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Y ESTUDIOS PARLAMENTARIOS
Derecho
Parlamentario
Derecho
Parlamentario
Serie
DERECHO PARLAMENTARIO
Derecho Parlamentario
Primera edicin
Serie
Copyright 2012, 2015. Congreso de la Repblica del Per. Se autoriza libremente la copia, distribucin y comunicacin
pblica de esta obra, siempre y cuando se reconozca su autora y no se use para fines comerciales.
DERECHO PARLAMENTARIO
Tabla de Contenido
PRLOGO
I
13
17
19
19
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22
23
24
26
26
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29
33
36
39
41
3.1.1. La Constitucin
41
42
44
46
49
49
50
51
53
56
56
57
58
59
60
61
61
62
64
66
66
67
68
70
72
II CONSTITUCIN E INCORPORACIN EN EL
CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER, Hctor Pantigoso Martnez
75
77
79
80
83
83
83
87
90
90
DERECHO PARLAMENTARIO
91
98
99
1. INTRODUCCIN
101
102
104
105
111
3. LA FUNCIN PARLAMENTARIA
137
3.1. DEFINICIN
140
140
140
141
154
161
166
166
168
169
170
172
CONCLUSIONES
174
176
IV EL PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO
EN EL PER, Giovanni Forno Florez
191
1. INTRODUCCIN
193
1.1. DEFINICIN
193
1.2. CLASIFICACIN
194
10
194
198
199
2.1. DEFINICIN
199
2.2. VARIANTES
199
2.3. ETAPAS
202
203
203
214
222
222
223
2.4.6. Promulgacin
224
2.4.7. Fe de erratas
224
225
225
225
226
227
228
229
3.3.1. Allanamiento
229
3.3.2. Insistencia
230
230
227
ESTATUTO PARLAMENTARIO:
RESTRICCIONES Y PRERROGATIVAS, Yimy Reynaga Alvarado
231
232
235
1. INTRODUCCIN
237
241
242
DERECHO PARLAMENTARIO
2.2. INCOMPATIBILIDADES
2.1.1. Tipos de incompatibilidades
2.3. PROHIBICIONES
3. ESTATUTO PARLAMENTARIO: PRERROGATIVAS
3.1. MANDATO NO IMPERATIVO
245
246
248
249
250
251
253
256
260
262
264
266
3.3.1. Fundamento
267
3.3.2. Naturaleza
267
3.3.3. Antecedentes
268
3.3.4. En el Per
269
3.3.5. Procedimiento
271
CONCLUSIONES
274
280
11
DERECHO PARLAMENTARIO
PRLOGO
La agenda acadmica 2015-2016, desarrollada por el Centro de Capacitacin y Estudios Parlamentarios (CCEP), se ha dirigido al fortalecimiento del servicio y organizacin parlamentaria, coadyuvando al intercambio de conocimientos. Para este efecto
se utiliz la formacin online (e-learning), plataforma que hemos obtenido en mrito
al Convenio existente entre el Congreso de la Repblica y la Fundacin CEDDET
de Espaa. De esta manera hemos buscado el conocimiento donde se encuentre y lo
ponemos a disposicin de quien lo requiere.
Este desafo no fue fcil y por eso agradecemos el valioso apoyo del Oficial Mayor,
Hugo Rovira Zagal, y el Director General Parlamentario, Javier ngeles Illmann,
por su acompaamiento y compromiso personal en todas las actividades acadmicas diseadas y puestas en marcha por el equipo del CCEP.
Es importante mencionar que la presente publicacin se convierte en la primera
de su gnero, ya que iniciamos con la SERIE DE CUADERNOS DE CAPACITACIN PARLAMENTARIA, y en esta ocasin se trata de una compilacin de
los contenidos de los cinco mdulos que conforman el Curso online Internacional
El Derecho Parlamentario (primera edicin), resultado de un estudio con rigor
acadmico y del compromiso institucional de los secretarios tcnicos y profesionales
especialistas en el quehacer parlamentario, quienes dictaron el referido curso del 30
de noviembre de 2015 al 31 de enero de 2016.
En el captulo I, Fundamentos generales del Derecho Parlamentario, Roberto Tarazona Palma, secretario tcnico del Congreso de la Repblica, desarrolla la base
terica y ejemplos prcticos sobre los principales fundamentos del Derecho Parlamentario en general y, en particular, del Derecho Parlamentario peruano. Incide
especialmente en los principales antecedentes, concepto y alcances del Derecho Par-
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DERECHO PARLAMENTARIO
15
Parte I
FUNDAMENTOS GENERALES DEL
DERECHO PARLAMENTARIO
DERECHO PARLAMENTARIO
SUMARIO:
___________________________________________________________
1. Antecedentes del Derecho Parlamentario.- 1.1. Origen del
Parlamento.- 1.2. Significados del Derecho Parlamentario.- 2.
Concepto del Derecho Parlamentario.- 2.1. Diversas concepciones
del Derecho Parlamentario.- 2.2. El Derecho Parlamentario en los
diversos regmenes polticos.- 3. Fuentes del Derecho Parlamentario.3.1. Fuentes de dimensin normativa.- 3.2. Fuentes de dimensin
sociolgica.- 3.3. Fuentes de dimensin axiolgica.- 4. Principios del
Derecho Parlamentario.- 4.1. Principios sustantivos.- 4.2. Principios
adjetivos.- Bibliografa del captulo.
1.
El profesor peruano Enrique Bernales Ballesteros indica que la reserva de la palabra Parlamento para
designar a la institucin del Estado que celebra reuniones para tomar acuerdos de naturaleza poltica
surge de la costumbre medieval practicada por el Rey, de aconsejarse con los nobles y celebrar reuniones
deliberantes con ellos. Es decir, hablar entre s y tomar acuerdos fue convirtindose progresivamente en
una prerrogativa de un cuerpo que se reuna para decidir los destinos del reino (Manual Parlamentario.
Primera edicin. Lima: Comisin Andina de Juristas, 2002, p. 27).
19
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de limitar el poder del Rey y proteger sus fueros, riquezas y propiedades de sus
miembros. As, a los representantes de la burguesa se les pedir consentimiento
para el establecimiento de nuevos impuestos o para la peticin de subsidios
econmicos necesarios para el Monarca, quien necesitaba, por estas y otras vas,
afirmar su poder en el proceso de formacin de los Estados nacionales.
Diversos autores coinciden en sealar que aqu se encuentra el fundamento del
origen del Parlamento en las democracias occidentales, donde sus principales
caractersticas consisten en perseguir el equilibrio de las fuerzas sociales, la
deliberacin de los intereses de la Monarqua y el requerimiento del consentimiento
de los diversos estamentos para la adopcin de acuerdos. Asimismo, en los
Parlamentos de aquella poca2 se tramitaban las quejas ante el Rey sobre agravios
o violaciones de fueros y no se adoptaba ninguna decisin si antes no se hubiere
reparado o manifestado la intencin del Monarca de repararla.
Como resulta evidente, el nacimiento del Parlamento va ligado a la limitacin del
poder, ya que es innegable que el conjunto de normas sustantivas y adjetivas que
regulan el proceso de deliberacin para obtener el acuerdo entre los diversos
estamentos sociales y el Rey constituye un autntico Derecho Parlamentario.
El antecedente ms remoto del Parlamento se dio en Inglaterra, donde,
igualmente, la necesidad del Monarca de que los tributos votados fueran
efectivamente entregados determin que en 1254 estuvieran invitados a
formar parte del Concilium los representantes de las ciudades y de los burgos.
Es as que en el ao 1300 se subdividi el Parlamento ingls en dos Cmaras:
la de los lores y la de los comunes, al reunirse separadamente. Es en este
momento que naci el Parlamento britnico, el cual ha servido de modelo
al parlamentarismo continental y universal, siendo considerado por ello la
madre de los parlamentos en el mundo3.
Entre los parlamentos medievales podemos citar las Cortes de Aragn de 1162, las de Len de 1188 o las
de Castilla de 1250. Estos datos histricos han servido de base para afirmar a algunos autores, entre ellos
al profesor Len Martnez Elipe, que los orgenes histricos del Derecho Parlamentario limitativo del
poder es ms antiguo en Espaa que en Inglaterra. En cambio, autores como Francisco Berln Valenzuela
sealan que el antecedente ms remoto del Parlamento se dio en la Inglaterra del siglo XIII, cuando se
comenz a fraccionar el ejercicio del poder y algunas atribuciones normativas fueron encargadas a un
rgano colegiado denominado Parlamento.
DERECHO PARLAMENTARIO
dem, p. 47.
PUNSET, Ramn. Estudios parlamentarios. Primera edicin. Madrid: Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, 2000, p. 9.
RUBIO LLORENTE, Francisco. La forma de poder. Estudios sobre la Constitucin. Tercera edicin. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 2012, p. 664.
21
22
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Manual Parlamentario. Primera edicin. Lima: Comisin Andina de
Juristas, 2002, p. 28.
MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, pp. 50-53.
DERECHO PARLAMENTARIO
dem, p. 56.
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24
DERECHO PARLAMENTARIO
10 dem, p. 62-63.
11 PREZ-SERRANO JUREGUI, Nicols. El acto parlamentario. Primera edicin. Pas Vasco: Vitoria-Gateiz,
1991, p. 458.
25
26
12 Conviene aclarar que cuando se habla de Derecho Parlamentario no se alude solamente a uno de los
regmenes polticos, el parlamentario, que junto con el presidencialista constituyen los dos modelos
de organizacin poltica que rigen actualmente en todo el mundo, sino que se hace referencia
a la normatividad que regula el funcionamiento del rgano legislativo en ambos regmenes,
independientemente de su preeminencia en aquel al que da nombre.
13 ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio y ngel Luis. Derecho Parlamentario. Primera edicin. Barcelona:
J.M. Bosch Editor, 2000, p. 21-23.
DERECHO PARLAMENTARIO
14 El profesor Fernando Santaolalla Lpez, ejemplarizando la teora tridimensional del Derecho de Len
Martnez Elipe, coment, durante su presentacin en el Primer Congreso de Derecho Parlamentario
realizado en Lima, que en la dcada de los 60 diversos especialistas europeos disearon constituciones
para varios pases africanos que accedan a su independencia; sin embargo, estos textos fracasaron
porque haban sido escritos con la mentalidad de un europeo para solucionar problemas de un pas
europeo. Este ejemplo nos demuestra la necesidad de conocer el dato sociolgico e histrico para la
correcta formacin o creacin del Derecho.
27
28
15 BERLN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario. Segunda edicin. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1994, pp. 23-24.
16 dem, p. 25.
DERECHO PARLAMENTARIO
17 dem, p. 28.
29
30
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20 SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario Espaol. Tercera edicin. Madrid: Dykinson, S.L.,
2013, p. 34.
21 DELGADO GUEMBES, Csar. El Derecho Parlamentario. Instituto de Gobierno de la USMP. Derecho
Parlamentario. Lima: Congreso de la Repblica, 2009, p. 318-322.
31
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34 Se han tomado algunas de las caractersticas enunciadas por Jorge Carpizo en su libro El presidencialismo
mexicano, citado en la obra de Francisco Berln Valenzuela.
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35 BERLN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario. Segunda edicin. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1994, p. 116.
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42 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, p. 288.
43 SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario Espaol. Primera edicin. Madrid: Editora
Nacional, 1984, p. 17.
DERECHO PARLAMENTARIO
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47 En el Per, las investigaciones preliminares contra los congresistas es regulada por la Ley 27399, Ley
que regula las investigaciones preliminares previstas en la Ley 27379, tratndose de los funcionarios
comprendidos en el artculo 99 de la Constitucin, artculos 1 y 2.
48 BERLN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario. Segunda edicin. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1994, pp. 77-78.
DERECHO PARLAMENTARIO
49 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, p. 297.
50 Las declaraciones constitucionales que proclaman la facultad del Parlamento para darse sus propios
reglamentos no constituyen el origen ni el fundamento de la autonormatividad parlamentaria. No
tienen ms alcance que el meramente declarativo.
51 BERLN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario. Segunda edicin. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1994, p. 83.
45
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52 ALONSO DE ANTONIO, Jos Antonio y ngel Luis. Derecho parlamentario, Primera edicin. Barcelona:
J.M. Bosch Editor, 2000, p. 26.
53 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, p. 306.
54 El artculo 30 del Reglamento del Congreso de la Repblica seala que El Consejo Directivo del
Congreso est integrado por los miembros de la Mesa Directiva y los representantes de los Grupos
Parlamentarios que se denominarn Directivos-Portavoces elegidos por su respectivo grupo. ().
Tiene como funciones adoptar acuerdos y realizar coordinaciones para el adecuado desarrollo de las
actividades del Congreso, as como aprobar los planes de trabajo legislativo, el cuadro de comisiones
y cualquier otro plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo de las sesiones y el buen
funcionamiento del Congreso.
DERECHO PARLAMENTARIO
55 El artculo 32 del Reglamento del Congreso precisa que corresponde al presidente, no slo cumplir y
hacer cumplir el Reglamento, interpretndolo en los casos de duda, sino tambin suplindolo en los
casos de omisin. Facultad que tambin se reconoce al presidente de la Cmara de Senadores en el
numeral 8 del artculo 37 del Reglamento del Senado.
56 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, pp. 308-310.
47
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3.2.
