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Viagem Incompleta
f\ EXPERlNCIA BRASILEIRA (1500..2000)
A GRful\,JDETRf\NSAAo

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Carlos Guilherme Mota

(ORG1\NlZADOR)

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cma" Brasileira do Livro, SP, Brasil)

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Viagem incompleta: a experincia brasilei..a (1500-2000) : a

grande tr"osao / Carlos Guilherme Mota organizador.
- So Paulo: Editora SENAC So Paulo, 2000.

r~A

5 -+ A

"li:irios autores.
Bibliografia.
ISBN 85.7359-111-0
1. Brasil- Civilizao 2. Brasil- Condies sociais 3. Bra.
sil- Histria - 1500-2000 4. Brasil- Poltica e governo 5. Lite..atura brasileira 6. Raas - Brasil!. Mota, Carlos Guilherme,
1941-.

00-0077

CDD-981
EDITORA

C===:J
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ndi~es I' .ra catlogo sistemtico:

1. Bra,il:

Hist.-ia:

~500-2000

981

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SAoPAULO

CO-I'di. o:

SESC

SO

PAULO

Rbreza,
desemprego, violncia, trabalho infantil, meninos de rua,
seca no serto nordestino, favelas e criminalidade nos centros metropolitanos so imediatamente identificados pelo senso comum como problemas
sociais e, portanto, como uma questo social. Mas no por acaso que neste
pas questo social assim como cidadania e cidado so no geral utilizados
de forma ambgua e imprecisa nos mais diferentes textos e contextos.
exatamente esse o eixo que ser perseguido no desenvolvimento deste tema
to complexo:

sintetizar os vrios contedos

- e suas

conseqUncias

- que

questo social assume no decorrer deste sculo, sem a iluso de que se

logre ser menos ambguo e impreciso, exatamente pela condio a que
confinada de sempre constituir uma rea-problema.

Questo social: de problema social a obieto da poltica

"Questo social", a maior parte das vezes, aparece em nossa vasta
literatura referida s nossas mazelas sociais, como sinnimo portanto de
"problemas sociais". Estes, por sua vez, tendem a ser decodificados como
expressando um fenmeno social (ou um conjunto de fenmenos sociais)
que ultrapassa um determinado nvel considerado como "normal" a partir
de dete~inados critrios. E so assim identificados como tal seja por critrios predominantemente

ticos

fome, pobreza,

trabalho

infantil, dentre

outros -, seja por critrios predominantemente morais - violncia, trfico e

consumo de drogas, devastao do meio ambiente, prostituio infantil,
dentre outros. Na essncia, no entanto, claro que ambos esses critrios sempre esto referidos permanncia da ordem social vigente, o que na atual
conjuntura, bom que se ressalve, no significa necessariamente assumir
um cunho conservador. Haja vista as numerosas e variadas experincias de

.
Amlia
Cohn

386

governos locais no sentido de enfrentar criativamente as questes sociais,

promovendo polticas e programas estruturantes de novas prticas e identidades sociais.
Por outro lado, claro que essas duas dimenses tica e moral no
se manifestam dissociadas entre si, sendo mesmo extremamente difcil ou
quase impossvel - dada a sua artificialidade quando confrontada com a
realidade - identifIc-Iasde forma isolada e estanque quando da classifica-

o de um determinado fenmeno social como ferindo - enquanto questo

social ou problema social- valores morais ou ticos. At porque sempre
bastante estreita a associao que se tende a estabelecer entre a presena de
determinada questo social e o que ela representa, em termos reais mas
tambm potenciais, enquanto ameaa segurana social.
Seno vejamos: fenmenos como a pobreza, a fome, a velhice desamparada, a alta taxa de analfabetismo entre crianas em idade escolar (e toaavia significativamente bastante inferior que se verifica entre os adultos)
hoje no pas tendem a ser concebidos como injustias sociais, e como tal
inaceitveis; no entanto, a associao entre eles e a ameaa ordem social
ainda indireta e longnqua no imaginrio social, tornando-as ento passveis de ser socialmente toleradas. J homicdios, violncia no trnsito, latrocnio, por exemplo, tendem a ser imediatamente identificados pela
sociedade como ameaa ordem social e, portanto, segurana individual
do cidado, devendo como tal ganhar a prioridade dos governantes.
Dessa forma, determinados fenmenos sociais tidos como mais ou
menos indesejveis, porm tolerveis, tendem a se tornar socialmente intolerveis quando, e somente quando, associados segunda bateria de fenmenos sociais acima referidos. E como tal devem ganhar prioridade para o
seu imediato enfrentarnento. Exemplos no faltam em nossa sociedade: a
forma pela qual se relaciona a pobreza violncia; as crianas fora da escola pobreza e violncia; o consumo de drogas pobreza, Aids e violncia; etc. Note-se que nesses casos o que sempre est em jogo a complexa
delimitao entre as dimenses legal e ilegal dessas prticas sociais, e portanto sua natureza legtima ou ilegtima; ou ainda, em termos dos mores, o
que vem a ser socialmente definido como "o normal e o patolgico".
Essa associao entre pobreza e problemas sociais dominante no imaginrio brasileiro salta aos olhos numa simples conferncia das principais
notcias cotic;Iianasveiculadas pelos nossos meios de cOn,1unicao.No entanto, a partir dessa associao

