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Sommario
1. - Il federalismo come tipo ideale
2. - Federalismo, federazione, stato federale
3. - Repubblicanesimo e costituzionalismo nelle origini del federalismo statunitense
4. - Il federalismo statunitense agli occhi di un francese: tocqueville
5. - Il federalismo statunitense agli occhi di un inglese: bryce
6. - Federalismo, comunicazione, cibernetica: il contributo di elazar
7. - Il federalismo come processo: il contributo di
friedrich
8. - Il federalismo nella cultura giuridica tedesca
9. - Il federalismo europeo
10. - Verso un federalismo cosmopolitico
11. - Fonti normative
13. - Bibliografia
minore probabilmente sar il numero dei partiti che la compongono e dei diversi interessi; tanto minore sar il numero
dei partiti e dei diversi interessi, tanto pi facilmente si trover una maggioranza di partito; e quanto pi piccolo il numero degli individui che compongono una maggioranza, quanto pi circoscritta larea entro cui si muovono, tanto pi facilmente essi potranno concertare e mettere in atto i loro piani
di oppressione. Allargate lorbita, e accogliete cos una maggiore variet di partiti e dinteressi; renderete meno probabile che una maggioranza possa trovare un interesse comune
per calpestare i diritti degli altri cittadini; oppure, anche qualora esistesse quellinteresse comune, sar certo pi difficile
per quelli che lo condividono, scoprire la propria forza e agire allunisono con gli altri. Oltre ad altri impacci, si pu notare che, dove esiste la consapevolezza di propositi ingiusti o
disonorevoli, l i contatti sono tenuti sotto controllo dalla diffidenza reciproca, che tanto maggiore quanto pi ampio
il numero di coloro la cui complicit sarebbe necessaria
Linfluenza di capi faziosi pu appiccare il fuoco nei loro Stati, ma non sar in grado di diffondere una conflagrazione generale negli altri. Una setta religiosa pu, in qualche parte della federazione, degenerare in fazione politica, ma la variet
di sette, diffuse sullintera sua superficie, difender le assemblee nazionali da ogni pericolo di tale origine Nellestensione dellUnione, e nella sua struttura idonea, vediamo
dunque, un rimedio repubblicano per i mali pi tipici cui il
governo repubblicano va soggetto. E commisurato al piacere
e orgoglio di essere repubblicani, deve essere lardore con cui
serbiamo lo spirito e manteniamo il carattere di federalisti
(Madison, J., in Hamilton, A.-Madison, J.-Jay, J., [35]).
Dopo uno sguardo interno relativo allautocomprensione federale nel periodo della fondazione costituzionale, lindagine si volge verso le considerazioni comparative sul federalismo statunitense svolte da osservatori europei.
4. - Il federalismo statunitense
agli occhi di un francese: tocqueville
Non possibile sopravvalutare le pagine di Tocqueville sul
federalismo americano, per via della classicit della Democrazia in America e per via del metodo comparativo adottato dallautore, che costantemente confronta la realt indagata con quella di altri paesi, la sua Francia innanzitutto. Il racconto di Tocqueville specifica la necessit di studiare ci che
avviene negli stati particolari prima di parlare del governo
dellUnione, ci sia perch il federalismo statunitense nasce
come unaggregazione di stati preesistenti, sia perch la logica costituzionalista ha limitato il campo dazione della federazione, lasciando ampio spazio alla libert degli stati membri. Per Tocqueville negli Stati Uniti la vita politica e amministrativa si trova concentrata in tre centri di azione,
paragonabili ai diversi centri nervosi che fanno muovere il
corpo umano. Al primo grado troviamo il comune, poi la contea, infine lo stato (Tocqueville, A. de, [64], 69). Ritenendo il comune unassociazione naturale lautore nota che
la societ comunale esiste dunque presso tutti i popoli, quali che ne siano le usanze e le leggi; mentre i regni e le repubbliche sono opera umana, sembra che il comune esca direttamente dalle mani divine. Ma se il comune esiste da quando
esistono gli uomini, la libert comunale cosa rara e fragile
(Tocqueville, A. de, [64], 70). Per Tocqueville la libert
comunale preziosa e praticabile per via delle dimensioni territoriali limitate in cui viene esercitata, ma proprio questa
caratteristica che la espone al rischio di aggressione esterna.