59 DELGADO GUEMBES, Csar. La prctica parlamentaria como norma del trabajo y comportamiento de la
Asamblea Legislativa. Revista del Instituto de Ciencia Poltica y Derecho Constitucional. Huancayo, 1990,
volumen 2, p. 44.
49
50
60 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, p. 317.
61 dem, p. 319.
62 La prctica parlamentaria ha considerado que en el Derecho Pblico se aplica para el conteo de plazos
das hbiles, mientras que en el Derecho Privado se cuenta por das naturales.
DERECHO PARLAMENTARIO
63 Incluso, para mayor autenticidad, se ha hecho prctica que el proyecto de autgrafa que elabora el
Departamento de Relatora, Agenda y Actas sea firmado previamente por el presidente de la comisin
dictaminadora antes de la visacin de los funcionarios que hemos referido.
64 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, p. 320.
51
52
65 DELGADO GUEMBES, Csar. La prctica parlamentaria como norma del trabajo y comportamiento de la
Asamblea Legislativa. Revista del Instituto de Ciencia Poltica y Derecho Constitucional. Huancayo, 1990,
volumen 2, p. 47.
66 Ibdem.
67 Este precedente ha sido tomado del libro de mi autora y otros, titulado Reglamento del Congreso de la
Repblica Concordado. Primera edicin. Lima: Congreso de la Repblica, 2012, p. 360.
DERECHO PARLAMENTARIO
68 Autores como Miceli y Mohrhoff, a decir de Martnez Elipe, sealan con acierto que no se puede hablar
de jurisprudencia en sentido estricto porque esta supone la existencia de un rgano encargado de
interpretar y aplicar el Derecho, distinto de aquellos que lo declaran. En el caso del Parlamento peruano no
es posible hablar de jurisprudencia dado que esta es dada por tribunales u rganos extraparlamentarios
encargados de aplicar e interpretar el Derecho, distintos del Parlamento que lo formula.
53
54
69 DELGADO GUEMBES, Csar. La prctica parlamentaria como norma del trabajo y comportamiento de la
Asamblea Legislativa. Revista del Instituto de Ciencia Poltica y Derecho Constitucional. Huancayo, 1990,
volumen 2, p. 45.
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70 Ibdem.
55
56
71 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, p. 329.
72 dem 330.
DERECHO PARLAMENTARIO
En este tipo de fuentes tenemos los principios generales del Derecho y del
Derecho Constitucional, la jurisprudencia constitucional y ordinaria y el Derecho
extranjero.
3.3.1. Los principios generales del Derecho y del Derecho
Constitucional
Todo rgimen poltico se encuentra asentado en valores que sirvieron de
carcter orientador al poder constituyente para instituir una determinada
forma de convivencia social y poltica en el texto constitucional que se
trate. As, las constituciones tienden a reflejar las creencias o intereses
dominantes del grupo que las elabor. De igual forma, para entender el
funcionamiento de los regmenes polticos y la actividad de los parlamentos
es necesario recurrir al cimiento ideolgico sobre el cual se ha edificado.
Entre los principios generales del Derecho que animan e informan la vida
poltica tenemos: la defensa de la persona y el respecto de su dignidad, la
libertad, la justicia, la igualdad, el pluralismo poltico, entre otros. Estos
principios inspiran la obra legislativa del Parlamento e imponen lmites a la
competencia legislativa de los grupos parlamentarios al tener que respetar
el contenido esencial de los valores que informan los derechos y libertades
de la persona humana73.
Los principios constitucionales pueden ser de diversa naturaleza y su
alcance depender de la opcin poltica de los constituyentes y de la
proyeccin o desarrollo de los mismos en un determinado sistema jurdico.
Marcial Rubio Correa, en su obra La interpretacin de la Constitucin segn el
Tribunal Constitucional, hace mencin a los principios siguientes: de defensa,
de dignidad de la persona humana, de gratuidad de la administracin de
justicia, de igualdad tributaria, de igualdad, de interdiccin de la arbitrariedad,
de jerarqua de normas, de cosa juzgada, de libre iniciativa privada, de
la funcin reguladora supletoria del Estado, de la tutela jurisdiccional,
de presuncin de inocencia, de primaca de la realidad, de proteccin al
consumidor, de subsidiaridad econmica del Estado, entre otros74.
73 dem 332.
74 RUBIO CORREA, Marcial. La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional. Segunda
edicin. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2006, pp. 8-9.
57
58
75 MARTNEZ ELIPE, Len. Introduccin al Derecho Parlamentario. Conexiones histricas y poltico-jurdicoparlamentarias. Primera edicin. Madrid: Aranzadi, 1999, p. 333.
DERECHO PARLAMENTARIO
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78 BTIZ VZQUEZ, Bernardo. Teora del Derecho Parlamentario. Primera edicin. Mxico: Oxford, 1999,
p. 48.
79 CENTRO PARA LA DEMOCRACIA. El Manual de Mason sobre procedimiento legislativo. Traduccin de
Emilio Bernal Labrada. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1995, p. 26.
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80 En el Per los mecanismos de participacin directa han sido desarrollados por la Ley 26300, Ley de los
derechos de participacin y control ciudadanos.
DERECHO PARLAMENTARIO
Por este principio, el Poder Legislativo debe poder actuar con plena
autonoma frente al Ejecutivo y frente a cualquier otro poder formal o
informal que pretenda impedir o estorbar el ejercicio del Derecho del
Parlamento a emitir decisiones libres, claro est dentro del mbito de sus
competencias constitucionales81.
El maestro mexicano Bernardo Btiz Vzquez precisa que hablar, discutir,
criticar, argumentar y votar en un sentido u otro son expresiones externas
del principio de libertad interior y manifestaciones de la libertad fsica y de
la jurdica de los legisladores, quienes pueden estar sujetos a limitaciones
de carcter fsico o a presiones de carcter sicolgico82.
El artculo 93 de la Constitucin Poltica del Per establece una
garanta para los parlamentarios a este respecto al sealar que No
son responsables ante autoridad ni rgano jurisdiccional alguno por
las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. Es
decir, el texto constitucional peruano establece lo que la doctrina llama
inviolabilidad de opinin e inviolabilidad de votos para que los
parlamentarios puedan ejercer libremente su mandato representativo.
Ello garantizar, de alguna forma, que los representantes de la nacin
cuenten con plena autonoma para el ejercicio de sus funciones y
que a travs de la libre confrontacin de ideas las fuerzas polticas
representadas en el Parlamento adopten sus decisiones.
Ahora bien, la libertad de los parlamentarios para argumentar y decidir su
voto sobre la generalidad de los temas est vinculado con lo que se denomina
la disciplina parlamentaria. Ello ocurre por la necesidad que tienen los
partidos y los grupos parlamentarios de integrar a sus correligionarios en
base a un voto coincidente, el cual no puede llevarse al extremo de impedir
81 BTIZ VZQUEZ, Bernardo. Teora del Derecho Parlamentario. Primera edicin. Mxico: Oxford, 1999, p.
52.
82 Pueden darse presiones del Ejecutivo a travs de amenazas expresas o sobreentendidas contra los
parlamentarios, halagos o promesas de reconocimiento a sus carreras o, como sucede en los Estados
Unidos de Amrica, a travs de lo que se denomina el lobbing o cabildeo, lo cual constituye una forma
de influir en la voluntad de los congresistas y senadores para que expresen su voto a favor de intereses
no ciertamente de la Nacin, sino de los que pagan a los cabilderos y lobbistas. No contradecir a su
grupo poltico o al Poder Ejecutivo o no poner en riesgo sus ingresos o su carrera poltica, pueden ser
razones de peso para que los legisladores voten en sentido contrario a sus convicciones.
63
64
83 BTIZ VZQUEZ, Bernardo. Teora del Derecho Parlamentario. Primera edicin. Mxico: Oxford, 1999, p.
54.
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para conseguir como resultado final una decisin del Parlamento 87. Estos
principios son los siguientes:
4.2.1. Principio de orden o control
El principio de orden o control tiene estrecha relacin con los conceptos
de jerarqua, distribucin de tiempos, de lugares y de funciones. En un
Parlamento, el orden es un principio que no se puede prescindir, ya
que tiene que haber orden en la sala de sesiones, en el mobiliario, en la
distribucin de los lugares de los parlamentarios, en los sitios reservados
para los funcionarios del Congreso, para los grupos parlamentario, para
los representantes de los medios de comunicacin y para el pblico que
asiste a las sesiones.
El principio de orden tambin tiene que ver con la sucesin lgica
de actividades y acciones de los integrantes del Parlamento que estn
reglados en base a los procedimientos parlamentarios88, los cuales estn
encaminados a la consecucin del fin del Parlamento, que es tomar una
decisin colectiva.
Bernardo Btiz Vzquez seala, con acierto, que el principio de
orden viene a ser el contrapeso que requiere el principio de libertad,
para evitar el caos. Precisa que si cada uno de los parlamentarios
pretendiera hacer uso simultneo de la palabra o interrumpir al orador,
sencillamente no podra haber sesin, ni deliberacin ni votacin
posible. Es decir, sin orden mnimo, la libertad de los legisladores
sera imposible 89.
87 BTIZ VZQUEZ, Bernardo. Teora del Derecho Parlamentario. Primera edicin. Mxico: Oxford, 1999, p.
60.
88 El procedimiento parlamentario ms importante es el legislativo y el principio de orden tambin est
contenido en este, ya que tiene que seguir las etapas siguientes: presentacin, discusin, aprobacin,
sancin, publicacin y vigencia.
89 BTIZ VZQUEZ, Bernardo. Teora del Derecho Parlamentario. Primera edicin. Mxico: Oxford, 1999,
p. 61.
67
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92 Este artculo refiere que Los congresistas, el Fiscal de la Nacin o cualquier persona que se considere
directamente agraviada puede presentar denuncia constitucional contra los altos funcionarios del
Estado comprendidos dentro de los alcances del artculo 99 de la Constitucin Poltica.
93 Este artculo seala que El pedido de interpelacin se formula mediante mocin de orden del da
firmada por no menos de quince por ciento del nmero legal de Congresistas y acompaada del
respectivo pliego interpelatorio. ()
DERECHO PARLAMENTARIO
94 Este artculo precepta que Los partidos o alianzas de partidos que logren representacin al Congreso
de la Repblica, constituyen Grupo Parlamentario siempre que cuenten con un nmero mnimo de seis
Congresistas.
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Parte II
CONSTITUCIN E INCORPORACIN
EN EL CONGRESO DE LA REPBLICA
DEL PER
DERECHO PARLAMENTARIO
95 Aylln, Fernando y Focacci, Gladys. La Casa de las Leyes. Historia monumental del Palacio Legislativo.
Fondo Editorial del Congreso del Per. 2005. Pgs. 11 y 12
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1.3.
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por tener la mayor votacin preferencial del partido con ms votos, haba
renunciado previamente como miembro de dicho partido
[]
Como consecuencia de la discusin que realizaron los voceros de los diversos
grupos polticos la determinacin fue que la presidencia debiera adjudicarse
segn un criterio eminentemente organizacional antes que propiamente
partidario, y por lo tanto la presidencia le correspondera al titular de la
Primera Secretara. Por lo tanto, la Mesa quedara a cargo del congresista
de mayor edad. A su turno, como la regla general para integrar la Mesa,
fuera del criterio electoral que define quin la preside, es un criterio de edad,
la ocupacin de la Primera Secretara deba corresponder al congresista electo
que sucede en edad al congresista de mayor edad. La Segunda Secretara no
represent inconveniente alguno.99
En el caso de la renuncia al partido que lo haba llevado al Congreso, lo
que se resolvi nuevamente a favor del congresista electo antes que al
partido. Tal como seala nuevamente Delgado-Guembes100:
Desconocer el efecto de la renuncia en los procesos parlamentarios resulta de
preferir la configuracin con la que se llega al Congreso, as ello importar
el menoscabamiento de la posicin del partido como criterio de adjudicacin
de la presidencia. Si la regla para asumir la presidencia de las Juntas
Preparatorias no es slo la votacin preferencial, sino mayor votacin
preferencial de quien pertenece al grupo ms votado, parece una medida poco
congruente negar la posicin del partido cuando precisamente el congresista
con mayor votacin preferencial opta por dejar de ser considerado miembro o
parte de la lista del partido ms votado.
Al parecer el criterio observado en Julio del 2006 se sustenta en criterios
de seguridad jurdica, porque es una manera de evitar que las listas queden
alteradas por el solo propsito e intencin de uno de sus integrantes.
Desafortunadamente este criterio, con el que aparentemente se protege las
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Las tablas son una tradicin, que consiste en un pequeo mural donde se publica
precisamente la lista o listas de aspirantes a integrar la Mesa Directiva por cada
perodo anual de sesiones.
Efectuada la respectiva publicacin, en el da y hora prevista para la eleccin a
la Junta Preparatoria en pleno, Presidente, Primer y Segundo Secretario, se unen
dos congresistas que prestarn su colaboracin en el escrutinio o conteo de los
votos, tal como tambin lo regulan los incisos a) y b) del artculo 12:
Ledas las listas de candidatos propuestas, la Mesa Directiva invita a dos
Congresistas para que oficien de escrutadores y vigilen el normal desarrollo
del acto electoral. Los escrutadores firmarn las cdulas de votacin y de
inmediato stas sern distribuidas entre los Congresistas. Acto seguido,
el Presidente suspende la sesin por breves minutos, a efectos de que los
Congresistas llenen las cdulas.
