MONOGRAFIA: LA

DESCENTRALIZACION
EN EL PERU
GRUPO DE INVESTIGACION
MANTILLA ROJAS, PATRICIA.
SALAZAR CASTILLO, GUSTAVO.
TAPULLIMA REATEGUI, VIVIANA
DOCENTE:
DR. VICUA HONORES, MARINO GIOVANI
CURSO
DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL
TRUJILLO 2015

INDICE
Pg.

Presentacin

Introduccin

CAPTULO I
1. La Situacin Precedente A La Descentralizacin..

2. Orgenes Del Centralismo..

3. El Centralismo Contemporneo.

4. Descentralizacin: Caractersticas Definitorias..

10

5. Los Ejes De La Descentralizacin.

12

5.1. Descentralizacin Administrativa...

12

5.2.Descentralizacin Econmica..

14

5.3.Descentralizacin Poltica

14

5.4.Descentralizacin Fiscal...

15

6. Como Se Hizo Posible La Descentralizacin.

17

7. Los obstculos que bloquean el avance descentralizador..

19

8. Agenda pendiente de los procesos de Descentralizacin y Regionalizacin.

21

9. Conclusiones..... .

26

CAPITULO II
1.

Desarrollo normativo del Proceso de Descentralizacin..

28

1.1. La Constitucin Poltica de 1979

28

1.2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del

proceso descentralista..

29

1.3.

El Primer Periodo de Alan Garca (1985-1990)..

30

1.4.

El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)..

31

1.5. EL Gobierno de Transicin: Valentn Paniagua..

34

1.6. El Gobierno de Alejandro Toledo...

35

a. Ley de Bases de la Descentralizacin..

37

b. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales...

38

c. Ley de Incentivos para la Creacin de Regiones..

38

1.7. Alan Garca: Segundo Perodo

38

1.8. Conclusiones ..

41
1

CAPITULO III
Desarrollo del Proceso de Descentralizacin - Ley N 27783.

42

1.

Situacin actual del proceso..

42

a. Antecedentes.

42

2.

3.

4.

mbitos de Descentralizacin claves para la etapa que inici en julio del

2011...

45

Evaluacin del Proceso de Descentralizacin...

47

a. Introduccin

47

b. Competencias asignadas y proceso de Transferencia..

47

c. Recursos y Descentralizacin Fiscal

48

d. Estrategia para la Regionalizacin

49

Legalidad Constitucional y Descentralizacin

50

a) Unidad ..

50

b) Competencia .

50

c) Cooperacin y lealtad constitucional. .

51

d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia..

51

e) Taxatividad y clusula de residualidad. ..

52

f) Efecto til y poderes implcitos. .

52

g) Control y Tutela..

52

h) Progresividad en la asignacin de competencias y transferencia de

5.

recursos. ..

53

Conclusiones

53

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS...

54

PRESENTACION

El presente trabajo monogrfico de investigacin, es un tema apasionante,

puesto que nuestra realidad poltico social por la que se desarrolla nuestro pas, es un
marco referencial y de transicin de un estado centralizado hacia un estado con delegacin
y transferencia de facultades, atribuciones y competencias, aspiracin de las diversas
regiones que integran el Estado Peruano.

Para la elaboracin del trabajo de investigacin, se ha consultado a travs de

la bibliografa que nos ofrece el google, visitando diversas pginas con informacin sobre
la descentralizacin en nuestro pas, informacin que se ha vertido de forma cuidadosa en
los tres captulos en que se distribuye la monografa, con la finalidad de que sta pueda
satisfacer las aspiraciones como estudiante y como miembro de nuestra sociedad peruana,
tenindose en cuenta que an el proceso de descentralizacin no ha concluido, pues existe
asuntos pendientes de transferencia.

Adems se hace entrega este trabajo, teniendo en consideracin que uno de

los objetivos del Curso de Derecho Municipal y Regional, es el conocimiento del
comportamiento estructural de los gobiernos locales y regionales en base a las normas que
los rigen, es preciso conocer tambin el proceso de la Descentralizacin como un
argumento poltico y jurdico en el comportamiento de la sociedad peruana, como parte
integral del estado.

INTRODUCCION

El centralismo ha sido desde muchos siglos atrs, un terrible lastre que atenta contra de
la unidad nacional, ha sido una fuente de resentimientos y de egosmos regionales a
manera de reaccin contra la injusta postracin, la misma que cultiva el encono entre
los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes, acentuando an ms la divisin
de pueblos y de gentes.

La descentralizacin crece al impulso de la exigencia econmica, azuzada por el

comercio internacional y los TLC. Lima (el centro de los centros en el Per) voltea la
mirada a las provincias, slo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y en
productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la razn por
la que a los ojos de los pobladores del interior, el proceso descentralizador no cubre las
expectativas.

La manera como se quiere descentralizar, es la razn del fracaso de los intentos del
estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningn funcionario, ningn gobierno
podr lograr la integracin real del Per y sus provincias, sin hacer partir la
descentralizacin desde la base social, empezando desde luego, por atender con equidad
las demandas ms urgentes de salud, educacin e infraestructura.

Ante la ausencia del estado, la insatisfaccin, el reclamo social, la indignacin se

convierten en turbas violentas, en masas fcilmente influenciadas por los
aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con
expectativas electorales y de poder.

Por eso, la regionalizacin, sntesis de la disyuntiva centralismo descentralismo, es

el reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicacin.

A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Per descubriendo que, la
descentralizacin fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas

pocas avanzaron en ese sentido para que a continuacin, el siguiente presidente

desmontara todo lo avanzado.

Solo despus del gobierno transitorio de Valentn Paniagua, se ha consolidado un

proceso constante en el marco de una poltica nacional que cada presidente est
obligado a proseguir, y ha empezado la construccin de un marco normativo que
permite sentar las bases de un proceso de largo aliento.

Aun as, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de
manera real y efectiva, recin podremos hablar de una nacin unitaria y consolidada,
por ahora, el desafo es un reto para gobernantes y gobernados.

Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho ms a los segundos, pues la
descentralizacin es todava un proceso inconcluso.

CAPITULO I

1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin como antitesis de la Centralizacin, ha sido a lo largo
de nuestra historia un clamor de siempre, el pensador Jos Carlos Maritegui en
uno de sus Siete Ensayos de interpretacin de la realidad peruana, precisamente
el Sexto ensayo denominado Regionalismo y Centralismo, elabor un anlisis
que en aquel entonces no pudo ser ms preciso. Advirti el peligro de acceder a la
demanda descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios
del siglo XX que solo buscaban autonoma en sus dominios provinciales y
progreso entendido como infraestructura que est al servicio de sus extensas
propiedades.

En ese pedido de descentralizacin era obvio que los pueblos no participaban, no

era posible hacerlo pues, en la estructura socio poltica del Per del siglo pasado,
una costra poltica muy adherida a los grupos de poder servan de mayordomos de
sus deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible,
solo podan favorecer a unos pocos.

Desde la publicacin de los Siete Ensayos de interpretacin de la Realidad

Peruana, transcurrieron setenta aos de centralismo, sin casi ningn parntesis
digno de nota. De alguna manera la modernidad de Lima lleg al interior, pero sin
desembocar en

ese

conjunto homogneamente capitalista que

anhelara

Maritegui1.

Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de

la mentalidad egosta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los
privilegia inequitativamente con recursos econmicos, infraestructura, medios de
desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayoras
excluidas.
1

CONTRERAS, CARLOS Centralismo y Descentralizacin en la Historia del Per. Revista del Instituto
de Estudios Peruanos. Serie II N 04, Lima, Pg. 03.
6

Fue la crisis institucional de los aos ochenta la que deslegitim el sistema

democrtico, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo
de gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la
poblacin y la incapacidad del Estado para satisfacerlas deriv en el
cuestionamiento de las instituciones

polticas,

econmicas

sociales,

ocasion una crisis de gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia poltica e

ndices de hiperinflacin que vivi el pas, sta adquiri la naturaleza de crisis de
gobernabilidad democrtica. 2

1.1 ORIGENES DEL CENTRALISMO

En estricto recuento de la Historia del Per debemos mencionar que durante el

dominio colonialista del Reino de Espaa, nuestro pas fue el gran Virreynato del
Per, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda
Sudamrica.

Nada poda suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la

Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanas Generales de Chile o de
Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del
poder en esa poca era Lima.

Independizado el Per de Espaa, conserv ese esquema centralista sin mayores

cuestionamientos; las masas indgenas arrinconadas tras la cordillera de los andes
y las etnias selvticas confinadas an ms all no significaban ningn peso
poltico para cambiar este estado desventajoso de cosas.

