao entre a
Sociedade e o Estado. Sem o reconhecimento dessa separao, no se pode
aquilatar o verdadeiro carter anti-estatal dos direitos da liberdade,
conforme tem sido professado com tanto desvelo terico pelas correntes do
pensamento liberal de teor clssico.
Os direitos de primeira gerao correspondem aos direitos da liberdade, e

foram os primeiros previstos constitucionalmente. Referem-se aos direitos civis
e polticos, tm como titular o indivduo e so direitos de resistncia ou
oposio contra o Poder Pblico. Pressupem uma separao entre Estado e
Sociedade, em que esta exige daquele apenas uma absteno, ou seja, uma
obrigao negativa visando a no interferncia na liberdade dos indivduos.
Vamos ver agora alguns conceitos importantes. Neste item, podem ser
cobrados contedos de vrias disciplinas, como direito constitucional,
administrativo, cincia poltica, administrao publica, etc. Vou colocar aqui os
conceitos mais relacionados com estas duas ltimas, aqueles que normalmente
so cobrados em Administrao Pblica.
13

2.1 SOCIEDADE
No mundo moderno, desde que nasce e ao longo de toda sua vida, o homem
faz parte de diversas instituies ou sociedades. O termo sociedade tem sido
empregado como a palavra mais genrica que existe para se referir a todo
complexo de relaes do homem com seus semelhantes. Assim temos
indivduos ligados pelo parentesco, por interesses materiais ou por objetivos
espirituais, formando diversos tipos de sociedades.
A primeira em importncia, a sociedade natural por excelncia, a famlia.
ela que alimenta o indivduo, o protege, o educa. Temos ainda as sociedades
de natureza religiosa, como as Igrejas, a escola, a Universidade, e outras
inmeras instituies em que ele ingressa. O conjunto desses grupos sociais
forma a Sociedade propriamente dita. Mesmo assim, ainda temos variaes na
compreenso do termo, podendo abranger os grupos sociais de uma cidade, de
um pas ou de todos os pases, formando a sociedade humana, ou
humanidade.
Na acepo cientfica do termo, sociedade uma coletividade de indivduos
reunidos e organizados para alcanar uma finalidade comum. Supe
organizao permanente e objetivo comum. Por isso uma multido, a plateia
de um teatro, etc., no so sociedades, j que, embora esteja presente um
efmero objetivo comum, no possuem organizao, nem so permanentes.
Para Darcy Azambuja:
De modo mais analtico, e acentuando outros atributos, podemos dizer que
uma sociedade uma unio moral de seres racionais e livres, organizados
de maneira estvel e eficaz para realizar um fim comum e conhecido de
todos.
O Estado uma sociedade, uma vez que constitui um grupo de indivduos

unidos e organizados permanentemente para realizar um objetivo comum. No
caso do Estado, damos o nome de sociedade poltica, tendo sua organizao
determinada por normas de direito positivo e que hierarquizada na forma de
governantes e governados.
Mas e como a sociedade surgiu? Vimos que as teorias que procuram explicar a
formao originria do Estado se dividem em dois grandes grupos: as que
defendem a formao natural ou espontnea do Estado, e as que sustentam a
formao contratual dos Estados, argumentando que foi um ato de escolha que
levou criao do Estado. Para o surgimento da sociedade, temos a mesma
coisa. Alguns defendem a ideia de sociedade natural, fruto da prpria natureza
humana; enquanto outros sugerem que viver sociedade foi apenas uma
escolha.
14

As teorias que defendem a ideia de sociedade natural possuem atualmente o
maior nmero de adeptos. A afirmao mais antiga que se aproxima da noo
de que o homem um ser social por natureza do Sculo IV a.C., segundo
Aristteles o homem naturalmente um animal poltico. O argumento usado
por muitos autores modernos de que, onde quer que se observe o homem,
seja qual for a poca, mesmo nas mais remotas, o homem sempre
encontrado em estado de convivncia e combinao com outros, por rude e
selvagem que possa ser na sua origem. No se encontra o homem singular,
completamente isolado e vivendo s, prximo a seus semelhantes, mas sem
nenhuma relao com eles. O homem seria induzido, por uma necessidade
natural, a associar-se com outros, sendo esta associao uma condio
essencial de vida.
Do lado oposto, alguns autores defendem que a sociedade , to-s, o produto
de um acordo de vontades, ou seja, de um contrato hipottico celebrado entre
os homens, razo pela qual esses autores so chamados de contratualistas. H
diversos tipos de contratualismos, com diversas explicaes para a deciso do
homem de unir-se a seus semelhantes e de passar a viver em sociedade. O
ponto comum entre eles a negao de que h um impulso associativo
natural, com a afirmao de que s a vontade humana justifica a existncia da
sociedade. Vimos o contratualismo na aula passada, em Thomas Hobbes,
segundo o qual o homem vivia em estado de natureza e, devido desordem
deste perodo, foi preciso estabelecer uma racionalidade por meio do contrato.
Paulo Bonavides tambm se refere a esta diviso da doutrina, classificando as
teorias a respeito do conceito de sociedade em dois grupos: organicista e
mecanicista. No primeiro grupo, diz-se que a sociedade o conjunto de
relaes mediante as quais vrios indivduos vivem e atuam solidariamente em
ordem a formar uma entidade nova e superior. J no grupo mecanicista, a
sociedade o grupo derivado de um acordo de vontades, de membros que
buscam, mediante o vnculo associativo, um interesse comum impossvel de
obter-se pelos esforos isolados dos indivduos.
Uma das principais diferenas entre as teorias est na definio do porqu se
deve organizar ou governar a sociedade. Se a sociedade o valor primrio ou
fundamental, se a sua existncia importa numa realidade nova e superior,
subsistente por si mesma, temos as teorias que defendem a formao natural,
ou organicismo. Se, ao contrrio, o indivduo a unidade que d a base para a
formao do todo, o centro irredutvel a toda assimilao coletiva, o sujeito da
ordem social, a unidade que no criou nem h de criar nenhuma realidade
mais, que lhe seja superior, o ponto primrio e bsico que vale por si mesmo e
do qual todos os ordenamentos sociais emanam como derivaes secundrias,
15

como variaes que podem reconduzir-se sempre ao ponto de partida: a ele,
ao indivduo, estamos na presena de uma posio mecanicista.
Atualmente, pode-se afirmar que predomina a aceitao de que a sociedade
resultante de uma necessidade natural do homem, sem excluir a participao
da conscincia e da vontade humana. inegvel que o contratualismo exerceu
e continua exercendo grande influncia prtica. No entanto, quando
considerarmos a vida social, sua dinmica, seus objetivos e, especialmente,
nas posies sobre a posio e o comportamento do indivduo na sociedade,
temos que partir da ideia de que a sociedade um imperativo natural, no se
poder falar do homem concebendo-o como um ser isolado, devendo-se
conceb-lo sempre, necessariamente, como um homem social.
Vamos dar uma olhada agora nos elementos caractersticos da sociedade.
comum que um grupo de pessoas, mais ou menos numeroso, se rena em
determinado lugar em funo de algum objetivo em comum. Tal reunio,
mesmo que seja muito grande o nmero de indivduos e ainda que tenha sido
motivada por um interesse social relevante, no suficiente para que se possa
dizer que foi constituda uma sociedade. preciso que estejam presentes
alguns elementos essenciais para que se possa reconhecer um agrupamento
humano como uma sociedade. Esses elementos so trs:
a) Uma finalidade ou valor social;
b) Manifestaes de conjunto ordenadas;
c) O poder social.
Quando se afirma que algum ou alguma coisa tem uma finalidade a atingir,
essa afirmao pressupe um ato de escolha, um objetivo conscientemente
estabelecido. Entre os autores que tratam desse assunto, encontramos, de um
lado, os que negam essa possibilidade de escolha, que so os deterministas.
Segundo os deterministas, o homem est submetido a uma srie de leis
naturais, por isso, embora exista a possibilidade de intervir em pormenores na
vida social, h um fator ou vrios fatores determinando a sucesso dos fatos
fundamentais. A consequncia mais grave da crena no determinismo social
a voluntria submisso a leis consideradas inexorveis, com a consequente
automatizao da vida social e a descrena em mudanas qualitativas.
Do outro lado, temos os que sustentam uma possvel fixao de finalidade
social, por meio de um ato de vontade, que podem ser designados de
finalistas. No obstante haver um impulso associativo natural na origem da
sociedade humana, h tambm a participao da vontade e da inteligncia
humanas. O homem tem conscincia de que deve viver em sociedade e
procura fixar, como objetivo da vida social, uma finalidade condizente com as
16

suas necessidades fundamentais e com aquilo que lhe parece ser mais valioso.
No entanto, da surge a pergunta: se cada um tem uma viso diferente do que
seja valioso, como estabelecer uma finalidade que atenda aos desejos de toda
a sociedade? Essa finalidade dever ser algo, um valor, um bem, que todos
considerem como tal, da a primeira concluso de que a finalidade social o
bem comum.
Segundo o Papa Joo XXIII, o bem comum consiste no conjunto de todas as
condies de vida social que consintam e favoream o desenvolvimento
integral da personalidade humana. Ao se afirmar, portanto, que a sociedade
humana tem por finalidade o bem comum, isso quer dizer que ela busca a
criao de condies que permitam a cada homem e a cada grupo social a
consecuo de seus respectivos fins particulares.
O segundo elemento caracterstico da sociedade so as manifestaes de
conjunto ordenadas. No basta que determinado grupo tenha uma finalidade
comum para ser considerado uma sociedade, preciso tambm que os seus
componentes passem a se manifestar em conjunto, sempre visando quele
fim. Para assegurar a orientao das manifestaes num determinado sentido
e para que se obtenha uma ao harmnica dos membros da sociedade,
preservando-se a liberdade de todos, preciso que a ao conjunta seja
ordenada.
O terceiro elemento o poder social. Aqueles que negam a necessidade do
poder social podem ser agrupados sob a designao de anarquistas. Contudo,
a maioria dos autores que tm estudado o poder o reconhece como necessrio
vida social, embora variando enormemente as justificativas para sua
existncia e as consideraes sobre aspectos relevantes. Um argumento
constante, de ordem histrica, que o poder sempre existiu, no havendo
qualquer documento, mesmo relativo aos perodos pr-histricos, a
possibilidade de ter existido, em alguma poca, a sociedade humana
desprovida de poder.
J Joo Ribeiro Junior afirma que so quatro os elementos constitutivos das
sociedades humanas:
a) O elemento humano;
b) O elemento base fsica;
c) O elemento autoridade funcional;
d) O elemento fins.
O primeiro elemento corresponde aos homens, em geral, seres morais e
racionais, que tm necessidades materiais, intelectuais e espirituais, que a vida
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isolada no consegue atender e que somente a vida comunitria pode
dispensar.
O segundo elemento corresponde localidade geogrfica. Os homens, para
progredirem, para ampliar seu conforto e sua cultura, necessitam estar de
modo permanente em algum lugar.
O terceiro elemento corresponde chefia do grupo, necessria tanto nos
grupos menores, como a famlia, quanto nos maiores e mais complexos, como
o Estado. A autoridade, que detm o poder e, com este, a fora, que
organiza o grupo, d-lhe estrutura, rgos de ao, estabelece ordens,
comandos, preceitos ou normas de conduta social, que devem ser por todos
obedecidos sob pena de punio.
Por fim, o quarto elemento corresponde finalidade. As sociedades humanas
se constituem em vista de fins, razo essencial de suas existncias. Est
implcito que os fins subentendem os meios, instrumentos de consecuo dos
fins. O Direito o meio fundamental para a obteno dos fins sociais.
Outro conceito importante ligado ao de sociedade o de sociedade civil. Esta
expresso ganhou diferentes significados ao longo do tempo. Na sua acepo
original, a sociedade civil contrape-se a sociedade natural, sendo sinnimo
de sociedade poltica, e, portanto, de Estado. Assim, dentro da viso
jusnaturalista, a sociedade civil corresponderia ao contraponto ao estado de
natureza.
Atualmente, entende-se a sociedade civil como a esfera das relaes sociais
no reguladas pelo Estado. Vimos que foi com o Estado Moderno que houve a
separao da sociedade civil do Estado. Antes, no havia uma separao entre
o social e o poltico e persistia uma articulao policntrica, com base na
prevalncia senhorial ou "pessoal" do poder. Portanto, o Estado Moderno surge
como uma forma de diferenciao do Estado e da sociedade civil. A gesto do
Estado dever se dar de forma exclusivamente poltica, excluindo-se a
influncia das categorias sociais.
Assim, a sociedade civil nasce da contraposio entre uma esfera poltica e
uma esfera no-poltica. Portanto, temos aqui uma definio negativa de
sociedade civil, como o conjunto de relaes no reguladas pelo Estado.
2.2 MERCADO
Em sua acepo primitiva, a palavra mercado dizia respeito a um lugar
determinado onde os agentes econmicos realizam suas transaes. Este
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conceito de mercado permanece at os dias atuais, em que ainda
consideramos como mercado o local fsico onde se realizam compra e vendas
de bens e servios. Mas o conceito de mercado, em sua acepo econmica
mais ampla, est bem distante desta tradio. O mercado, agora, uma
abstrao.
O mercado define-se pela presena de duas foras aparentemente
antagnicas: as da procura e as da oferta. Temos aqui compradores e
vendedores, que, interagindo, formam os mercados. Segundo Pindyck e
Rubinfeld:
Um mercado um grupo de compradores e vendedores que, por meio de
suas reais ou potenciais interaes, determinam o preo de um produto ou
de um conjunto de produtos.
Temos nesta definio alguns dos elementos constitutivos do mercado: fluxo