Reabierta la sesin, el Presidente deposita su voto en el nfora, luego lo
harn los dems miembros de la Mesa y los Congresistas escrutadores, y de
inmediato se invitar a los dems Congresistas a depositar sus cdulas de
votacin , ordenando que se les llame por su apellido en orden alfabtico.
La prctica es ligeramente diferente a lo regulado en el Reglamento, efectivamente
primero los integrantes de la Junta Preparatoria depositan su voto y los siguen los
escrutadores, pero posteriormente cada congresista llena la cdula al momento
mismo en que vota o en su defecto instantes antes en su escao.
A continuacin, y una vez efectuada una ltima llamada o verificacin para
que aquellos que estuvieran en el hemiciclo y por alguna razn todava no
hubieran votado lo hicieran, el Presidente de la Junta Preparatoria declara
terminada la votacin y se procede al escrutinio, tal como lo dispone el inciso
c) del artculo 12:
Terminado el llamado a votar, el Presidente realiza el escrutinio, voto por
voto, ayudado por los Congresistas escrutadores, dando lectura a cada cdula
sufragada.
Lo que sucede en la prctica es que primero se cuentan los votos emitidos a
efectos de verificar que coincida con el nmero de cdulas y se informa cul
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Parte III
LA ORGANIZACIN Y FUNCIN
PARLAMENTARIA
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SUMARIO:
___________________________________________________________
1. Introduccin.- 2. La organizacin del Parlamento.- 2.1. Una mirada
a la organizacin del Parlamento en el Per y en Amrica Latina.- 3. La
funcin parlamentaria.- 3.1. Definicin.- 3.2. Clasificacin de la funcin
parlamentaria.- 3.3. La triloga clsica.- 2.4. Funciones contemporneas.Conclusiones.- Bibliografa del captulo.
1. INTRODUCCIN
La organizacin del Parlamento y la funcin que le asign el legislador
constitucional constituyen temas medulares del derecho parlamentario. La
doctrina, en el primer caso, lo trata en forma breve limitndose a identificar y
describir los rganos que conforman su estructura; en el segundo, con mayor
amplitud define dicha funcin clasificada mayormente en la triloga clsica
(legislacin, representacin y control) y desarrolla los procedimientos a travs de
los cuales discurre.
En el presente mdulo se abordan ambos tpicos con un enfoque crtico. Por razones
metodolgicas se parte del tratamiento que han merecido en la norma y prctica
parlamentaria del Per y, cuando es necesario, en la doctrina; le sigue un anlisis
comparado a la luz de los reglamentos de Latinoamrica; y finalmente la posicin
del tutor acompaada de algunas propuestas (naturalmente debatibles) mediante las
cuales busca motivar a los participantes para repensar o reflexionar sobre ambos
temas y profundizar la investigacin recurriendo a la bibliografa ofrecida.
101
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posicin por uno. El Per, en 1993, migr al unicameralismo, pero las voces que
reclaman regresar al bicameralismo son cada vez mayores, incluso la Comisin
de Constitucin y Reglamento aprob recientemente el dictamen104 recado en
los Proyectos de Ley 00007/2011-CR105 y 1457/2012-CR,106 pero an espera el
pronunciamiento del Pleno del Congreso de la Repblica.
Asumiendo que el sistema parlamentario constituye la puerta de entrada a la
organizacin parlamentaria, presentamos la clasificacin ofrecida por Gonzales
Ojeda (2008), jurista y ex magistrado del Tribunal Constitucional peruano, para
luego mirar los rganos que integran su estructura107 en Amrica Latina.
Tabla 1: Clasificacin de los sistemas parlamentarios
CLASIFICACIN
DE LOS SISTEMAS
PARLAMENTARIOS
DESCRIPCIN
Unicameralismo
perfecto
Unicameralismo
imperfecto
104 El dictamen fue aprobado por mayora en la Octava Sesin Ordinaria de la Comisin de Constitucin y
Reglamento, realizada el 26 de noviembre de 2013. Actualmente se encuentra en el Orden del Da.
105 Proyecto de Ley presentado el 3 de agosto de 2011 por el Grupo Parlamentario Alianza por el Gran
Cambio, a iniciativa del congresista Javier Bedoya de Vivanco.
106 Proyecto de Ley presentado el 24 de agosto de 2012 por el Grupo Parlamentario Nacionalista Gana
Per, a iniciativa del congresista Omar Chehade Moya.
107 ERAA SNCHEZ, Miguel ngel. La proteccin constitucional de las minoras parlamentarias: estudio
comparado sobre la funcionalidad del pluralismo poltico en Mxico y Espaa. Mxico: Porra - Universidad
Iberoamericana, 2004.
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Bicameralismo
imperfecto
Bicameralismo
perfecto
Tricameralismo
Fuente:
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108 Tambin fueron agrupadas las iniciativas 02784, 02802, 02857 y 02858, las cuales proponan, adems,
fortalecer la Oficina de Auditora Interna.
109 El resultado de la votacin fue ochenta y dos votos a favor, ninguno en contra y sin abstenciones Vase:
<http://www.congreso.gob.pe/proyectosdeley>.
105
106
110 El Grupo Parlamentario Accin Popular - Frente Amplio, a iniciativa del congresista Mesas Guevara
Amasifuen, present el Proyecto de Resolucin Legislativa 03619/2013-CR, mediante el cual propone
la aprobacin del Estatuto del Servicio Parlamentario. En el Perodo Parlamentario 2006-2011, el Grupo
Parlamentario Fujimorista, a iniciativa de la congresista Martha Moyano Delgado, present el Proyecto
de Resolucin Legislativa 03887/2009-CR, proponiendo tambin la aprobacin del Estatuto del
Servicio Parlamentario, el cual, a pesar de que fue dispensado de dictamen de Comisin el 7 de junio
de 2011 y debatido por el Pleno del Congreso, no fue aprobado y se dispuso su archivo. En la ltima
sesin del Perodo Anual 2015-2016, celebrada el 15 de diciembre de 2015, se aprob el Estatuto del
Servicio Parlamentario.
111 El cargo de Secretario Tcnico de Comisin equivale al cargo de Letrado de las Cortes Generales de
Espaa.
112 Con el trmino proyectos legislativos nos referimos a los proyectos de ley y de resolucin legislativa.
113 En la prctica, el nombramiento del Oficial Mayor ocurre previamente en la Mesa Directiva a propuesta
del Presidente y luego por el Consejo Directivo. Han existido algunos oficiales mayores que han
desempeado el cargo solo con el nombramiento de la Mesa Directiva.
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116 Tenemos dudas respecto a si uno u otro modelo otorga mayor estabilidad en el cargo al Oficial Mayor o
Secretario General. Tratndose del caso peruano, en el Consejo Directivo se encuentran representados
todos los grupos o fracciones polticas, los congresistas actan como directivos portavoces de los
mismos. En el caso del nombramiento por el Pleno de la Cmara, la representacin a travs de voceros
se minimiza, cede relativamente ante la decisin de cada representante, congresista o asamblesta. Sin
embargo, en ambos casos se impone la decisin mayoritaria de la Cmara.
117 La alta rotacin de los funcionarios y profesionales del Servicio Parlamentario podra ser tambin
resultado de los perodos cortos que tienen los titulares de los rganos que integran la organizacin
parlamentaria. Por ejemplo, en el caso peruano el mandato del Presidente del Congreso de la Repblica
y miembros de la Mesa Directiva dura un ao; el mandato de los presidentes de las comisiones
parlamentarias permanentes dura un ao. Es evidente que la alta rotacin de quienes dirigen los
rganos parlamentarios tiene mucha relacin con los cambios precitados.
118 Cuando ocurre la remocin del Oficial Mayor o Secretario General, inevitablemente se produce
la rotacin de los funcionarios que dirigen las direcciones generales, los jefes de Oficina, jefes de
Departamento e incluso de los jefes de rea. De esta manera se destruye la autonoma e independencia
de los cuerpos especializados dado que, por una parte, convierte a los funcionarios en servidores
dbiles, frgiles, sometidos al poder poltico; y, por otra, restringe su labor a administrar las tareas
cotidianas, el da a da, impidiendo la implementacin de polticas institucionales.
DERECHO PARLAMENTARIO
119 Generalmente el nombramiento de un nuevo Oficial Mayor, Secretario General, director o jefe de oficina
ocasiona el cambio del plan de trabajo. Este considera nuevos proyectos o acciones, en muy pocos
casos se continan actividades o proyectos importantes. La ausencia de una cultura de continuidad
institucional ocasiona prdidas cuantiosas de tiempo y, sobre todo, de informacin, la cual desaparece,
ocasionando perjuicio econmico al patrimonio pblico. Algo se puede hacer en cada modelo para
evitarlo.
109
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120 La revisin judicial referida proviene del neoconstitucionalismo. Vase: ALEXY, Robert. Eplogo a la
teora de los derechos fundamentales, traduccin de Carlos Bernal Pulido. En: Revista Espaola de
Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Ao 22, N 66, 2002;
DWORKIN, Ronald. Law's Empire. Trad.: El imperio del Derecho. Barcelona: Gedisa, 1988; FERRAJOLI, Luigi.
Constitucionalismo principialista e constitucionalismo garantista. En: Giurisprudenza constituzionale,
Anno LV, Fasc.3. Milano: Giuffr Editore, 2010; BERNAL PULIDO, Carlos. El neoconstitucionalismo y la
normatividad del derecho. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2009; GARCA AMADO, Juan
Antonio. La interpretacin constitucional. En: Revista jurdica de Castilla y Len, N 2, Junta de Castilla
y Len, febrero, 2004.
121 Se puede ampliar al respecto revisando el artculo del tutor publicado en la Revista Administracin
Pblica y Control, nmero 20, publicado en el mes de agosto por Gaceta Jurdica. el cual forma parte
de la bibliografa del curso.
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112
122 PREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Cuarta Edicin. Editorial Marcial Pons Editores.
Madrid, Espaa: 1997, pg. 519.
123 DELGADO-GUEMBES, Csar. Manual del Parlamento. Lima: Congreso de la Republica, 2012.
124 Reglamento General de la Cmara de Diputados. Disponible en: <http://www.transparencialegislativa.
org/wp-content/uploads/2013/04/reglamentogralcd.pdf>
125 Reglamento General de la Cmara de Senadores. Disponible en: <http://www.transparencialegislativa.
org/wp-content/uploads/2013/04/40-reglamento_senado_2012.pdf>
DERECHO PARLAMENTARIO
126 Congreso de la Repblica de Colombia. Senado de la Republica. Reglamento del Congreso; el Senado
y la Cmara de Representantes. Disponible en: <http://www.senado.gov.co/el-senado/normatividad/
ley-5ta-reglamento>.
127 Asamblea Nacional de la Repblica del Ecuador. Ley Orgnica de la Funcin Legislativa. Disponible
en: <http://www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/files/documents/old/asamblea2013-2017/
lotaip/literal-a/Ley-organico-funcion-legislativa-final.pdf>
128 Senado de la Repblica de Chile. Reglamento del Senado. Disponible en: <http://www.senado.cl/
reglamento-del-senado/prontus_senado/2012-11-07/110101.html >
129 Honorable Cmara de Diputados de la republica de Paraguay. Disponible en: <http://www.diputados.
gov.py/ww1/archivos/reglamento.pdf>.
130 Cmara de Senadores de la Repblica de Paraguay. Disponible en: <http://www.congreso.gov.py/
index.php/senado/aspecto-legal>.
113
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B) El Consejo Directivo
Su funcionamiento est regulado en los artculos 30 y 31 del Reglamento del
Congreso de la Repblica del Per. Es el rgano parlamentario que sirve de antesala
a las sesiones del Pleno del Congreso, podra decirse que le sigue en jerarqua.
Lo integran los miembros de la Mesa Directiva (Presidente y vicepresidentes) y
los representantes de los Grupos Parlamentarios que se denominan directivosportavoces, elegidos por su respectivo grupo junto a un suplente, en su
conformacin se respeta los principios de pluralidad (representacin de todos
los grupos) y proporcionalidad (nmero de representantes en proporcin al
nmero de escaos ganados por cada Grupo).131
Sus atribuciones son variadas: administrativa (aprobacin del presupuesto
institucional, recibir informes peridicos sobre las polticas de administracin de
personal y recursos econmicos, nombramiento del Oficial Mayor, entre otras),
normativa interna (expide acuerdos con fines normativos), y relacionada con la
funcin parlamentaria (fija el tiempo de debate en las sesiones, aprueba el cuadro
de comisiones previo a que lo haga el Pleno, concede licencias, etc.).
Se trata de un rgano poco comn en la norma parlamentaria latinoamericana,
salvo el caso de Argentina que cuenta con una Comisin de Labor Parlamentaria
en ambas cmaras. En el caso de la Cmara de Diputados, segn el artculo 58
de su Reglamento, lo integran el Presidente, los vicepresidentes y los presidentes
de los bloques o quienes los reemplacen; lo preside el primero y se rene,
mnimamente, una vez por semana durante los perodos de sesiones y, fuera de
ellos, cuando se estime conveniente; el artculo 59 establece sus atribuciones. En
el Senado tambin existe el citado rgano, aunque se denomina Plenario de la
labor Parlamentaria, cuyo funcionamiento se encuentra regulado en los artculos
56, 57, 58 y 59 del Reglamento de la Cmara de Senadores de la Nacin.