Por si fuera poco, durante las primeras dcadas de vida independiente sobrevino
un grave caos poltico por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se
enfrentaron en guerras civiles por el afn de conquistar el botn de la
independencia que estaba representado por numerosas haciendas, residencias
urbanas y minas de metales preciosos expropiadas a la corona espaola o a los
2

SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLAS Y HERNANDEZ MAX, Democracia

y buen gobierno. Hacia la Gobernabilidad en el Per, Agenda, Lima 1996. Pg. 137.
7

sbditos de la pennsula, quienes fueron expulsado o emigraron por propia

iniciativa durante el proceso de lucha emancipatoria3.

Ms adelante, surgida la bonanza del guano, se vivi un perodo de aparente

prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos
aos (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos
que databan de la poca virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera
bonanza econmica reforz el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de
los tributos que antes provenan de las provincias y la indiferencia se acentu ms
an.

Despus de ello se le atribuye a Andrs Avelino Cceres el primer intento de

descentralizacin4, despus de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacfico, el
Mariscal comprendi con mucha visin que, muchos sectores de la nacin
peruana no haba defendido a la patria con igual ardor por una simple razn:
gran parte de ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca haba sido
considerada como regin, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados
por el gobierno central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en
muchos casos de manera displicente.

Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estim que el Estado no estaba
preparado para llevar a cabo ningn proceso de descentralizacin y regres a la
misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la
naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara
la operacin de transnacionales en el Per que no tuvieran la amenaza de un
gobierno regional.

continuacin,

con

la

constitucin

de

1933

se

crearon

consejos

departamentales que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta

Magna sin llegar a plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la
prctica, ms an hacia mediados de siglo, la creacin de diversos ministerios
3
4

CONTRERAS, CARLOS. OP. CIT. Pg. 07.

CONTRERAS, CARLOS. OP. CIT. Pg. 13.
8

(salud, hacienda, educacin, vivienda) todos de corte vertical y burocrtico que

naca en Lima y dependa de ella hicieron ms slida la decisin de centralizar el
poder.

1.2.EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO

As llegamos a las dcadas contemporneas, en muchsimos aspectos, el Per est

casi ntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchsimos de los intereses
de los peruanos estn casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo
Lima y Callao slo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentracin
demogrfica creciente e incesante se deba y se debe a que un grueso sector de la
poblacin campesina de los lugares ms remotos y olvidados de nuestro pas se
ven obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las
oportunidades que total y absolutamente les vena negando el Estado en su lugar
de origen.

Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas

contexto de

vida

nuevo

moderno,

castellanizacin,

mayores

posibilidades de esparcimiento, es un monstruo incapaz de resolver la demanda

ms acuciante de los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a
falta de otra alternativa, los provincianos no tienen otra alternativa que
informalizar total y absolutamente la ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero
paradjicamente tambin al caos, que cada vez se hace ms insostenible;
entonces al no crecer proporcionalmente la oferta de servicios, los limeos o
lugareos de las grandes capitales de provincia, bsicamente de los sectores
medios, han visto resentida seriamente la calidad de los servicios que venan
recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las calles.

El fenmeno, no obstante, genera simultneamente otra gravsima manifestacin:

el resto del territorio del pas, en lugar de verse cada vez ms poblado, fsicamente
ms y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a
los centros de poder del pas, aprovechando desde luego, la estratgica posicin
9

frente al mar, va a travs del cual se desarrolla el comercio principalmente con el

resto del mundo.

Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza
a suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo econmico
mayor al resto del pas.

De ah que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismodescentralizacin, los trminos conceptuales de su significado como veremos a
continuacin.

1.3.DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.

La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un

verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por
la descentralizacin del pas. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido,
que traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperizacin,
en un paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una
realidad rica en recursos naturales y otros elementos.

Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad.

Como dice Brewer-

Caras , que se entienda que en el Estado no slo debe existir un solo

gobierno nacional, sino que el gobierno del Estado est conformado adems
de por el gobierno nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por
los gobiernos locales. Si esto no se entiende, lo que habr ser una caricatura de
descentralizacin y el riesgo inminente de la prdida de la democracia por
ausencia de mecanismos

de participacin

poltica, que slo frmulas

descentralizadas pueden procurar.

BREWER-CARIAS, ALLAN R. Reflexiones sobre la descentralizacin poltica y el Estado. Universidad

Externado de Colombia, Santa F de Bogot, 1996 Pg. 72.
10

Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y

descentralizado al Estado Unitario Descentralizado6.

Existen un sinnmero de definiciones sobre descentralizacin, siendo las ms

empleadas, las siguientes:

a)

Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y

recursos, especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de los que son
titulares las entidades de la funcin ejecutiva hacia los gobiernos subnacionales7.

b) Reduccin y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes

integrantes, prctica de transferir competencias, funciones y recursos
desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de sta y de la
sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente ms adecuados para
una mayor y ms democrtica participacin de la poblacin en la
determinacin poltica, econmica y fsico-ambiental de su destino colectivo.8
c)

Es la hermana gemela de la democracia9. Predominio en un estado de la

adscripcin de la realizacin de sus fines directos e indirectos a las
competencias

de

personas

jurdicas

distintas

del

gobierno

central

(Administracin indirecta), favoreciendo la participacin de la colectividad

en el poder pblico como modo de reestructuracin de competencias
realizada a favor de las Entidades ms prximas a los ciudadanos.
d) En sentido genrico: se entiende por descentralizacin todo proceso que
traslada asuntos de la capital del pas hacia la provincia, cualquiera que sea
su ndole, en sentido tcnico-jurdico significa la radiacin de competencias de
carcter administrativo en manos de autoridades regionales o locales. El
mximo grado de descentralizacin se confunde con el federalismo.

BLUME FORTINI, ERNESTO. La Descentralizacin en la Constitucin del Per (Avances, retrocesos y

reforma Constitucional) Pg. 14.
7
VASQUEZ BARQUERO, ANTONIO. Desarrollo econmico local y descentralizacin: aproximacin a
un marco conceptual CEPAL/GTZ. Madrid. 2000.
8
LIJPHART, AREND. Modelos de Democracia. Editorial Ariel, Barcelona 2000, Pg. 178.
9
AMPUERO, ADA. La Descentralizacin de los Servicios de Educacin y Salud en el Per: Una mirada
panormica. ESAN-USAID, Lima 1999, Pg. 84.
11

Se la define tambin como un proceso de redistribucin espacial y social del

acceso a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad
geogrfica, ecolgica y tnico-cultural.10

El que recibe la competencia acta como rgano de un ente distinto de aquel al que
se resta la competencia. Asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado
puede existir un cierto grado de centralizacin interna o puede existir
desconcentracin.

Algunas caractersticas bsicas que describen a la descentralizacin son:

autogobierno, auto-administracin, recursos propios y control (tanto del pueblo
como de los que ejerzan el poder)

2.

LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIN.

Al hablar de descentralizacin no se puede evitar mencionar por lo menos

cuatro ejes de aplicacin, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de
desarrollo regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y
responsabilidad a las autoridades regionales, como el aspecto poltico que
empodera y legitima a los representantes regionales en su actuacin al frente de su
mbito de poder, son ejes temticos que desarrollaremos a continuacin
conjuntamente con el aspecto econmico y fiscal que en buena cuenta alimenta y
proporciona los recursos financieros que hacen posible todos los planes y
proyectos que las regiones se plantean o se proponen con miras a lograr el
desarrollo de sus respectivas regiones.

2.2. Descentralizacin Administrativa

Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato
constitucional debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de

10

Descentralizacin en el Per: Propuestas para una reforma descentralista 2001 2021. Elaborado por la
Secretara Tcnica para el proceso de Descentralizacin, 2002, Pg. 19.
12

criterios definidos legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestin

efectiva del GGRR o GGLL que recepciona dichas competencias.11

El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una

determinada organizacin de gobierno regional o local no quiere decir que
todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En ltima
instancia, el rgano de gobierno regional o local responder de alguna u otra
forma ante el gobierno central. En este tipo de descentralizacin las
autoridades encargadas de la administracin local pueden ser elegidas por los
pobladores o designadas por el gobierno central.

Partiendo del enfoque de la provisin de bienes pblicos, se puede decir

que este tipo de descentralizacin no incluye decisiones sobre la provisin,
como lo afirma Ivan Finot, en el caso de una descentralizacin operativa
(administrativa) tambin existen decisiones, pero no sobre provisin en
su sentido estricto- sino sobre operacin de la provisin. 12

La descentralizacin administrativa ha sido definida como la transferencia de

responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocacin de recursos del
Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes
niveles de gobierno, autoridades semiautnomas, autoridades pblicas,
corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales.

Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentracin, a

la devolucin

la

delegacin

como

mecanismos

de

la

descentralizacin administrativa, enfatizndose que en todos ellos debe primar

la responsabilidad funcionarial (accountability) ante la poblacin y las
entidades fiscalizadoras por los actos que desarrollen en el ejercicio de sus
funciones, debido a que esta responsabilidad maneja la discrecin como

11

DANOS ORDOEZ, JORGE. La Reforma Administrativa en el Per. En : Derecho y Sociedad, Lima,

Editorial Derecho y Sociedad, N 21, 2003, Pg. 259.
12
FINOT, IVAN. Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y Prctica. Santiago de Chile: Instituto
Latinoamericano y del Caribe de planificacin econmica y social ILPES, 2001.
13

esencia de la descentralizacin administrativa, que envuelve la delegacin de

esa autoridad.

2.3.

Descentralizacin Econmica.

Tambin entendida por algunos como privatizacin. Consiste en transferir el

proceso de asignacin de diferentes factores e insumos de produccin, de
instancias poltico- administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este
punto de vista, se puede considerar a la privatizacin como una forma de
descentralizacin, siempre que se relacione con mecanismos de un mercado
competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisin de bienes pblicos, se
puede decir que la descentralizacin econmica se relaciona ms que con la
provisin de bienes pblicos, con la produccin de stos.

La descentralizacin econmica debe propender a la integracin horizontal

entre las regiones (a fin de lograr economas de integracin bajo una sola
administracin estatal), y la integracin vertical entre las regiones y Lima, y de
sus entornos rurales con sus ciudades-eje (complementando la produccin
rural y la produccin y el consumo urbanos).

El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qu nivel de gobierno

determina la base y la tasa de cada impuesto, qu nivel de gobierno se hace
responsable de la prestacin de un servicio especfico -por ejemplo, agua,
salud, educacin- y cmo equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo,
diferencias de desarrollo, de ingreso, de educacin y de pobreza- entre
regiones.13

2.4. Descentralizacin Poltica.

Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralizacin
poltica, el hecho de que las autoridades a las cuales se har la

13

LARIOS JOSE, ALVARADO BETTY Y CONTERNO ELENA. Documento Tcnico N 7, PRODES

Pro-Descentralizacin USAID, Lima, Enero 2004, Pg. 575.
14

transferencia de facultades sean elegidas por los pobladores de la regin o

localidad, y no simplemente designadas por el gobierno central.

Las competencias transferidas en una descentralizacin poltica, esencialmente

normativas, sern ejercidas de forma autnoma por los gobiernos
subnacionales, respondiendo en ltima instancia a los pobladores que los
eligieron y no al gobierno central. Desde el enfoque econmico de la provisin
de bienes pblicos, afirma Finot: ...slo habr descentralizacin poltica
cuando se decide (por parte de los gobiernos locales) qu, cunto y con qu
recursos proveer...

La dimensin poltica del proceso (descentralizacin) responde a la necesidad

de vincular a los ciudadanos a las decisiones pblicas colectivas y dar a
stas legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia
principalmente como una reforma democrtica, dirigida a ampliar la "matriz de
oportunidades de participacin.

2.5. Descentralizacin Fiscal.

Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de

asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia.
Implica reglas de eficiencia en la recaudacin tributaria, el uso eficiente de los
recursos pblicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con
la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad de las finanzas pblicas.

Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Per

son de dos tipos:

a. Los recaudados directamente por dichos obiernos y,

b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son
transferidos hacia los gobiernos subnacionales.

15

Estos ltimos a su vez se subdividen en dos categoras:

1) los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos

gobiernos, que pueden o no ser compartidos con el gobierno
nacional y,
2) los que provienen de los impuestos generales de la nacin.

Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los

gobiernos subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas
dedicadas a la explotacin de riquezas naturales y el Impuesto de Promocin
Municipal (IPM). Por otro lado, entre los ingresos generales del tesoro
pblico que el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales,
se encuentran aquellos que forman parte de los programas sociales
administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de leche por ejemplo,
o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y remuneraciones de
maestros y servidores pblicos de los centros de salud en las regiones.

Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Per carecen de fuentes de

ingresos tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los
recursos de estos gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el
gobierno nacional, las mismas que pueden subdividirse en dos tipos de
fuentes: aquellas provenientes de impuestos destinados

y aquellas

provenientes de los recursos generales u ordinarios del tesoro pblico.

A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia

presupuestaria que tienen los

gobiernos

regionales,

stos continan

demandando mayores presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya

no contemplan ms recursos que los que actualmente existen, salvo para el
caso de fusiones entre dos o ms regiones. En este eventual caso, la Ley de
Descentralizacin Fiscal contempla que tales regiones integradas percibirn
tres tipos de recursos nuevos. Por un lado, recibirn el 50% de los ingresos
provenientes de 3 impuestos efectivamente recaudados en la respectiva
16

regin: el IGV (sin el Impuesto de Promocin Municipal), el ISC y el

impuesto a la renta de personas naturales.

Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los

gobiernos regionales debe ir aparejado con una clara asignacin de
responsabilidades y funciones a los mismos, as como con una demostrada
eficiencia de ejecucin presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre
actualmente en varios casos es que los gobiernos estn recibiendo fuertes
ingresos adicionales, sin mayores responsabilidades ni competencias y sin
tener la capacidad para ejecutar mayores gastos especialmente de inversin.

En este sentido, sera interesante recoger lo que ya est estipulado

para

los gobiernos regionales en la ley de Descentralizacin Fiscal, y

aplicarlo tambin a los gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se

establecen incentivos para aquellas regiones que muestren mejoras en el
esfuerzo fiscal, en funcin a metas de recaudacin pre- establecidas. An no
se ha determinado el procedimiento para establecer dichas metas y tampoco
se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar.

Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento

regional de las polticas

y planes relacionados con la explotacin

racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene an

insuficientemente operativizada por esas carencias.

3.

COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION

El inicio de la descentralizacin democrtica fue posible por la confluencia de 3

factores principales:
En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias
exitosas de gestin locales basadas en procesos de gestin participativa y
concertada que desde hace ms de 2 dcadas se venan desarrollando en diversos

17

lugares del pas. Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el
diseo del nuevo marco normativo de la descentralizacin.

Pero el proceso de descentralizacin fue tambin fruto de grandes consensos

nacionales.

El marco normativo bsico para darle curso, no hubiera salido

adelante si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas

las fuerzas y partidos polticos en el Congreso de la Repblica. La reforma de
los 12 artculos de la Constitucin referidos al captulo de la descentralizacin,
la Ley de Bases, la Ley de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales, todas ellas fueron aprobadas casi por
unanimidad.

No cabe duda que no hubiera sido posible sancionarlas de otra

manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo, en el Congreso de la

Repblica, no hay hegemona de alguna fuerza poltica en particular.14

Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad
poltica del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al
proceso de descentralizacin es quiz uno de los mayores mritos y logros del
gobierno actual. En nuestro pas, dada la precariedad de la representacin
poltica as como la debilidad de la representacin social, es necesario
tomar

plena conciencia

de

que

la

consolidacin

del

proceso

de

descentralizacin slo ser posible si logramos la concurrencia de estos tres

factores que hicieron posible iniciarla.

A ello habra que agregar ahora el indispensable protagonismo de los

nuevos Gobiernos Regionales y Locales.

El diseo de los planes de desarrollo concertados y participativos de los

Gobiernos Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de
futuro compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir
procesos de articulacin interinstitucional en funcin de estrategias y

14

THAIS DIAZ, IVAN. El Proceso de Descentralizacin en el Per CEDEP Lima, 2005, Pg. 12.
18

priorizaciones de programas y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus

circunscripciones.

En funcin de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas

sociales y la accin de todos los actores del desarrollo como los empresarios
privados micro y medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas
de desarrollo y la accin de los sectores del Gobierno Nacional.

4.

LOS

OBSTACULOS

QUE

BLOQUEAN

EL

AVANCE

DESCENTRALIZADOR.

Entre

los

problemas

y limitaciones15

ms

serias

que

enfrentan

la

descentralizacin podemos mencionar:

Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no
responden a un diseo integral y concordado.
Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva
normativa de la descentralizacin, la estructura de los antiguos Comits
Transitorios de Administracin Regional (CTAR) y los sectores transferidos del
gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).
La autonoma limitada de los GR debido a la cercana supervisin del MEF,
prevista por ley,

en la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin,

evaluacin y control de los presupuestos regionales.

Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en
espacios ms amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e
integracin econmica.

15

MOLINA, RAUL. Sistematizacin de experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales.

Informe de Consultora USAID-PRODES, Lima, Mayo 2010, Pg.
19

 Capacidades profesionales y tcnicas limitadas derivadas en parte de las

barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relacin a los montos
de inversin disponibles.
Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperacin tcnica horizontal
entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias
innovadoras y exitosas en temas de gestin pblica, inclusin social,
emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.
Preferencia poltica y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro
y cemento) en desmedro de la inversin en capital humano y programas
sociales.
Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos
naturales (agua) y asignacin de canon y regalas, as como la poca o nula
disposicin de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en
estos conflictos.