bsica

forjada atravs de um longo e

A questo

social no Brasil: a difcil construo

387

do cidadania

doloroso processo de construo da cidadania no Brasil que a "questo

social" equacionada, traduzida em programas e polticas sociais, e
implementada.
No final do sculo XIX, quando as aglomeraes urbanas assumem
maior presena no pas e apresentam um ritmo de crescimento mais acelerado, associado s reformulaes de nossa economia e explorao do trabalho livre, os problemas sociais so vinculados a dois elementos bsicos:
carncia de recursos (materiais e intelectuais) que possibilitem a sobrevivncia dos indivduos por sua prpria conta e, conseqUentemente, a pobreza sendo um problema individual, o seu combate tambm concebido como
pertinente esfera da responsabilidade privada e individual de cada um,
sendo valorizado sobretudo o carter voluntrio das aes ento implementadas. Problemas sociais so da esfera da responsabilidade da filantropia,
poca estreitamente associada Igreja Catlica. O exemplo mais clssico
a respeito so as Santas Casas de Misericrdia, de longa tradio entre ns.
esfera pblica, e portanto ao Estado ou, na poca, mais propriamente, aos estados, dada a autonomia dessas esferas subnacionais no ento recm-instaurado regime republicano, pertence a responsabilidade por
controlar e prevenir exatamente aqueles episdios e eventos que ameacem
a ordem pblica, vale dizer, a segurana dos cidados. E quem eram estes?
Exatamente a elite econmica e poltica do pas, a oligarquia agrria.
Em resumo: q~esto social' tida e havida como objeto da filantropia
(mais uma v~z das elites que dispunham recursos Par tanto), qual se associava pre~~g!.~~oc::~a!;
~.d~vinculada do trabalhe:>:-I:'0~r.eJp criminoso, o
vio!en.~0!.5~_que
ameaa..a ordem' pblica e'vi:1de encon~rol1.osbons co.stu.mes,
no sentido
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de recllrso~

~lIJt~~aispr6pri"s-cjepermitam ao indivduo superar por si

mesmo tal estado d;privao.-q'~el-P'~~~:"port~~t~:'q~~sto s~cial era
algo pertiriente' esferap'rivada, devendo nesse mbito ser tratada.
intelectuais

~.

Nas primeiras trs dcadas do sculo XX

- at a Revoluo

de 1930-,

a questo social no pas sempre encarada como um fenmeno excepcional

e episdico, demandando iniciativas porituais do Estado e largamente sob a
responsabilidade da filantropia, e portanto uma vez mais como algo pertinente esfera privada. Recorde-se, no entanto, que as dcadas de 10 e 20
deste sculo foram marcadas por profundas mudanas econmicas e sociais
no pas, acelerando-se o processo de urbanizao, intensificando-se o co-

388

389

AmlioCohn

mrcio exterior alavancado pelo caf, e emergindo as primeiras iniciativas,

nos grandes centros urbanos da poca (So Paulo em particular), dos embries do que seriam posteriormente grandes unidades industriais produti vaso Esse processo de acelerada modernizao da sociedade vem
acompanhado tambm de um vigoroso movimento dos novos segmentos
sociais ento emergentes nesse novo cenrio social em constituio, e que
so as classes assalariadas urbanas. Associados a sucessivas polticas e
medidas de incentivo imigrao, os primrdios desse setor industrial passam a contar com a fora de trabalho europia, com fortes razes na luta
operria em seus pases de origem, em especial de inspirao anarquista.
Assiste-se, ento, nos "centros nervosos" desta nao do alm-mar (assim considerados quer por critrios econmicos quer por critrios polticos),
a um p~rodo marcado por grandes movimentos de luta operria reivindicando um conjunto mnimo de direitos bsicos no mbito do mundo do trabalho.
A sntese do teor das inmeras greves que se verificam nesse perodo poderia
ser esta: luta por melhores condies de vida e trabalho.
a partir de ento que se cristaliza no pas a concepo de que a
"questo social", da tica da responsabilidade pblica por um patamar mnimo de bem-estar dos cidados, algo que passa a ser estreitamente associado ao trabalh. Cidado, portanto, distingue-se agora dos pobre's: questo
social dos trabalhadores, ou das classes assalariadas urbanas, passa a se
constituir, a partir de 1930, como uma questo da cidadania; enquanto a
questo da pobreza, dos desvalidos e miserveis exatamente por no estarem inseridos no mercado de trabalho continua sendo uma questo social
de responsabilidade da esfera privada, da filantropia.
portanto via trabalho que determinados problemas sociais da realidade brasileira transformam-se em questo social, e como algo pertineJ Ite
esfera pblica. Vale dizer, passa ao mbito da poltica, uma vez que comea
sistematicamente a ser remetida para a responsabilidade do Estado. Isso
significa, em outros termos, que se assume aqui uma diferenciao bbsica
entre problemas e questes sociais: enquanto os primeiros dizem mais respeito a coisas e fenmenos indesejveis, porm aceitveis de com elf's se
conviver, as segundas remetm esfera do reconhecimento de alguns .jentre esses fenmenos como leg(timos, e como tal devendo ser enfrentados
pela coletividade, constituindr. .se regulando-se assim determinados padres de solid~edade social. E mais que legtimas, as questes sociais passam a ser conce')idas e de.:ifradas no mais como fenmenos excepcionais

A questo sociol no Brosil: o difcil construo do cidodonio

e episdicos, mas como regulares e permanentes. vale dizer, assumidas como

algo de carter estrutural.

Questo social e direitos sociais: cidadania e trabalho

Sem o risco de incorrer em erro e exageros, pode-se afirmar que no
Brasil a questo social tem como regra de ouro a ser religiosamente respeitada o no onerar os cofres pblicos. Por outro lado, qualquer padro de
solidariedade social que se constitua em cada sociedade implica necessariamente o estabelecimento de um pacto distributivo dos recursos sempre
limitados e escassos -'existentes na sociedade para se enfrentar a questo
dos gastos sociais. I Note-se, de imediato, que esse pacto distributivo no
sentido estrito de origem, distribuio e alocao dos recursos - necessariamente no significa que se obedea a um determinado padro de justia
social, vale dizer, que seja efetivamente redistributivo, tal como ocorre nos
modelos de Estado de bem-estar social dos pases europeus, especialmente
os nrdicos. Como se ver adiante, o caso brasileiro no obedece, no presente, como no obedeceu, no passado, a esse padro de proteo social
civilizador, caracterstico das sociedades modernas.
Tambm pode-se afirmar que a questo social no Brasil, ao estar desde sua origem marcada pelo criv'o do vnculo do indivduo ao mercado de
trabalho, e portanto no surgindo com o trao fundamental da cidadania
que a sua universalidade, trouxe consigo certos aspectos que se revelam
ainda hoje determinantes do c~ter perverso das nossas pticas sociais.
Assim, no por outro motivo que os direitos sociais no Brasil at hoje
traduzem-se em polticas e programas sociais que se dirigem a dois pblicos distintos: os cidados e os pobres. Cidados so aqueles que, por exem-