C) La Junta de Portavoces
La Junta de Portavoces es un rgano caracterstico del Derecho Parlamentario
espaol. La doctrina lo considera como un rgano consultivo con un rol
preponderante sobre la Mesa Directiva y el Presidente. Sanz Prez seala que
131 El alcance de estos principios son desarrollados ampliamente en el Mdulo I del presente curso.
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136 BERLN VALENZUELA, Francisco. Derecho parlamentario. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1994;
MURO RUIZ, Eliseo. Origen y evolucin del sistema de comisiones del Congreso de la Unin. Mxico:
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006; BJAR
ALGAZI, Luisa. Los partidos polticos en el Congreso de la Unin: la representacin parlamentaria despus
de la alternancia. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales: Gernika, 2006; FORNO FLORES, Giovanni. Manual de Comisiones. Lima: Oficiala Mayor, 2013.
137 Un caso puntual sobre este tipo lo constituye la Comisin Especial para la Supervisin, Control y
Fiscalizacin de las Acciones Relacionadas con la Prevencin frente al Fenmeno de El Nio. Ntense
dos aspectos importantes en esta decisin del Pleno del Congreso de la Repblica: se le encarga funcin
de control a una comisin especial; y en su denominacin se diferencia los trminos supervisin,
control y fiscalizacin, a pesar que son sinnimos.
138 Se excepta de esta norma a la Comisin de Inteligencia, cuyos integrantes son titulares y permanentes
por todo un perodo parlamentario, no cuenta con miembros accesitarios.
139 En la direccin de la Mesa Directiva que elige cada Comisin se debe respetar el principio de
proporcionalidad, cada grupo parlamentario presidir tantas comisiones en proporcin al nmero de
escaos que ocupa.
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el artculo 35, pueden ser: Ordinarias, encargadas del estudio y dictamen de los
proyectos legislativos; Investigadoras, encargadas de investigar asuntos de inters
nacional; Especiales, constituidas con fines protocolares o ceremoniales o para
la realizacin de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con comisiones
del Gobierno; y de tica Parlamentaria, encargada de prevenir actos contrarios
a la misma y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen de
acuerdo con el Cdigo de tica.140 Actualmente el Congreso de la Repblica del
Per cuenta con 24 comisiones ordinarias141 y se han formado 10 comisiones
investigadoras, a la fecha, 6 han terminado su funcin.
En Argentina, segn el artculo 61 del Reglamento de la H. Cmara de Diputados
de la Nacin, se denominan comisiones permanentes y son cuarenta y cinco.
El nmero de integrantes lo determina la Cmara entre un mnimo de quince
y un mximo de treinta y uno, con excepcin de las Comisiones de Asuntos
Constitucionales, de Educacin, de Energa y Combustibles, de Agricultura y
Ganadera, y de Accin Social y Salud Pblica, que estarn compuestas por un
mnimo de quince y un mximo de treinta y cinco; la Comisin de Relaciones
Exteriores, con un mnimo de quince y un mximo de cuarenta y tres; y la
Comisin de Presupuesto y Hacienda, que estar compuesta por un mnimo
de quince y un mximo de cuarenta y nueve diputados. Por su parte, la Cmara
de Senadores, segn el artculo 60 de su Reglamento, cuenta con veintisis
comisiones permanentes integradas por diecisiete miembros cada una, con
excepcin de las comisiones de Asuntos Constitucionales, Relaciones Exteriores
y Culto, y de Minera, Energa y Combustibles, que estarn integradas por
diecinueve miembros; la de Banca, y la de la Mujer, que estar integrada por
todas las senadoras de la Nacin.
140 El Cdigo de tica Parlamentaria es aprobado por el Pleno de la Cmara y consta anexo al Reglamento
del Congreso de la Repblica.
141 Las veinticuatro comisiones ordinarias son: Agraria; Ciencia, Innovacin y Tecnologa; Comercio
Exterior y Turismo; Constitucin y Reglamento; Cultura y Patrimonio Cultural; Defensa del Consumidor
y Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos; Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo
Alternativo y Lucha contra las Drogas; Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin del Estado; Economa, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera;
Educacin, Juventud y Deporte; Energa y Minas; Fiscalizacin y Contralora; Inclusin Social y Personas
con Discapacidad; Inteligencia; Justicia y Derechos Humanos; Mujer y Familia; Presupuesto y Cuenta
General de la Repblica; Produccin, Micro y Pequea Empresa y Cooperativas; Pueblos Andinos,
Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa; Relaciones Exteriores; Salud y Poblacin; Trabajo y
Seguridad Social; Transportes y Comunicaciones; y Vivienda y Construccin.
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142 Ley 3 de 1992, de las Comisiones del Congreso, segn el artculo 2, Las Comisiones Constitucionales
Permanentes en cada una de las Cmaras sern siete.
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143 Dichas comisiones son: De Justicia y Estructura del Estado; de los Derechos de los Trabajadores y
la Seguridad Social; del Rgimen Econmico y Tributario y su Regulacin y Control; del Desarrollo
Econmico, Productivo y la Microempresa; de Soberana, Integracin, Relaciones Internacionales y
Seguridad Integral; de la Biodiversidad y Recursos Naturales; de la Soberana Alimentaria y Desarrollo
del Sector Agropecuario y Pesquero; de Gobiernos Autnomos, Descentralizacin, Competencias
y Organizacin del Territorio; de Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa; del Derecho a la Salud;
de Participacin Ciudadana y Control Social; y, de los Derechos Colectivos Comunitarios y la
Interculturalidad.
144 Todos los asamblestas deben pertenecer a una comisin especializada permanente, a excepcin de la
Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional, que podr participar con voz pero sin voto en todas
las comisiones.
145 Artculo 13 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa del Consejo de Administracin Legislativa (CAL).
El Consejo de Administracin Legislativa, CAL, es el mximo rgano de administracin legislativa y
estar integrado por la Presidenta de la Asamblea Nacional, quien lo presidir, dos vicepresidentes o
vicepresidentas y cuatro vocales ().
146 Consideramos que control y fiscalizacin son sinnimos, no tienen significado diferente. En el
Reglamento del Congreso del Per tambin existe esta inadecuada diferencia. La expresin debera
ser control o fiscalizacin.
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147 Actualmente existen veinticuatro comisiones permanentes: Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadana
y Regionalizacin; Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integracin Latinoamericana;
Constitucin, Legislacin y Justicia; Educacin; Hacienda; Defensa Nacional; Obras Pblicas, Transportes
y Telecomunicaciones; Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural; Medio Ambiente y Recursos
Naturales; Salud; Trabajo y Seguridad Social; Minera y Energa; Economa, Fomento; Micro, Pequea
y Mediana Empresa, Proteccin de los Consumidores y Turismo; Vivienda, Desarrollo Urbano y Bienes
Nacionales; Derechos Humanos y Pueblos Originarios; Familia y Adulto Mayor; Ciencias y Tecnologa;
Pesca, Acuicultura e Intereses Martimos; Deportes y Recreacin; Zonas Extremas y Antrtica Chilena;
Seguridad Ciudadana; Cultura, Artes y Comunicaciones; Desarrollo Social, Superacin de la Pobreza y
Planificacin; Rgimen Interno, Administracin y Reglamento. las comisiones permanentes no podrn
constituirse, adems, como comisiones investigadoras
DERECHO PARLAMENTARIO
148 Segn el artculo 27 del Reglamento del Senado, habr las siguientes Comisiones permanentes:
De Gobierno, Descentralizacin y Regionalizacin; de Relaciones Exteriores; de Constitucin, Legislacin,
Justicia y Reglamento; de Economa; de Hacienda; de Educacin y Cultura; de Defensa Nacional; de
Obras Pblicas; de Agricultura; de Medio Ambiente y Bienes Nacionales; de Trabajo y Previsin Social;
de Salud; de Minera y Energa; de Vivienda y Urbanismo; de Transportes y Telecomunicaciones; de
Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana; de Intereses Martimos, Pesca y Acuicultura; de
Rgimen Interior; Revisora de Cuentas; de tica y Transparencia del Senado, que se regir por el Ttulo
XVIII; y de Desafos del Futuro, Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
149 Segn el Reglamento de la Honorable Cmara de Diputados, las Comisiones Permanentes de
Asesoramiento son: de Asuntos Constitucionales, de Asuntos Econmicos y Financieros; de Legislacin
y Codificacin; de Relaciones Exteriores; de Justicia, Trabajo y Previsin Social; de Derechos Humanos
y Asuntos Indgenas; de Educacin, Cultura y Culto; de Obras, Servicios Pblicos y Comunicaciones;
de Prensa y Comunicacin Social; de Agricultura y Ganadera; de Defensa Nacional, Seguridad
y Orden Interno; de Industria, Comercio y Turismo; de Salud Pblica; de Asuntos Municipales y
Departamentales; de Desarrollo Social, Poblacin y Vivienda; de Presupuesto; de Cuentas y Control
de Ejecucin Presupuestaria; de Peticiones, Poderes, Reglamento y Redaccin; de Lucha contra el
Narcotrfico; de Ciencia y Tecnologa; de Energa y Minas; de Ecologa, Recursos Naturales y Medio
Ambiente; de Bienestar Rural; de la Mujer y la Juventud.
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150 Segn el Reglamento de la Cmara de Senadores, las Comisiones permanentes son: Asuntos
Constitucionales y Defensa Nacional; Legislacin, Codificacin, Justicia y Trabajo; Hacienda, Presupuesto
y Cuentas; Relaciones Exteriores y Asuntos Internacionales; Peticiones, Poderes y Reglamentos;
Cultura, Educacin y Culto; Derechos Humanos; Economa, Desarrollo e Integracin Econmica
Latinoamericana; Reforma Agraria y Bienestar Rural; Salud Pblica, Seguridad Social, Prevencin y
Lucha contra el Narcotrfico; Asuntos Departamentales, Municipales, Distritales y Regionales. Obras
Pblicas y Comunicaciones; Energa, Recursos Naturales, Poblacin y Ecologa; Estilo; Equidad, Gnero
y Desarrollo Social.
151 Segn el artculo 69 del Reglamento del Senado, las comisiones asesoras permanentes, las comisiones
especiales permanentes y las comisiones de amistad parlamentaria se establecen mediante ley.
DERECHO PARLAMENTARIO
152 Segn el Reglamento de la Cmara de Representantes, las Comisiones permanentes son: De Asuntos
Internacionales; de Asuntos Internos.- Reglamento; integracin de la Cmara; cuestiones de orden
interno; de Constitucin, Cdigos, Legislacin General y Administracin; de Defensa Nacional; de
Derechos Humanos; de Educacin y Cultura; de Ganadera, Agricultura y Pesca; de Hacienda; de
Industria, Energa y Minera; de Legislacin del Trabajo; de Presupuestos; de Salud Pblica y Asistencia
Social; de Seguridad Social; de Transporte, Comunicaciones y Obras Pblicas; de Turismo; de Vivienda,
Territorio y Medio Ambiente.
153 Conforme al texto del artculo 15 del Reglamento de la Cmara de Representantes, para conformar
las comisiones permanentes se nombra una comisin especial integrada por un delegado de cada
sector parlamentario que cuenta con voto proporcional de acuerdo a la representacin alcanzada en
la Cmara, sta determina el nmero de miembros de cada comisin permanente, que no puede ser
superior a quince ni inferior a tres.
154 Artculo 130 del Reglamento del Senado
Las Comisiones Permanentes son: Asuntos Administrativos; Asuntos Internacionales; Asuntos
Laborales y Seguridad Social; Ciencia y Tecnologa; Constitucin y Legislacin; Defensa Nacional;
Educacin y Cultura; Ganadera, Agricultura y Pesca; Hacienda; Industria, Energa, Comercio, Turismo
y Servicios; Medio Ambiente; Orden del Da; Poblacin, Desarrollo e Inclusin; Presupuesto; Salud
Pblica; Transporte y Obras Pblicas, y Vivienda y Ordenamiento Territorial.
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Sistema
parlamentario
Argentina
Bicameral
Bolivia
Bicameral
Chile
Bicameral
Colombia
Bicameral
Cmara
Tipo de comisin
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Costa Rica
Unicameral
Ecuador
Unicameral
Mxico
Bicameral
Paraguay
Bicameral
Per
Unicameral
Uruguay
Bicameral
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integrado, sea por haber dejado de pertenecer al partido poltico o por cualquier
otra razn. Los partidos y los diputados que, conforme al artculo anterior, tienen
obligacin de constituir comits o pertenecer a ellos y no lo hicieren, pierden en
la persona de sus componentes las facultades que les otorga el Reglamento.
En la Cmara de Senadores, los Comits estn regulados por los artculos 11 a
14 de su Reglamento, constituyen rganos de coordinacin entre la Mesa y la
Corporacin para la tramitacin de los asuntos sometidos a su conocimiento.
El o los Senadores de cada partido poltico o tres Senadores independientes
constituyen un Comit. Cualquier Senador independiente podr adherirse
individualmente al Comit que elija. Para la adhesin de un Senador a un Comit
ser siempre necesaria la aceptacin por escrito de este. Cada Comit deber
designar un mximo de dos representantes, quienes actuarn por l conjunta o
separadamente.