Quizs el factor comn detrs de muchos de estos problemas es la debilidad

institucional de los GR que se debe a mltiples factores; legislacin y
normatividad profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de
descentralizacin, la falta de recursos

humanos

en calidad

y cantidad

suficiente, y la crisis del crecimiento ya sealada. Pese a todo ello, la

descentralizacin es un proceso irreversible,

16

responde no solo a una decisin

poltica sino tambin a la necesidad y al reclamo ciudadano de acercar la gestin

pblica a la poblacin local y atender mejor a la diversidad de oportunidades y
problemas que tiene una poblacin tan heterognea como la peruana.

Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y

organizaciones regionales y locales, pblicas, privadas y de la sociedad civil, para
16

ARAMBURU, CARLOS. Procesos de Regionalizacin y Descentralizacin del Estado PNUD Informe

de Evaluacin Final 2006 2010, Lima, Octubre 2010, Pg. 10.
20

construir y participar en una visin compartida para el desarrollo regional y

nacional. Quizs tomando como base estas visiones compartidas puedan ir
superndose los conflictos en los que predomina una miope visin cortoplacista y
localista, para lograr una integracin basada en la diversidad que el pas reclama.

5.

AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y

REGIONALIZACIN.

El tema de la descentralizacin aparece en los primeros lugares de la agenda

gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y polticas pblicas que
configuran avances importantes pero an insuficientes para contrarrestar el perfil
centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato polticoadministrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarn las posibilidades satisfacer
objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el pas en su conjunto. Bajo
este argumento, se trata de develar los orgenes o causas estructurales del
centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar
los patrones que rigen la economa y la estructura del Estado.

Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva
descentralizacin en el Per:

a. Se aprecian vacos en los contenidos programticos de las organizaciones

con una visin descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No
Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales,
Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los
contendores electorales (en la poca justa) para explicitar sus propuestas
descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad ser ms
eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias
detectados. Quiz sea el Acuerdo Nacional el escenario ms adecuado para
auspiciar estos intentos, considerando que la octava Poltica de Estado del
Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor

21

b. La reforma o modernizacin del Estado en general y del Poder Ejecutivo

en particular debieran considerar la insercin en la arquitectura gubernamental
de estructuras orgnicas y mecanismos de gestin que garanticen la mejor
atencin a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendran que precisarse con
mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno
(Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la
denominacin Regional es una ficcin transitoria de espacios cuya
cobertura alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales
aunados por expectativas y potencialidades comunes.

c. En

ese

espectro,

debe

activarse

el

Consejo

de

Coordinacin

Intergubernamental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que

pueden trabar su desempeo, como son la confusa representacin de los
Gobiernos Municipales y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus
acuerdos. Esta cuestin es fundamental porque el CCI se ha concebido
precisamente como un mecanismo idneo para articular y consensuar
estrategias de gestin y polticas de desarrollo compartidas entre las tres
instancias territoriales de Gobierno.
d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde
el Gobierno

Nacional

(Ministerios

Organismos

Pblicos

Descentralizados, Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y

Municipales. Sin embargo, ests no se han acompaado de modo paralelo
o, mejor an, de manera previa, con los recursos humanos, logsticos y
financieros suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la
inadecuacin del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas pueden
atenderse frente a este fenmeno perverso:

1) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitacin aplicados

a los

cuadros profesionales

Regionales,

de

Municipalidades

Gobiernos

en materia de proyectos, presupuestos, planeamiento

estratgico y gestin gerencial,

22

2) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos

visibles en el desenvolvimiento de sus funciones.

e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las

Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeo de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, polticas y
proyectos seguirn amenazados por su incompetencia y se mantendrn
mecanismos burocrticos ineficientes y onerosos.

f. Es tambin pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o

Tenientes Gobernadores, considerando que, en trminos orgnicos, se
superponen o conflictan con el mandato de los Alcaldes y autoridades
regionales; complicando la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.
g. Deberan ser mucho ms categricas y explcitas las estrategias dedicadas a
reordenar

econmicamente

el

territorio.

Siguen

siendo

frgiles

extremadamente
h. Parciales y desconectadas entre s, en todos los estratos del Gobierno,
las polticas dedicadas a armar corredores o circuitos econmicos sustentados
en redes viales y energticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestin
integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construccin de espacios
amplios donde se generen economas de escala para atender con mayor
eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los
servicios a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.

Dentro de esta temtica territorial, han sido dbilmente tratados los agudos
conflictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional,
abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no
renovables. El desbosque masivo, la contaminacin de las tierras y aguas por los
relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la prctica regulatoria del
23

Estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada

vez ms claro que tendr que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo
sostenible y de respeto a los derechos de las mayoras, donde tambin se incluyen
a las Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendr que arbitrar
equitativamente los lmites de las actividades extractivas cuando comienzan a
amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el
mantenimiento

de

las

Reservas

Naturales

tanto

como

las

reas

de

Amortiguamiento y los cursos de agua.

Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalizacin, en el

sentido de que all no se delimitarn Regiones formales, como entidades de
gobierno con sus respectivas autonomas polticas y administrativas. La opcin
planteada por la Secretara de Descentralizacin propone ms bien escenarios
territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposicin
para articular vocaciones econmicas, geogrficas, culturales e institucionales; as
como proyectos de inters comn. Se asume que la maduracin real de estas
vocaciones viabilizar progresivamente la configuracin de Regiones formales
(macroregiones); evitando as las frustraciones de los ejercicios regionalizadores
anteriores; particularmente del ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.

La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinacin Interregionales,

Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y
Gobiernos Regionales Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas
de articulacin e integracin de territorios. Sin embargo, son notorias las
dificultades y conflictos que surgen cuando se trata de definir el tratamiento
funcional y presupuestario de programas o proyectos en esa diversidad de
formaciones institucionales, algunas de las cuales carecen incluso de soportes
legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la determinacin de procedimientos y
normas reguladoras para la designacin de unidades ejecutoras y programadoras en
cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos de Ejecucin, bajo el patrocinio de la
Secretara de Descentralizacin y del Ministerio de Economa y Finanzas.

24

Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de

participacin popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a
los procesos de formulacin, ejecucin y monitoreo de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales
y Regionales Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a
travs de los Informes de la Defensora del Pueblo y de la Mesa de
Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, que, en la prctica, estos
mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de
situacin se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son
insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la poblacin
que no es favorable a involucrarse en debates colectivos an si estos tocan temas
que la afecta directamente.

La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se

consignan recursos pblicos para las instancias regionales departamentales y
locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se
trata de un asunto crucial para los procesos de descentralizacin. En efecto, y a
pesar de la configuracin de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar
en la reforma fiscal con una ptica descentralista, se mantienen latentes
una

serie

de ambigedades, inercias y deformaciones que tendrn que

corregirse. Entre ellas:

a. la relativamente baja carga tributaria (alrededor del 13 15% del PIB)

para solventar el gasto pblico en las magnitudes que permitan responder a
las demandas crticas,

b. la distribucin inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los

sectores e instancias territoriales de gobierno,
c. los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre
canon y regalas; as como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas
mineras y los Fondos de Solidaridad que tambin algunas empresas
Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy
25

voltiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal

como fue originalmente concebido,
d. prcticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e. recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captacin
impositiva en la forma de impuestos directos.

6.

CONCLUSIONES

a. Regionalizacin es una forma de organizacin del Estado destinada a acercar el

Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello la
integracin de los Pueblos y su participacin en la vida poltica y econmica
del Pas.

b. El Per a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralizacin que

al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visin futura.
c. Toda descentralizacin en el Per debe pasar por una reforma del Estado, ya
que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos de
las regiones, no podr esperar xito, Esa reforma pasa por redefinir los
roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar
confrontaciones y disputas de poder.
d. La descentralizacin es el eje de la regionalizacin, pues le permite acceder a
una descentralizacin administrativa, poltica, econmica y fiscal, los cuales son
herramientas de progreso para las regiones.
e. Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del
proceso estn dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los
ministerios y las autoridades regionales, as como un estrecho margen de
autonoma que el MEF concede para la elaboracin de los presupuestos
regionales.

26

f. Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitacin y adiestramiento
de profesionales y tcnicos en las Regiones para un mejor uso del
presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos econmicos se
quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta de
capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto requieren
las regiones.

27

CAPITULO II

DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION

1. La Constitucin Poltica de 1979.

La constitucin de 1979 propona que las regiones se constituyesen sobre la base

de reas geo-econmicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del ejecutivo y
del pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo. Esta propuesta
fue catalogada por los analistas como verticalista17, por su forma de
implementacin.

Para la norma constitucional, las regiones son bsicamente entes de ficcin jurdica
que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la
ley. Dicha ley deba ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran
deficiencia de no recoger la opinin de los pobladores y de sus representantes
regionales.