de produtos, servios e/ou dinheiro, vendedores e compradores, preo.
Portanto, podemos definir o mercado como o fluxo de produtos ou servios em
troca por dinheiro, que nasce das relaes entre compradores e vendedores,
cujas relaes formaro o preo de tais produtos ou servios.
A definio de mercado identifica quais compradores e vendedores devem ser
includos em determinado mercado. Entretanto, para determinarmos quais
compradores e vendedores sero a includos, devemos, em primeiro lugar,
determinar a extenso de um mercado seus limites tanto geogrficos quanto
em termos da gama de produtos que nele so oferecidos. A definio do
mercado importante por duas razes:
Um empresa precisa saber quem so os reais e potenciais concorrentes

para os produtos que ela vende. Alm disso, precisa tambm conhecer o
mercado em que atua, os limites de seu produto e os limites geogrficos,
a fim de fixar preos, determinar as verbas de publicidade e tomar
decises de investimento;
A definio do mercado pode ser importante para a escolha de polticas

pblicas. O governo deve impedir as fuses e incorporaes de
companhias que produzem produtos similares? A resposta depende do
impacto disso na competio futura e nos preos. Em geral, isso s pode
ser avaliado definindo-se o mercado.
19

2.3
POLTICA
O primeiro conceito de poltica foi exposto em tica, de Aristteles, para quem

a investigao em torno do que deve ser o bem e o bem supremo pertenceria
cincia mais importante:
Essa cincia parece ser a poltica. Com efeito, ela determina quais so as
cincias necessrias nas cidades, quais as que cada cidado deve aprender,
e at que ponto.
A palavra poltica originria do grego politiks, que vem de plis. A Grcia

estava organizada em cidades-estado, que eram chamadas de plis. A poltica
se refere ao que urbano, civil, pblico, enfim, ao que da cidade.
Portanto, a poltica se referiria ao estudo da vida em sociedade, na plis.
Segundo Aristteles o homem naturalmente um animal poltico. Com isso,
ele queria dizer que a vida em sociedade uma necessidade humana, que
surge naturalmente. O Estado, para Aristteles, constitui a expresso mais
feliz da comunidade em seu vnculo com a natureza. Assim como impossvel
conceber a mo sem o corpo, impossvel conceber o indivduo sem o Estado.
Contudo, o termo poltica s foi ganhar maior divulgao aps a obra de
Aristteles intitulada Poltica, que, segundo Bobbio, deve ser considerada como
o primeiro tratado sobre a natureza, funes e diviso do Estado, e sobre as
vrias formas de Governo. Nesta obra podemos identificar um segundo
significado de poltica:
Est claro que existe uma cincia qual cabe indagar qual deve ser a
melhor constituio: qual a mais apta a satisfazer nossos ideais sempre que
no haja impedimentos externos; e qual a que se adapta s diversas
condies em que se possa ser posta em prtica. Como quase impossvel
que muitas pessoas possam realizar a melhor forma de governo, o bom
legislador e o bom poltico devem saber qual a melhor forma de governo
em sentido absoluto e qual a melhor forma de governo em determinadas
condies.
A tarefa da poltica seria investigar qual a melhor forma de governo e

instituies capazes de garantir a felicidade coletiva. Neste sentido, Aristteles
afirma que a poltica teria duas funes: descrever a forma de Estado ideal; e
determinar a forma do melhor Estado possvel em relao a determinadas
circunstncias.
Portanto, podemos observar que houve uma transposio do conceito de
poltica, do conjunto de coisas qualificadas pelo adjetivo poltico, ou seja, que
se referiam cidade, para a forma de saber mais ou menos organizado sobre
esse mesmo conjunto de coisas. O termo poltico foi usado durante sculos
20

para designar os textos que se dedicaram ao estudo das atividades que se
referem de alguma forma s coisas do Estado.
Num terceiro sentido, a poltica como arte e cincia de governo o conceito
que Plato exps e defendeu em Poltico, com o nome de cincia rgia e que
Aristteles definiu como a terceira tarefa da cincia poltica:
Um terceiro ramo da investigao aquele que considera de que maneira
surgiu um governo e de que maneira, depois de surgir, pde ser conservado
durante o maior tempo possvel.
Fo este o conceito de poltica cujo realismo de Maquiavel acentuou com as

palavras famosas:
E muitos imaginaram repblicas e principados que nunca foram vistos nem
conhecidos como existentes. Porque tanta a diferena entre como se vive
e como se deveria viver, que quem deixa o que faz pelo que deveria fazer
aprende mais a arruinar-se do que a preservar-se, pois o homem que em
tudo queira professar-se bom foroso que se arrune em meio a tantos
que no so bons. Donde ser necessrio ao prncipe que, desejando
conservar-se, aprenda a poder no ser bom e deixar de s-lo ou no,
segundo a necessidade.
Dessa forma, a poltica se distanciaria aqui da definio do que seria o melhor

governo para se aproximar daquilo que seria o comportamento adequado para
chegar e permanecer no poder. Essa a cincia ou arte poltica qual se
faz referncia mais frequentemente no discurso comum. Segundo Bobbio, uma
das possveis definies de poltica consider-la como uma forma de poder
que no tem outro fim seno o prprio poder.
Um quarto sentido de poltica foi desenvolvido pelo alemo Carl Schimitt, um
dos representantes mais originais e discutidos dessa pesquisa. O autor v a
essncia da poltica na distino entre amigo e inimigo. Toda oposio
religiosa, moral ou econmica transforma-se em oposio poltica se for capaz
de dividir os homens em amigos e inimigos. Baseada nessas relaes, a
poltica s pode ser conflito.
Com base nesta definio, o campo de origem e aplicao da Poltica seria o
antagonismo e a sua funo consistiria na atividade de associar e defender os
amigos e de desagregar e combater os inimigos.
No entanto, outros autores j conceituam poltica num sentido inverso.
Segundo Schmiter:
Poltica resoluo pacfica dos conflitos.
21

Assim, ao invs do conflito, apoltica configura-se pela resoluo pacfica dos
conflitos. Para Maria das Graas Rua, este conceito muito amplo, e
possvel delimitar um pouco, por isso ela conceitua poltica como:
O conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes
de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos, quanto a
bens pblicos.
Esta uma definio que a ESAF gosta bastante e j apareceu algumas vezes
em questes. Para a autora, as sociedades modernas tm, como principal
caracterstica, a diferenciao social. Isto significa que seus membros no
apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religio, estado civil,
escolaridade, renda, setor de atuao profissional, etc.), como tambm
possuem ideias, valores, interesses e aspiraes diferentes e desempenham
papeis diferentes no decorrer da sua existncia. Tudo isso faz com que a vida
em sociedade seja complexa e frequentemente envolva conflito: de opinio, de
interesses, de valores, etc.
Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve
ser mantido dentro de limites administrveis. Para isto, existem apenas dois
meios: a coero pura e simples e a poltica. O problema com o uso da coero
que, quanto mais utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais
elevado se torna o seu custo. Restaria, ento, a poltica. Aqui, importante
salientar que o conceito de poltica est estritamente ligado ao de poder.
CINCO SENTIDOS DE POLTICA:
Estudo da vida em sociedade;

Aquilo que se refere ao Estado;
Como conquistar e permanecer no poder;
Distino entre amigos e inimigos;
Resoluo pacfica de conflitos.
2.4
PODER
O conceito de poder varia no tempo e em funo da corrente de pensamento

abraada pelos diferentes autores. Vamos dar uma olhada em alguns
posicionamentos que inspiraram toda uma srie de teorias em cincia poltica.
Geralmente, o poder definido como uma relao entre dois sujeitos, dos
quais um impe ao outro a prpria vontade e lhe determina o comportamento.
Segundo Hanna Arendt, na tradio do pensamento greco-romano, o conceito
22

de poder estaria fundamentado no consentimento, enquanto na teoria
moderna a sua base seria a violncia:
Se nos voltarmos para as discusses do fenmeno do poder, rapidamente
percebemos existir um consenso entre os tericos da poltica, da esquerda
direita, no sentido de que a violncia to-somente a mais flagrante
manifestao do poder.
Hanna Arendt tenta fugir desta associao entre poder e mando. Para a
autora:
O poder corresponde habilidade humana no apenas para agir, mas para
agir em concerto. O poder nunca propriedade de um indivduo; pertence a
um grupo e permanece em existncia apenas na medida em que o grupo
conserva-se unido. Quando dizemos que algum est no poder, na
realidade nos referimos ao fato de que ele foi empossado por um certo
nmero de pessoas para agir em seu nome.
A definio acima enfatiza alguns aspectos. Primeiro, o poder um fenmeno

do campo da ao humana; no , portanto, uma estrutura, nem se iguala
posse de determinados recursos. Segundo, o poder um fenmeno do campo
da ao coletiva. Terceiro, estar no poder significa estar autorizado pelo
grupo a falar em seu nome.
A viso moderna de poder teria como base a definio de Max Weber de poder,
segundo o qual:
Poder significa toda probabilidade de impor a prpria vontade numa relao
social, mesmo contra resistncias, seja qual for o fundamento desta
probabilidade.
Contudo, no parece que Weber tenha identificado poder com violncia, mas
sim com conflito. Quando esse autor define poder no livro Economia e
Sociedade, no h qualquer meno ao uso da violncia, mas sim existncia
de conflito e resistncia. A conjugao de imposio de vontade com
resistncia caracteriza o elemento central dessa definio, pois a existncia
do conflito observvel e da superao da resistncia fornece a evidncia
emprica do poder.
Por essa razo, o conceito de luta, uma parfrase da definio de poder,
um importante complemento terico. De acordo com Weber, deve-se
entender que uma relao social de luta quando a ao se orienta pelo
propsito de impor a prpria vontade contra a resistncia de outra ou outras
partes. na luta, portanto, que o poder se efetiva. Porm, como diz o prprio
Weber, a luta pode ser pacfica, isto , um tipo de luta em que no h violncia
fsica efetiva. No h dvida que a luta pode redundar em violncia, mas no
23

h nenhum vnculo necessrio entre ambas. Numa luta podem ser utilizados,
sempre de maneira estratgica: o intelecto, a fora fsica, a astcia, a oratria,
a adulao das massas, a devoo aos chefes etc. Enfim, o que caracteriza
uma luta (e o poder) no o meio (qualquer que seja o fundamento dessa
probabilidade), mas sim a natureza conflituosa da relao.
A partir dessa definio clssica, o poder sempre foi entendido na tradio
como a imposio de uma pessoa sobre a outra. Robert Dahl sintetiza a
definio de poder da seguinte forma:
A tem poder sobre B na medida em que ele consegue fazer com que B faa
algo que B de outro modo no faria.
Segundo Bachrach e Barataz, podemos encontrar as seguintes caractersticas

no conceito de poder:
a) Trata-se de uma relao entre vontades diferenciadas, portanto uma
relao necessariamente conflituosa;
b) Nesse conflito, preciso que a vontade de um ator seja moldada pela
vontade de outro, isto , que o primeiro se comporte de acordo com os
desejos do segundo, sendo esse fato o indcio mais evidente da
existncia de uma relao de poder;
c) Essa adequao de uma vontade outra se d atravs da ameaa (e no
do uso efetivo) de privaes severas (e no de violncia);
d) Para que a ameaa seja bem sucedida, preciso que, de um lado, o
ameaado tenha conscincia do que se espera dele e, de outro, que a
privao a ser sofrida em caso de no consentimento seja percebida
como uma possibilidade concreta.
Contudo, o domnio sobre os homens no um fim em si mesmo, mas um
meio para obter uma vantagem. Assim, para alguns autores, a definio do
poder como tipo de relao entre sujeitos deve ser complementada com a
definio do poder como posse dos meios (entre os quais se contam como
principais o domnio sobre os outros e sobre a natureza) que permitam
alcanar uma vantagem qualquer ou os efeitos desejados, como podemos
observar nessas definies abaixo:
Hobbes: consistente nos meios adequados obteno de qualquer
vantagem.
Russel: conjunto dos meios que permitam alcanar efeitos desejados.
24