En Paraguay, los Diputados electos, a propuesta de cada partido poltico
representado en la Cmara, constituyen una bancada o bloque parlamentario.
Esto no es bice para que se puedan constituir otras bancadas dentro de un
mismo partido con un mnimo de siete miembros, siempre que se comunique la
decisin al inicio de cada perodo constitucional y que ningn Diputado integre
ms de una bancada. Se constituyen dentro de los treinta das siguientes a la
sesin constitutiva de la Cmara, mediante escrito dirigido a la Presidencia que
debe contener la lista de sus integrantes, sus autoridades y las firmas de cada uno
de ellos, as lo establece el artculo 34 del Reglamento de la Honorable Cmara de
Diputados. En la Cmara de Senadores se sigue un procedimiento similar.
Uruguay lo denomina Sectores Parlamentarios y se entiende como la agrupacin
de representantes que con lema propio hubiera obtenido representacin en
la Cmara. Tambin obtienen esta calidad los representantes electos en listas
individualizadas por el mismo sub-lema o electos en listas que en el ltimo
acto eleccionario hubieran postulado los mismos candidatos para la Cmara de
Senadores o que pertenecen a agrupaciones o movimientos polticos integrantes
de un lema que, a la fecha del ltimo acto eleccionario, tengan carcter nacional
reconocido por las autoridades del lema respectivo. Su regulacin se encuentra
en el artculo 18 del Reglamento de la Cmara de Representantes y en el artculo
146 del Reglamento de la Cmara de Senadores.
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157 Ejerce sus funciones constitucionales durante el funcionamiento ordinario del Congreso, durante su
receso e inclusive en el interregno parlamentario derivado de la disolucin del Congreso prevista por
el artculo 134 de la Constitucin Poltica del Per.
158 Los Vicepresidentes del Congreso son tambin Vicepresidentes de la Comisin Permanente.
159 Vase: RAIGOSA SOTELO, Luis. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin. Mxico: Senado de la
Repblica, Porra, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, 2006.
DERECHO PARLAMENTARIO
3. LA FUNCIN PARLAMENTARIA
La doctrina mayoritariamente se ha referido a las funciones parlamentarias siguiendo
la lgica de su clasificacin tradicional (legislativa, de control y de representacin
poltica).162 En la misma lnea, un sector minoritario lo identifica y trata como
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163 Vase: OROZCO GMEZ, Javier. El poder legislativo en el Estado mexicano. Mxico: Porra, 2005;
SALAZAR ABAROA, Enrique Armando. Derecho poltico parlamentario: principios, valores y fines. Mxico:
Porra, 2005. QUINTANA VALTIERRA, Jess y CARREO GARCA, Franco. Derecho parlamentario y tcnica
legislativa en Mxico: principios generales. Mxico: Porra, 2006; LORA CAM, Jorge y HERNNDEZ DE
GANTE, Alicia. La crisis Parlamentaria en Mxico. http://rcci.net/globalizacion/2010/fg978.htm
164 Con este trmino nos referimos a la triloga clsica y dems funciones que cumple el Parlamento en la
actualidad.
165 El artculo 23 del Reglamento del Congreso de la Repblica seala: Los congresistas tienen la
obligacin:
f ) de mantenerse en comunicacin con los ciudadanos y las organizaciones sociales con el objeto de
conocer sus preocupaciones, necesidades y procesarlas de acuerdo a las normas vigentes, para lo cual
se constituyen cinco das laborales continuos al mes en la circunscripcin electoral de procedencia,
individualmente o en grupo [].
DERECHO PARLAMENTARIO
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3.1. DEFINICIN
La funcin parlamentaria constituye un tpico medular del Derecho
Parlamentario, es la va, de dos o ms carriles, mediante la cual discurre la
actividad del Parlamento, otrora primer poder del Estado. Nos apartamos de su
expresin plural (funciones) por las razones antes sealadas, que, adems, facilitan
su definicin y clasificacin.
3.2. CLASIFICACIN DE LA FUNCIN PARLAMENTARIA
Para quienes con honor pertenecemos a la familia laboral parlamentaria nos
queda bastante claro que el legislador latinoamericano se adscribi a una
tendencia meramente procedimentalista, solo consigna reglas para el decurso de
los procedimientos o el funcionamiento de los rganos parlamentarios. Gracias a
esta tendencia no existe reglamento parlamentario que tenga un ttulo preliminar
o principios generales que inspiren dichas reglas. Se trata de una sentida omisin
que otorga excesivo protagonismo a la doctrina, poco uniforme, as como a los
llamados precedentes parlamentarios166 cuya observancia casi obligatoria conduce a
resolver problemas actuales con recetas del siglo pasado, atrofiando la capacidad
de crear derecho. Consideramos que la norma reglamentaria del futuro debera
incorporar, cuando menos, un ttulo preliminar y la definicin bsica de ciertas
instituciones o procedimientos.
En la doctrina encontramos buen tratamiento sobre este tpico. La norma
reglamentaria, como reiteramos, se ha referido directamente a su clasificacin
incidiendo en la triloga clsica, salvo algunos casos en que se contempla ciertas
funciones contemporneas, sobre las que volveremos luego.
3.3. LA TRILOGA CLSICA
Desde la aparicin del Parlamento entre los siglos XII y XIII, obviamente en
Inglaterra, fue tomando cuerpo lo que hemos denominado la triloga clsica de
la funcin parlamentaria. Tericamente se sostiene en el principio rector de la
166 El tratamiento de los precedentes parlamentarios se ha efectuado in extenso en el Mdulo I a cargo del
doctor Roberto Tarazona Palma.
DERECHO PARLAMENTARIO
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DERECHO PARLAMENTARIO
173 MONTERO GIBERT, JOS Y GARCA MORILLO, JOAQUN. El Control parlamentario. Madrid: Tecnos, 1984.
174 RUBIO LLORENTE, Francisco. El control parlamentario. En: Revista Parlamentaria de Habla Hispana. N 1,
1985; El control parlamentario. En: La forma del poder (Estudios sobre la Constitucin). Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 1993
175 MORA DONATTO, Cecilia. Las comisiones parlamentarias de investigacin como rganos de control
poltico. Mxico: UNAM, 1998.
176 Ante la inviabilidad de la censura tpica en el Parlamentarismo, caracterizado por el control de mayora,
se abri paso a la censura constructiva que lleva adosado el nombre del funcionario que reemplazar
al censurado. Con la aprobacin de la censura se nombra automticamente al reemplazante.
177 En el presente Mdulo vamos a entender a la actividad estatal como objeto del control parlamentario.
Consideramos que el trmino gobierno ya no resulta apropiado por el crecimiento desmesurado del
aparato estatal.
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178 El artculo 99 de la Constitucin Poltica seala: Corresponde a la Comisin Permanente acusar ante el
Congreso: al Presidente de la Repblica; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a
los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a
los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General
por infraccin de la Constitucin y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta
cinco aos despus de que hayan cesado en stas.
DERECHO PARLAMENTARIO
Visita de control
La visita de control es el instrumento que faculta a los congresistas
visitar las entidades de la administracin estatal o las obras pblicas
en ejecucin, con la finalidad de recabar la informacin que
juzguen necesaria para el cumplimiento de su labor.179 En el Per,
la modificacin del artculo 23 del Reglamento del Congreso de la
Repblica del Per, en cuya virtud se puso en vigencia la semana
de representacin, aument el nmero de las visitas que los seores
congresistas realizaban a hospitales, postas mdicas, centros
educativos, entre otras, para constatar su normal funcionamiento o
tambin a obras pblicas en ejecucin, con la finalidad de fiscalizar el
buen uso de los recursos estatales.
A pesar de que ocurre con frecuencia en la referida semana de
representacin, pertenecen a la funcin de control parlamentario. Una
buena referencia sobre el particular existe en la Constitucin de Costa
Rica, cuyo numeral 23 del artculo 121 de su Reglamento establece
que las comisiones de investigacin tendrn libre acceso a todas las
dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los
datos que juzgue necesarios. Aun cuando no se trata de una facultad
habilitada para todos los representantes de la Cmara, constituye un
buen indicador sobre su viabilidad y utilidad prctica.
Evaluacin presupuestal
Se trata de otro mecanismo que tambin podra calzar como
instrumento atpico de control. A pesar que el Parlamento,
por mandato de la Constitucin Poltica, aprueba cada ao el
Presupuesto General de la Nacin, no es comn en Amrica Latina
179 Tendra que realizarse solo durante el horario de oficina y en da laborable. Los congresistas deben ser
atendidos por el titular de la entidad u organismo estatal o por el funcionario que corresponda, quien
debe facilitar copia autenticada de los documentos que se le requiera. Debe elaborarse un acta en el
que se describa el desarrollo de la misma o la imposibilidad de su realizacin, la cual ser suscrita por el
congresista visitante y por el titular de la entidad u organismo visitado o por el funcionario designado
para dicho fin. En caso se impida o perturbe el desarrollo de la misma, el congresista quedar habilitado
para promover los instrumentos de control que permitan hacer efectiva la responsabilidad poltica o
la responsabilidad funcional del titular de la entidad u organismo pblico, sin perjuicio de formular
la correspondiente denuncia penal por la comisin del delito de desobediencia y resistencia a la
autoridad contra el directo responsable.
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180 Es importante determinar cuantitativamente la ejecucin presupuestal, pero es quiz ms til evaluar
la calidad del gasto pblico. Ello evitar que se destinen recursos para construir monumentos a los
dinosaurios, a los santos o plazas rimbombantes, cuando los pobladores no tienen acceso a servicios
bsicos como: agua potable, electrificacin, telefona, internet, etc.
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184 GONZLEZ-TREVIJANO SNCHEZ, Pedro Jos. De nuevo sobre el control parlamentario: Una propuesta
de teora general. En: Luis Mara Lpez Guerra (coordinador). Estudios de Derecho Constitucional:
homenaje al profesor D. Joaqun Garca Morillo. Madrid, 2001, pp. 347.
185 Un pedido ciudadano debe atenderse a lo sumo en doce das tiles; el pedido congresal ocurrir, en
el mejor de los casos, en treinta y dos das tiles sin ninguna consecuencia o posibilidad de sancin
efectiva contra los funcionarios encargados de entregar la informacin.
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186 En la doctrina se encuentran enunciadas las etapas que integran el proceso o ciclo que sigue una
poltica pblica. Segn Delgado Godoy (2008: 99-100), estas son: identificacin y definicin de
problemas; formulacin de polticas; adopcin de la decisin; implantacin; y evaluacin. Otros, como
Lahera (2002:73), lo denominan momentos analticos, siendo los siguientes: origen, diseo, gestin y
evaluacin; y, segn Molina (2002: 4), definicin del problema, generacin y seleccin de opciones,
gestin de la opcin seleccionada y monitoreo y evaluacin.
187 Esta evaluacin correspondera realizarlo al Parlamento sin interferir en la competencia del gobierno
respecto al diseo, implantacin y evaluacin de las polticas pblicas; por tanto, puede concurrir
con la evaluacin interna, externa e incluso con la mixta. De esta manera se asume una perspectiva
maximalista del proceso evaluador de polticas pblicas con participacin de dos poderes pblicos.
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DERECHO PARLAMENTARIO
189 Solo se reglamentan aquellas leyes que el Poder Ejecutivo considera necesarias, pero se dejan
pendientes otras cuya vigencia tiene cuestionamientos por dicho poder del Estado.
190 Segn el Portal institucional del Congreso de la Repblica el Proyecto de Ley 649/2011-CR propone
incorporar el artculo 91-A al Reglamento con la finalidad de establecer la dacin de cuenta al Congreso
sobre la reglamentacin aprobada por el Poder Ejecutivo.
191 Con respecto a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, es importante destacar que en el
Perodo Anual de Sesiones 2012-2013 el congresista Marco Falcon Picardo present el Proyecto de Ley
1933/2012-CR, mediante el cual se propone modificar la Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
para establecer que el reglamento de la ley debe aprobarse y ponerse en vigencia dentro del plazo
establecido por la ley respectiva. Asimismo, precisa que la responsabilidad poltica por la falta de
reglamentacin de las leyes corresponde al presidente del Consejo de Ministros o del ministro a cuyo
sector corresponde el refrendo de la norma reglamentaria. Este proyecto se encuentra pendiente de
dictamen en la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin
de la gestin del Estado.
Consideramos que constituye un primer paso, pero insistimos en la necesidad de modificar la norma
constitucional para salvaguardar la coherencia del ordenamiento jurdico nacional.
192 Segn informe publicado por el diario La Repblica el 24 de setiembre de 2012 (http://www.
larepublica.pe/24-09-2012/casi-80-leyes-esperan-ser-reglamentadas-por-el-poder-ejecutivo-desdeel-2005), elaborado sobre la data existente en el Departamento de Investigacin y Documentacin
Parlamentaria, hasta esa fecha existan 80 leyes sin reglamentar.