Desde su planteamiento y discusin, la propuesta fue

tipificada como una clara imposicin de uno de los
rganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los
objetivos perseguidos. Para una gran parte de la oposicin,
exista el convencimiento que las regiones deban ser
entes

geogrficos, sociolgicos e histricos con

caracteres afines; es decir, que las regiones deban surgir

como circunscripciones administrativas impulsadas por la
voluntad espontnea y persistente de los pueblos y no por
imposicin del Estado.18

17

Verticalismo en el sentido de ausencia de participacin de las personas o pueblos a quienes iba dirigida el
beneficio de la norma.
18
CHIRINOS SOTO, ENRIQUE. La nueva Constitucin al alcance de todos, Editorial Andina, Lima,
1980. Pg. 318.
28

Aunque no se trat de una propuesta original, pues la tendencia era ya un

clamor poltico que supieron recoger las mayoras polticas de la Constituyente
de aquel entonces.

La Constitucin de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios

importantes e inditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso
por la regionalizacin que abarc desde 1979 hasta 1989.

Al respecto afirma que La Asamblea Constituyente de 1979 tena que poner

trmino a este sistemtico centralismo, garantizando un ntido proceso de
descentralizacin mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la
Constitucin, que inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una
inmediata convocatoria a elecciones municipales. 19

2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del proceso

descentralista.
Durante el gobierno de Fernando Belande Terry, en
1984 se aprob el Plan Nacional de Regionalizacin,
que fij sus objetivos y metas en la descentralizacin
administrativa.

Tal vez uno de los importantes avances por

desarrollar los departamentos se dio durante el
segundo perodo de gobierno del arquitecto Belaunde
(1980-1985),

con

el

restablecimiento

de

las

Corporaciones Departamentales de Desarrollo

CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que

fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado.

19

PLANAS SILVA, PEDRO. La Descentralizacin en el Per Republicano (1821 1998). Auspiciado por
la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Frfica SA. Lima, 1998. Pg. 559.
29

En el periodo de gobierno de Accin Popular se logr convertir a las CORDES

en organismo desconcentrados de desarrollo, con autonoma econmica y de
decisin en los departamentos, logrndose importantes obras de alcance nacional,
departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa,
social, econmica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las
localidades ms deprimidas del pas, se dio impulso de manera destacable al
programa de Cooperacin Popular COOPOP, creadas durante este gobierno,
con participacin activa de la poblacin local, dotando a los sectores ms pobres
de la infraestructura bsica y elemental.

a.

El Primer Periodo de Alan Garca (1985-1990)

Durante el primer gobierno del presidente Alan Garca Prez se

promulga el 16 marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalizacin Ley
24650 20. El marco legal de entonces puso como lmite la existencia de 12
regiones, lo que gener un problema en la integracin de los
departamentos y provincias contiguas en ellas., la creacin de las regiones
fue apurada por razones de clculo poltico.

Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la

conformacin, por haber sido incluidos en una regin junto con otros con
quienes jams haban tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la regin
de La Libertad-San Martn donde el departamento de San Martn, a travs
de marchas y movilizaciones bastante violentas, logr que se respete su
autonoma departamental y tambin que sea separado definitivamente de la
regin en que haba sido colocada.

El 13 julio de 1989: Mediante la Resolucin Suprema 132-89-PCM se

convoca a consulta popular en varias localidades del pas, para que la
poblacin se pronuncie sobre demarcacin regional. El 19 julio de 1989 se

20

LEY DE BASES DE REGIONALIZACION N 24650, que fue publicado el 11 de febrero de 1988.

30

aprueba el reglamento de la Ley 2507721, sobre la primera eleccin de los

representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo ao:
Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades
(Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril
de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las
autoridades de las regiones Nororiental del Maraon; San Martn-La
Libertad; Gran Chavn; Andrs Avelino Cceres; Los Libertadores-Wari;
Inka.

Siguiendo el orden cronolgico y en plena vigencia de la Constitucin

del 79, mediante un referndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante
el gobierno de Fujimori), la poblacin del ex Departamento de San Martn
decidi separarse de la Regin Vctor Ral Haya de la Torre22 (San Martn
La Libertad), derogndose por consiguiente la ley de creacin.

b.

El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)

El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo

signific la disolucin de los gobiernos regionales
sino tambin la liquidacin de un sistema de
planificacin del desarrollo. Este, a partir del
Instituto o Nacional de Planificacin (INP),
engarzaba los diversos sectores y las instancias
de los mbitos nacional, regional y local. Este
sistema buscaba concordar y dar coherencia a las
polticas de desarrollo en sus diferentes mbitos.
Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de
Economa y Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente
las asumi la Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces prim en
21

A TRAVES DEL DS N 060-89-PCM

La Regin Vctor Raul Haya de la Torre, es la regin que se creo durante la primera iniciativa de
regionalizacin en el ao 1988, durante el gobierno del presidente Alan Garca Prez y fue integrada por los
Departamentos de San Martin y La Libertad.
31
22

el pas una visin centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una

visin de desarrollo integral 23. El Ministerio de Economa y Finanzas
privilegi el aspecto presupuestal, optando por una poltica de asignacin de
recursos en funcin de las urgencias de la coyuntura y de la
disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que
planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo.

El proceso de descentralizacin en cierne fue socavado en sus dbiles

cimientos por el autcrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el
Gobierno central de ese entonces se anul anula las 11 regiones creadas en el
Gobierno Aprista reemplazndolas por los Consejos Transitorios de
administracin Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los
Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades.

Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao

1992, los CTARES tomaron ms poder debido a que este ministerio se
convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionndoles ms
recursos. Segn la constitucin aprobada en 1993, las autoridades de los
CTARES deban ser elegidas en el ao 1995. Esto no se dio por razones
autoritarias y centralistas admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES
ms de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Per
deban ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y esta

autoridad acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por los
alcaldes provinciales.
De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo
nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la
macroceflica Lima.
23

UGARTE UBILLA, sostiene que Esta Constitucin confiere a los gobiernos su nacionales autonoma
poltica en los asuntos de su competencia, adems de la autonoma econmica y administrativa establecida en
la anterior (CP-1979). Esta es una diferencia notable porque limita la interferencia directa del gobierno
nacional. Proceso de Descentralizacin en el Per Revista Dialogo Poltico, Pg. 97.
32

Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinacin del

desarrollo en el mbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de
Administracin Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la
ejecucin de algunos proyectos sueltos realizados con fondos de la
cooperacin internacional, no articularon una visin de conjunto24. Si bien
algunos CTAR llegaron a elaborar planes departamentales de desarrollo,
estos se quedaron en el papel.25

Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que
estos estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreci un
cuadro muy semejante a la bblica Torre de Babel. Al visitar las provincias
hallamos una serie de proyectos que, pese a proclamar su voluntad de
desarrollar las regiones ms pobres del Per, se expresan en lenguajes
distintos y muestran una gran descoordinacin entre s. Tal cosa dificulta que
se articulen en un esquema de desarrollo regional sostenible. As, en una
misma provincia pueden coincidir programas desarrollados por diversas
entidades pblicas sin que exista entre ellos la coordinacin necesaria
(FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc.

Al respecto, Garca Belande nos dice: La Constitucin de 1993

tambin consagr las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades,
sin competencias, sin rganos de direccin y sin recursos.

Estuvieron

pintadas en la pared, pues no sirvieron para nada y jams se instalaron.

Ms bien, a travs del Ministerio de la Presidencia, se inici un lento pero
eficaz proceso de centralizacin del pas, a tal extremo que a los pocos
meses todo dependa del poder Ejecutivo. Se lleg de esta manera a un
hipercentralismo, en dimensiones que jams antes existieron. Fue, pues,
un retroceso notable.

24

MARCOS JAIME, El Proceso de Regionalizacin en el Per. Revista Nueva Sociedad N 142, Marzo
Abril 1996. Pg. 126.
25
SANCHEZ HERNANI. ENRIQUE. Planificacin descentralizada del desarrollo. Docmento de Trabajo
N 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre 2003, Pg. 17.
33

c.

EL GOBIERNO DE TRANSICIN: VALENTN PANIAGUA.

Con el derrumbe del rgimen de la autocracia se inici la transicin a la

democracia. El Congreso nomin Presidente al Dr. Valentn Paniagua el que
convoc y realiz elecciones libres, en las que sali elegido el Presidente
Alejandro Toledo, y se eligi un Congreso unicameral de composicin en
distrito mltiple departamental, para un perodo de cinco aos, todo ello
vigente todava en la Constitucin de 1993.

Durante el Gobierno de Transicin de

Valentn Paniagua se logr un cambio
positivo:

se

elaboracin

inici
de

un

proceso

de

planes concertados de

desarrollo que deberan servir de base para la

elaboracin de los presupuestos participativos.
Este proceso fue coordinado por los Consejos
Transitorios

de

Administracin

Regional

(CTAR) y las mesas departamentales de

lucha contra la pobreza, y signific un
importante

avance,

pues

consigui

lo

siguiente:

Gener una discusin pblica y participativa sobre las estrategias y

prioridades del desarrollo.