Contudo, apesar destas definies, devemos entender que o Poder no deriva
simplesmente da posse ou do uso de certos recursos, mas tambm da
existncia de determinadas atitudes dos sujeitos implicados na relao. Essas
atitudes dizem respeito aos recursos e ao seu emprego e, de maneira geral, ao
Poder. Entre tais atitudes, devem ser colocadas as percepes e as
expectativas que dizem respeito ao Poder. As percepes ou imagens sociais
do Poder exercem uma influncia sobre fenmenos do Poder real. A imagem
que um indivduo ou um grupo faz da distribuio do Poder, no mbito social a
que pertence, contribui para determinar o seu comportamento, em relao ao
Poder.
No que toca s expectativas, deve dizer-se, de uma maneira geral, que,
numa determinada arena de Poder, o comportamento de cada ator (partido,
grupo de presso, Governo, etc.) determinado parcialmente pelas previses
do ator relativas s aes futuras dos outros atores e evoluo da situao
em seu conjunto. Mas nas relaes de Poder que operam atravs do
mecanismo das reaes previstas que o papel das expectativas se torna mais
evidente. O Poder age de modo previsvel quando B modifica sua conduta de
acordo com os desejos de A, no atravs da interveno direta de A, mas
porque B prev que A adotaria reaes desagradveis se ele no modificasse
seu comportamento. Naturalmente, para que haja Poder, necessrio que A,
embora no provoque intencionalmente o comportamento de B, alimente um
interesse por tal comportamento.
Dentro da discusso em torno de o poder se embasar ou no na fora, na
violncia, Paulo Bonavides diferencia o poder de fato e o poder de direito. O
primeiro ocorreria quando fossem empregados meios coercitivos e violentos
para obter a obedincia. J o segundo teria como base de apoio no a
violncia, mas sim a competncia; menos coero do que consentimento.
Segundo o autor, o Estado Moderno resume o processo de despersonalizao
do poder, que constitui a passagem de um poder de uma pessoa para um
poder de instituies, de poder imposto pela fora para um poder fundado na
aprovao do grupo, de um poder de fato para um poder de direito.
CONCEITO DE PODER
Ocorre numa relao social;

Impor a prpria vontade, mesmo contra resistncias;
No consiste apenas na possa de um atributo;
uma relao conflituosa.
25

2.5
AUTORIDADE E DOMINAO
Para Bonavides:
Fora exprime a capacidade material de comandar interna e externamente;
Poder significa a organizao ou disciplina jurdica da fora;
Autoridade enfim traduz o poder quando ele se explica pelo
consentimento, tcito ou expresso, dos governados (quanto mais
consentimento, mais legitimidade e quanto mais legitimidade mais
autoridade.
O poder com autoridade seria o poder em toda sua plenitude, apto a dar
solues aos problemas sociais. Quanto menor a contestao e quanto maior a
base de consentimento e adeso do grupo, mais estvel se apresentar o
ordenamento estatal, unindo a fora ao poder e o poder autoridade.
Contudo, onde o consentimento social for fraco, a autoridade refletir esta
fraqueza.
Segundo Azambuja:
Autoridade e poder so conceitos distintos. Autoridade o direito de
mandar e dirigir, de ser ouvido e obedecido; o poder a fora por meio da
qual se obriga algum a obedecer.
De acordo com Jouvenel, a autoridade a capacidade de algum fazer com

que suas propostas sejam aceitas. diferente do poder, pois seria exercida
apenas sobre aqueles que voluntariamente a aceitam.
E porque as pessoas deveriam aceitar a autoridade? H diferentes teorias a
respeito. Para os pensadores polticos radicais, como os anarquistas e os
marxistas, no deveriam. Estes entendem que a autoridade assimtrica,
mascarando a natureza de classe do Estado capitalista e a imposio de uma
ideologia legitimadora.
Para os conservadores e liberais, a autoridade, embasada na lei, permite a
liberdade, ao invs de restringi-la. Vimos na aula passada as teorias
contratualistas, segundo as quais o Estado nasce de um acordo entre as
pessoas, em que estas transfeririam para o Estado o monoplio no uso
legtimo da fora. Isto porque, sem o Estado, haveria desordem e desrespeito
aos princpios da propriedade e do respeito aos contratos.
J alguns pensadores modernos, como Hanna Arendt, entendem que o motivo
pelo qual aceitamos a autoridade que ela expressa nossa vontade comum, ou
reflete nossa identidade comum, nossos valores e crenas compartilhados.
26

Por fim, os realistas polticos acreditam que a autoridade no passa a existir
por meio de crenas compartilhadas ou por convenes, mas por imposio.
Vilfredo Pareto descreveu a poltica como a competio entre as elites que
buscam seus prprios objetivos atravs da manipulao do apoio da massa.
Marxistas e anarquistas concordam em parte com os realistas no que se refere
natureza da autoridade, mas estes ltimos no a consideram inaceitvel e
no desejam substitu-la como fazem os primeiros.
No entanto, a maioria dos pensadores acredita que a autoridade um aspecto
inevitvel da vida social. Muitos se referem autoridade como sinnimo de
dominao, como faz Max Weber. Vamos dar uma olhada nos conceitos de
Weber:
Poder significa toda probabilidade de impor a prpria vontade numa
relao social, mesmo contra resistncias, seja qual for o fundamento
desta probabilidade.
Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de
determinado contedo, entre determinadas pessoas indicveis.
Disciplina a probabilidade de encontrar obedincia pronta, automtica
e esquemtica a uma ordem, entre uma pluralidade indicvel de pessoas,
em virtude de atividades treinadas.
Pode-se observar nesses trs conceitos uma gradao no que se refere ao

nvel de obedincia. Enquanto o poder envolve impor a prpria vontade
mesmo contra resistncias, a disciplina j constitui uma obedincia
automtica. A dominao est no meio, como a probabilidade de encontrar
obedincia.
Weber fala em encontrar obedincia, ou seja, preciso que a pessoa aceite a
ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistncia. A
dominao precisa que haja obedincia, que a pessoa que recebe a ordem
aceite a outra como algum com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que
tenha legitimidade. O conceito de legitimidade muito importante dentro do
conceito de dominao. S h dominao se h legitimidade.
Segundo Weber, certo mnimo de vontade de obedecer, de interesse na
obedincia, faz parte de toda relao autntica de dominao. O conceito de
dominao est muito associado ao de legitimidade. Para que um Estado
exista, preciso que as pessoas (dominados) aceitem a autoridade alegada
pelos detentores do poder (dominadores); necessrio que os detentores do
poder possuam uma autoridade reconhecida como legtima.
Para Weber, a dominao corresponde a:
27

Um estado de coisas pelo qual uma vontade manifesta (mandato) do
dominador ou dos dominadores influi sobre os atos de outros (do dominado
ou dos dominados), de tal modo que em um grau socialmente relevante,
estes atos tm em lugar como se os dominados tivessem adotado, por si
mesmos e como mxima de sua ao, o contedo do mandato (obedincia).
Podemos analisar esta definio de dominao sob quatro aspectos:
Trata-se de uma relao social, no sentido que Weber atribuiu a esta

expresso, isto , o comportamento de vrios indivduos na medida em
que o de uns se pauta pelo dos outros.
Essa relao fortemente assimtrica, j que, de um lado, encontramos

uma ordem, e, do outro, o indivduo ou um grupo de indivduos que deve
obedecer ordem que lhe dirigida;
ordem se associa uma possibilidade de ser obedecida, que varia

conforme o tipo de dominao e o quadro social no qual se exerce a
dominao;
Weber entende a dominao como uma relao social, mas no limita

sua anlise interao entre um indivduo que comanda e um indivduo
que obedece. Quando se exerce sobre um grande nmero de indivduos,
a dominao requer uma direo administrativa.
Weber fala que h trs tipos puros de dominao legtima. Quando ele fala
em puros, ele se refere a tipos-ideais, ou seja, um recurso metodolgico
que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenmeno
formado por um conjunto histrico ou uma sequncia de acontecimentos. Estes
tipos ideais no podem ser encontrados na realidade, eles no existem em seu
estado puro, eles se situam apenas no plano da abstrao terica. O tipo
ideal uma abstrao, atravs da qual as caractersticas extremas de um
determinado fenmeno so definidas, de forma a fazer com que ele aparea
em sua forma pura. Ideal no quer dizer que bom, mas sim que est no
mundo das ideias. Como o tipo puro uma abstrao, um extremo, nenhuma
organizao corresponde exatamente ao modelo puro de burocracia.
Weber descreve os tipos puros de dominao com base na origem de sua
legitimidade, ou seja, com base no porqu das pessoas aceitarem as ordens.
So trs tipos:
28

Tipos puros de dominao legtima
De carter racional-legal: baseada na crena na legitimidade das

ordens estatudas e do direito de mando daqueles que, em virtude
dessas ordens, esto nomeados para exercer a dominao;
De carter tradicional: baseada na crena cotidiana da santidade
das tradies vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles
que, em virtude dessas tradies, representam a autoridade;
De carter carismtico: baseada na venerao extraordinria da
santidade, do poder heroico ou do carter exemplar de uma
pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas.
Na Dominao Tradicional o critrio para a aceitao da dominao a

tradio, ou seja, os valores e crenas que se perpetuam ao longo de
geraes. Existe legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei
governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu av, seu bisav, etc.
um tipo de dominao extremamente conservador. Aquele que exerce a
dominao tradicional no simplesmente um superior hierrquico, mas um
senhor, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, no
so funcionrios, mas servos. No se obedece a estatutos, mas pessoa
indicada pela tradio ou pelo senhor tradicionalmente determinado.
As ordens so legtimas de dois modos:
Em parte em virtude da tradio que determina inequivocamente o

contedo das ordens, e da crena no sentido e alcance destas, cujo
abalo por transgresso dos limites tradicionais poderia pr em perigo a
posio tradicional do prprio senhor.
Em parte em virtude do arbtrio do senhor, ao qual a tradio deixa

espao correspondente.
Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decises, de forma
arbitrria. Porm, essa liberdade limitada pela prpria tradio, j que ele
no pode infringir aquilo que lhe d legitimidade.
Na Dominao Carismtica, a legitimidade tem origem no carisma do lder.
As pessoas aceitam suas ordens e so leais ao senhor porque ele possui uma
qualidade extraordinria. Weber define carisma como:
29

Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se
atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobrehumanos ou, pelo menos, extracotidianos especficos ou ento se a toma
como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como lder.
O critrio da legitimao o da lealdade, uma devoo afetiva do grupo para

com o lder carismtico. H algo de misterioso e mgico na pessoa que lhe
confere poder. O grande lder poltico, o heroi, o chefe de expedies pioneiras
so frequentemente pessoas com poder carismtico.
Uma palavra importante nessa definio extracotidiano. O carisma algo
que no existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situao
extraordinria. A dominao carismtica um poder sem base racional.
instvel, arbitrrio e facilmente adquire caractersticas revolucionrias. Sua
instabilidade deriva da fluidez de suas bases.
O lder carismtico mantm seu poder enquanto seus seguidores reconhecem
nele foras extraordinrias e, naturalmente, este reconhecimento pode
desaparecer a qualquer momento. Assim, com o passar do tempo, essa
dominao perde sua caracterstica efmera, assumindo o carter de uma
relao permanente. A dominao carismtica no sobrevive na rotina, por
isso ela tem de modificar substancialmente, se transformando numa
dominao tradicional ou racional.
Fidel Castro um exemplo disso. Ele foi um lder
revolucionrio, que com o carisma conseguiu uma srie de
seguidores na busca pela tomada do poder. Porm, pela
sua longa permanncia no governo, teve sua dominao
carismtica transformada em tradicional. Tanto que
colocou seu irmo como sucessor.
Como o carisma uma qualidade pessoal, ele s pode ser despertado e
provado, e no aprendido ou transferido de uma pessoa para outra. A
pessoa tem carisma com algum ato extraordinrio, quando demonstra aos
demais possuir qualidades superiores. E isso no passado para outros.
O quadro administrativo do senhor carismtico no um grupo de funcionrios
profissionais. Ele no selecionado segundo critrios de dependncia
domstica ou pessoal, mas segundo qualidades carismticas: ao profeta
correspondem os discpulos; ao prncipe guerreiro, o squito; ao lder
em geral, os homens de confiana.
No existe hierarquia, mas somente a interveno do lder, no caso de
insuficincia carismtica do quadro administrativo para determinadas tarefas.
No existe salrio ou prebenda esta definida pelo Dicionrio Houaiss como
30

ocupao rendosa de pouco trabalho vivendo os discpulos com o senhor
em comunismo de amor ou camaradagem, a partir dos meios obtidos de fontes
mecnicas. No h regulamento algum, nem normas jurdicas abstratas.
A Dominao Racional-Legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado
com base na razo. Obedece-se s regras e no pessoa. Segundo Weber,
obedece-se ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuda e aos
superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas
disposies e dentro do mbito de vigncia destas. A burocracia moderna,
para Weber, a forma de organizao do Estado prpria dos regimes em que
predomina a dominao racional-legal.
DOMINAO
Tem como base a legitimidade;