153
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193 Varios gobernadores regionales y alcaldes han terminado presos, (Csar lvarez, de ncash; Gregorio
Santos, de Cajamarca; Clever Melndez, de Pasco), otros prfugos de la justicia (Jorge Acurio, del Cusco;
Gerardo Vias, de Tumbes), y un alcalde provincial (Roberto Torres de Chiclayo) fue enviado a prisin
junto a su novia, paradjicamente fundadores de la organizacin Los Limpios de la Corrupcin. En
cifras de la Procuradura Anticorrupcin, hasta inicios del 2015 se identificaron diecinueve gobiernos
regionales y cinco mil quinientos municipalidades (provinciales y distritales), del perodo 2011-2014,
comprometidos en actos de: colusin, obras fantasmas o sobrevaluadas, malversacin, peculado,
colusin, es decir, en conductas delictivas que cubren prcticamente todos los tipos penales contra la
administracin pblica previstos por el Cdigo Penal peruano.
DERECHO PARLAMENTARIO
194 PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thala. El Congreso General mexicano. Anlisis sobre su evolucin y
funcionamiento actual. Mxico: Porra, 2003, pg. 283.
195 GARABITO MARTNEZ, Jorge y CERVANTES GMEZ, Juan Carlos. El fortalecimiento del Congreso en el
marco de la Reforma del Estado, Cmara de Diputados, LIX Legislatura, Centro de Estudios de Derecho
e Investigaciones Parlamentarias, (Expediente parlamentario; 5), Mxico: 2005, pg. 186.
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DERECHO PARLAMENTARIO
199 Se podr afirmar y con razn que la elaboracin de buenas leyes no se dispone mediante normas
escritas, pero es necesario considerar que estas ayudan a uniformar criterios para mejorar la calidad y
eficacia de la ley, dotar de coherencia al ordenamiento jurdico y con ello contribuir al fortalecimiento
del principio de seguridad jurdica.
200 Resulta contradictorio que el Parlamento, titular indiscutible del monopolio de la ley (creacin,
modificacin derogacin e interpretacin), legisle con normas aprobadas por el Poder Ejecutivo.
201 En opinin nuestra, la visin cosmtica de la tcnica legislativa la reduce al simple uso de las reglas de
redaccin: acentuacin, uso de maysculas o minsculas, ente otras, soslayando que el fundamento
de dicha disciplina es mucho mayor, pues tiene directa y significativa relacin con los principios de
seguridad jurdica, de igualdad de los ciudadanos ante la ley, as como con la razonabilidad legislativa.
Dicha visin cosmtica tiene efectos muy nocivos porque banaliza la importancia y significado de la
tcnica legislativa, presentndolo como una herramienta limitada.
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158
202 Ubertone lo denomina tcnica legislativa interna porque se concentra solo en el texto normativo.
203 Mediante la aplicacin de cuestionarios o checklisten.
204 La creacin de la Office Parlamientary Counsel (OPC), en 1869, ilustra dicho sistema. Actualmente
cuenta con 50 abogados encargados de redactar los proyectos de ley del Gobierno.
205 Mediante la aplicacin de directrices.
206 Al sistema de redaccin Alemn algunos autores lo consideran difuso, porque los proyectos legislativos
son redactados por los ministerios, pese a que forman parte del Gobierno.
207 Segn el artculo 107 de la Constitucin Poltica del Per, la iniciativa legislativa corresponde a: el
Presidente de la Repblica, los congresistas, los otros poderes del Estado, las instituciones pblicas
autnomas, los colegios profesionales, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los ciudadanos
(entindase que, segn el artculo 11 de la Ley 26300, para ejercer el derecho de iniciativa legislativa se
requiere la firma del 0.3% de la poblacin electoral nacional).
208 En el Per al texto definitivo de la ley aprobada por el Parlamento se llama autgrafa de ley, segn el
artculo 78 del Reglamento del Congreso de la Repblica.
209 En el Congreso peruano, la redaccin del texto definitivo de la ley lo realiza el Departamento de
Relatora, Agenda y Actas, que pertenece a la Direccin General Parlamentaria.
DERECHO PARLAMENTARIO
210 El Grupo de Apoyo a la Mesa Directiva sobre la Evaluacin de la Ley (GAEL) fue creado mediante
Acuerdo de Mesa Directiva 290-2012-2013/MESA-CR, adoptado el 11 de junio de 2013.
159
160
211 FALCON, Marco; RIVAS, Martn; LAY, Humberto; KOBASHIGAWA, Martn; ZEBALLOS, Vicente y PREZ,
Yon. La evaluacin institucional de la Ley en el Per. Lima: Congreso de la Repblica, Grfica Macole,
2014.
212 En Amrica solo realizan evaluacin de la ley Estados Unidos de Amrica y, recientemente, Chile. El
Per est prximo a discutir la implementacin de una Poltica Institucional de Evaluacin de la Ley.
DERECHO PARLAMENTARIO
213 Vase: BJAR ALGAZI, Luisa y WALDMAN, Gilda. La representacin parlamentaria en Mxico. Mxico:
UNAM, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 2004; DAVID RODRGUEZ, Esteban. Los dueos del
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217 Mora-Donatto, Cecilia. Temas selectos de derecho parlamentario. Mxico: Universidad Anhuac del
Sur-Miguel ngel Porra, 2001; GARABITO MARTNEZ, Jorge y CERVANTES GMEZ, Juan Carlos. El
fortalecimiento del Congreso en el marco de la Reforma del Estado. Mxico: Cmara de Diputados, LIX
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218 CERVANTES GMEZ, Juan Carlos. Derecho Parlamentario, Organizacin y Funcionamiento. Comit del
Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, Mxico: 2002, pg. 174-175.
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226 CERVANTES GMEZ, Juan Carlos. Derecho Parlamentario Organizacin y Funcionamiento. Comit del
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2006
Parte IV
EL PROCEDIMIENTO
PARLAMENTARIO EN EL PER
DERECHO PARLAMENTARIO
SUMARIO:
___________________________________________________________
1. Introduccin.- 1.1. Definicin.- 1.2. Clasificacin.- 1.3. Funcin
legislativa.- 1.4. Proceso o procedimiento.- 2. Procedimiento
legislativo ordinario.- 2.1. Definicin.- 2.2. Variantes.- 2.3. Etapas.- 2.4.
Procedimiento legislativo ordinario.- 3. Procedimientos legislativos
especiales.- 3.1. Especialidades en el procedimiento legislativo.3.2. Procedimiento legislativo de reforma constitucional.- 3.3.
Procedimiento legislativo de reconsideracin.- 3.4. Procedimientos
abreviados.- Bibliografa del captulo.
1.
INTRODUCCIN
1.1. DEFINICIN
Procedimientos parlamentarios son los mecanismos previstos en la legislacin
mediante los cuales el Parlamento puede desarrollar sus funciones principales.
Son el conjunto de actos sucesivos e integrados que se realizan para promover el
debate y los acuerdos del Congreso235.
193
194
1.2. CLASIFICACIN
En el ordenamiento jurdico peruano, existen tres tipos de procedimientos
parlamentarios: destinados a producir leyes y resoluciones legislativas, actos de
control poltico y designaciones y nombramientos. Pueden ser:
El procedimiento legislativo, que tiene por finalidad la aprobacin de
leyes y resoluciones legislativas; las leyes pueden ser ordinarias, orgnicas,
autoritativas para ejercer la legislacin delegada, presupuestales y
financieras, de demarcacin territorial, de reforma de la Constitucin
Poltica y el Reglamento del Congreso.
Los procedimientos del control poltico, que son todos aquellos
mediante los cuales ejerce sus funciones de control poltico, es decir de
evaluacin y supervisin de las polticas y actos del Gobierno, verificadas
a travs de una diversa gama de posibilidades, tales como: la investidura
del Consejo de Ministros, la interpelacin a los Ministros, la invitacin
a los Ministros para que informen, las preguntas a los Ministros, la
solicitud de informacin a los Ministros y a la administracin en general,
la censura y la extensin de confianza a los Ministros, la investigacin
sobre cualquier asunto de inters pblico, la dacin de cuenta y el
antejuicio poltico.
Los Procedimientos Especiales, que estn fundamentalmente, dirigidos
a elegir o ratificar una serie de altos funcionarios del Estado en diversos
organismos constitucionalmente autnomos. En este sentido, el
Congreso elige al Defensor del Pueblo, a los magistrados del Tribunal
Constitucional y a tres integrantes del Directorio del Banco Central de
Reserva; ratifica al Presidente de dicho Banco y del Superintendente de
Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones, nombrados
por el Poder Ejecutivo; y designa al Contralor General de la Repblica, a
propuesta del Presidente de la Repblica.
1.3. FUNCIN LEGISLATIVA
De acuerdo al artculo 107 de la Constitucin tienen iniciativa legislativa los
Congresistas, el Presidente del Congreso, las instituciones pblicas autnomas,
DERECHO PARLAMENTARIO
los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los colegios profesionales y los
ciudadanos. Por instituciones pblicas autnomas debemos entender: la Corte
Suprema, el Ministerio Pblico, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Contralor
General de la Repblica, el Defensor del Pueblo, el Superintendente de Banca, Seguros
y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, el Banco Central de Reserva,
el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales,
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil y el Tribunal Constitucional236.
En total son, pues, 17 sujetos constitucionalmente habilitados para la presentacin
de iniciativas legislativas, lo que resulta absolutamente exagerado si se compara con
nuestra tradicin constitucional. Como puede verse en el Cuadro N 1, el nmero de
entidades legitimadas para presentar iniciativas legislativas ha variado histricamente
entre 1 y 4; y, desde mediados del siglo XIX en adelante, entre 3 y 4.
Tambin resulta exagerado el alto nmero de instituciones facultadas
constitucionalmente para presentar iniciativas legislativas si comparamos la
Constitucin de 1993 con otras disposiciones de la legislacin comparada. Ello
se refleja en el Cuadro N 2.
Cuadro N 1: Iniciativa Legislativa en las Constituciones del Per
1979
1993
1920
1867 1860 1856
1839 1837
1834 1828 1826
1823
Legislativo
x
x
x
x
Ejecutivo
x
x
x
x
Judicial
x
x
x
x
Regiones237
x
x
Total
4
3
4
3
2
1
236 Se ha entendido que son instituciones pblicas autnomas todas aquellas que se encuentran
reguladas por la Constitucin; aunque slo en el caso del Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo,
el Jurado Nacional de Elecciones, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Municipales, tal facultad se
le reconoce expresamente, conforme lo disponen, respectivamente, los artculos 159 inciso 7, 162,
178, 192 inciso 9 y 195 inciso 9 de la Constitucin Poltica.
237 La Constitucin de 1920 se refiere a Los Congresos Regionales (numeral 3 del artculo 101); mientras
que la de 1979 se refiere a el rgano de Gobierno de la regin en las materias que les son propias.
(Artculo 190).
195
196
238
P
E
P
L
I
P
C T T
S E S
T CS C P C F D G
C J E G G N P L
Otros
Total
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
12
Costa Rica
Cuba
2 239
Ecuador
10
El Salvador
Espaa
1 240
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Repblica
Dominicana
Uruguay
Venezuela
238 Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, iniciativas ciudadanas, Corte Suprema, Tribunal Electoral, Tribunal
Superior, Tribunal Constitucional, Corte Superior de la Judicatura, Consejo de Estado, Procurador
General, Contralor General, Fiscal de la Nacin, Defensor del Pueblo y Gobiernos Locales.
239 Comit Nacional de la Confederacin de Trabajadores de Cuba y las Direcciones Nacionales de las
organizaciones sociales y de masas, conforme al artculo 62 del Reglamento de la Asamblea Nacional
del Poder Popular (www.parlamentocubano.cu).
240 La Asamblea de las Comunidades Autnomas, conforme al artculo 108 del Reglamento del Congreso.
241 GARCA MONTERO. Op. Cit., p. 24.
DERECHO PARLAMENTARIO
PE
otros
Total
1995-2000
5,231
427
148
5,806
2,54%
2000-2001
1,734
179
92
2,005
4,50%
2001-2006 242
13,656
817
323
14,796
2,10%
2006-2011
3,739
795
374
4,908
7,62%
2011-2016
4,174
457
204
4,835
4,22%
197
198
E
N
T
I
D
1995-2000
1. SBS
2. RENIEC
3. Ciudadanos
4. Gobiernos
Regionales
2000-2001
1. SBS
2. RENIEC
3. BCR
4. Contralora
2001-2006
1. SBS
2. ONPE
2006-2011
2011-2015 243
1. TC
A
D
E
1. Defensora
S
Fuente: Portal del Congreso de la Repblica. Elaboracin propia
DERECHO PARLAMENTARIO
2.1. DEFINICIN
El Reglamento del Congreso de la Repblica no contiene una definicin precisa
y concreta del procedimiento legislativo, aunque como ya se ha dicho, es un tipo
de procedimiento parlamentario.
Sin embargo, podemos entender el procedimiento legislativo, como247:
los pasos fases determinados en la Constitucin Ley Fundamental que deben
seguir los rganos de gobierno para producir una ley,
2.2 VARIANTES
El artculo 64 del Reglamento del Congreso, en su literal a), seala cules son los
ocho tipos de procedimiento legislativo, a saber: Leyes ordinarias; Leyes orgnicas;
Leyes autoritativas para ejercer la legislacin delegada; Leyes presupuestales y
financieras; Leyes de demarcacin territorial; Leyes de Reforma de la Constitucin
Poltica; Reglamento del Congreso; y, Resoluciones Legislativas.