Logr identificar, a travs de diversos talleres distritales, provinciales y

departamentales, un cuadro de necesidades. Tambin se recogi la
percepcin de la poblacin sobre los principales problemas que enfrenta
implic un ejercicio de asignacin de los recursos con criterio de equidad.

34

Cabe reconocer que el sistema de planificacin de los aos noventa mostraba

ciertas seas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente
estatistas. Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la
metodologa de planificacin en lugar de liquidarla.

Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr.

Paniagua. Se pudo notar una decidida vocacin por sentar las bases legales
que reencaminaran el avance del proceso regionalizador.

d.

El Gobierno de Alejandro Toledo

Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancion la Ley 27680 26 que modific
el ttulo sobre la descentralizacin de la Constitucin vigente de
1993, modificndolo sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo
regional ms definido (esta modificacin, por ser poco conocida, se
inserta como anexo).

En sntesis, esta modificacin constitucional ha

afinado el modelo municipal, restaurando algunas de las facultades que la

dictadura de Fujimori haba cercenado, y precisando las regiones, que
antes existan slo en el papel.

El nuevo contexto plantea una situacin diferente en cuanto a la formulacin

de los planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos:
Se cuenta con nuevas autoridades regionales democrticamente elegidas,
con una legitimidad que no tenan los CTAR. Las regiones asumen,
de acuerdo con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley N
27867), la misin de promover el desarrollo regional.
En reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon
los Consejos de Coordinacin Regional, con participacin de los alcaldes
provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil.
26

Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre descentralizacin.
35

Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un

insumo importante para la elaboracin de los nuevos. Ellos contienen la
informacin bsica de los departamentos y las propuestas generales para el
desarrollo regional. Pero tambin muestran ciertos lmites y requieren ser
readecuados a la luz del nuevo escenario regional.

All se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cmo

lograrlas y sin definir prioridades que permitan puntualizar cules son los
primeros pasos a seguir. Encontramos en ellos una yuxtaposicin de grandes
lineamientos, con una sumatoria de pequeos proyectos. Se evidencia, por
tanto, la falta de propuestas intermedias que articulen ambas dimensiones.

Revisando, por ejemplo, las propuestas de polticas sociales, encontramos en

gran parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal,
proyectndose una educacin ptima en todos los niveles (bsica, primaria,
secundaria, tcnica y superior), que abarca tanto los aspectos de
infraestructura como los de estructura curricular. En un contexto de recursos
restringidos, no se especifica cul es el orden de prioridades ni tampoco
los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo similar sucede en el
tema de la salud y en los dems mbitos.

De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo

raramente un diagnstico especfico sobre los problemas que se enfrentan en
la gestin del desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por
parte del gobierno regional y los gobiernos locales, el porcentaje de
recursos se destina a la inversin, el nivel de formacin de los funcionarios
y empleados, el grado de eficiencia en la prestacin de servicios etc.

En noviembre del 2001 se inicia la discusin de la Reforma

Constitucional del Captulo XIV referida al proceso de Descentralizacin. El
22 de julio del 2002 se concerta con los partidos polticos y representantes de
36

la sociedad un ambicioso conjunto de polticas nacionales de largo plazo

denominado Acuerdo Nacional, donde la descentralizacin ocupa un
lugar preeminente. En marzo del 2002 se convoca a elecciones para
elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes.

El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralizacin N

27783. En setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND).En noviembre del 2002 se eligen Presidentes
Regionales junto con los alcaldes para el periodo 2003-2006.

a.

Ley de Bases de la Descentralizacin.

En julio del ao 2002 se promulg la Ley

de Bases de la Descentralizacin (El
Peruano 2002, Ley 27783) que, adems de
finalidad, principios y objetivos polticos,
econmicos, administrativos, sociales y
ambientales

define

territorio,

gobierno,

autonomas,

aspectos

como

jurisdiccin,

normatividad

procedimientos.

Asimismo, establece competencias de los gobiernos regionales y locales

como tambin las reglas, mecanismos y procedimientos para la conduccin y
ejecucin del proceso de descentralizacin y crea el Consejo Nacional de
Descentralizacin con la responsabilidad y los recursos para impulsar la
descentralizacin y se encarga de disear instrumentos complementarios
para la creacin de los gobiernos regionales en el siguiente proceso electoral,
previsto para noviembre de ese ao.

b. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales

37

Se promulga el da anterior a la eleccin de los veinticinco presidentes

regionales y de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El
Peruano, 2002), con base en la antes citada, establece principios rectores de
la gestin regional, sus competencias generales y especficas, la
organizacin,

recursos,

atribuciones,

procedimientos,

regmenes

funciones. Adems regula el proceso de transferencia de los activos y

pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales
(CTAR), que durante diez aos fueron entidades regionales subordinadas al
poder poltico nacional.

c. Ley de Incentivos para la Creacin de Regiones

Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la
integracin territorial, poltica y administrativa de los actuales departamentos
para crear competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos
financieros y tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podan ser
promovidas por los presidentes regionales, los partidos polticos o los
vecinos.

Se dej al margen de la promocin y de las juntas de coordinacin a los

alcaldes. Las iniciativas deban ser expresadas en un expediente tcnico que
evaluara el CND para convocar a un referndum y constituirse como tal.
El resultado de la consulta fue adverso y subsisten los actuales
departamentos, que son sedes de gobiernos regionales, pero no se crearon
regiones como mbitos jurisdiccionales.

e.

Alan Garca: Segundo Perodo

El gobierno de Alan Garca se inaugur con un discurso de compromiso

explcito con la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nacin
anunci que gobernara conjuntamente con las autoridades regionales y
locales. En octubre de 2006, en la presentacin de las 20 medidas para
38

relanzarla, busc proyectar una imagen comprometida con el proceso. Al

igual que en muchos otros aspectos de la gestin del gobierno, los hechos
han estado muy distantes de las palabras y ninguna poltica se ha orientado a
resolver los problemas que han limitado la descentralizacin.

El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera ms

rpida posible se ha reducido a un procedimiento burocrtico que no modifica
la estructura del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios
que duplican las funciones supuestamente transferidas; se carece del clculo de
costos de las funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales
que sustente tcnicamente la transferencia de los recursos; y tambin falta una
visin integradora de la transferencia que permita a los gobiernos regionales
formular polticas y estrategias regionales de desarrollo.

El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene

del canon, las regalas y el FONCOMN, que son polticas aprobadas antes de
2006 y que hoy, en un escenario de crisis, se vern seriamente afectadas.
Ejemplos concretos de esta situacin son los siguientes: el estancamiento de la
descentralizacin de los recursos pblicos en los mismos niveles porcentuales
que al inicio del gobierno; el frreo control de la burocracia del MEF sobre la
formulacin y gestin del presupuesto nacional, lo que afecta la autonoma de
los gobiernos regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar
seriamente una propuesta de descentralizacin fiscal, que incumple as
acuerdos tomados con el presidente Alan Garca. stos son indicadores claros
de que en este aspecto persiste el centralismo de una tecnocracia que se
impone por encima de las autoridades elegidas e incluso de las leyes. Con la
crisis econmica, estas circunstancias se han hecho ms evidentes, ya que la
estrategia del gobierno pasa por incrementar an ms el control de los
recursos. 27

27

BOLIVAR OCAMPO, ALBERTO. La Importancia de la Geopolitica y Geoestrategia en los planes de

desarrollo
39

El discurso a favor de la regionalizacin termin en el incumplimiento del

compromiso presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinacin Interregional
(JCI) y del anuncio de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el da
de hoy carecen de sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de
contenido y capacidad operativa, a pesar de la buena disposicin de varios
presidentes regionales.

La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinacin

Intergubernamental, definido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, es una
clara muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad
efectiva para generar marcos institucionales vinculantes sobre la conduccin
del proceso de descentralizacin. Son positivas las reuniones que promueve la
Presidencia del Consejo de Ministros y la Secretara de Descentralizacin con
la ANGR, AMPE y REMURPE, as como la apertura al dilogo de algunos
ministerios como Salud, Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no
estamos ante una poltica del Presidente y del partido de gobierno.

Las campaas sistemticas del APRA y de una buena parte de la clase

poltica contra los mecanismos de participacin y concertacin ciudadana
buscan contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones
y localidades. El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los
mecanismos de concertacin de la gestin pblica con los principales actores
sociales y polticos. El argumento es que son una traba para la eficiencia en la
gestin de los recursos. No cabe duda de la necesidad de hacer cambios en
estos mecanismos, pero no hay sustento alguno para sealar que afectan la
capacidad de gestin de los gobiernos regionales y locales. Los desempeos
muy buenos de algunas autoridades que promueven la concertacin
demuestran categricamente que se trata de un argumento falaz que busca
bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada tenga un rol activo en
la gestin pblica.