It
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~.~~1?;

plo, esto cobertos por um sistema de proteo social ao qual tm direito

porque cntribuem para com ele. Os pobres so aqueles que, por no apresentarem capacidade contributiva, uma vez que nem sequer apresentam capacidade de formas autnomas de garantia de patamares mnimos de
sobrevivncia, so alvo de polticas e programas sociais de carter filantr-

G. Esping-Andersen, Los tres mundos dei Estado dei Bienestar(Valncia:

Andersen (ed.), Welfare States in Transition (Londres: SageIUNSRID,

lVEI, 1993) e G. Esping1996).

390

A questo

Amlia
Cahn

pico e/ou focalizado em determinados grupos reconhecidos como mais carentes c "socialmente mais vulnerveis".
Cristalizam-se assim no pas trs tipos paralelos de polticas sociais:
aquelas que dependem dos recursos pr6prios da Unio sade pblica, por
exemplo; aquelas que dependem igualmente do oramento da Unio, T1as
que tm seus recursos previamente vinculados a educao, ambas no geral voltadas para aes de carter coletivo; e aquelas que contam com fontes especficas de recursos no p,ovenientes dos cofres pblicos, como o
caso da previdnda social.
Da deriva uma terce ra caracterstica da forma tortuosa com que neste pas a questo social ve:n sendo historicamente construda, e que hoje
representa o crculo de ferro com o qual a questo social no pas se defronta: de um lado, o trao p<.ternalista com que a questo social tratada no
pas, e, de outro, o trao clientelista do padro de atuao do Estado brasileiro no setor, em seus distintos nveis de poder. Isto , a caracterstica de as
polticas sociais comandadas pelo Estado reproduzirem a subalternidade
dos segmentos mais pobres da populao, reforando assim seu auto-reconhecimento como sujeitos :lependentes dos favores personalizados2 do Estado ou individuais de membros das elites polticas, locais, estaduais ~/ou
nacionais.
dicotomia anteriormente apontada polticas sociais dependentes
do oramento da Unio ~ polticas sociais contributivas -, que data dos
prim6rdios dos anos de 1900 e prevalece at os dias atuais, corresponde a
diviso clara dos nveis de abrangncia, do montante de recursos disponveis, e dos distintos perfis de apropriao, por parte dos diferentes segmentos, das diversas polticas sociais, e que forjam o que vai sendo concebido e
legitimado como sendo de responsabilidade do Estado na rea social. Assim que, tradicionalmente, cabem ao Estado polticas de carter coletivo
na rea da sade saneamento, vacinao em massa, combate a endemias,
dentre outras, sempre levadas a cabo com recursos oramentrios da Unio
e dos Estados (e ap6s 1988, dos municpios), polticas de preservao do
meio ambiente e dos recursos naturais, no geral associadas no caso brasilei-

a difcil construoda cidadania

391

ro defesadasfronteiras nacionais, educaobsica- tambm financiada

com recursos oramentrios - e regulamentao do trabalho (neste caso,
mais especificamente, legislao trabalhista e sindical).
Nesse ponto chegamos a duas caractersticas fundamentais da forma
pela qual a questo social enfrentada no pas desde o incio do sculo,
independentemente do trao mais ou menos democrtico e/ou autoritrio
dos n~gimes polticos e dos governos: 1) a antinomia que sempre prevaleceu - emb( ra interpretada de diferentes formas - entre polticas econmicase polticas sociais;e 2) o traofortementecentralizadodo aparatosocial
do Estado, com polticas sociais verticalizadas, concebendo-se sempre o
Estado como o grande agente modernizador da sociedade.
No por acaso, portanto, que nos anos 30, quando da legitimao da
questo social no Brasil via trabalho, l-se em documentos do ento recmcriado Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio que:

Justifica-se o sindicato pela fraqueza econmica do operrio. elemento socialmente

desamparado quando isolado; da unio advm a fora da resistncia em quantidade
suficiente para criar valores novos e fazer val-Ios; disciplinar essas correntes e darlhes o curso que devem seguir, a funo do Estado.

No de surpreender. portanto. em nossa cultura poltica a frequncia com que as lideranas.

sobretudo os governantes. so identificadas atravs de suas caractersticas pessoais. e no atravs do programa de governo. da legenda partidria. etc. Talvez a expresso mais cabal disso seja
a qualificao dada pelos eleitores a alguns candidatos a postos elegveis no governo. tal como o
clebre "rouba mas faz".

sacial na Brasil:

"

E mais: "H um interesse de ordem pblica e de segurana,aolado de

um esprito de humanizao e de bondade, que vem presidindo formao
e ao desenvolvimento do direito operrio'?
esse "esprito de humanizao e de bondade", associado incapacidade atribuda pelas nossas elites polticas de ento aos assalariados de "preverema garantiade sua sobrevivnciafutura",quenorteiae dita legitimao
da questo operria no pas, nessa primeira metade do sculo, como "questo social". E nesse sentido, entende-se no s o carter assistencialista da
estrutura sindical montada mesma poca, como a simbiose e a promiscuidade presentes at os dias de hoje em nosso sistema de proteo social expressas em direitos sociais que se confundem com filantropia e assistncia
social, no caso dos pobres, ou com privilgios no caso daqueles segmentos
assalariados inseridos no mercado de trabalho.