Probabilidade de encontrar obedincia.
Trs tipos putos: racional-legal, tradicional e carismtica.
2.6
LEGITIMIDADE
Segundo Norberto Bobbio, na linguagem comum, o termo legitimidade tem

dois significados: um genrico e um especfico. No primeiro, legitimidade tem o
sentido de justia ou de racionalidade, referindo-se a legitimidade de uma
deciso, de uma atitude, etc. na linguagem poltica que aparece o conceito
especfico. Bobbio define legitimidade, nesse caso, como:
Um atributo do Estado, que consiste na presena, em uma parcela
significativa da populao, de um grau de consenso capaz de assegurar
a obedincia sem a necessidade de recorrer ao uso da fora, a no ser em
casos espordicos.
Para entender melhor o conceito de legitimidade, vamos diferenci-la de

legalidade. Para Paulo Bonavides:
A legitimidade a legalidade acrescida de sua valorao.
O princpio da legalidade exprime basicamente a observncia das leis, isto , o

procedimento da autoridade em consonncia estrita com o direito estabelecido.
Em outras palavras, significa que o poder estatal dever atuar sempre em
conformidade com as regras jurdicas vigentes.
31

J a legitimidade tem exigncias mais delicadas, visto que levanta o problema
de fundo, questionando acerca da justificao e dos valores do poder
legal. A legalidade de um regime democrtico, por exemplo, o seu
enquadramento nos moldes de uma constituio observada e praticada; sua
legitimidade ser sempre o poder contido naquela constituio, exercendo-se
de conformidade com as crenas, os valores e os princpios da ideologia
dominante, no caso a ideologia democrtica.
Portanto, no conceito de legitimidade entram as crenas de determinada
poca, que presidem a manifestao do consentimento e da obedincia.
Segundo Vedel:
Chama-se princpio de legitimidade o fundamento do poder numa
determinada sociedade, a regra em virtude da qual se julga que um poder
deve ou no ser obedecido.
A legitimao do Estado o resultado de um conjunto de variveis que se

situam em nveis crescentes, cada uma delas cooperando, de maneira
relativamente independente, para sua determinao. Vamos analisar
separadamente as caractersticas dessas variveis que constituem o ponto de
referncia da crena na legitimidade:
Variveis do conceito de legitimidade
Comunidade poltica: grupo social, com base territorial, que

congrega os indivduos unidos pela diviso do trabalho poltico;
Regime: conjunto de instituies que regulam a luta pelo poder e
o exerccio do poder e o conjunto dos valores que animam a vida
destas instituies. Os princpios monrquico, democrtico,
socialista, fascista, etc., caracterizam alguns tipos de instituies,
e dos valores correspondentes, que se caracterizam como
alicerces da legitimidade do regime.
Governo: conjunto de papeis em que se concretiza o exerccio do
poder poltico.
No Estado nacional, a crena na legitimidade caracterizada, com maior

evidncia, por atitudes de lealdade comunidade poltica e de lealdade
nacional.
32

Segundo Max Weber, a legitimidade a crena social num determinado
regime. Os governantes e sua poltica so aceitos na medida em que os
aspectos fundamentais do regime so legitimados. Haver obedincia mais
pela adeso do que pela coao quando as pessoas consideram o regime como
vlido.
Podemos entender ento que no basta o regime seguir as formalidades
legais, ou seja, se enquadrar no princpio da legalidade; preciso que ele seja
aceito pela sociedade como legtimo para que haja obedincia. Quem legitima
o regime, tem de aceitar tambm o governo que veio a se concretizar e que
busca atuar de acordo com as normas e os valores do regime, mesmo no o
aprovando ou at chegando a lhe fazer oposio.
Portanto, para que um governo seja considerado legtimo, suficiente que
tenha se estruturado de conformidade com as regras do regime e que exera o
poder de acordo com os mesmos, de tal forma que sejam respeitados
determinados valores fundamentais da vida poltica.
Um governo legtimo , pois, aquele que governa pelo consentimento e pela
persuaso, aquele que sabe harmonizar contrrios e que no usa a violncia e
a opresso.
Os diferentes nveis do processo de legitimao determinam os elementos que
se caracterizam como ponto de referncia obrigatrio para a orientao de
indivduos e grupos, no contexto poltico. Analisando, sob esse enfoque, a ao
de grupos e indivduos, podemos discriminar dois tipos bsicos de
comportamento. Quando o fundamento e os fins do poder so percebidos
como compatveis ou de acordo com o prprio sistema de crenas e quando o
agir orientado para a manuteno dos aspectos bsicos da vida poltica, o
comportamento de indivduos e grupos pode ser definido como legitimao.
Quando, ao contrrio, o Estado percebido, na sua estrutura e nos seus fins,
como estando em contradio com o prprio sistema de crenas, e se este
julgamento negativo se transformar numa ao que busque modificar os
aspectos bsicos da vida poltica, ento esse comportamento poder ser
definido como contestao da Legitimidade.
O comportamento de legitimao no se aplica somente s foras que
sustentam o Governo, mas tambm s que a ele se opem, na medida em que
no tm como finalidade a mudana tambm do regime ou da comunidade
poltica. A aceitao das "regras do jogo", isto , das normas que servem de
sustentao ao regime, implica no apenas a aceitao do Governo e de suas
33

ordens, mas tambm a legtima aspirao, para a oposio, de se transformar
em Governo.
A diferena entre oposio ao Governo e contestao da Legitimidade
corresponde, num certo sentido, existente entre poltica reformista e poltica
revolucionria. O primeiro tipo de luta busca alcanar mudanas, mantendo de
p as estruturas polticas existentes, combate o Governo, mas no combate as
estruturas que condicionam sua ao e, enfim, prope uma diferente maneira
para a gesto do sistema estabelecido. O segundo tipo de luta se dirige contra
a ordem constituda, tendo como objetivo a modificao substancial de alguns
aspectos fundamentais; no combate apenas o Governo, mas tambm o
sistema de Governo, isto , as estruturas que ele exprime.
LEGITIMIDADE
Presena de certo grau de consenso capaz de gerar obedincia;

Soma da legalidade com a justificao (valores e crenas);
a crena social num determinado regime.
2.7
SOBERANIA
No h sociedade sem poder. Todas as formas de sociedade como a familiar,

a religiosa, a profissional, etc. so organizadas hierarquicamente e obedecem
ao seu direito social prprio, que so as normas que asseguram o
desenvolvimento do grupo.
No Estado, a forma poltica de sociedade, mais do que nas outras, a ordem e a
hierarquia so importantes. O Estado engloba uma srie de outras sociedades,
por isso deve conciliar-lhes a atividade e disciplinar a dos indivduos que as
compem.
O poder estatal se distingue pelo fato de ser supremo, dotado de coao
irresistvel em relao aos indivduos e grupos que formam sua populao, e
ser independente em relao ao governo de outros Estados. A este poder do
Estado, que supremo, que o mais alto em relao aos indivduos e
independente em relao aos demais Estados, os escritores clssicos
denominam de soberania.
Contudo, no devemos podemos identificar o poder do Estado com a
soberania. O conceito de soberania complexo, tendo variado no tempo e no
34

espao. Segundo Dalmo Dallari, este um dos termos que mais tm atrado a
ateno dos tericos do Estado, filsofos do direito, internacionalistas, etc. Em
virtude disso, tem surgido uma srie de teorias a seu respeito, at mesmo
prejudicando o entendimento deste termo, dando margem a distores.
Atualmente, no obstante a impreciso e as controvrsias, a expresso
soberania vem sendo largamente utilizada na teoria e na prtica, s vezes at
mesmo para justificar as posies de duas partes opostas num conflito, cada
uma alegando defender sua soberania.
O conceito de soberania uma das bases da ideia de Estado Moderno, que
representa o que entendemos hoje por Estado, ou seja, a corporao de um
povo, assentada num determinado territrio e dotada de um poder originrio
de mando, conforme o conceito de Estado de Jellinek.
No Estado da Antiguidade, desde a poca mais remota at o fim do Imprio
Romano, no encontramos qualquer noo que se assemelhe soberania. Em
Aristteles temos que a Cidade era dotada de autarquia, significando que ela
era auto-suficiente, no indicando, portanto, soberania. Segundo Jellinek, no
se chegou antigamente ao conceito de soberania porque faltava ao mundo
antigo o nico dado capaz de trazer conscincia tal conceito: a oposio
entre o poder do Estado e outros poderes. As atribuies muito especficas do
Estado, quase que limitadas exclusivamente aos assuntos ligados segurana,
no lhe davam condies para limitar os poderes privados. Sobretudo no
mbito econmico as intervenes verificadas eram apenas para assegurar a
ordem estabelecida e arrecadar tributos.
Durante a Idade Mdia, perodo marcado pela fragmentao do poder, com o
estabelecimento de inmeras ordenaes independentes, que o problema iria
ganhar importncia. Entre outras inovaes, as prprias atividades de
segurana e tributao iriam dar causa a frequentes conflitos, desaparecendo a
distino entre as atribuies do Estado e as de outras entidades, tais como os
feudos e as comunas. A partir do sculo XIII o monarca vai ampliando a sua
esfera de competncia exclusiva, afirmando-se soberano de todo o reino,
acima de todos os bares. Ele adquiriu o poder supremo de justia e de polcia,
acabando por conquistar o poder legislativo, at chegar primeira forma do
Estado Moderno, o Estado Absolutista.
No desenvolvimento desse processo de afirmao da soberania dos reis
observam-se dois aspectos: de um lado, para tornar clara a superioridade em
relao aos senhores feudais e a outros poderes menores; de outro, para
afirmar a independncia dos reis relativamente ao Imperador e ao Papa.
35

A partir disso, a soberania do Estado geralmente considerada sobre dois
ngulos: um interno e um externo. A soberania interna quer dizer que o
poder do Estado no pode ser limitado por nenhum outro poder dentro de seu
territrio. O poder do Estado o mais alto dentro do Estado. A soberania
externa significa que, nas relaes recprocas entre os Estados, no h
subordinao nem dependncia, e sim igualdade.
O primeiro terico a desenvolver o conceito de soberania foi Jean Bodin, em
1576. Segundo o autor:
Soberania o poder absoluto e perptuo de uma Repblica, palavra que se
usa tanto em relao aos particulares quanto em relao aos que
manipulam todos os negcios de estado de uma repblica.
O autor enfatiza duas caractersticas da soberania: absoluta e perptua. Sendo

um poder absoluto, a soberania no limitada nem em poder, nem pelo cargo,
nem por tempo certo. Nenhuma lei humana, nem as do prprio prncipe, nem
as de seus predecessores, podem limitar o poder soberano. Como um poder
perptuo, a soberania no pode ser exercida com um tempo certo de durao.
Dois sculos mais tarde, em 1762, Rousseau publicaria a obra O Contrato
Social, dando grande nfase ao conceito de soberania e j transferindo sua
titularidade da pessoa do governante para o povo. O autor fala em duas outras
caractersticas da soberania: a inalienabilidade e a indivisibilidade. A primeira
se refere ao fato da soberania ser o exerccio da vontade geral, no podendo
esta se alienar e nem mesmo ser representada por quem quer que seja. E
indivisvel porque a vontade s geral se houver a participao do todo. O
pacto social d ao corpo poltico um poder absoluto sobre todos os seus
membros, e este poder aquele que, dirigido pela vontade geral, leva o nome
de soberania. O poder soberano, completamente absoluto, sagrado e
inviolvel, no ultrapassa nem pode transgredir os limites das convenes
gerais.
No comeo do sculo XIX ganha corpo a noo de soberania como expresso
de poder poltico, sobretudo porque interessava s grandes potncias,
empenhadas em conquistas territoriais, sustentar sua imunidade a qualquer
limitao jurdica. Contudo, a partir da metade do sculo, vai surgir na
Alemanha a teoria da personalidade jurdica do Estado, que acabar sendo
apontado como o verdadeiro titular da soberania.
Procedendo-se a uma sntese de todas as teorias formuladas, o que se verifica
que a noo de soberania est sempre ligada a uma concepo de poder.
Alguns autores se referem a ela como um poder do Estado, enquanto outros
preferem conceb-la como uma qualidade do poder do Estado.
36