40

El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones polticas y

la asignacin de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el
apoyo de un amplio sector de la clase poltica y de los grupos de poder
econmico, es el estancamiento del proceso.

f.

CONCLUSIONES:
A partir del gobierno de Valentn Paniagua, se puede observar una
sostenida voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalizacin en el
Per, sobre todo despus de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha
permitido incluir como poltica de Estado la descentralizacin del pas en
beneficio de las regiones.
La Constitucin del 79, planteaba una integracin territorial en base a
criterios geoeconmicos dirigida por el propio Estado, en base a
criterios sociolgicos e histricos, que, sin embargo, al no contar con la
participacin real de los propios habitantes de las regiones, no lleg a
implementarse.
Durante el primer Gobierno de Alan Garca, se quiso imponer la
conformacin de macro-regiones sin tener en cuenta la opinin de los
pobladores, as por ejemplo fracas el intento de unir a la Libertad con
Amazonas, poco tiempo despus de su conformacin va Decreto
Supremo. Eso demuestra que en materia de regionalizacin hay que ser
sumamente democrticos.
En el gobierno de Fujimori, se pudo observar un retroceso en el avance
de las descentralizacin, al punto de dejar en manos de las CTAR
(Comit Transitorio de Administracin Regional) a las regiones,
confirmado de esta manera su proyecto centralista y autoritario.

41

CAPITULO III

DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

LEY N 27783.

1. SITUACIN ACTUAL DEL PROCESO

a. ANTECEDENTES

Los principales momentos por los que pasa la descentralizacin son:

2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley N 27783), se aprob la
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial y la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales.
2003: Se aprob la Ley Orgnica de

Municipalidades y la Ley

Marco del Presupuesto Participativo, y se inici la transferencia de

responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y
locales.
2004: Se caracteriz por la aprobacin de la Ley y Reglamento del Sistema
de Acreditacin, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integracin y
Conformacin de Regiones y la Ley de Descentralizacin Fiscal.
Adicionalmente, se continu con el proceso de transferencia de
responsabilidades y se universaliz la formulacin del presupuesto
participativo.
2005: Lo ms relevante fue el referndum para la conformacin de
regiones, en que el 69% de los electores vot por el NO, ninguna regin
se conform y slo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votacin
mayor al 50% ms uno.

42

 2006: Fue un ao marcado por las elecciones generales a inicios de ao y

las elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo
avances muy limitados en el proceso de descentralizacin. Lo ms
destacable fue el Shock de Descentralizacin que consisti en el
anuncio por el nuevo gobierno de 20 medidas descentralistas en el mes
de octubre, de las cuales la mayor parte se refirieron a acelerar la
transferencia de funciones y activos del gobierno nacional a los gobiernos
regionales y locales.

El Congreso, por su parte, aprob la eliminacin de las prefecturas y

subprefecturas, y estableci que corresponde a los Presidentes Regionales
designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales
dependen de los gobiernos regionales.
2007: El Poder Ejecutivo se centr en la implementacin de las 20
medidas descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los
sistemas administrativos en especial el Sistema Nacional de Inversin
Pblica y el de Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el
Congreso aprob, a inicios de ao, normas para promover la fusin de
municipios distritales y su asociacin en mancomunidades, y para
establecer la separacin de poderes entre el Ejecutivo del Gobierno
Regional y su Consejo, y posteriormente la nueva Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo.
2008: En

este

ao

hubieron

avances

relevantes

en

algunas

dimensiones del proceso de descentralizacin, tales como: la culminacin

de la

transferencia

regionales,

formal

de

funciones

los

gobiernos

la institucionalizacin del instructivo de presupuesto

participativo multianual, la creacin e instalacin del Centro Nacional

de Planeamiento Estratgico CEPLAN y la instalacin del Consejo
de Coordinacin Intergubernamental CCI.

43

 2009. En este ao se constituy legalmente la Asamblea Nacional

de Gobiernos Regionales ANGR, adoptando la forma de asociacin
civil sin fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos
regionales. Se transfiri el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos
regionales.
Este ao que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la
misma que tuvo impacto negativo en nuestro pas, lo que origin que el
Poder Ejecutivo diseara e implementara el Plan de Estmulo Econmico
cuyo principal objetivo fue mantener el crecimiento econmico y tasas
estables de empleo; incrementando la asignacin de recursos fiscales a los
gobiernos descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversin en
infraestructura, as como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en
el ao 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociacin de
Municipalidades del Per (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR).

En el ltimo trimestre del ao 2009 se avanz en la aprobacin del

Reglamento

del

funcionamiento

del

Consejo

de

Coordinacin

Intergubernamental; sin embargo qued en el tintero la aprobacin del

Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal.
2010:

Hubo

la

tercera

eleccin

de

autoridades

regionales

autoridades locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la

definicin de elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la
gestin descentralizada; se inici la transferencia administrativa del
Programa de Complementacin Alimentaria PCA a municipios distritales
y del proceso de transferencia

de

las

Sociedades

de

Beneficencia

Pblica a las municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de

delimitacin de competencias

distribucin

de

funciones

del

Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.

44

 2011: Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a

los gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la
Ley Anual del Presupuesto Pblico para el ao fiscal 2011 ha detenido el
Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa hasta que sea
auditada por una entidad independiente; se elabor la Matriz de
delimitacin de competencias y distribucin de funciones del MTC y el
MINDES; once (11) ministerios con competencias compartidas han
conformado comisiones intergubernamentales, slo falta constituir la del
Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen trabajando sus lineamientos
de gestin descentralizada, destacndose las correspondientes a MTPE,
MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios con competencias
compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los ministerios con
competencias exclusivas.

2.

MBITOS DE DESCENTRALIZACIN CLAVES PARA LA ETAPA QUE

INICI EN JULIO DEL 2011.

La descentralizacin del poder y, por consiguiente de la gestin estatal es

considerada como una poltica de reforma del Estado que se orienta a alcanzar
fines especficos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, as como a la
eficiencia en la gestin del territorio.

La descentralizacin se implementa a travs de un proceso de mediano y

largo plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y
mayores niveles de autonoma a los gobiernos descentralizados que administran,
prestan servicios y gobiernan a una determinada circunscripcin territorial.

La descentralizacin en el Per viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa

(2002 2006) se caracteriz por la aprobacin del marco legal inicial, la eleccin
e instalacin de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance
de la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el
marco de un sistema de acreditacin; as como, el frustrado proceso de
45

integracin de regiones. Los resultados del referndum del 2005 marcaron el

cierre de esta primera etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en
los diversos actores del proceso, particularmente en la entidad encargada de su
conduccin poltica, el CND.

La segunda etapa (2006 2011) se caracteriz por la reorientacin de la estrategia

descentralista, el reemplazo del CND por la Secretara de Descentralizacin en el
mbito de la PCM, la aceleracin del proceso de transferencia de funciones, la
aparicin de nudos crticos del proceso que demandan nuevas reformas, la
consolidacin relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de
nuevos actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de
Coordinacin Intergubernamental JCI, entre otros). Se adopt el denominado
Shock Descentralizador en el 2006 y la reorientacin del proceso que trajo
consigo la urgencia de revisar la poltica de descentralizacin fiscal originalmente
diseada.

A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide
con la finalizacin de la transferencia administrativa de funciones, programas y
proyectos a los gobiernos regionales y locales.

Para esta etapa, los mbitos de la descentralizacin identificados como claves

son los siguientes:

1. Reforma institucional para una gestin descentralizada.

2. Conduccin del proceso, articulacin y coordinacin para la gestin
descentralizada.
3. Fortalecimiento de capacidades para la gestin descentralizada.
4. Financiamiento para la gestin descentralizada y descentralizacin fiscal.
5. Regionalizacin y ordenamiento territorial.
6. Democracia representativa y participacin ciudadana.
7. Desarrollo econmico descentralizado.
46

8. Igualdad de gnero en la agenda de la descentralizacin.

9. Descentralizacin y gestin de los conflictos sociales.

3.

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

a. INTRODUCCIN

Quines estuvieron a cargo de la Descentralizacin?; Cuntas funciones han sido

transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; Cul ha sido la
ejecucin presupuestal en los tres niveles de gobierno en los ltimo aos?; Ha
funcionado la estrategia de descentralizacin?; Cules son los principios
interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralizacin?; son
los temas que se desarrollarn en este punto en cual evaluaremos el avance del
proceso de descentralizacin.

b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA.

A travs de la reforma constitucional acerca de la descentralizacin, se efectu la

asignacin de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el
de gobierno local, las leyes orgnicas de Bases de la Descentralizacin, de
Gobiernos Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignacin de
competencias y son extensas en el sealamiento de las funciones que deben ser
entregadas por el gobierno nacional.

Primero el Consejo Nacional de Descentralizacin CND hasta 2006, y luego la

Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros PCM,
implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con
ellas fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos.