Boletim do Ministrio ioTrabalho, respectivamente n. 35, de julho de 1937. e n. 36. de agosto

do mesmo ano. pp. 109 e 89. apud: Gislio Cerqueira Filho. A "Questo social" no Bra.\'ilcrtica do discllr.1'O
poltico (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. 1982), p. 81.

AmeliaCahn

392

De fato, essa a grande herana e o grande trao de nosso sistema de

proteo social e que ainda hoje permanece: desde sua origem, por vincular-se ao trabalho, ou ocupao como analisa brilhantemente Wanderley
Guilherme dos Santos,4 a "questo social" enfrentada de forma segmentada e fracionada, fazendo com que sua implementao, ao contrrio de promover a incluso social dos cidados, assuma o significado da diferenciao
e reproduo da subaltemidade das classes assalariadas do pas.
Em resumo: o enfrentamento da "questo social" no pas sempre
estreitamente vinculado modemidade atribuda s nossas elites polticas,
e por conseqUncia ao Estado brasileiro, que a regula e legitima segundo
seus prprios interesses, preservando assim sempre "por antecipao" a
ordem social vigente.
portanto a partir da dcada de 20 que a "questo social" no Brasil
passa 11ser incorporada pelo Estado, via trabalho, formalizando-se assim o
estatuto de cidadania para determinados segmentos sociais, enquadrando-o
juridicamente num aparato que reunia e articulava legislao trabalhista,
legislao sindical e legislao previdenciria. Mas reforada no entanto
pelo prprio trao oligrquico e patrimonialista do Estado e da cultura poltica brasileiros, verifica-se no pas a consolidao de um sistema de proteo social que apesar de se desenvolver em duas vertentes paralelas a dos
direitos sociais e a da filantropia
no as diferencia quanto ao seu trao
paternalista e conservador, associando a "igualdade perante a lei" poltica
do favor, do compadrio, do favoritismo que; como registra Schwarz,s "se
tinha a vantagem de trazer para a frente alguns de nossos assuntos decisivos", no se deve esquecer que "uma doutrina autoritria, em que a famlia
d o paradigma sociedade, se entrelaava com naturalidade s nossas tradies catlicas e patriarcais". Em termos de direitos e cidadania, instaurase a velha regra de que "para os amigos tudo, para os inimigos a lei", criando,
como assinala DaMatta,6 uma dupla rede de sociabilidade a do indivduo
e a da pessoa -, ou o famoso "sabe com quem est falando 7". Compreendese, portanto, a facilidade com que, nos dias atuais, direitos so interpretados
pelas elites politicas contemporneas e socialmente aceitos como "privil-

gios", tomando-se viveis, sem muitas tormentas, reformas desse aparato

de proteo social que anulam direitos diferenciados conquistados historicamente por distintos setores de trabalhadores, em nome de uma eqUidade
que nivela tendo como parmetro os patamares mnimos de benefcios sociais que j vm sendo praticados.

Questo social: cidadania e mercado

Wanderley Guilherme dos Santos, Cidadania ejustia (Rio de Janeiro: Campus. 1979).
Roberto Schwarz. Ao vencedor as batatas (Silo Paulo: Duas Cidades, 1977), pp. 63-5.
Roberto DaMatta, A casa e a rua ,- Espao, cidadania, mulher e ;norte no Brasil (Silo Paulo:
Brasiliense, 1985).

393

A questo social no Brasil: a difcil construo do cidadania

;"

Este um pas em que os paradoxos no se restringem aos contrastes

da natureza. O brasileiro, este "homem cordial", foi sendo assim moldado
atravs de nossa histria tendo exatamente como um dos mecanismos centrais as polticas sociais. Trajetria essa to paradoxal que, quando se acompanha a cronologia da implementao dos direitos sociais neste pas,
constata-se que estes so estendidos a novos segmentos de trabalhadores
em perodos de regimes autoritrios. Cuidado. no entanto, para inferncias
apressadas: esse fato por si s no autoriza que se depreenda que no caso
brasileiro os perodos autoritrios e totalitrios foram exatamente aqueles
mais sensveis e permeveis questo social. Pelo contrrio. quando se
debrua sobre os dados relativos a quem ou que segmentos sociais mais se
apropriam das polticas e dos b,enefcios sociais neste pas, o que salta aos
olhos , de uma parte, o trao perverso de nosso sistema de proteo social,
uma vez que quem mais se apropria dele so em primeiro lugar os no
pobres, seguidos dos pobres, e estes dos mais pobres dentre os pobres.' e de
outra, exatamente seu trao autoritrio e dominador.
Em resumo, apresenta-se aqui a tese, compartilhada por numerosos
analistas e estudiosos das polticas sociais no pas, de que no caso brasileiro
elas no s reproduzem as desigualdades sociais j existentes (ao contrrio
do que oporre nos pases com os modelos clssicos de Estado de bem-estar
social), como tambm reproduzem a subalternidade dos dominados. Quanto a estes ltimos, as indicaes so inmeras e de distintos tipos No de
se admirar, por exemplo, que prevale9a a representao social entre moradores da periferia de uma metrpole como So Paulo, j em plena dcada
de 80, de que consiste direito social todo e qualquer benefcio de carter
Repblica

Federativa do Brasil, Relatrio Nacional Brasileiro

- Clpula

vo/vimento Social, Copenhague, 1995. Relatora geral: Amlia Cohn.

Mundial

para

o DeJ'en.