Similmente, le piccole nazioni sono dunque state la culla
della libert politica ed avvenuto che molte di esse abbiano
perduto la libert ingrandendosi, ci che mostra chiaramente
quanto questa libert dipendesse pi dalla piccolezza del popolo che dal popolo stesso (Tocqueville, A. de, [64], 156).
Accanto a queste annotazioni di carattere montesquieuiano
2006 (*)
ne applicato, un certo numero di condizioni di unione che rendano comoda questa vita comune e facilitino lopera del governo. Cos, il sistema federale per riuscire ha bisogno non
solo di buone leggi, ma anche di circostanze favorevoli. Tutti i popoli che si sono confederati hanno avuto un certo numero di interessi comuni che formavano come i legami intellettuali dellassociazione. Ma oltre agli interessi materiali
luomo ha ancora idee e sentimenti. Perch una confederazione possa sussistere a lungo necessario che vi siano, oltre
ad una certa quantit di bisogni comuni dei popoli confederati, anche unomogeneit di civilt fra questi vari popoli
(Tocqueville, A. de, [64], 163).
5. - Il federalismo statunitense
agli occhi di un inglese: bryce
Nella valutazione del federalismo statunitense Bryce ne discute debolezze e punti di forza. Rispetto ai sistemi unitari,
lo stato federale esposto a rischi di debolezza nella conduzione degli affari esteri, debole autorit interna nei confronti
degli stati membri e dei cittadini, rischio di dissoluzione mediante secessione, rischio di divisione in gruppi e fazioni, mancanza di uniformit legislativa ed amministrativa, costi e ritardi dovuti al doppio livello di amministrazione e legislazione. Rispetto a questi possibili inconvenienti Bryce elenca
anche i vantaggi del federalismo: 1) fornisce i mezzi per unificare dei commonwealths in una sola nazione senza eliminare le amministrazioni, i parlamenti ed i patriottismi locali;
il federalismo una risorsa legittima tanto per stringere quanto per allentare i legami di unioni preesistenti; 2) fornisce i
mezzi per sviluppare un paese nuovo su larga base territoriale; 3) impedisce lascesa di un governo centrale e dispotico;
4) stimola lautogoverno dei cittadini valorizzando i legami
comunitari e i doveri civici; 5) favorisce la buona amministrazione locale, garantendone un adeguato controllo; 6) permette ai cittadini di provare degli esperimenti legislativi ed
amministrativi che non potrebbero essere tentati in vasti paesi centralizzati; gli errori locali vengono corretti, le soluzioni vincenti vengono imitate dagli altri stati; 7) diminuisce i
rischi distribuendoli sul territorio; una nazione divisa federalmente come una nave dotata di compartimenti stagno,
quando si verifica una perdita in un compartimento, la nave
pu continuare a rimanere a galla; 8) alleggerisce il peso del
governo centrale, lasciando che siano i governi locali a svolgere una serie di funzioni che finirebbe per oberare il governo federale. Comunque, conclude Bryce, il problema centrale che tutte le federazioni debbono risolvere quello di mantenere in equilibrio le forze centripete e quelle centrifughe, in
modo che n gli stati orbitanti fuggano nello spazio, n il sole del governo centrale li attiri allinterno del suo fuoco distruggendoli (Bryce, J., [17], 252).