Quanto s caractersticas da soberania, praticamente a totalidade dos
estudiosos a reconhece como:
Una;
Indivisvel;
Inalienvel;
Imprescritvel.
A soberania una porque no pode existir mais de uma autoridade soberana

em um mesmo territrio. Se repartida, haveria mais de uma soberania,
quando inadmissvel a existncia a coexistncia de poderes iguais na mesma
rea de validez das normas jurdicas.
indivisvel porque o poder soberano, apesar de delegar atribuies, repartir
competncias, no divide a soberania. Nem mesmo a separao de poderes
em Executivo, Legislativo e Judicirio importa em diviso da soberania. Pelos
trs rgos formalmente distintos se manifesta o poder uno e indivisvel, sendo
que cada um deles exerce a totalidade do poder soberano na sua esfera de
competncia.
indelegvel, ou inalienvel, porque a vontade personalssima: no se
transfere a outros. O corpo social uma entidade coletiva dotada de vontade
prpria, constituda pela soma das vontades individuais. Os delegados e
representantes eleitos tero de exercer o poder de soberania segundo a
vontade do corpo social consubstanciada na Constituio e nas leis.
Por fim, imprescritvel no sentido de que no pode sofrer limitao no tempo.
Uma nao, ao se organizar em Estado soberano, o faz em carter definitivo e
eterno. No se concebe soberania temporria, ou seja, por tempo
determinado.
Para Bobbio:
Em sentido lato, o conceito poltico-jurdico de soberania indica o poder de
mando de ltima instncia, numa sociedade poltica e, consequentemente, a
diferena entre esta e as demais associaes humanas em cuja organizao
no se encontra este poder supremo, exclusivo e no derivado.
Este conceito estaria intimamente ligado ao de poder poltico. A soberania

pretende ser a racionalizao jurdica do poder, no sentido da transformao
da fora em poder legtimo, do poder de fato em poder de direito.
Atualmente, o conceito poltico-jurdico de soberania entrou em crise, junto
com a crise do Estado Moderno. Este no mais capaz de se apresentar como
centro nico e autnomo de poder, sujeito exclusivo da poltica, nico
37

protagonista na arena internacional. As sociedades esto cada vez mais
pluralistas e, nas relaes internacionais, a interdependncia entre diferentes
Estados se torna cada vez mais forte e mais estreita. Est desaparecendo a
plenitude do poder estatal, caracterizada justamente pela soberania. Assim, o
Estado acabou quase se esvaziando e quase desapareceram seus limites.
A cooperao entre os pases est desgastando os poderes tradicionais dos
Estados soberanos. Contribui para isso tambm a formao de comunidades
supranacionais que limitam fortemente a soberania interna e externa dos
Estados-membros. O maior exemplo a Unio Europeia, em que desapareceu
o poder de impor taxas alfandegrias, eliminou-se o poder de emisso de
moedas prprias. Alm disso, o mercado mundial possibilitou a formao de
empresas multinacionais, detentoras de um poder de deciso que no est
sujeito a ningum e est livre de toda forma de controle.
SOBERANIA
Aspecto interno: o poder do Estado no pode ser limitado por

nenhum outro poder dentro de seu territrio;
Aspecto externo: nas relaes recprocas entre os Estados, no

h subordinao nem dependncia, e sim igualdade;
uma, inalienvel, indivisvel e imprescritvel.
3 Pontos Importantes da Aula

Governo o grupo legtimo que mantm o poder, sendo o Estado a
estrutura pela qual a atividade do grupo definida e regulada. formado por
todos os poderes e funes da autoridade pblica.
Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido
amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus trs poderes
(Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs nveis (Unio, Estados-membros e
Municpios). O aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto , pela
cpula dirigente nos Trs Poderes, por um corpo de funcionrios, e pela fora
militar.
O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque
compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a
38

populao nos limites de um territrio. O Estado a organizao burocrtica
que tem o monoplio da violncia legal, o aparelho que tem o poder de
legislar e tributar a populao de um determinado territrio.
Os principais elementos do Estado de Direito so: a submisso do imprio
a lei, a separao dos poderes, a definio de direitos e garantias individuais.
Uma sociedade uma unio moral de seres racionais e livres, organizados
de maneira estvel e eficaz para realizar um fim comum e conhecido de todos.
Seus elementos essenciais so: uma finalidade ou valor social; manifestaes
de conjunto ordenadas; o poder social.
probabilidade.
A legitimidade um atributo do Estado, que consiste na presena, em uma
parcela significativa da populao, de um grau de consenso capaz de assegurar
a obedincia sem a necessidade de recorrer ao uso da fora, a no ser em
casos espordicos. A legitimidade a legalidade acrescida de sua valorao.
Soberania o poder absoluto e perptuo de uma Repblica, palavra que se
usa tanto em relao aos particulares quanto em relao aos que manipulam
todos os negcios de estado de uma repblica.
4 Questes Comentadas
1. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo Poltica diz respeito ao
funcionamento do Estado e ao exerccio do poder. Quanto sua origem, est
correto afirmar que:
a) foi criado por Maquiavel.
b) tem sua origem na Revoluo Francesa.
c) deriva da palavra grega plis.
d) surgiu com a formao dos partidos polticos.
39

e) resultou das disputas dinsticas na antiguidade.
O primeiro conceito de poltica foi exposto em tica, de Aristteles, para quem
a investigao em torno do que deve ser o bem e o bem supremo parece
pertencer cincia mais importante:
Essa cincia parece ser a poltica. Com efeito, ela determina quais so as
cincias necessrias nas cidades, quais as que cada cidado deve aprender,
e at que ponto.
A palavra poltica originria do grego politiks, que vem de plis. A Grcia

estava organizada em cidades-estado, que eram chamadas de plis. A poltica
se refere ao que urbano, civil, pblico, enfim, ao que da cidade.
Portanto, a poltica se referiria ao estudo da vida em sociedade, na plis.
Segundo Aristteles o homem naturalmente um animal poltico. Com isso,
ele queria dizer que a vida em sociedade uma necessidade humana, que
surge naturalmente. O Estado, para Aristteles, constitui a expresso mais
feliz da comunidade em seu vnculo com a natureza. Assim como impossvel
conceber a mo sem o corpo, impossvel conceber o indivduo sem o Estado.
Gabarito: C.
2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Segundo o filsofo Norberto Bobbio, A

superioridade do governo das leis sobre o governo dos homens uma das
grandes idias que retornam toda vez que discutido o problema dos limites
do poder. So caractersticas inerentes ao governo das leis... O nico
enunciado incorreto :
a) a lei distingue-se do comando pessoal do soberano por sua generalidade.
b) ao se estipular que a lei deve ser seguida tambm pelo governante
impede que este faa valer sua vontade pessoal.
c) a lei, por sua origem, no est submetida evoluo.
d) as leis podem ser derivadas da natureza, mediadas pela tradio ou pela
sabedoria do legislador.
e) as normas esto sujeitas a sofrer mudanas bruscas em decorrncia do
saber popular.
Questo tirada do texto Democracia em Questo, disponvel em:
40

http://www.academia.org.br/abl/media/memoria14.pdf
Segundo Bobbio:
Formalmente, a lei distingue-se do comando pessoal do soberano pela sua
generalidade [a] (Aristteles fala de prescries gerais): a caracterstica
com base na qual a lei, quando respeitada tambm pelos governantes,
impede que estes faam valer a prpria vontade pessoal [b] mediante
disposies expedidas segundo as necessidades, sem considerar os
precedentes nem tampouco as disparidades de tratamento que o comando
particular pode produzir. Substancialmente, a lei, por sua origem, seja ela
imediatamente derivada da natureza ou mediada pela tradio, ou pela
sabedoria do grande legislador [d], e pela sua durao no tempo, no est
submetida ao transformar-se das paixes, e permanece como um depsito
da sabedoria popular e ou da sapincia civil que impede as mudanas
bruscas [c, e], as prevaricaes do poderoso.
Esta questo foi anulada. O gabarito preliminar foi a letra E, uma vez que a
lei no est submetida ao transformar-se das paixes, e permanece como um
depsito da sabedoria popular.
Porm, a letra C foi muito alm do que o autor afirma. A lei fica sim sujeita
evoluo. Ela no imutvel. Quando Bobbio fala que ela no est submetida
ao transformar-se das paixes, quer dizer que ela no facilmente
modificvel. Mas isso no significa que ela permanecer sempre a mesma. s
lembrarmos de exemplos como as leis que consideravam o adultrio um crime,
que proibiam a participao das mulheres nas eleies, etc.
Gabarito: E (anulada).
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O historiador T. A. Marshall uma

referncia obrigatria quando se trata de pesquisar a evoluo dos direitos
civis, polticos e sociais. Para ele, h uma sequncia cronolgica e lgica no
desenvolvimento de tais direitos, com a conquista das liberdades civis
levando obteno do direito de votar e ser votado e a expanso da
representao poltica popular permitindo a aprovao parlamentar dos
direitos sociais. Os seguintes enunciados se referem ao Brasil. Escolha a
nica opo vlida.
a) correto afirmar que a mesma sequncia ocorreu, apenas com
interrupes no exerccio dos direitos polticos.
b) correto afirmar que, a despeito das limitaes impostas aos direitos
polticos, o regime militar ampliou os direitos civis e sociais.
41

c) correto afirmar que a prolongada vigncia da Escravido impediu que a
evoluo dos direitos seguisse a sequncia estabelecida por Marshall.
d) correto afirmar que a grande expanso dos direitos sociais registrada
no primeiro governo Vargas ocorreu em grande parte sob um regime que
suprimiu direitos polticos.
e) correto afirmar que os direitos civis, polticos e sociais foram
estabelecidos simultaneamente com a promulgao da Constituio de 1988.
Segundo Mashall, podemos distinguir na histria poltica das sociedades
industriais trs fases:
1. A primeira, ao redor do sculo XVIII, dominada pela luta pela conquista
2. A fase seguinte, ao redor do sculo XIX, tem como centro a reivindicao
3. precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder
poltica.
A letra A errada. Essa mesma sequncia ocorreu no Brasil. Tivemos
interrupes dos direitos polticos e civis com as ditaduras.
A letra B errada. Os direitos civis no foram ampliados, mas sim reduzidos,
como o direito de ir e vir, de liberdade, etc.
A letra C errada, tivemos sim a sequncia.
A letra D a certa.
A letra E errada, os direitos j existiam anteriormente.
Gabarito: D.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Poder e dominao so alguns conceitos

centrais da Cincia Poltica. Analise os enunciados abaixo sobre tais
conceitos e assinale a resposta correta.
42

1. Todas as qualidades imaginveis de uma pessoa e todas as espcies de
constelaes possveis podem pr algum em condies de impor sua
vontade, em uma dada situao.
2. Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de
3. A situao de dominao est ligada presena efetiva de algum
mandando eficazmente em outros, mas no necessariamente existncia de
um quadro administrativo nem de uma associao.
4. Uma associao de dominao poltica ocorre quando a sua subsistncia e
a vigncia de suas ordens, dentro de determinado territrio, esto
garantidas de modo contnuo mediante ameaa e aplicao de coao fsica
por parte do seu quadro administrativo.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Esto incorretos os enunciados 1 e 3.
c) Esto incorretos os enunciados 1, 3 e 4.
d) Somente o enunciado 1 est incorreto.
e) Todos os enunciados esto incorretos.
Essa questo, do ltimo concurso, copiou as alternativas do livro Economia e
Sociedade, de Max Weber. Vamos deixar para ver a primeira afirmao por
ltimo. A segunda afirmao correta, traz o conceito de dominao de
Weber. Vamos rever:
A terceira afirmao tambm correta. Para Weber:

A situao de dominao est ligada presena efetiva de algum
mandando eficazmente em outros, mas no necessariamente existncia
de um quadro administrativo nem a de uma associao; porm certamente
pelo menos em todos os casos normais existncia de um dos dois.
A quarta afirmao correta, mais uma cpia do texto de Weber:

A uma associao de dominao denominamos associao poltica, quando
e na medida em que sua subsistncia e a vigncia de suas ordens, dentro
de determinado territrio geogrfico, estejam garantidas de modo contnuo
mediante ameaa e a aplicao de coao fsica por parte do quadro
administrativo.
43