395
394

A questa

Amlia
Cahn

contributivo, seja ele compulsrio ou contratado, como o caso hoje dos

planos de sade empresariais ou individuais, forjando, portanto, a concepo de que direito social , ou tem que ser, pago. E a contraface dessa mesma moeda, de c;ue o servio gratuito (leia-se servios pblicos estatais
financiados com recursos do oramento do governo) caridade, filantropia
do Estado, ou do agente pblico, uma vez que sempre se est na dependncia da boa vontade deste, da sua disposio em exercer o "trabalho voluntrio", por este assim entendido em que pese sua condio de assalariado
formalmente contratadoS pelos rgos pblicos. O usurio desses servios
no se configura como um cidado, mas efetivamente como um carente, e
como tal, no portador de direitos, mas sim dependente da boa vontade dos
agentes estatais, sejam eles do quadro poltico ou administrativ09. Nessa

nossa cultura poltica, ~s!ed~s sociai~ :__as._~~zades transforIE.~~~~~

~. valioso capital soci~l, uma vez que atravs delas que o cidado comum
i
ter{ alg~ma chance de acesso aos bens de consumo coletivo e aos ben~fcios
sociais bsicos.
)
Para alm disso, h que se especificar as distintas relaes que se e~tabeleceram entre cidadania e mercado nessa trajetria tortuosa das polticas
sociais no Brasil. Ela foi m..lI"cac.\por basicamente trs grandes padres, em
sucesso cronol gica de dominncia:
1) Esse sistt:ma de proteo social surge, em 1923, tendo como pilar a
previdncia social para os .>etores assalariados urbanos da iniciativa privada. So as Caix<.,sde Apo:;entadorias e Penses, institudas pela Lei Eli
Chaves, e que tir.ham con \0 objetivo prover, financiados pela contribuio
compulsria dos empregadores e dos trabalhadores, penses, aposentadorias e assistncih mdica a seus filiados e dependentes. Aps 1930, elas
transformam-se nos Institutos de Aposentadorias e Penses, agora organizados no mais por empresas como era at ento, mas por ramos de atividade econmica - comercirios, industririos, martimos, bancrios, dentre
outros -, tendo o mesmo objetivo que as CAPs.

,A. Cohn et alii, A sade como direito e como servio (2. ed. So Paulo: Cortez/Cedec. 1999).
Talvez a expresso mais acabada desse fenmeno seja a afmnao de ilustre cirurgio e respeitada figura pblica que ocupou por vrias vezes postos de destaque na rea da sade no pas, o
ministro Adib Jatene, quando afirma que "o problema do pobre no Brasil no ser pobre; ter
amigos pobres".

..
....

sacial no Brasil: a difcil construo da cidadania

Previdncia social, responsvel por instituir um padro de solidariedade social entre os trabalhadores do setor privado da economia, legislao
trabalhista e legislao sindical, voltadas para a regulamentao da relao
capital-trabalho, compem o eixo fundamental desse padro.
Padro esse que se caracteriza, tal como emergiu, por estar centrado
no trabalho, ou no sistema de ocupaes, resgatando mais uma vez aqui
Wanderley Guilherme dos Santos. Esse padro tem, portanto, como ncleo
central a condio do assalariado, fora de trabalho livre, com insero no
crescente, desde ento, mercado formal de trabalho. Esse padro prevalece
at o final dos anos 90, quando as propostas de "reforma do Estado" atingem esse sistema de proteo social, que passa a ser combatido pelas elites
dirigentes do pas, por elas interpretado como se revelando agora oneroso
em termos da capacidade competitiva de nossa economia na nova ordem
global.

2) Tendo como eixo central aquele padro, a partir sobretudo dos anos
50, verifica-se a superposio de um novo perfil de articulao entre cidadania e mercado: o Estado provendo os direitos sociais paulatinamente conquistados, e com isso garantindo mercado ao setor privado de servios.
Atravs de subsdios e da compra de servios privados pelo Estado, floresce e se constitui um robusto setor privado dt' p"oduo de servios, cabendo
educao e sade os ramos de atividade paradigmticos que ilustram
esse processo.
Verifica-se, portanto, um processo de privatizao da produo de servios sociais sem que esses ramos de atividades enfrentem as inseguranas
e os riscos do mercado: o mercado consumidor passa a ser garantido atravs de subsdios estatais (a renncia fiscal, uma vez mais no caso da sade
e da educao, um exemplo tpico) ou atravs da compra pelo Estado dos
servios produzidos pela esfera privada da economia (convnios entre estado e empresas privadas, com ou sem fins lucrativos, constituem nesse
caso um outro exemplo tpico). Atravs desses mecanismos, o Estado passa a garantir um "mercado cativo" para a esfera privada pr.odutora desses
servios.
Esse processo acentua-se durante o perodo ps-64, quando esse setor
privado de produo de servios passa a ser no s concebido como fonte
de lucro, mas tambm assume importante papel no processo de acumulao
e reproduo do capital. Basta lembrar, tomando-se os dois ramos acima, a
informatizao do ensino e a indstria de equipamentos de apoio em diag-

396

AmlioCohn

nstico teraputica vinculada ao atendimento hospitalar, para no mencionar a prpria indstria farmacutica.
3) A partir da segunda metade da dcada de 90 assiste-se aos ensaios
de uma terceira modalidade de articulao entre cidadania e mercado: no
prevalece mais o mercado de trabalho para definir as diretrizes de um novo
padro de solidariedade social, mas sim o mercado de consumo. Vale d1zer,
acompanha o processo de ajuste estrutural de nossa economia atravs da
eleio por nossas elites dirigentes de um modelo de "ajuste passivo", utilizando o termo de Maria da Conceio Tav ares ,10um
processo de desins~
titucionalizao de direitos, sejalJl eles .atine!:lt~_s..
.~!!fenu!.U!..nb~!.h.~_
<?l!~
esfera da garanti~ do acesso aos bens.~~~~n.i~l~_~e_~~.n_~u~Q_~o.let!vo,
independentemente do nvel de renda de cada um, e portanto de sua .posio
no mercado.
Essa fase marcada pela assim denominada "t1exibilizao das relaes d(: trabalho", terceirizao de parcelas do processo produtivo, e outros
mecanismos visando a diminuio dos "custos sociais" da produo, em
nome da competitividade na economia global. Entre estes, claro, incluemse os bl~nefcios e os servios sociais bsicos, de responsabilidade do Estado, segundo o contrato social vigente.
No obstante, esse modelo de ajuste estrutural da economia implica
na condio de "um pas emergente", segundo a classificao que nos
atribuda pelos organismos internacionais, o que no deixa de ter certa ironia - o controle da dvida pblica. Traduza-se: reduo do tamanho do Estado, e mais, do gasto pblico.
Reduo do tamanho do Estado: significando privatizao, terceirizao, parcerias com a iniciativa privada, de carter lucrativo e no lucrativo, e com a sociedade. Nesse sentido, busca-se racionalizar os custos
distinguindo-se o Estado provedor do Estado produtor de bens e servios.
Reduo do gasto pblico: significando a desinstitucionalizao dos
direito& sociais acompanhada de profundas alteraes no acto de solidariedade social at ento vigente. quan o, ento, busca-se uma "grande tran~
s~CIe
ref'fi-na de noss" sistema de proteo social: passa agora a
prevalecer no mais a situao do cidado no- mercado
de trabalho, mas sua
h_
u__,___ .. _