6. - Federalismo, comunicazione, cibernetica:
il contributo di elazar
Il contributo di Elazar allo studio comparativo del federalismo centrale. Indagato come idea e come processo politico, il federalismo appare nellanalisi di Elazar sganciato dal
paradigma della statualit e dilatato a tal punto da confondersi
con quasi tutte le categorie del diritto pubblico. Alcuni punti
caratterizzanti della sua analisi meritano di essere ricordati:
innanzitutto la stretta relazione esistente tra federalismo e contrattualismo. La stessa etimologia indica che il foedus era un
accordo, un patto. Il federalismo non pu essere imposto e
non si accorda con concezioni imperativiste dellordine giuridico-politico. Se forme di accordi politici tra comunit sono sempre esistite, soltanto con il processo di formazione
degli Stati Uniti dAmerica che si ha linizio della modernit
federale: nella genesi del costituzionalismo statunitense si ha
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In via generale, secondo Friedrich, il decentramento indicato dove le considerazioni di tipo funzionale hanno importanza primaria, mentre il federalismo viene richiesto dove le
preoccupazioni di carattere comunitario guadagnano preminenza: il federalismo intimamente connesso con il costituzionalismo moderno, come invero indicato dalla loro ascesa parallela. Non vi nulla nella distinzione tra federalismo
e decentramento che implicherebbe una superiorit intrinseca delluno sullaltro; i loro vantaggi e svantaggi possono essere messi in contrasto solo in relazione alle peculiari condizioni del tempo e del luogo in cui si suppone operi un particolare governo. Ma il federalismo parte integrante del
costituzionalismo moderno. Una struttura governativa federale fornisce una divisione dei poteri spaziale o territoriale,
distinta da una funzionale. Tale divisione opera un freno piuttosto efficace allabuso dei poteri governativi da parte delle
autorit centrali. Invero, in molte situazioni pi probabile
che essa sia pi efficace di una divisione funzionale, poich
questa pu essere sopraffatta pi facilmente dalle attivit extracostituzionali di una efficiente organizzazione di partito.
In altre parole, lazione del federalismo di mobilitare a sostegno della costituzione poteri locali saldamente consolidati, e offrire loro, inoltre, protezione in base alla costituzione.
I raggruppamenti localizzati ricevono un trattamento analogo a quello del singolo cittadino, al quale parimenti garantita una sfera di relativa indipendenza, di libert civili. A queste considerazioni costituzionali, vi da aggiungere il grande vantaggio che deriva dal fornire una possibilit di limitato
esperimento in una o pi delle unit componenti. Per, le strutture governative federali condividono con il costituzionalismo formalizzato la difficolt di adattare uno schema relativamente rigido alle mutevoli esigenze di una societ industriale in dinamico sviluppo. Nelle condizioni moderne, le
zone di attrito sono destinate a svilupparsi dove il cambiamento tecnologico altera radicalmente le condizioni in cui il
governo deve agire Le rigidit che sorgono da una divisione dei poteri sono insite nel sistema federale e sono il prezzo che si deve pagare per i vantaggi che abbiamo definiti. A
questo riguardo la divisione spaziale dei poteri non differisce
dalla diffusione funzionale. In entrambi i casi una certa misura di inefficienza il prezzo per la misura di libert data da
tali freni costituzionali (Friedrich, C., [24], 315-317).
Per quanto riguarda le dimensioni geopolitiche del federalismo, Friedrich si oppone alla coppia concettuale nazionaleinternazionale, proprio in virt della natura processuale del
concetto: nel discutere il tema del federalismo internazionale, non intendo utilizzare questa espressione in contrapposizione a quella di federalismo nazionale, n intendo fare ricorso a qualsivoglia dicotomia. Quando si afferma la realt
politica, che di rado strutturata in semplici alternative del
tipo aut-aut, le distinzioni dicotomiche dominio dei giuristi sono generalmente ingannevoli. Piuttosto che suggerire
una tale distinzione, lattributo internazionale dovrebbe significare che il federalismo costituisce tipicamente un modello di relazioni tra pi o meno autonome entit, nonch il
processo o i processi attraverso i quali un tale modello istituito e continua ad essere operativo e a mutare (Friedrich,
C., [26], 257).
Persino la coppia concettuale federazione-impero mostra degli elementi di continuit; se possibile distinguere concettualmente il fondamento contrattualistico del federalismo rispetto al fondamento imperativistico dellimperialismo, tuttavia lesperienza giuridica mostra casi di transizione da una
forma allaltra: se la federazione costituisce lalternativa allimpero, perch il potere esercitato in una federazione
prevalentemente consensuale, mentre quello dellimpero
coercitivo Non sorprende che un impero possa essere trasformato in una federazione, e una federazione in un impero.