Nas associaes polticas, a coao no constitui o nico meio administrativo,
tampouco o normal. Na verdade, seus dirigentes servem-se de todos os meios
possveis para alcanar seus fins. Contudo, a ameaa e a aplicao da coao
so seu meio especfico e constituem seu ltimo recurso sempre que falhem os
demais. Contudo, lembrem-se que a dominao no subsiste no longo prazo
sem legitimidade, apenas pela coao.
Vamos ver agora a primeira afirmao. Ela tambm cpia de Weber:
Todas as qualidades imaginveis de uma pessoa e todas as espcies de
constelaes possveis podem pr algum em condies de impor sai
vontade, numa situao dada.
No gabarito preliminar a ESAF deu como resposta a letra A, ou seja, dizendo

que todas as afirmaes so corretas. No entanto, no gabarito definitivo eles
alteraram para a letra D, dizendo que somente a primeira afirmao est
errada. Mas, se a primeira afirmao cpia de Weber, porque estaria errada?
Sinceramente, no sei. Uma das possibilidades que, como o enunciado fala
em poder e dominao, e a primeira afirmao no fala a qual dos dois
conceitos est se referindo, no poderamos associar tal afirmao a ambos,
por isso ela estaria errada. Mas no concordo com isso, j que, ao falar em
condies de impor sua vontade, j est se referindo ao poder.
Gabarito: D.
5. (ESAF/CGU/2008) Segundo Max Weber, um dos mais importantes

conceitos relacionados ao poder o de legitimidade, que pode ser de trs
tipos, conforme as crenas e atitudes em que se fundamenta. Examine os
enunciados abaixo, sobre o poder carismtico, e assinale a opo correta.
1 - O poder carismtico est fundado na dedicao pessoal e afetiva ao
chefe carismtico.
2 - Quem verdadeiramente exerce o comando o lder ou chefe carismtico,
cujo valor exemplar, fora heroica, poder de esprito ou de palavra o
distinguem de modo especial.
3 - O poder carismtico requer um corpo administrativo dotado de
competncia especfica, porm selecionado com base na dedicao pessoal e
no carisma.
4 - A fonte do poder carismtico se conecta com o que novo, com o que
nunca existiu, e rejeita a rotina e os vnculos pr-determinados.
44

b) Todos os enunciados esto incorretos.
c) Somente o enunciado de nmero 3 est incorreto.
d) Somente o enunciado de nmero 4 est incorreto.
e) Somente os enunciados 3 e 4 esto incorretos.
Vimos que a dominao carismtica :
Baseada na venerao extracotidiana da santidade, do poder heroico ou do
carter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta revelada ou criadas.
A primeira afirmao correta. A dedicao para com o chefe. A legitimidade

reside no carisma, uma qualidade pessoal. A segunda afirmao tambm
correta. Segundo Weber:
Na dominao carismtica, obedece-se ao lder carismaticamente
qualificado como tal, em virtude de confiana pessoal em revelao,
herosmo ou exemplaridade dentro do mbito da crena nesse seu carisma
Segundo Weber:
O quadro administrativo do senhor carismtico no um grupo de
funcionrios profissionais, e muito menos tem formao profissional. No
selecionado segundo critrios de dependncia domstica ou pessoal, mas
segundo qualidades carismticas.
Vamos ver as caractersticas desse quadro administrativo na dominao

carismtica:
No existe hierarquia, apenas a interveno do lder no caso de

insuficincia carismtica do quadro administrativo para determinadas
tarefas.
No existe clientela nem competncia limitada, mas tambm no h

apropriao de poderes funcionais em virtude de privilgios.
No existe nem salrio nem prebenda, vivendo os discpulos com o

senhor em comunismo de amor ou camaradagem.
No h autoridades institucionais fixas, mas apenas emissrios

carismaticamente encarregados, dentro dos limites da misso senhorial e
do carisma prprio;
No h regulamento algum, nem normas jurdicas abstratas, nem

jurisdio racional por elas orientada, nem sabedorias ou sentenas
jurdicas orientadas por precedentes tradicionais;
45

A criao de uma dominao carismtica sempre resultado de situaes
extraordinrias externas, especialmente polticas ou econmicas, ou internas,
psquicas, particularmente religiosas, ou de ambas em conjunto. Nasce da
excitao comum a um grupo de pessoas, provocada pelo extraordinrio, e da
entrega ao herosmo, seja qual for o seu contedo.
Vimos que a dominao carismtica extracotidiana. Ela ope-se tanto
dominao racional quanto tradicional, que so ambas formas de dominao
especificamente cotidianas. A carismtica (genuna) especificamente o
contrrio. Por isso, quando essa dominao perde sua caracterstica efmera,
assumindo o carter de uma relao permanente, a dominao carismtica
tem de modificar substancialmente, tradicionalizando-se ou racionalizando-se.
Portanto, o carisma rejeita a rotina, ele se. A quarta afirmao verdadeira.
Gabarito: C.
6.
(ESAF/ENAP/2006) Assinale a opo correta.
a) So elementos constitutivos do Estado: administrao pblica, bens

econmicos e dinheiro, territrio.
b) So elementos
independncia.
constitutivos
do
mercado:
pessoas,
territrio
c) So elementos constitutivos da sociedade: grupamento de vendedores e

compradores vivendo em um esforo cooperativo de sobrevivncia.
d) So elementos constitutivos do mercado: fluxo de produtos, servios e/ou
dinheiro, vendedores e compradores, preo.
e) So elementos constitutivos do Estado: agregado de pessoas, instituies
e cultura mais ou menos distintos.
Na letra A, o nico elemento constitutivo do Estado que est correto o
territrio. Temos ainda a soberania, o povo e a finalidade. Na letra B esto
alguns elementos constitutivos do Estado, como est na questo 02 da teoria,
e no do mercado. Os elementos da sociedade so: uma finalidade ou valor
social; manifestaes de conjunto ordenadas; e o poder social. A letra D
correta.
Gabarito: D.
46

7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A primazia do pblico sobre o privado, como
assinalam Bobbio e outros autores, se manifestou, sobretudo no sculo XX,
como reao concepo liberal do Estado e como derrota histrica, ainda
que no definitiva, do Estado Mnimo.
Em relao s afirmativas abaixo, assinale a opo correta.
1- Essa primazia baseia-se na contraposio entre interesse coletivo e
privado com a necessria subordinao do segundo ao primeiro.
2- Essa primazia admite a eventual supresso do interesse privado em
benefcio do interesse coletivo.
3- Essa primazia implica irredutibilidade do bem comum soma dos bens
individuais.
4- A primazia do pblico significa o aumento da interveno estatal na
regulao coativa do comportamento dos indivduos e dos grupos infraestatais.
a) Esto todas corretas.
b) Esto todas incorretas.
c) Apenas a n 1 est correta.
d) Apenas a n 2 est correta.
e) Apenas a n 3 est correta.
Vimos que Bobbio afirma que:
O primado do pblico assumiu vrias formas segundo os vrios modos
atravs dos quais se manifestou, sobretudo no ltimo sculo, a reao
contra a concepo liberal do Estado e se configurou a derrota histrica,
embora no definitiva, do Estado Mnimo. Ele se funda sobre a
contraposio do interesse coletivo ao interesse individual e sobre a
necessria subordinao, at a eventual supresso, do segundo ao primeiro,
bem como a irredutibilidade do bem comum soma dos bens individuais, e,
portanto sobre a crtica de uma das teses mais correntes do utilitarismo
elementar.
A primeira e a segunda afirmaes so corretas. Contrape-se o interesse

coletivo ao particular, com a subordinao deste quele. A terceira correta. A
soma do bem comum maior que a dos bens individuais. A quarta correta.
Com o pblico acima do privado, o Estado deve intervir. Quando o contrrio,
ganha fora o liberalismo.
Gabarito: A.
47

8. (ESAF/MPOG/2005) Marshall (1964) apresenta uma importante

contribuio sobre as causas histricas de desenvolvimento da sociedade
que culminaram no crescimento do Estado de Bem-estar. Na coluna A,
esquerda, encontra-se a fase histrica e na coluna B, direita, o tipo de luta
social predominante:
Coluna A
Coluna B
AI primeira fase
BI Luta pela conquista dos direitos civis

(liberdade de expresso, por exemplo).
AII segunda fase
BII Luta pela conquista dos direitos sociais

(como educao, por exemplo).
AIII terceira fase
BIII conquista dos direitos polticos (voto, por

exemplo).
Solicita-se relacionar a coluna A com a coluna B e assinalar a opo que

indica as relaes corretas.
a) AIBII; AII-BI; AIII-BIII.
b) AIBI; AII-BII; AIII-BIII.
c) AIBI; AII-BIII; AIII-BII.
d) AIBII; AII-BIII; AIII-BI.
e) AIBIII; AII-BI; AIII-BII.
Segundo Mashall, podemos distinguir na histria poltica das sociedades
industriais trs fases:
1. A primeira, ao redor do sculo XVIII, dominada pela luta pela conquista
2. A fase seguinte, ao redor do sculo XIX, tem como centro a reivindicao
3. precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder
poltica.
48

O direito instruo desempenha historicamente a funo de ponte entre os
direitos polticos e os direitos sociais: o atingimento de um nvel mnimo de
escolarizao torna-se um direito-dever intimamente ligado ao exerccio da
cidadania poltica.
Resumindo, temos que os direitos civis so da primeira fase, os polticos da
segunda e os sociais da terceira, o que corresponde a letra C, a resposta da
questo.
Gabarito: C.
9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Entre as assertivas

fenmeno da dominao, indique a nica incorreta.
abaixo,
sobre
a) Dominao o poder autoritrio de comando do(s) governante(s), que se

exerce como se o(s) governado(s) tivesse(m) feito do contedo da ordem a
mxima da sua conduta por si mesma.
b) Nas sociedades modernas, onde a base da legitimidade a lei, a
administrao dispensa a dominao, no sentido de um poder de comando
que precisa estar nas mos de um indivduo ou de um grupo de indivduos.
c) A dominao tradicional refere-se ao comando exercido por senhores que
gozam de autoridade pessoal em virtude do status herdado, e cujas ordens
so legtimas tanto por se conformarem aos costumes como por
expressarem a arbitrariedade pessoal.
d) A dominao carismtica ocorre quando o poder de comando
proveniente da crena dos seguidores nos poderes extraordinrios, mgicos
ou heroicos de um chefe ou lder, sendo as ordens deste estritamente
fundadas na sua capacidade especial de julgamento.
e) A dominao legal ocorre quando os governados obedecem s normas
legais e no s pessoas que as formulam ou as implementam; e estas
aplicam-se e so reconhecidas como universais por todos os membros do
grupo associado, inclusive o(s) governante(s).
Vimos que Weber conceitua dominao da seguinte forma:
A primeira alternativa fala em poder autoritrio. Ela foi tirada do seguinte

texto de Weber:
49

Obedincia significa, para ns, que a ao de quem obedece ocorre
substancialmente como se este tivesse feito do contedo da ordem e em
nome dela a mxima de sua conduta, e isso unicamente em virtude da
relao formal de obedincia, sem tomar em considerao a opinio prpria
sobre o valor ou desvalor da ordem como tal.
Vimos que o conceito de dominao est bastante relacionado ao de

autoridade. Quando a ESAF fala em poder autoritrio, um dos possveis usos
do termo autoritrio que se refere autoridade. Contudo ele tambm pode
se referir imposio, o que estaria errado ao associar com dominao, j que
a imposio da vontade est no conceito de poder. Segundo o Dicionrio
Houaiss, autoritrio significa:
1
relativo a autoridade
que se firma numa autoridade forte, ditatorial
revestido de autoritarismo; dominador, impositivo
que infunde respeito, obedincia
a favor do princpio de submisso cega autoridade
A ESAF foi infeliz no uso da expresso. S que tenham muito cuidado porque
isto acontece regularmente. Veremos neste curso outras palavras que possuem
duplo sentido e que, quando a banca a usa na questo, pode levar dupla
interpretao. A letra A foi dada como correta.
A segunda alternativa fala que, atualmente, a dominao no necessria
porque a base da legitimao a lei. Isto no verdade, j que o Estado
sempre vai depender da obedincia e, mesmo o critrio sendo a lei, ainda
assim vai ser necessria a dominao. A letra B incorreta.
A letra C primeiro fala que a dominao tradicional refere-se ao comando
exercido por senhores que gozam de autoridade pessoal em virtude do status
herdado. Isso correto, j que a autoridade decorrente da tradio. Fala
tambm que as ordens so legtimas tanto por se conformarem aos costumes
como por expressarem a arbitrariedade pessoal. Isso tambm est certo, pois,
na dominao tradicional, as ordens so legtimas de dois modos:
1 em parte em virtude da tradio que determina inequivocamente o
contedo das ordens, e da crena no sentido e alcance destas, cujo
abalo por transgresso dos limites tradicionais poderia pr em perigo
a posio tradicional do prprio senhor.
2 em parte em virtude do arbtrio do senhor, ao qual a tradio deixa
espao correspondente.
50