co~o

de cidad_~()~~quanto
capacidade de consu~o _e_~eP~~P~_~9a}~di-

v~~~ O mercado, agora, passa a prevalecer como mercado de consumo: o

acesso satisfao de necessidades sociais bsicas diferencia-se dos direitos, e torna-se funo da capacidade de poupana individual de cada umo
o~.alta-se de um modelo 4..tUQH.Q!J.ri.9AQ~..~Q~!~!~~'p_~rfi1
geracion~!i~t~~s/
inativos, o conceito e':1 si j ~~~otr_~f!1~rr1o~.nt~.!~fel~~Leara
a lel de "cada um
por si'\ retirando-se

~~sse siste~a

de proteo socialto.~~~oq~~9..l!.:!~ar-

ter de solidariedade social redistributr"Oa compensatria das desigualdades

so~i!!io~oo

o-

0-_o

."_0.

000.0000.'

_00..000-

- __"

Uma vez mais, instiga o fato de ser exatamente quando da consolidao da ordem democrtica.no pas que se assiste ao "desmonte" dos direitos
sociais bsicos do cidad()~~~_
03ul?_r~!TIetede imediato para a questo de que
o'pas, vale dizer nossilites polticas, tal como desde tempos imemoriais,
continua no enfrentando a questo central da articulao entre democracia
poltica e democracia social. No por outro motivo que, traduzindo o conhecido "jeitinho brasileiro", o Brasil consegue estar ao mesmo tempo entre
as dez maiores economias do mundo e ser o pas que apresenta uma das
maiores taxas de desigualdade social do mundo. Ou, como aponta Hobsbawm,
constituir "um monumento negligncia social"Y

10Mo Co Tavares, "As polticas de ajuste no Brasil: os limites da resistncia", em Mo Co Tavares &
Jo L. Fiori. Deomjuofle global e modernizao conservadora (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993).

397

A questo social no Brasil: o difcil construo do cidadania

Francisco de Oliveira,13 em textorecente,analisaexatamenteesse processo atual de "anulao da poJtica" e de "privatizao do pblico" atravs
do qual destituindo-se os direitos sociais, n~~.ititq(Q.9~)~ij,o tral}s!adados
para a ..esfera
indi. _O uda responsabilidade individual. . Trata-se agora de direitos
'_..4
.
v_~~~aiJenJio mais. sociTS;-e-priiito'universais, tr~.nsfo~~ando iic:sso

satisfao de determinadas necessidades sociais bsicas - no mais tido

como direito capacidade de consumo de cada um: aposentadoria e pen-

ses, por exemplo, tal como ocorre no Chile desde a poca de Pinochet,

11

No fto deslocado da atual conjunlura a proposta de iniciativa do governo, e em tramitao no

Congresso Nacional, de reforma da legislao trabalhistao Em nome da modernidade e para o
"fortalecimento da aprendizagem do exerccio democrtico dos trabalhadores", o executivo prope a partir do final de 1999 projeto de lei que transfere direitos trabalhistas clssicos
tais

como dcimo terceiro salrio, frias remuneradas. dentre outros

para a condio de objetos de
negociao entre patres e empregados.
'2 Eric J. Hobsbawm, A era dos eXlremos- O breve o\'CllloXX (/914-/99/)
(So Paulo: Companhia
das Letras. 1995), p. 555.
13 F. de Oliveira.
"Privatizao do pblieo. destituio da fala e anulao da poJ(tica: o totalitarismo neoliberal",
;..~

em Fo de Oliveira

do diofo\Oenowe hegemollia

global

& M. Co Paoli (orgso),

(Petr6polis:

Vozes,

Os o\'entidoo\Oda democracia

1999),

ppo 55-820

- Polftica,\'

398

AmliaCohn

passam a ser funo da capacidade de p~uP~~~J1!c!L~~dualde cada ulTI!

independentemente da sua condio no men::~49.Qetrabalho. A recente refOl1l1ado sistema previdencirio de 1999, por exemplo, desvincula a contribuio previdenciria da relao de trabalho assalariada que garante a fonte
de renda, ao substituir para clculo de apQsentadoria tempo de trabalho por
tempo d contribuio. P~~~_prevalecer
assiJ!1no mais o mer9do _l~
~ral:>alho~~_ capacidad~ contributiva de cada indivduo, independentel1l~nte de estar ou no empregado, e independente de qualquer insero
forlTlalsua no mercado de trabalho, como vigia at recentemente. Registrese, de passagem, que uma das maiores conquistas sociais de 1988, que foi a
concepo de seguridade social no texto constitucional, vem sendo gradativa
e paulatinamente destruda, retomando-se, atravs do esquartejamento das
refol1l1as da seguridade social reformas estanques e autnomas entre si da
previdncia social, da assistncia social e da sade, velha e arcaica concepo de seguro social.
.
A "questo s0cial" no Brasil de hoje.passa a ser. ~~s.im_.!1~-,!.mais
uma
questo de incluso social via trabalho, fOrma clssica de re.guJ~s.~o~<?<;ial
no capitalismo moderno, mas via consllffiQ,2.9uefl1:z co~ qu.~pre.~~I.~9~m.'
sobretudo nos pases "emergente~" (perifricos nas anlises de antanho),
n\is padres de regulao social e que consistem ~xata1!l~l'!tenum processo de desregulao dos direitos de cid~ania regulada at ~nto vigentes
e de ruptura de contratos sociais pr.eestabelecidos., l(:vando ao que Francisco de Oliveira naquele mesmo texto denomina "totalitarismo neoliberal", e
Boaventura de Souza Santos, "fascismo social".'4