Il Commonwealth britannico e il Sacro romano impero forniscono esempi interessanti del primo processo, la Repubblica romana del secondo. Entrambe le strutture, federazione e
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politici esistenti, inteso come risposta ad unevoluzione della vita comunitaria verso una maggiore diversificazione o verso lunificazione (Friedrich, C., [26], 273).
La visione processuale del federalismo di Friedrich richiede
dunque che si guardi ad esso non come un modello statico di
organizzazione caratterizzato da una divisione rigida di poteri tra i livelli di governo, ma piuttosto come il processo di
federalizzazione di una comunit politica, vale a dire tanto il
processo mediante il quale un numero di comunit politiche
separate entra in una serie di accordi per risolvere problemi,
adottare politiche comuni e negoziare decisioni comuni per
problemi comuni, quanto il processo inverso mediante cui una
comunit politica unitaria si differenzia in un tutto organizzato federalisticamente. Le relazioni federali sono per loro
natura relazioni fluttuanti. Ogni comunit organizzata in modo federale deve quindi dotarsi di strumenti per la periodica
revisione dei propri assetti; solo in questo modo lequilibrio
tra valori, interessi e credenze comuni e diverse pu essere riflesso in relazioni pi differenziate ed integrate. Dunque, vi
federalismo solo se un insieme di comunit politiche coesistono ed interagiscono come entit autonome, unite in un
ordine comune con una propria autonomia. In un sistema federale non vi pu essere un sovrano; lautonomia e la sovranit si escludono a vicenda in un ordine politico di tipo federale. Parlare di trasferimento di quote di sovranit significa
negare lidea di sovranit che dalla teorizzazione di Bodin ha
voluto significare indivisibilit. In un sistema federale nessuno ha lultima parola. Lidea di accordo (compact) implicita in quella di federalismo (Friedrich, C., [25], 7-8).
8. - Il federalismo nella cultura giuridica tedesca
Per la comparazione giuridica la storia del federalismo tedesco rappresenta una narrativa imprescindibile, sia per la centralit geopolitica della Germania sia per la ricchezza del contributo che la dottrina tedesca ha fornito alla cultura mondiale del federalismo.
Qui possono solo venire accennati i temi di maggiore interesse per la futura ricerca sui principi federali. Sebbene le radici del federalismo tedesco affondino nellordine giuridico
medievale, e grande stato il contributo del pensiero tedesco
al formalismo categorizzante del dualismo Bundesstaat e
Staatenbund, nelle riflessioni sul federalismo costituzionale reinstaurato dalla Legge fondamentale del 1949 che si
ritrovano linee di sviluppo che interessano una ricerca comparativa che ponga al centro dellindagine le idee cristallizzate nei testi classici. Anche per il federalismo tedesco vale
il principio che lindagine storica pi chiarificatrice di quella logica (Maier, H., [46], 215).
Nel XIX secolo il federalismo tedesco esprime una visione
centripeta orientata dalla funzione di integrazione politica (e
pluribus unum); nel secondo dopoguerra, ma anche nella riunificazione di est e ovest, il federalismo non viene semplicemente imposto dallesterno (ex uno plures), ma contrattato tra varie forze integratrici e disgregatrici che operano sia
allinterno della Germania, sia dallesterno (Luther, J., [44],
249).