A letra C correta.
Na dominao carismtica no h regulamento, nem normas jurdicas
abstratas. A letra D correta porque as ordens so sim baseadas na
capacidade de julgamento do lder.
A dominao legal marcada pela impessoalidade, por isso que os governados
obedecem s normas legais e no s pessoas que as formulam ou as
implementam. J a segunda parte da letra E se refere ao princpio do
universalismo de procedimentos, que defende o tratamento igualitrio
perante a lei. A administrao pblica no deve fazer discriminaes positivas
ou negativas no atendimento aos administrados. preciso que a administrao
siga critrios legais, racionais, e no pessoais. A letra E correta.
Gabarito: B.
10. (ESAF/APO-MPOG/2003)
Uma
questo
central
hoje
para
a
administrao pblica diz respeito forma de reconstruir o Estado, isto ,
como redefini-lo em um mundo globalizado. Para isto preciso um perfeito
entendimento da sua essncia, bem como de sua estrutura dentro do
modelo de democracia liberal, preponderante nos dias atuais. Assinale a
opo que identifica corretamente o conceito de Estado e como ele se
estrutura no mbito das democracias liberais.
a) A administrao pblica burocrtica emergiu na segunda metade do
sculo XX como resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise
fiscal e como instrumento de proteo do patrimnio pblico.
b) O Estado a instituio que organiza a vontade de um povo,
politicamente constitudo, no que diz respeito a seus interesses coletivos. O
Estado moderno precisa ser eficiente e ser gerido de forma efetiva e
eficiente.
c) O governo o grupo legtimo que mantm o poder, sendo o Estado a
estrutura pela qual a atividade do grupo definida e regulada. No caso das
democracias liberais, o Estado tem que manter a legitimidade desse grupo
atendendo de forma diferenciada ao seu pblico de apoio.
d) Por Estado entende-se um agrupamento de pessoas que vivem num
territrio definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas so
designadas para controlar o restante e perpetuar este controle por meio do
aparelho de Estado.
51

e) O Estado um grupo territorial soberano e a administrao pblica deve
servir aos interesses dessa soberania, sem nenhum compromisso com
nenhuma de suas partes, sendo neutra em relao ao conflito distributivo
interno.
A letra A errada porque a administrao burocrtica no surge na segunda
metade do sculo XX, mas sim no sculo XIX. A descrio dessa alternativa
da administrao gerencial, e foi copiada de Bresser Pereira, segundo o qual:
A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade deste
sculo, como resposta crise do Estado; como modo de enfrentar a crise
fiscal; como estratgia para reduzir custos e tornar mais eficiente a
administrao dos imensos servios que cabem ao Estado; e como um
instrumento para proteger o patrimnio pblico contra os interesses do
rent-seeking ou da corrupo aberta. Mais especificamente, desde os anos
60 ou, pelo menos, desde o incio da dcada dos 70, crescia uma
insatisfao, amplamente disseminada, em relao administrao pblica
burocrtica.
Vimos que o Programa Nacional de Educao Fiscal, elaborado pela prpria

ESAF, afirma:
Pode-se conceituar Estado como uma instituio que tem por objetivo
organizar a vontade do povo politicamente constitudo, dentro de um
territrio definido, tendo como uma de suas caractersticas o exerccio do
poder coercitivo sobre os membros da sociedade. , portanto, a organizao
poltico-jurdica de uma coletividade, objetivando o bem comum.
A letra B correta. A letra C errada porque no Estado Moderno h a

separao entre a sociedade e o Estado, que no deve privilegiar determinados
grupos, mas atuar de forma imparcial. Alm disso, o objetivo do Estado no
que os governantes se perpetuem por meio do aparelho do Estado. A letra B
tambm errada. A administrao pblica tem o compromisso com toda a
sociedade, devendo atuar de acordo com o bem comum. A letra E errada.
Gabarito: B.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Segundo Weber, h trs formas de

dominao/ legitimidade do poder. Assinale a resposta que identifica
corretamente uma dessas formas.
a) A dominao burocrtica baseia-se no poder que emana do patriarca, do
direito natural e das relaes pessoais entre senhor e subordinado.
52

b) A dominao tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto

estabelecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece s
ordens.
c) A dominao carismtica baseia-se no poder que emana do indivduo seja
pelo seu conhecimento ou feitos heroicos.
d) A dominao carismtica baseia-se no poder que emana das normas
estabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova regulamentao.
e) A dominao tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento
e reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com o indivduo.
As letras A e B so erradas porque inverteram os conceitos da dominao
burocrtica e da tradicional.
A letra C correta, pois na dominao carismtica a legitimidade reside na
pessoa, que possui uma qualidade extraordinria. a resposta da questo.
As letras D e E so erradas, o correto seria dominao racional-legal e
carismtica, respectivamente.
Gabarito: C.
12. (ESAF/APO-MPOG/2001) A concepo de Estado vem sofrendo

alteraes ao longo do tempo, sendo alvo de controvrsias entre diferentes
matrizes ideolgicas. Assinale a opo que melhor define as caractersticas
do Estado numa democracia liberal.
a) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se pela ausncia de
demarcao entre estado e no-estado.
b) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por deter o monoplio
do poder econmico.
c) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por prover a todos os
cidados o acesso sade, educao, previdncia social e aposentadoria.
d) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por defender a
burocratizao do aparelho estatal.
e) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por reivindicar a
superioridade do mercado.
53

Uma das principais inovaes do Estado Moderno foi a separao da esfera
pblica da privada. Vimos que o Estado Moderno surge como uma forma de
diferenciao do Estado e da sociedade civil. Segundo Bobbio:
Atravs da concepo liberal do Estado tornam-se finalmente conhecidas e
constitucionalizadas, isto , fixadas em regras fundamentais, a
contraposio e a linha de demarcao entre o Estado e o no-Estado, por
no-Estado entendendo-se a sociedade religiosa e em geral a vida
intelectual e moral dos indivduos e dos grupos.
Portanto, a letra A errada.

As democracias liberais, como o prprio nome diz, so caracterizadas pelo
liberalismo, o que invalida a afirmao de que o Estado detm o monoplio do
poder econmico. Para Bobbio:
O duplo processo de formao do Estado Liberal pode ser descrito, de um
lado, como emancipao do poder poltico do poder religioso (Estado laico)
e, de outro, como emancipao do poder econmico do poder poltico
(Estado do livre mercado). Atravs do primeiro processo de emancipao, o
Estado deixa de ser o brao secular da Igreja; atravs do segundo, torna-se
o brao secular da burguesia mercantil e empresarial. O Estado Liberal o
Estado que permitiu a perda do monoplio do poder ideolgico, atravs da
concesso dos direitos civis, entre os quais, sobretudo o do direito
liberdade religiosa e de opinio poltica, e a perda do monoplio do poder
econmico, atravs da concesso da liberdade econmica.
Assim, a letra B errada. A letra C traz a descrio do Estado de BemEstar Social, e no das democracias liberais. A letra C tambm errada.
Em relao a letra D, o modelo burocrtico nasce dentro das democracias
liberais, para suprir a necessidade da democracia e do capitalismo por uma
administrao racional e impessoal. Portanto, neste sentido, seria correto
afirmar que as democracias liberais defendem a burocratizao do aparelho
estatal, ou seja, tornar o aparelho estatal racional e impessoal, mesmo que
nas ltimas dcadas estejam ocorrendo reformas que tem como objetivo
substituir a administrao burocrtica por uma gerencial.
Contudo, este no foi o sentido empregado pela ESAF nessa questo. O termo
burocracia pode ser empregado de formas diferentes. Nem sempre ele estar
se referindo ao modelo racional-legal de Max Weber. Assim, quando a
alternativa fala em burocratizao do aparelho estatal, ela deve estar se
referindo a uma das caractersticas do totalitarismo enumeradas por Hanna
Arendt. Segundo a autora, Totalitarismo um regime poltico baseado na
extenso do poder do Estado a todos os nveis e aspectos da sociedade. Ao
contrrio do que pregava o liberalismo, os regimes totalitrios defendem o
54

Estado Mximo, o Estado Total. Portanto, a burocratizao do aparelho estatal
a maior participao do Estado na vida das pessoas, sua presena nas
escolas, atravs de hinos e ideologias. Portanto, algo contrrio ao que
acontecia nas democracias liberais. Por isso a letra D errada.
O liberalismo sempre estar ligado a idia de superioridade do mercado. O
Estado um mal necessrio, ou seja, necessrio pois na sua falta haveria
anarquia, mas ainda um mal, por isso deve ser um Estado mnimo. Por isso
que as democracias liberais se caracterizam por reivindicar a superioridade do
mercado. A letra E correta, a resposta da questo.
Gabarito: E.
13. (ESAF/TCU/2000) Observe os conceitos que se seguem:

Capacidade de imposio da prpria vontade, a despeito da resistncia de
outro, visando a consecuo de um determinado objetivo ou fim estipulado
que um sujeito impe.
Poder legtimo, revestido de consentimento, que se faz obedecer
voluntariamente.
Dever legal e funcional, uma obrigao especfica de administrao fiel
em troca de uma existncia segura.
Detm o monoplio legtimo do uso da fora em um dado territrio.
Marque a seqncia que expressa corretamente a ordem de apresentao
dos conceitos acima.
a) Poder, Autoridade, Burocracia e Estado
b) Estado, Autoridade, Administrao Pblica e Governo
c) Autoridade, Estado, Administrao Pblica e Governo
d) Poder, Autoridade, Administrao Pblica e Estado
e) Poder, Autoridade, Administrao Pblica e Governo.
A primeira afirmao se aproxima bastante do conceito de poder de Weber:
probabilidade.
A terceira afirmao se refere ao funcionrio burocrtico, que estudaremos

melhor em outra aula. Segundo Weber:
55

O ingresso num cargo, inclusive na economia privada, considerado como
aceitao de uma obrigao especfica de administrao fiel, em troca de
uma existncia segura, sendo que a lealdade moderna dedicada a
finalidades impessoais e funcionais.
Vimos que a autoridade significa o poder mais a legitimidade, ou seja, o

consentimento. O monoplio legtimo no uso da fora uma caracterstica do
Estado Moderno.
Gabarito: A.
14. (FCC/EPPGG-BA/2004) A soberania, o povo, o territrio e a finalidade

so caractersticas descritivas do conceito de
(A) sociedade civil.
(B) poder poltico.
(C) nao.
(D) terceiro setor.
(E) Estado Moderno.
A questo traz os elementos constitutivos do Estado. Vimos que existe uma
grande diversidade de opinies a respeito. Dallari afirma que a maioria dos
autores indica trs elementos, embora divirjam quanto a eles. De maneira
geral, costuma-se mencionar a existncia de dois elementos materiais, o
territrio e o povo, havendo grande variedade de opinies sobre o terceiro
elemento, que muitos denominam formal. O mais comum a identificao
desse terceiro elemento como o poder ou alguma de suas expresses, como
autoridade, governo ou soberania. Dallari decidiu trabalhar com quatro
elementos: a soberania, o povo, o territrio e a finalidade, os quais esto
sendo cobrados na questo.
Gabarito: E.
15. (FGV/BADESC/2010) Com relao ao funcionamento da administrao

pblica, analise as afirmativas a seguir.
I. A administrao pblica, em sentido formal, o conjunto de rgos
institudos para a consecuo dos objetivos do governo.
II. A administrao pblica executa, tcnica e legalmente, os atos de
governo.
56

III. A administrao pblica executa, com responsabilidade constitucional e
poltica, os projetos governamentais.
Assinale:
(A) se somente a afirmativa I estiver correta.
(B) se somente a afirmativa II estiver correta.
(C) se somente a afirmativa III estiver correta.
(D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas.
(E) se todas as afirmativas estiverem corretas.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
Administrao Pblica Em sentido formal, o conjunto de rgos
institudos para consecuo dos objetivos do Governo.
A primeira afirmao certa.

Quem executa os atos de governo o prprio governo, que o grupo legtimo
designado para a conduo poltica dos negcios pblicos. A administrao
pblica executa os atos administrativos, que so diferentes dos atos de
governo. Estes envolvem a ideia de soberania; enquanto aqueles se referem
execuo das atividades, funes e servios pblicos. A segunda afirmao
falsa.
A administrao pblica executa com responsabilidade administrativa. A
responsabilidade poltica do governo. A terceira afirmao falsa.
Gabarito: A.
4.1 LISTA DAS QUESTES

1. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo Poltica diz respeito ao funcionamento
do Estado e ao exerccio do poder. Quanto sua origem, est correto afirmar
que:
a) foi criado por Maquiavel.
b) tem sua origem na Revoluo Francesa.
c) deriva da palavra grega plis.
d) surgiu com a formao dos partidos polticos.
e) resultou das disputas dinsticas na antiguidade.
57

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Segundo o filsofo Norberto Bobbio, A
superioridade do governo das leis sobre o governo dos homens uma das
grandes idias que retornam toda vez que discutido o problema dos limites
do poder. So caractersticas inerentes ao governo das leis... O nico
enunciado incorreto :
a) a lei distingue-se do comando pessoal do soberano por sua generalidade.
b) ao se estipular que a lei deve ser seguida tambm pelo governante impede
que este faa valer sua vontade pessoal.
c) a lei, por sua origem, no est submetida evoluo.
d) as leis podem ser derivadas da natureza, mediadas pela tradio ou pela
sabedoria do legislador.
e) as normas esto sujeitas a sofrer mudanas bruscas em decorrncia do
saber popular.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O historiador T. A. Marshall uma referncia

obrigatria quando se trata de pesquisar a evoluo dos direitos civis, polticos
e sociais. Para ele, h uma sequncia cronolgica e lgica no desenvolvimento
de tais direitos, com a conquista das liberdades civis levando obteno do
direito de votar e ser votado e a expanso da representao poltica popular
permitindo a aprovao parlamentar dos direitos sociais. Os seguintes
enunciados se referem ao Brasil. Escolha a nica opo vlida.
a) correto afirmar que a mesma sequncia ocorreu, apenas com interrupes
no exerccio dos direitos polticos.
b) correto afirmar que, a despeito das limitaes impostas aos direitos
polticos, o regime militar ampliou os direitos civis e sociais.
c) correto afirmar que a prolongada vigncia da Escravido impediu que a
evoluo dos direitos seguisse a sequncia estabelecida por Marshall.
d) correto afirmar que a grande expanso dos direitos sociais registrada no
primeiro governo Vargas ocorreu em grande parte sob um regime que
suprimiu direitos polticos.
e) correto afirmar que os direitos civis, polticos e sociais foram estabelecidos
simultaneamente com a promulgao da Constituio de 1988.
58