246 Vase, por ejemplo: AMESTOY, Juan Luis: Informacin y consultora tcnica en el Proceso Legislativo. En:
Revista de Derecho Parlamentario. Cmara de Diputados. Buenos Aires. N 2; ARTEAGA NAVA, Elisur: El
Proceso Legislativo. En: Anuario Jurdico. Mxico, D.F. (www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/
cont/28/cnt/cnt3.pdf ); CARNOTA, Walter y Patricio MARANIELLO: Responsabilidad de los Asesores Tcnicos
en el proceso de elaboracin de normas legales. En: Revista de Derecho Constitucional Latinoamericano.
N VIII, Buenos Aires 2005; CORONA FERRERO, Jess Mara: El derecho de peticin ante el Parlamento:
Proceso Normativo. En: Anuario Jurdico de La Rioja. N 3. La Rioja, 1997; CHELI, Enzo y Paolo CARETT: El
Proceso Legislativo en Italia. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional. Ao 6, N 16. Madrid, 1986; DE
ANDREA SNCHEZ, Francisco Jos: Un Aspecto Toral del Proceso Legislativo: Los Plazos de Presentacin de
Dictmenes de Comisiones Legislativas al Pleno, en Argentina, Chile y los Estados Unidos de Amrica, como
Marco de Referencia para una Reforma del Tema en Mxico. En: Boletn Mexicano de Derecho Comparado.
N 106. Mxico, D.F., 2003; FERAUD, Aura: La investigacin aplicada en el proceso de formacin de la ley.
En: Asamblea Legislativa. Ao 3, N 6. Panam, 2004; MENY, Yves: El Proceso Legislativo en Francia. En:
Revista Espaola de Derecho Constitucional. Ao 6, N 16. Madrid, 1986; RODRGUEZ, Reyes: El Proceso
de Produccin Legislativa. En: Isonoma. Revista de Teora y Filosofa del Derecho. N 13, Mxico, D.F., 2000;
SANTOS, Fabiano: Organizacin y proceso legislativo en el presidencialismo brasileo. En: Poltica. Vol. 47,
Santiago, 2006.
247 BERLN VALENZUELA, Francisco (coordinador). Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios. 2
ed. Honorable Cmara de Diputados del Congreso de la Unin. Mxico, D.F., 1998, p. 560.
199
200
Artculo 72
Leyes ordinarias
Leyes ordinarias
Leyes orgnicas
Leyes orgnicas
Resoluciones Legislativas
Resoluciones Legislativas
Leyes de amnista
Es evidente que no slo hay diferencia en algunas denominaciones; hay una gran
diferencia entre Reglamento del Congreso, en un listado y Resoluciones Legislativas
de aprobacin de las normas reglamentarias internas del Congreso, en el otro, que no
resultan ser lo mismo y por consiguiente genera confusin; y adems el listado
del artculo 72 incluye una variante que no existe en el 64.
DERECHO PARLAMENTARIO
201
202
2.3. ETAPAS
La mayor parte de los tratadistas e investigadores conciben tres grandes etapas
en el proceso legislativo: la de iniciativa, la de constitucin y la de eficacia249. Sin
embargo esta estructuracin resulta demasiado amplia y general.
En el Parlamento Peruano, las fases legislativas son cinco250:
c) Iniciativa Legislativa;
d) Estudio en Comisiones;
e) Publicacin de los dictmenes;
f) Debate en el Pleno;
g) Aprobacin por doble votacin;
h) Promulgacin.
Con algunas particularidades251, los procedimientos ordinarios y especiales
cumplen con estas etapas. Habra que sealar que existen quienes entienden como
etapas del procedimiento legislativo distintas y diferentes de la promulgacin, las
de publicacin y vigencia. As lo concibe, por ejemplo GARCA MYNES252:
En el moderno proceso legislativo existen seis diversas etapas, a saber: iniciativa,
discusin, aprobacin, sancin, publicacin e iniciacin de la vigencia
En lo personal no queda claro la distincin entre promulgacin y publicacin,
debido a que la publicacin es consecuencia de la promulgacin, acto en el cual
se dispone ello. Cuestin diferente es la vigencia, dado que ella no depende,
necesariamente, ni de la promulgacin ni de la publicacin.
249 Vase: ELICE NAVARRO, Jos. El procedimiento legislativo y la Tcnica Legislativa en el Per. En: Tcnica
Legislativa. Seleccin de Textos. Maestra de Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, Lima, 2008, pp. 2-9; y GARCA MONTERO, Mercedes. El procedimiento legislativo en Amrica Latina.
En: Amrica Latina Hoy, vol. 38, diciembre de 2004, Salamanca, p. 19.
250 Artculo 75 del Reglamento del Congreso.
251 En el procedimiento presupuestal, por ejemplo, entre la presentacin de la iniciativa y el estudio en
comisiones se produce una presentacin del Presidente del Consejo de Ministros y del Ministro de
Economa, ante el Pleno, sin embargo se podra entender este acto como uno correspondiente a la
etapa de iniciativa legislativa, toda vez que el objeto de tal presentacin es justamente sustentar la
iniciativa (literal c) del artculo 81 del Reglamento del Congreso).
252 Citado por BERLN VALENZUELA. Op. Cit., p. 360.
DERECHO PARLAMENTARIO
253 Citado por CABADA HUERTA: La facultad de iniciativa legislativa. En: Qurum Legislativo. Cmara de
Diputados. Mxico, D.F. N 89, abril - junio de 2007, p. 18.
254 ARAGN REYES: La iniciativa legislativa. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional. Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales. Ao 6, N 16. Madrid, enero-abril de 1986, p. 287.
203
204
DERECHO PARLAMENTARIO
258 El Reglamento usa indistintamente los trminos proyecto (artculos 22, literal c, 23, literal e, 51,
55, 65, 66, 74, 75, 79 y 81) y proposicin (artculos 29, 30, 31-A, 32, literales e y f, 34, 37 y
73); y tambin emplea ambos (artculos 67, 70, 76 a 78 y 81). Asimismo, el Reglamento tambin el
trmino iniciativa como sinnimo de proyecto y proposicin (artculos 76, 77 y 81).
205
206
259 El artculo 93 omite referirse a la eleccin de los Magistrados del Tribunal Constitucional y de los tres
miembros del Directorio del Banco Central de Reserva.
DERECHO PARLAMENTARIO
207
208
DERECHO PARLAMENTARIO
209
210
DERECHO PARLAMENTARIO
269 Conforme a lo dispuesto en el artculo 12 de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto: Los Gastos Pblicos son el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto corriente,
gasto de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a los crditos presupuestarios
aprobados en los presupuestos respectivos, para ser orientados a la atencin de la prestacin de los
servicios pblicos y acciones desarrolladas por las Entidades de conformidad con sus funciones y
objetivos institucionales.
211
212
270 Asimismo, se seala: Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquier proyecto de ley y para
su aprobacin o modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros
del Congreso.
Sobre los requisitos materiales el mismo artculo 106 prescribe: Mediante leyes orgnicas se regulan
la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como
tambin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin.
271 Disposicin complementada en el artculo 81 de la Resolucin N 134-2005-JNE, Reglamento de
Organizacin y funciones del Jurado Nacional de Elecciones.
272 Complementadas por el literal i) del artculo 25 de la Resolucin de Contralora N 110-2004-CG,
Reglamento de Organizacin y Funciones de la Contralora General de la Repblica.
273 La Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, ya haba previsto, conforme a la Constitucin,
la facultad de proponer iniciativas legislativas como competencia del Gobierno Regional de carcter
exclusivo (artculo 35).
DERECHO PARLAMENTARIO
274 Al igual que en el caso de los Gobiernos Regionales, la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin,
previ la facultad de proponer iniciativas legislativas como competencia municipal de carcter
exclusivo (artculo 42).
275 Complementado por el numeral 13 del artculo 28 de Resolucin Administrativa N 095-2004-P-TC,
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, modificado por la Administrativa N 034-2005-PTC; y por el numeral 13 del artculo 9 de la Resolucin Administrativa N 096-P-TC, Reglamento de
Organizacin y Funciones del Tribunal Constitucional.
276 Repeticin literal del numeral 2 del artculo 10 del Decreto de Urgencia N 035-2001, que regula el
acceso ciudadano a informacin sobre finanzas pblicas.
213
214
DERECHO PARLAMENTARIO
277 Diccionario de la Lengua Espaola. 2 ed. Espasa Calpe. Madrid, 1992; p. 746.
278 Enciclopdia Jurdica Omeba. Deiskill. Buenos Aires, 1990.
279 Diccionario Jurdico Espasa. Espasa. Madrid, 1998.
280 CABANELLAS. Op. Cit., Tomo II, p. 247.
281 FLORES POLO, Pedro. Diccionario de Trminos Jurdico. 2 ed. Marsol. Lima, 1987, pp. 172-173.
215
216
DERECHO PARLAMENTARIO
217
218
287 Por supuesto, existen quienes consideran que un plazo determinado (y preferentemente breve) para
que las Comisiones emitan dictmenes es de suma importancia. Para un estudio sobre este aspecto,
vase DE ANDREA SNCHEZ. Op. Cit., pp. 9-34.
288 Conforme a lo dispuesto en el artculo 79 de la Constitucin, las leyes tributarias que se refieran a
beneficios o exoneraciones requieren un informe previo del Ministerio de Economa y Finanzas.
289 Por ejemplo, toda norma referidas a la organizacin del Estado (creacin de ministerios, entidades,
instituciones, organismos pblicos descentralizados, autoridades autnomas, corporaciones, fondos
o de cualquier otra entidad, requieren la opinin tcnica previa de la Presidencia del Consejo de
Ministros, de acuerdo con lo dispuesto en la Segunda Disposicin Complementaria y Final de la Ley N
27658, Ley Marco de la Modernizacin de la Gestin del Estado.
DERECHO PARLAMENTARIO
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220
DERECHO PARLAMENTARIO
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224
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3.
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230
3.3.2. Insistencia
Ocurre cuando la Comisin decide no aceptar una o ms observaciones
formuladas por el Presidente de la Repblica y, por consiguiente, insistir
en todo o en parte respecto del texto originario de la autgrafa observada.
En este sentido, la insistencia se produce cuando habindose aceptado
algunas de las observaciones del Presidente de la Repblica, al mismo
tiempo, se ha mantenido el texto originario de las otras disposiciones o
artculos observados.
3.3.3. Nuevo proyecto
Se presenta cuando la Comisin decide, independientemente de la
posicin tomada frente a las observaciones, incorpora, modificar o retirar
disposiciones de la autgrafa de ley.
El dictamen recado en la autgrafa de ley observada requiere, para su
aprobacin, el voto de la mitad ms uno del nmero legal de miembros
del Congreso (61 congresistas), conforme a las disposiciones del artculo
108 de la Constitucin. Sin embargo, en la prctica, esta votacin
calificada se aplica slo a la insistencia. En el caso de los allanamiento, se
ha interpretado que, al aceptar el Congreso las observaciones del Poder
Ejecutivo, y habiendo coincidencia entre ambos Poderes del Estado, no
existe una reconsideracin propiamente dicha, en los trminos expresados
en el referido artculo constitucional y, por tanto, la votacin para la
aprobacin de stas es la de mayora simple.
Tanto la ley aprobada por insistencia como la aprobada por allanamiento
no requieren de segunda votacin y su promulgacin corresponde al
Presidente del Congreso.
Cuando la Comisin opta por modificar el texto legal de la autgrafa de
ley observada que no han sido cuestionadas, la votacin que se requiere en
el Pleno para su aprobacin es de mayora simple. Aprobado dicho texto,
ste debe remitirse al Poder Ejecutivo para que se pronuncie nuevamente,
esta vez sobre los aspectos no observados de la autgrafa que han sido
modificados; por consiguiente, el Presidente de la Repblica puede
formular nuevas observaciones.
DERECHO PARLAMENTARIO
231
232
DERECHO PARLAMENTARIO
1998
FERAUD, Aura
2004
La investigacin aplicada en el proceso de formacin de la ley,
Asamblea Legislativa, ao 3, nm. 6.
FLORES POLO, Pedro
1987
Diccionario de Trminos Jurdico. Marsol. Segunda edicin. Lima-Per.
233
234
Parte V
ESTATUTO PARLAMENTARIO:
RESTRICCIONES Y PRERROGATIVAS
DERECHO PARLAMENTARIO
SUMARIO:
___________________________________________________________
1. Introduccin.- 2. Estatuto parlamentario: restricciones.- 2.1.
Irrenunciabilidad del mandato.- 2.2. Incompatibilidades.- 2.3.
Prohibiciones.- 3. Estatuto parlamentario: prerrogativas.- 3.1. Mandato
no imperativo.- 3.2. Inviolabilidad de voto y opinin.- 3.3. Inmunidad de
arresto y proceso.- Conclusiones.- Bibliografa del captulo.
1. INTRODUCCIN
Para entender con claridad los conceptos a desarrollar es necesario comprender
dos aspectos sobre la naturaleza de la representacin poltica: primero, como una
funcin muy particular que recae en un individuo por diversos motivos, como la
eleccin popular, la designacin poltica, la herencia, etctera; y segundo, por el
contexto histrico en que nace la institucin de la representacin poltica con un
conjunto de prerrogativas, excepciones y condiciones particulares que rodean
como un halo al ejercicio de la funcin del representante.