Agli inizi degli anni sessanta del secolo scorso, lo stato federale unitario (Hesse, K., [37], 116) appariva come la manifestazione tipicamente tedesca del federalismo solidale e cooperativo, in cui agli stati membri spettano poche competenze
legislative, ma molta influenza nel procedimento legislativo
federale (Schefold, D., [59], 17). La fine del paradigma unitario specchio teoretico di una sostanziale uniformit amministrativa e delle condizioni di vita sul territorio federale
prodottasi con la riunificazione ha suggerito la formulazione
del paradigma fiduciario (Hberle, P., [31], 335). Da ultimo, nel 2006, con la riforma della Legge fondamentale il legislatore costituzionale ha introdotto elementi competitivi,
che hanno fatto rievocare la metafora di Bryce dello stato spe2006 (*)
prassi politica, rileva il confronto tra il processo di federalizzazione nazionalistico che ha prodotto la fondazione degli
Stati Uniti dAmerica ed il processo di federalizzazione che
si propone di costituzionalizzare lUnione europea e gli stati
nazionali che ne fanno parte; nel pensiero di Spinelli il confronto costante con la storia costituzionale statunitense suggerisce un comune orizzonte atlantico del federalismo costituzionale nonch un costante tentativo di tradurre le narrative federali (Spinelli, A., [63]).
Quale che sia la ricezione delle narrative federali statunitensi
da parte del federalismo europeo, rimane la distinzione fondamentale tra la natura propriamente nazionalistica del processo di federalizzazione delle unit statali nordamericane e
la natura sovranazionalistica del processo di federalizzazione
degli stati nazionali europei. Proprio il nazionalismo metodologico mostra tutte le sue insufficienze descrittive e normative nel costruire una credibile narrativa del futuro dellUnione europea. Il superamento della prospettiva nazionalistica ed il ritorno della visione mondiale del movimento
federativo hanno fatto parlare dellUnione europea come di
un esperimento nel cosmopolitismo istituzionalizzato (Beck,
U., [10]).
10. - Verso un federalismo cosmopolitico
Dallautoamministrazione comunale allautonomia regionale,
dallautodeterminazione nazionale allintegrazione europea
fin dove possibile allargare lorbita della visione federale? Si
pu concettualizzare un federalismo cosmopolitico?
Nel secondo articolo definitivo per la pace perpetua, Kant
scrive: il diritto internazionale deve fondarsi sopra una federazione di liberi Stati (Kant, I., [40], 59). Nelloffrire un
ideale normativo, Kant evita di immaginare uno stato mondiale pacificato, ma suggerisce la via della federazione di popoli. La tendenza naturale dellordinamento repubblicano a
dividere il potere, assicurare la tutela dei diritti individuali ed
escludere il ricorso alla forza per la soluzione dei conflitti si
estende dalla sfera nazionale alla sfera internazionale. Il federalismo dunque per Kant tanto una componente ideale
quanto un principio organizzativo dellimmaginata repubblica universale: sebbene questa federazione di Stati appaia oggi soltanto abbozzata, comincia per a destarsi un presentimento in tutti i membri interessati alla conservazione del tutto, e ci d a sperare che, dopo qualche crisi rivoluzionaria di
trasformazione, sorga finalmente quello che il fine supremo della natura, cio un generale ordinamento cosmopolitico, che sia la matrice nella quale vengono a svilupparsi tutte
le originarie disposizioni della specie umana (Kant, I., [41],
40).
La teoria democratica contemporanea ha ormai abbandonato
la finzione metodologica della societ chiusa e lorizzonte del
federalismo si va fondendo con quello della globalizzazione
(Benhabib, S., [12]; Held, D., [36]). Certo, di fronte al persistere delle divisioni del genere umano il realismo politico
ha buon gioco nellinsistere sulla visione dellordine internazionale come di uno stato di natura hobbesiano in cui gli attori perseguono il solo interesse di accrescere la propria sfera di influenza. E, tuttavia, se si guarda al federalismo con le
lenti weberiane del tipo ideale, la natura utopica del concetto rivela delle risorse culturali e normative tali da indurre ad
accogliere lo sguardo cosmopolita. Lo stesso Kant nel terzo
articolo definitivo per la pace perpetua aveva preconizzato
che ora, poich con la comunanza (pi o meno stretta) tra i
popoli della Terra, che alla fine dappertutto ha prevalso, si
arrivati a tal punto che la violazione di un diritto commessa
in una parte del mondo viene sentita in tutte le altre parti, allora lidea di un diritto cosmopolitico non appare pi come
un tipo di rappresentazione chimerica ed esaltata del diritto,
ma come un necessario completamento del codice non scritto sia del diritto politico sia del diritto internazionale verso il
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