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Poder e dominao so alguns conceitos
centrais da Cincia Poltica. Analise os enunciados abaixo sobre tais conceitos e
assinale a resposta correta.
1. Todas as qualidades imaginveis de uma pessoa e todas as espcies de
constelaes possveis podem pr algum em condies de impor sua vontade,
em uma dada situao.
2. Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de
3. A situao de dominao est ligada presena efetiva de algum
mandando eficazmente em outros, mas no necessariamente existncia de
um quadro administrativo nem de uma associao.
4. Uma associao de dominao poltica ocorre quando a sua subsistncia e a
vigncia de suas ordens, dentro de determinado territrio, esto garantidas de
modo contnuo mediante ameaa e aplicao de coao fsica por parte do seu
quadro administrativo.
b) Esto incorretos os enunciados 1 e 3.
c) Esto incorretos os enunciados 1, 3 e 4.
d) Somente o enunciado 1 est incorreto.
e) Todos os enunciados esto incorretos.
5. (ESAF/CGU/2008) Segundo Max Weber, um dos mais importantes

conceitos relacionados ao poder o de legitimidade, que pode ser de trs
tipos, conforme as crenas e atitudes em que se fundamenta. Examine os
enunciados abaixo, sobre o poder carismtico, e assinale a opo correta.
1 - O poder carismtico est fundado na dedicao pessoal e afetiva ao chefe
carismtico.
2 - Quem verdadeiramente exerce o comando o lder ou chefe carismtico,
cujo valor exemplar, fora heroica, poder de esprito ou de palavra o
distinguem de modo especial.
3 - O poder carismtico requer um corpo administrativo dotado de
competncia especfica, porm selecionado com base na dedicao pessoal e
no carisma.
59

4 - A fonte do poder carismtico se conecta com o que novo, com o que
nunca existiu, e rejeita a rotina e os vnculos pr-determinados.
b) Todos os enunciados esto incorretos.
c) Somente o enunciado de nmero 3 est incorreto.
d) Somente o enunciado de nmero 4 est incorreto.
e) Somente os enunciados 3 e 4 esto incorretos.
6.
(ESAF/ENAP/2006) Assinale a opo correta.
a) So elementos constitutivos do Estado: administrao pblica, bens

econmicos e dinheiro, territrio.
b) So elementos
independncia.
constitutivos
do
mercado:
pessoas,
territrio
c) So elementos constitutivos da sociedade: grupamento de vendedores e

compradores vivendo em um esforo cooperativo de sobrevivncia.
d) So elementos constitutivos do mercado: fluxo de produtos, servios e/ou
dinheiro, vendedores e compradores, preo.
e) So elementos constitutivos do Estado: agregado de pessoas, instituies e
cultura mais ou menos distintos.
7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A primazia do pblico sobre o privado, como

assinalam Bobbio e outros autores, se manifestou, sobretudo no sculo XX,
como reao concepo liberal do Estado e como derrota histrica, ainda que
no definitiva, do Estado Mnimo.
Em relao s afirmativas abaixo, assinale a opo correta.
1- Essa primazia baseia-se na contraposio entre interesse coletivo e privado
com a necessria subordinao do segundo ao primeiro.
2- Essa primazia admite a eventual supresso do interesse privado em
benefcio do interesse coletivo.
3- Essa primazia implica irredutibilidade do bem comum soma dos bens
individuais.
60

4- A primazia do pblico significa o aumento da interveno estatal na
regulao coativa do comportamento dos indivduos e dos grupos infraestatais.
a) Esto todas corretas.
b) Esto todas incorretas.
c) Apenas a n 1 est correta.
d) Apenas a n 2 est correta.
e) Apenas a n 3 est correta.
8. (ESAF/MPOG/2005)
Marshall
(1964)
apresenta
uma
importante
contribuio sobre as causas histricas de desenvolvimento da sociedade que
culminaram no crescimento do Estado de Bem-estar. Na coluna A, esquerda,
encontra-se a fase histrica e na coluna B, direita, o tipo de luta social
predominante:
Coluna A
Coluna B
AI primeira fase
BI Luta pela conquista dos direitos civis (liberdade de

expresso, por exemplo).
AII segunda fase
BII Luta pela conquista dos direitos sociais (como

educao, por exemplo).
AIII terceira fase
BIII conquista dos direitos polticos (voto, por

exemplo).
Solicita-se relacionar a coluna A com a coluna B e assinalar a opo que indica

as relaes corretas.
a) AIBII; AII-BI; AIII-BIII.
b) AIBI; AII-BII; AIII-BIII.
c) AIBI; AII-BIII; AIII-BII.
d) AIBII; AII-BIII; AIII-BI.
e) AIBIII; AII-BI; AIII-BII.
9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Entre as assertivas abaixo, sobre o fenmeno

da dominao, indique a nica incorreta.
61

a) Dominao o poder autoritrio de comando do(s) governante(s), que se
exerce como se o(s) governado(s) tivesse(m) feito do contedo da ordem a
mxima da sua conduta por si mesma.
b) Nas sociedades modernas, onde a base da legitimidade a lei, a
administrao dispensa a dominao, no sentido de um poder de comando que
precisa estar nas mos de um indivduo ou de um grupo de indivduos.
c) A dominao tradicional refere-se ao comando exercido por senhores que
gozam de autoridade pessoal em virtude do status herdado, e cujas ordens so
legtimas tanto por se conformarem aos costumes como por expressarem a
arbitrariedade pessoal.
d) A dominao carismtica ocorre quando o poder de comando proveniente
da crena dos seguidores nos poderes extraordinrios, mgicos ou heroicos de
um chefe ou lder, sendo as ordens deste estritamente fundadas na sua
capacidade especial de julgamento.
e) A dominao legal ocorre quando os governados obedecem s normas
legais e no s pessoas que as formulam ou as implementam; e estas aplicamse e so reconhecidas como universais por todos os membros do grupo
associado, inclusive o(s) governante(s).
10. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma questo central hoje para a administrao

pblica diz respeito forma de reconstruir o Estado, isto , como redefini-lo
em um mundo globalizado. Para isto preciso um perfeito entendimento da
sua essncia, bem como de sua estrutura dentro do modelo de democracia
liberal, preponderante nos dias atuais. Assinale a opo que identifica
corretamente o conceito de Estado e como ele se estrutura no mbito das
democracias liberais.
a) A administrao pblica burocrtica emergiu na segunda metade do sculo
XX como resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e
como instrumento de proteo do patrimnio pblico.
b) O Estado a instituio que organiza a vontade de um povo, politicamente
constitudo, no que diz respeito a seus interesses coletivos. O Estado moderno
precisa ser eficiente e ser gerido de forma efetiva e eficiente.
c) O governo o grupo legtimo que mantm o poder, sendo o Estado a
estrutura pela qual a atividade do grupo definida e regulada. No caso das
democracias liberais, o Estado tem que manter a legitimidade desse grupo
atendendo de forma diferenciada ao seu pblico de apoio.
62

d) Por Estado entende-se um agrupamento de pessoas que vivem num
territrio definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas so
designadas para controlar o restante e perpetuar este controle por meio do
aparelho de Estado.
e) O Estado um grupo territorial soberano e a administrao pblica deve
servir aos interesses dessa soberania, sem nenhum compromisso com
nenhuma de suas partes, sendo neutra em relao ao conflito distributivo
interno.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Segundo Weber, h trs formas de

dominao/ legitimidade do poder. Assinale a resposta que identifica
corretamente uma dessas formas.
a) A dominao burocrtica baseia-se no poder que emana do patriarca, do
direito natural e das relaes pessoais entre senhor e subordinado.
b) A dominao tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto
estabelecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece s
ordens.
c) A dominao carismtica baseia-se no poder que emana do indivduo seja
pelo seu conhecimento ou feitos heroicos.
d) A dominao carismtica baseia-se no poder que emana das normas
estabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova regulamentao.
e) A dominao tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento e
reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com o indivduo.
12. (ESAF/APO-MPOG/2001) A concepo de Estado vem sofrendo alteraes

ao longo do tempo, sendo alvo de controvrsias entre diferentes matrizes
ideolgicas. Assinale a opo que melhor define as caractersticas do Estado
numa democracia liberal.
a) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se pela ausncia de
demarcao entre estado e no-estado.
b) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por deter o monoplio do
poder econmico.
c) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por prover a todos os
cidados o acesso sade, educao, previdncia social e aposentadoria.
63

d) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por defender a
burocratizao do aparelho estatal.
e) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por reivindicar a
superioridade do mercado.
13. (ESAF/TCU/2000) Observe os conceitos que se seguem:

Capacidade de imposio da prpria vontade, a despeito da resistncia de
outro, visando a consecuo de um determinado objetivo ou fim estipulado que
um sujeito impe.
Poder legtimo,
voluntariamente.
revestido
de
consentimento,
que
se
faz
obedecer
Dever legal e funcional, uma obrigao especfica de administrao fiel em

troca de uma existncia segura.
Detm o monoplio legtimo do uso da fora em um dado territrio.
Marque a seqncia que expressa corretamente a ordem de apresentao dos
conceitos acima.
a) Poder, Autoridade, Burocracia e Estado
b) Estado, Autoridade, Administrao Pblica e Governo
c) Autoridade, Estado, Administrao Pblica e Governo
d) Poder, Autoridade, Administrao Pblica e Estado
e) Poder, Autoridade, Administrao Pblica e Governo.
14. (FCC/EPPGG-BA/2004) A soberania, o povo, o territrio e a finalidade so

caractersticas descritivas do conceito de
(A) sociedade civil.
(B) poder poltico.
(C) nao.
(D) terceiro setor.
(E) Estado Moderno.
15. (FGV/BADESC/2010) Com relao ao funcionamento da administrao

pblica, analise as afirmativas a seguir.
64

I. A administrao pblica, em sentido formal, o conjunto de rgos
institudos para a consecuo dos objetivos do governo.
II. A administrao pblica executa, tcnica e legalmente, os atos de governo.
III. A administrao pblica executa, com responsabilidade constitucional e
poltica, os projetos governamentais.
Assinale:
(A) se somente a afirmativa I estiver correta.
(B) se somente a afirmativa II estiver correta.
(C) se somente a afirmativa III estiver correta.
(D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas.
(E) se todas as afirmativas estiverem corretas.
4.2 GABARITO
1. C
5. C
9. B
13. A
2. X (E)
6. D
10. B
14. E
3. D
7. A
11. C
15. A
4. D
8. C
12. E
5 Leitura Sugerida
Maria das Graas RUA. Estado, Governo e Administrao Pblica:
http://www.sefaz.ce.gov.br/Content/aplicacao/internet/programas_campanhas
/estado-governo-adm%20publicamariagraasruas.pdf
65

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ESTADO, GOVERNO E APARELHO DO ESTADO ...................................................... 2

CONCEITOS FUNDAMENTAIS DE DIREITO PBLICO ............................................. 5

AUTORIDADE E DOMINAO ................................................................................. 26

PONTOS IMPORTANTES DA AULA....................................................................... 38

QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 39

LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 57

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 65

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1 Estado, Governo e Aparelho do Estado

1. (ESAF/MPOG/2003) O governo o grupo legtimo que

Essa questo foi tirada do glossrio de um curso da ENAP:

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Existe uma segunda acepo do termo Governo, mais prpria da realidade do

Hely Lopes Meirelles traz o conceito de Governo:

Podemos perceber que o governo aquele que exerce a soberania.

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Neste conceito de administrao pblica temos o que chamamos de aparelho

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Na tica marxista, o Estado um aparelho repressivo, isto , o Estado uma

2 Conceitos Fundamentais de Direito Pblico

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Mais a frente, Bobbio afirma que:

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Podemos afirmar que os principais elementos do Estado de Direito so:

a submisso do imprio a lei,

a separao dos poderes

a definio de direitos e garantias individuais.

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Alm disso, o termo democrtico no significa apenas que h uma maior

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A primeira, ao redor do sculo XVIII, dominada pela luta pela conquista

A fase seguinte, ao redor do sculo XIX, tem como centro a reivindicao

precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder

O direito instruo desempenha historicamente a funo de ponte entre os

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Os direitos de primeira gerao correspondem aos direitos da liberdade, e

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O Estado uma sociedade, uma vez que constitui um grupo de indivduos

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Temos nesta definio alguns dos elementos constitutivos do mercado: fluxo

Um empresa precisa saber quem so os reais e potenciais concorrentes

A definio do mercado pode ser importante para a escolha de polticas

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