Questo social: a naturalizao da pobreza

A literatura s::Jcio16gicaatual farta e rica quando trata da comple}<idade social com que hoje no:- defrontamos, nessa nova realinade global, em
que, recuperando r)ff~, ISse ques.. ona at que ponto o trabrJho permanece
como uma categor a sociol6rica chave. Esses autores, na sua maioria, apon-

14

B..S. Santos. Pela m

de Alice

- () ~'oda/

e o po[(tico na ps-modernidade

A questo social no Brasil: a difcil construo da cidodania

399

tam para a "opacidade social" que vem caracterizando a sociedade contempornea, e sua conseqncia em termos de se equacionar na atualidade a
"questo social".
Fitoussi e Rosanvallon, que utilizam o conceito de "sociedade opaca"
para designar essa nova realidade, chamam a ateno para o desl~c_~rn.c::Il!.(,J
que a que~tl!Q.QjaLYe_m.
s9XrenQ():~l.~qi!.m.que~<::"p'assoude uma anlise
glo~~Ld~_sistema (em termos de explorao, d; repartio:-etcS~ara.~ma
p~!spectiva focalizada nos _ ~.,:~~~ntos m~i~vulne!~~~~~__~a.'p'()P . !-Ilao:E
que, em decorrncia, no s"a luta contra a excluso polarizou --ateno,
mobilizou as energias, provocou a compaixo", como tambm uma simplificao do social por parte do coletivo, reforada pela perda da fora das
identidades coletivas nessa nova ordem. Mas os autores chamam tambm a
ateno para o fato de que as desigualdades, mesmo que no apresentem
mais necessariamente a amplitude do passado, no s6 permanecem acentuadas, como ainda a sua natureza mudou na atualidade. 16
Claro que a referncia desses autores a sociedade francesa contempornea. Mas debruando-se sobre nossa realidade tambm com esse
referencial, e sobretudo resgatando a ateno para o fato de os autores, como
tantos outros, apontarem que nas sociedades atuais no so mais as identidades coletivas relativamente estveis que so necessrias de ser descritas e
incorporadas, mas que tambm os percursos individuais e sua variao no
tempo ganham importncia, fica claro que na realidade brasileira as desigualdades brutais de renda que persistem e tendem a se acentuar, s quais se
associam as condies da "velha" e da "nova" pobreza - aquela, a pobreza
estrutural, e esta fruto do ajuste estrutural de nossa economia -, configuram
.um quadro muito mais radical.
Isso porque, ~ no mais prevalec<: o padro de integrao/exclus?
~ocial pautado pelo trabalho, e ~~~__~C?~_..~~is
v~~~!!9..<? 95?!I1p'r.2~.a_daa
impossibilidade
(reconhecida atualmente at pelo Banco Mundial) de se
-..~

--

~f~abelecer

um padro

de integra.?_~~~~.~~~~_!TI.C?~~~<:!.<?-,_
as .~_~~~gu..~~~~~~

sociais .endem a se manifest~vs

de_o)Jtrasformas de polarizao, ~~
no mais somente a tradicional de classe. Essa "nova" polarizao expressa-se como: globalizveis/no-globalizveis (recuperando aqui um termo
de Fiori; includos/excludos; e organizados/no-organizados. opacidade

(So Paulo: Cortez,

1995).
u C. Orre, "Trabalho: a \;ategoria so :io1gicachave?", em Capitalismo desorganizado (So Paulo:
Brasiliense, 1989).

16

J.P. Fitoussi & P. Rosanvallon,

o captulo

1.

Le nouve/ ge des inegalits (Paris: Seuil, 1996), especialmente

.
400

Amlia
lohn

Aquesto

social associa-se assim a raJicatizao das segmentaes e desigualdades

sociais estruturalmente pre ,entes na sociedade brasileira. Dos inmeros
exemplos que nos saltam aos olhos talvez seja a violncia em suas distintas
formas de manifef tao, praticada tanto pelos includos como pelos excludos, o mais paradigmtico dentre eles.
Naturaliza-se a pobreza. Ela agora faz parte de uma fatalidade, fruto
da globalizao, e portanto criada por um fator externo nossa realidade.
eSS.l a mensagem de nossas elites governamentais, 9ue associam na sua
~Ii~na es>ltica represemtantes das oligarquias as mais tradicionais eS
setores industriais potencialmente mais modernos, numa estranha combinao que favorece o retorn,) ao ~ssado: a questo da pobreza passa a ser
um "problema social" que ganha presena no cenrio poltico quaQdo, e

.'I !~I

de _se.buscar nov~s.fo.r.mas le solidarj.cia.d~

social, uma vez que "o Estado no pode fazer tud.Q'~,_

__)
portanto pautado nesse iderio que se ope o atrasado ao moderno,
num jogo invertido, em que o que anteriormente era concebido como moderno - os direitos sociais -, passam hoje a ser classificados como produto
do atraso, ou do que vem sendo denominado pelos governantes atuais como
sendo de uma obtusa postura de "fracassomania" por parte dos seus
opositores.
A poltica que vem sendo atualmente praticada consiste, pois, em transpor para a esfera da responsabilidade privada a garantia. da satisfao de