La funcin de representacin es la que hace posible el cumplimiento de las dems
funciones del representante (ntese que se no usa el trmino legislador porque
esta pone nfasis en la funcin legislativa, en detrimento de las dems funciones),
lo dice Francisco Berln Valenzuela.292 Entre las funciones parlamentarias la
292 Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario. FCE. Mxico D.F. 1993, p. 130.
237
238
293 Usa el trmino representatividad en el sentido de representacin. Se colige por lo asociacin que hace
con la funcin pblica de integracin de intereses que hace en la pgina 133. Op. cit.
294 Artculo 66. 1. Las Cortes Generales representan al pueblo Espaol y estn formados por el Congreso
de los Diputados y el Senado.
295 Loewenstein, Karl. Teora de la Constitucin. Ariel. Barcelona 1964, p. 243.
DERECHO PARLAMENTARIO
296 Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho Parlamentario Espaol. Dykinson S.L. Madrid, 2013, p. 77.
297 Pellet Lastra, Arturo. El Poder Parlamentario. Su origen, apogeo y conflictos. Abeledo Perrot. Buenos Aires,
1995.
239
240
DERECHO PARLAMENTARIO
299 Delgado-Guembes, Csar. Para la Representacin de la Repblica. Fondo Editorial del Congreso. Lima,
2011, p. 314.
241
242
300 Berln Valenzuela, Francisco (coordinador) Diccionario universal de trminos parlamentarios. Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin. Mxico, 1998, pp. 598-599.
301 Planas Pedro, T. I., p. 242.
DERECHO PARLAMENTARIO
243
244
DERECHO PARLAMENTARIO
306 ARTCULO 183. Los congresistas perdern su investidura: 1. Por violacin del rgimen de inhabilidades
e incompatibilidades, o del rgimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia, en un mismo
perodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley
o mociones de censura.
307 Santaolalla Lpez, Fernando. Op. cit., p. 129.
308 Santaolalla Lpez, Fernando. Op. cit., p. 130.
245
246
DERECHO PARLAMENTARIO
309 Artculo 18. La funcin de Congresista es de tiempo completo. Comprende los trabajos en las sesiones
del Pleno, de la Comisin Permanente y de las Comisiones, as como en el Grupo Parlamentario y
la atencin a los ciudadanos y las organizaciones sociales, y cualquier otro trabajo parlamentario,
eventualmente, la asuncin de algn cargo en la Mesa Directiva o en el Consejo Directivo del
Congreso. y Artculo 19. El cargo de Congresista es incompatible: a) Con el ejercicio de cualquiera otra
funcin pblica, excepto la de Ministro de Estado, y el desempeo, previa autorizacin del Congreso,
de comisiones extraordinarias de carcter internacional. b) Con la condicin de gerente, apoderado,
representante, mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas
que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de aprovisionamiento, o que administran
rentas o prestan servicios pblicos. c) Con la condicin de gerente, apoderado, representante,
mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas o de instituciones
privadas que, durante su mandato parlamentario, obtengan concesiones del Estado, as como en
empresas del sistema bancario, financiero y de seguros supervisadas por la Superintendencia de Banca
y Seguros.
247
248
2.3. PROHIBICIONES
Una prohibicin es el impedimento que existe de hacer, tocar o usar algo. En el
Derecho Parlamentario, y en general en el Derecho, tales vetos estn respaldados
en una norma y su transgresin implica la inmediata correccin, resarcimiento o
inclusive puede acarrear una sancin,
Las prohibiciones parlamentarias en el Per estn reguladas fundamentalmente
en el artculo 20 del Reglamento del Congreso y tiene su antecedente en el artculo
92 de la CP antes citada, que dice:
Artculo 20. Durante el ejercicio del mandato parlamentario, los Congresistas
estn prohibidos:
De desempear cualquier cargo o ejercer cualquier profesin u oficio, durante
las horas de funcionamiento del Congreso.
De adquirir acciones o aceptar cargos o representaciones en las empresas
sealadas en los incisos b) y c) del artculo 19 precedente.
De intervenir en favor de terceros en causas pendientes de resolucin ante el
Poder Judicial.
De integrar la Comisin de Fiscalizacin y Contralora, Comisin de tica
Parlamentaria y la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales de la
Comisin Permanente, as como otras Comisiones Ordinarias que acten
en ejercicio de su funcin fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos
en procesos penales dolosos en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la
Repblica ha solicitado el levantamiento de su inmunidad parlamentaria.
En dicho supuesto, el Parlamentario presenta su inhibicin ante la Comisin
correspondiente.
En el caso de las Comisiones Ordinarias, distintas a la Comisin de
Fiscalizacin y Contralora, la ausencia por inhibicin de los Congresistas
titulares ser considerada como licencia para efecto de la referida investigacin
o fiscalizacin, la misma que no se har extensiva para otros temas o asuntos
a cargo de dicha Comisin Ordinaria, casos en los que seguir participando
como miembro titular.
DERECHO PARLAMENTARIO
3.
310 Artculo 136. Se prohbe al Congreso y a cada una de sus Cmaras: 1. Inmiscuirse, por medio de
resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades. 2. Exigir al Gobierno
informacin sobre instrucciones en materia diplomtica o sobre negociaciones de carcter reservado.
3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales. 4. Decretar a favor de personas o entidades donaciones,
gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estn destinadas
a satisfacer crditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente. 5. Decretar actos de
proscripcin o persecucin contra personas naturales o jurdicas. 6. Autorizar viajes al exterior con
dineros del erario, salvo en cumplimiento de misiones especficas, aprobadas al menos por las tres
cuartas partes de los miembros de la respectiva Cmara.
311 Artculo. 135.- Los diputados actuarn con sentido nacional y sern responsables polticamente ante
la sociedad, del cumplimiento de los deberes propios de su investidura. La dignidad de diputado
implicar el ejercicio de una funcin pblica. Los diputados, mientras acten como tales, no podrn
desempear ninguna otra funcin pblica o privada, ni dedicarse a sus actividades profesionales si
fueren incompatibles con la diputacin. Podrn desempear la docencia universitaria si su horario
lo permite. Prohbese a los diputados ofrecer, tramitar, recibir o administrar recursos del Presupuesto
General del Estado, salvo los destinados al funcionamiento administrativo del Congreso Nacional.
Igualmente les estar prohibido gestionar nombramientos de cargos pblicos. No podrn percibir
dietas u otros ingresos de fondos pblicos que no sean los de diputado, ni integrar directorios de
otros cuerpos colegiados de instituciones o empresas en las que tenga participacin el Estado. Los
diputados que, luego de haber sido elegidos, acepten nombramientos, delegaciones, comisiones o
representaciones remuneradas de la Funcin Ejecutiva, perdern su calidad de tales.
312 Fernndez-Miranda Campoamor, Alfonso. La inmunidad parlamentaria en la actualidad, Revista de
Estudios Polticos, N. 215, 1977, p. 212.
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318 Ayala, Francisco. Estudio preliminar a la traduccin espaola de E. Sieyes Qu es el tercer Estado?, p.
17.
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322 Galvao de Sousa, Jos Pedro. La representacin poltica. Marcial Pons. Madrid, 2011, p 58. Cita textual a
G. Burdeau, Trait de Science Politique, IV, p. 243.
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323 Rodrguez Daz, ngel. Un Marco para el Anlisis de la Representacin Poltica en los sistemas democrticos.
En: Revista de Estudios Polticos (Nueva poca) N. 58, octubre-diciembre, 1987, p. 148.
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324 Eulau y Karps. The puzzle of representation: Specifying components of responsiveness, 1977, pp. 63-77.
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pero es hasta el siglo XVII, despus del caso William Williams, lder de la
Cmara de los Comunes, cuando se consagr jurdicamente en el Bill of Rihts
de 1689, con el trmino freedom of spech,330 que estableci que todo cuanto
tuviese lugar en el seno de las Cmaras no podr ser planteado ni juzgado
fuera del parlamento. Luego tenemos la inmunidad de opinin absoluta.
En Estados Unidos de Amrica, con la influencia inglesa, el artculo 1,
seccin 6, de la Constitucin de 1787 vigente se refiere tanto a la inmunidad
como a la inviolabilidad. En cuanto a la segunda, seala que no se podr
pedir cuentas en otro sitio por discurso sostenido en el seno de sus respectivas
cmaras.
Francia, aunque no fue el primero, ha sido el modelo de varios sistemas
constitucionales modernos. En este pas el precedente de la inviolabilidad
data del 23 de junio de 1789, ya que la Asamblea Nacional, en una
resolucin, reconoci que los diputados eran inviolables durante y despus de
la legislatura, por proposiciones, informes, opiniones o discursos, considerando
a quien transgrediese dicha proteccin como traidor a la nacin y culpable
de un delito capital.
Latinoamrica sigue la tradicin impuesta por la Constitucin de Cdiz
de 1812, que en su artculo 128 contempl desde ya la inviolabilidad de
los diputados por las opiniones que emitiesen. Casi invariablemente
las sucesivas constituciones de los pases recin independizados lo han
reproducido en similares trminos. El Per no fue ajeno a ello, pues su
primera Constitucin Poltica de 1823 as lo refiere en su artculo 58, que
dice que Los Diputados son inviolables por sus opiniones, y jams podrn
ser reconvenidos ante la ley por las que hubiera manifestado en el tiempo
del desempeo de su comisin.
La Constitucin Poltica vigente del Per (1993), en el artculo 93, dice
que los congresistas [] No son responsables ante autoridad no rgano
jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio
de sus funciones []; por su parte, el Reglamento del Congreso peruano,
en el artculo 17, lo reproduce prcticamente en los mismos trminos.
330 Ibdem.
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3.3.
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335 Ibdem.
336 Ibdem.
337 Berln Valenzuela, Francisco (coordinador). Diccionario universal de trminos parlamentarios. Op. cit.,
p. 364.
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difundindose durante el siglo XIX por toda Europa. En este pas surgi jurdicamente
con el Decreto del 26 de junio de 1790, el cual mencionaba que los miembros de la
Asamblea Nacional gozaban de inviolabilit, refirindose a la inmunidad slo que
con un vocablo distinto. Posteriormente la Ley de 1317 de junio de 1791, en sus
artculos 51 y 53 la regul. La Constitucin francesa de 1791 regulaba a la inmunidad
sealando, que sta consista en no llevar a cabo detenciones y procesamientos, pero
en materia criminal, salvo en los casos de flagrante delito y con la posibilidad de ser
levantada con autorizacin de la Cmara respectiva. Con lo cual, se trataba de una
proteccin jurdica procesal de tipo penal.
En Espaa, la inmunidad parlamentaria tiene como antecedentes el Decreto de 24 de
septiembre de 1810, as como el Reglamento del 24 de noviembre del mismo ao, con
la caracterstica de imitar el modelo francs de 1790, ya que la inmunidad consista en
proteger al parlamentario de las infracciones penales y no del arresto por responsabilidad
civil como en el sistema ingls. Otro de los antecedentes lo encontramos en la Constitucin
de Cdiz de 1812, en su artculo 128.
3.3.4. En el Per
Como ya se manifest, se trata de una prerrogativa constitucionalmente
enunciada que, en efecto, es contemplada en el artculo 93, que dice:
Los congresistas [.] No pueden ser procesados ni presos sin previa
autorizacin del Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son
elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por
delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de
la Comisin Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se
autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento.
Y el Reglamento del Congreso de la Repblica lo enuncia en similares trminos
en el artculo 16, referido a las inmunidades de arresto y proceso, y dice:
Los Congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin
del Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un
mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante,
caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin
Permanente a ms tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se
autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento.
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Y a travs de la sentencia emitida en el Expediente N. 5291-2005HC/TC, en los fundamentos 24 y 25, el Tribunal Constitucional aclara
la temporalidad de la vigencia de la inmunidad parlamentaria en los
siguientes trminos:
[] es indispensable la autorizacin del Congreso de la Repblica para
procesar penalmente a un Congresista de la Repblica. Sin embargo, es
posible diferenciar dentro de esta situacin dos supuestos. El primero,
cuando el proceso penal se pretende iniciar con posterioridad a la eleccin
del Congresista denunciado. En este caso, siempre ser necesario, para
procesar al Congresista, requerir que el Congreso de la Repblica levante la
inmunidad parlamentaria y autorice el procesamiento.
El segundo supuesto, es aquel en el que a un ciudadano se le procesa y
durante ese lapso resulta electo. En este caso, tambin se deber solicitar el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria del Congresista electo, para
procesarlo, salvo el caso de que el proceso penal venga durando en exceso (en
este caso doce aos y todava se encuentra en primera instancia), y existan
pendientes de resolver pedidos de extincin de la accin penal que favorezcan
al Congresista de la Repblica.
CONCLUSIONES
1. La naturaleza de la representacin poltica lleva consigo dos aspectos
que la hacen importante y especial, primero se trata de una funcin
muy particular que recae en un individuo en democracia- por eleccin
popular, y por el contexto histrico en que nace la institucin de la
representacin poltica con un conjunto de prerrogativas, excepciones
y condiciones particulares que rodean como un halo al ejercicio de
la funcin del representante. Primero la funcin de representacin
es la que hace posible el cumplimiento de las dems funciones
del representante. En merito a ello se le reconoce determinadas
prerrogativas que garantizan la independencia y la autonoma de las
cmaras, se denomina independencia funcional Segundo: el poder
parlamentario se construye a travs de un largo proceso histrico que
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