Segn el informe de la PCM 2010 2011, el balance del proceso de

transferencias de funciones es el siguiente:

47

Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones

sealadas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales LOGR, multiplicadas
por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado 4,342 funciones
(90.3%), estando pendientes 468.

Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en

determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que
destaca el Programa de Complementacin Alimentaria; y las experiencias
piloto en materia de municipalizacin de la educacin (35 municipalidades
distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestin de la atencin
primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados).

c.

RECURSOS Y DESCENTRALIZACIN FISCAL

El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafos en

materia de recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento
presupuestal es la ejecucin de la inversin pblica por niveles del gobierno,
siendo una variable de poltica y expresin de gestin pblica.

En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente:

La inversin pblica ha crecido significativamente para los tres niveles

de gobierno. Si se considera el total (se denomina gobierno general
a la suma de los tres) casi se ha triplicado.

En el periodo, la responsabilidad de ejecucin se ha estabilizado en torno

a la siguiente proporcin aproximada: 1/5 en gobiernos regionales; 2/5 en
gobiernos locales y 2/5 en gobierno nacional.

El grado de ejecucin tambin es creciente; de menos del 50% en

2007 para los gobiernos subnacionales, para 2010 el grado de ejecucin es
48

del orden del 60% para los gobiernos regionales y de 72% para los
gobiernos locales.

Pese a que esto ofrece una perspectiva ciertamente positiva de capacidad de

gestin de recursos pblicos en el nivel subnacional; es decir, avances
en trminos de eficacia; siguen siendo materia de anlisis la eficiencia, la
calidad y contribucin a la equidad territorial de las mencionadas inversiones,
cuestin frente a la cual ser posible una aproximacin ms certera en la
medida que la lgica de resultados est crecientemente presente en la gestin
presupuestaria.

d. ESTRATEGIA PARA LA REGIONALIZACIN

El proceso de regionalizacin se inici con la eleccin de gobiernos regionales

en los actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la creacin de
regiones sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural,
administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas
sostenibles.

El mandato constitucional seala que mientras dure el proceso de integracin,

dos o ms gobiernos regionales podrn crear mecanismos de coordinacin
entre s, que seran determinados por ley.

Casi diez aos despus de la reforma constitucional es un convencimiento

general que la eleccin inmediata de gobiernos regionales constituy un pie
forzado, cuyas consecuencias no se previeron, pues abon una cierta
independizacin de los procesos de descentralizacin y regionalizacin y que
con la recepcin de funciones y recursos se consolidara una lgica
departamental; por lo cual el funcionamiento de gobiernos

regionales

en

los actuales departamentos no necesariamente ha constituido el inicio

del proceso de conformacin de regiones conforme esperaba la Constitucin,
sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un obstculo.
49

4.

LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIN

El Tribunal Constitucional ha desarrollado en la parte de fundamentos de sus

sentencias, principios en apoyo de la interpretacin de los textos constitucionales y
que estn vinculados al proceso de organizacin del Estado. Estos principios son:

a) Unidad

Segn el artculo 43 de la Constitucin, el Estado peruano es unitario y

autnomo, lo que significa que tenemos un Estado en el cual los gobiernos
regionales y locales no slo tienen autonoma administrativa y econmica, sino
tambin poltica.

Esta autonoma poltica se sustenta, por un lado, en la eleccin de sus

rganos de sufragio, y por otro lado, en la capacidad de dictar normas con rango
de ley. (STC 00024-2006-AI; 5).

b) Competencia

Las competencias estn distribuidas entre rganos nacionales, regionales y locales,

segn lo establece la Constitucin (artculo 192 para los gobiernos regionales; y
artculo 195 para los gobiernos locales), sin embargo, esta enumeracin no
es cerrada, ya que se delega en la ley la posibilidad de establecer otras
competencias inherentes a su funcin.

Dependiendo de la materia de que se trate, competencias y funciones se fijan en

otras leyes nacionales. Ordenanzas regionales y municipales no estn
jerrquicamente subordinadas a las leyes nacionales, para explicar su relacin con
stas se debe recurrir al principio de competencia, es decir, si se corresponden con
las atribuciones y facultades que les han sido entregadas. Este principio es
desarrollado en la STC 0024-2006-AI; 6B.

50

c) Cooperacin y lealtad constitucional

La lealtad constitucional impone a cada sujeto institucional el deber de

ejercitar sus propias competencias. (STC 00013-2003-AI; 6B).

Los Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de

cooperacin y lealtad constitucional nacional; no pudiendo, con sus actos
normativos, afectar fines estatales o contradecir intereses nacionales. (STC
0024-2007-AI; 29).

Tambin deben abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o

poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignado a
tales instancias de poder estatal y vecinal. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 42)

Al Gobierno Nacional le asiste el deber de colaborar y cooperar con los

Gobiernos Regionales lealtad constitucional regional. (STC 0024-2007AI; 29).

Este principio opera como una garanta institucional, asegurando que el

proceso de descentralizacin no degenere en uno de desintegracin en el que
los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonoma con
los de autarqua o soberana interna. (cfr. 20 y 21-2205-PI; 44).

d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia

En sentido vertical, est referido a la relacin existente entre un ordenamiento

mayor que puede ser una organizacin nacional o central- y un ordenamiento
menor que puede ser las organizaciones locales o regionales-, segn la cual el
primero de ellos solo puede intervenir en los mbitos que no son de
competencia del ordenamiento menor. (STC 00013-2003-AI; 13); (STC
0001-2004-CC; 4).

51

Este principio tiene como contrapartida, el principio de selectividad y eficacia,

pues para determinar al rgano encargado de asumir una competencia concreta,
es necesario realizar una proyeccin de la capacidad de gestin efectiva,
determinada en funcin de criterios tcnicos y objetivos. (STC 0001-2004CC; 4).

e) Taxatividad y clusula de residualidad

Los gobiernos regionales no tienen ms competencias que aquellas que la

Constitucin y las leyes orgnicas le hayan concedido; de modo que aquellas
que no le hubiesen sido conferidas, corresponden al Gobierno Nacional. (cfr.
20 y 21-2005-PI; 49 y STC 00024-2006- AI; 6).

Si bien es cierto, la clusula de residualidad no est expresamente reconocida en

la Constitucin, si es posible que se entienda reconocida tcitamente en ella.
(STC 00024-2006-AI; 6).

f) Efecto til y poderes implcitos

Cada vez que una norma confiere competencia a los gobiernos regionales, debe
entenderse que sta contiene normas implcitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los gobiernos regionales carecera de eficacia prctica o utilidad.
(STC 0010-2008-AI; 28).

g) Control y Tutela

El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y

ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales, en este sentido los gobiernos regionales, as
como los locales, se encuentran sometidos a supervisin directa y permanente
52

a instancias de control y tutela por parte de rganos nacionales competentes.

(cfr. 20 y 21-2005-PI; 53 y 55).

h)

Progresividad en la asignacin de competencias y transferencia de

recursos.

La asignacin de competencias a los gobiernos regionales, as como la de sus

recursos es un proceso abierto que la Constitucin ha querido asegurar al
establecer solo de manera enunciativa las competencias de los gobiernos
regionales, y dejar que esta tarea se complemente y ample mediante la
incorporacin de nuevas competencias por medio de la reserva de ley
orgnica prevista en el artculo 192.10 de la Constitucin o, incluso, mediante
acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratndose de
competencias delegadas. (STC 0010-2008-AI; 29).

5.

CONCLUSIONES

Se debe clarificar competencias y funciones de los tres niveles de gobierno e

instar al consenso en materia del Plan de Transferencias de Mediano Plazo.

Para enfrentar los retos de la descentralizacin, se requiere la participacin de

los actores estratgicos de los tres niveles de gobierno, el diseo de una
metodologa especial que debe ser liderada por la PCM a travs de las
Secretaras de Descentralizacin y Gestin Pblica.

La

estrategia

general

en

materia

de

descentralizacin

fiscal

debe

corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y sta

tendra que considerar la importancia de que los gobiernos regionales tengan
ingresos predecibles y capacidades de recaudacin que resguarden su
autonoma econmica, as como una evaluacin de la regla que ata a la
conformacin de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los
gobiernos regionales.
53

Uno de los asuntos ms importantes est vinculado a las inequidades y

concentraciones de recursos generados por la asignacin del canon y las
regalas. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la
asignacin, criterios de distribucin y la utilizacin de los recursos resulta muy
importante, as como el manejo de polticas y criterios explcitos de asignacin
de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.

La legislacin sobre canon, que asigna su distribucin considerando la

localizacin del recurso natural explotado, ha contribuido a que zona cercanas
y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad presupuestaria y se
muestre concentracin en pocas circunscripciones de gran volumen de
transferencias por este concepto; lo cual no ha funcionado como una ventana de
oportunidad para lograr sinergias.

54

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