401

fala na necessidade de polticas e programas de combate pobreza - para

tanto criando-se fontes alternativas e no geral ad hoc de recursos -, e que

somente quando, decodificada tecnicamente como "questo social'''. Po~r~-=-_)

za ento enfren'ada por meio de ~ticas sociais focalizadas naqueles
grupos identificados segundo determinados parmetros tcnicos como "socialmente mais vulnerveis", conclamando-se o setor privado e a sociedade
para colaborarem nessa empreitada que busca promover o "alvio da pobreza" em que vivem.
Naturaliza-se a pobreza porque a questo social agora passa a ser remetida, no debate poltico, a esse campo restrito de alvio da pobreza, tomada sempre em termos absolutos, e no em termos da desigualdade social
vigente. As propostas de polticas de combate pobreza advindas de nossas
elites polticas vm assim, na maioria das vezes, acompanhadas de discursos sobre a_=,~assez d.e recursos 0~9!l'?:~t.ri()sp~r~.Ja.!1.to,_sol>..r~~...
ineficincia inerente a tudo o que venha a s~~e.statal, asdistores qu~
inquestionavelmente existem na apropriao dessas polticas por par.te 9.0S..-)
pobres, e sobre a necessidade

no Brasil:o diffcil construoda cidadania

determinadas necessidades sociais bsicas: famlia, vizinhana, filantropia,

enfim, atravs de novas e velhas redes sociais, a ser revividas e construdas.
No entanto, essa proposta vem sendo praticada numa sociedade com um
dos maiores ndices de Gini, de 0,59, atestando uma situao de brutal desigualdade social, fruto da absurda concentrao de renda vigente no pas: ao
se comparar o rendimento dos 40% mais pobres da populao com os 10%
mais ricos, verifica-se que a renda mdia destes nada menos que 20,6
vezes maior que a daqueles.17
S esse dado deixa suficientemente claro que ao mesmo tempo que se

._-

distiritos segmentos sociais, se~pre em detrimen!.9 d~~ -m~~ p()br~s ~_d~~

social

so aprsentados e implementados programas nesse sentido, tal realidade

com tamanha desigualdade social demanda necessariamente a presena do
Estado, uma vez que sua funo redistributiva torna-se central e crucial.._
O que est em jogo portanto, hoje, no a questo do tamanho do
Estado, mas sim de qual o Estado necessrio para se enfrentar o desafio
representado pela crescente distncia que vem se dando no pas entre democracia formal e democracia real. Ou, noutros termos, o desafio hoje consiste em se bus~.,!_~o~as formas de se articular o binmio desenvolvimento
e democraci~~~~!lf!.<?~~~_~!1to das desigualdades sociais, o que implica
.resgatar iic;ntralidade do Estado, e mais do que isso, a democratizao do
prprio Estado, at hoje no ati~gida, apesar de a "Constituio Cidad" de
1988 garantir ~nmeros espaos de participao social sediados nos Conselhos Nacionais (e seus equivalentes estaduais e municipais) sobretudo na
rea social.
.

Consideraes finais: nem tudo est perdido

Em que pese a complexidade da situao atual, parece que, felizmente, nenhuma experincia contempornea nega o fato de a histria continuar
sendo produto das lutas sociais. O que se revela necessrio ento exatamente desenvolver a sensibilidade e o instrumental necessrio para, de uma
parte, se detectar e compreender os novos espaos de construo de identi-

-'

17

IBGE, Sntese de indicadores sociais

- 1998, Rio de Janeiro, IBGE, 1999.

..

402

Amlia
Cohn

dades sociais que vm se constituindo, e sua outra ponta, o Estado, sem

contudo se abandonar o arsenal terico, e suas conseqncias empricas
imediatas, relativo s dimenses estruturais de sua conformao.
Trata-se, portanto, de ultrapassar as velhas fronteiras clssicas que
delimitam o espao da poltica numa ordem burguesa, e que na atualidade
vem se traduzindo na destruio do espao pblico no pas. O que no se
pode negar, hoje, e nesse caso at favorecido pela sua diversidade, riqueza,
e imen~ido, que este pas se transformou num enorme laboratrio de
experincias locais de constituio de novos espaos de construo de novas identidades sociais, e de novos padres de integrao social, at o momento rebeldes ao nosso modo clssico de pensar e interpretar esses
fenmenos.
E se o pas ainda enfrenta os efeitos da forma singular em que aqui se
deu a revoluo burguesa, como analisa Florestan Fernandes,18 isso no
significa que se esteja num crculo de ferro que impea de se lutar pela
construo de uma ordem social mais democrtica, em que se supere de vez
a subordinao das questes sociais aos ditames dos parmetros conmicos, herana ainda no suplantada do perodo de predomnio do iderio
desenvolvimentista. At p0rque, poca, desenvolvimento vinculava-se
gerao de empregos, e estes ao acesso a determinados direitos sociais; o
avesso portanto da realidade atual.
A grande tarefa que ainda est para ser enfrentada neste pas consiste
portanto em efetivamente se constituir e consolidar uma ordem democrtica.
Desafio no de pequena monta, uma vez que implica deslocar a questo social do mbito da pobreza para o da desigualdade social, vale dizer, de transformar a questo social numa questo redistributiva de riqueza e poder.

Ii

Florestan Fernandes. A revoluo burguesa no Brasil

Ensaio de interpretao sociolgica
(Rio de Janeiro: Zahar. 1979). Um resumo analtico dessa mesma obra encontra-se em Loureno
Dantas Mota (qrg.), Introduo ao Bra~'il . Um banquete no trpico (So Paulo: Editora SENAC
So Paulo, 1999).

403

A questo social no Brasil: a difcil construo do cidadania

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Rio de Janeiro: Campus, 1979.
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no Brasil (1930-1970).

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MaTA.L. D. (org.). Introduo ao Brasil- Um banquete no trpico. So Paulo: Editora

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