Copa Do Mundo No Brasil - Instrumentos Jurídico-Urbanísticos PDF

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN
RENATO SAMPAIO CAVALHEIRO
COPA DO MUNDO NO BRASIL: INSTRUMENTOS JURDICO-URBANSTICOS E

IMPACTOS NA CIDADE DE CURITIBA
CURITIBA
2011

Trabalho apresentado como requisito parcial para
obteno de Graduao no Curso de Direito, Setor
de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do
Paran.
Orientador: Prof. Leandro Franklin Gorsdorf
CURITIBA
2011
TERMO DE APROVAO

Trabalho aprovado como requisito parcial para obteno de Graduao no Curso de

Direito, Setor de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Paran, pela
seguinte banca examinadora:
Orientador:
Prof. Leandro Franklin Gorsdorf

Ncleo de Prtica Jurdica, UFPR
Prof. Dr. ngela Cssia Costaldello

Departamento de Direito Pblico, UFPR
Prof. Dr. Karin Kssmayer

Departamento de Direito Pblico, UFPR
Curitiba, 02 de dezembro de 2011.
Dedico este trabalho a todos que sempre me apoiaram e

deram-me foras para prosseguir.
Aos meus pais, Enilton e Laisa.
Aos meus irmos, Larissa e Mateus.
Aos meus avs.
Por todo o amor, por quem sou e por tudo o que alcancei.
AGRADECIMENTOS
Universidade Federal do Paran, onde encontrei um ambiente acolhedor e

com tima qualidade de ensino.
Aos Professores, especialmente ao Leandro F. Gorsdorf, meu orientador, que
com tanta dedicao colaborou neste trabalho.
Aos meus colegas de classe, obrigado pelos ensinamentos e pelos bons
momentos vividos.
Aos meus pais, que me ensinaram os primeiros caminhos e sempre
acreditaram na minha vitria.
minha famlia, pelo carinho e compreenso.
Aos amigos feitos durante o curso, pelos momentos de alegria e bom humor.
Que a parceria dure por muito tempo.
Aos amigos do Haiti, que me ensinaram que a vida no fcil. E que, mesmo
diante das dificuldades, a perseverana e a unio sempre prevalecem.
Por fim, gostaria de agradecer a todos que contriburam direta ou
indiretamente para que este trabalho fosse realizado.
Vemos que toda cidade uma espcie de comunidade,

e toda comunidade se forma com vistas a algum bem, pois
todas as aes de todos os homens so praticadas com vistas
ao que lhes parece um bem; se todas as comunidades visam a
algum bem, evidente que a mais importante de todas elas e
que inclui todas as outras tem mais que todas este objetivo e
visa ao mais importante de todos os bens; ela se chama cidade
e a comunidade poltica.
ARISTTELES. Poltica, 1252a.
RESUMO
O processo de urbanizao no Brasil ocorrido nas ltimas dcadas ocorreu, de uma

maneira geral, de forma irracional e desorganizada, o que gerou diversos problemas
urbanos, como a falta de locais adequados para moradia, a violncia, os
engarrafamentos e os danos ao meio ambiente.
O direito urbanstico apresenta-se como um dos objetos para modificar esta
realidade. Analisaram-se, neste trabalho, suas origens, seu desenvolvimento no
Brasil, seu conceito e seus princpios.
Para efetivar seus objetivos de organizao urbana e os princpios da funo social
da propriedade e da cidade, esse ramo do direito dispe dos instrumentos jurdicourbansticos. Os mais relevantes para o tema aqui discutido sero analisados neste
trabalho.
O pas receber, nos prximos anos, alguns megaeventos que influenciaro na
organizao de suas cidades: a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016
podem trazer benefcios ou prejuzos s nossas cidades, dependendo da forma com
que sejam aproveitadas.
O objetivo deste trabalho avaliar os impactos dos megaeventos esportivos
(principalmente da Copa do Mundo de 2014) nas cidades brasileiras e em especial
na Cidade de Curitiba, que teve inclusive alteraes legislativas para sediar a Copa,
com a instituio de potencial construtivo ao Estdio Joaquim Amrico Guimares,
do Clube Atltico Paranaense, e assinatura de convnio entre o clube, o Municpio e
o Estado. A cidade tambm ir receber obras de infra-estrutura, com alteraes no
sistema virio e no transporte pblico, por exemplo.
Palavras-chave: Copa do Mundo 2014. Curitiba PR. Direito urbanstico. Estatuto

da Cidade Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Estudo de Impacto de
Vizinhana (EIV). Instrumentos jurdico-urbansticos. Plano Diretor. Princpios do
direito urbanstico. Transferncia do potencial construtivo.
SUMRIO
1 INTRODUO ......................................................................................................... 9
2 DIREITO URBANSTICO ....................................................................................... 11
2.1 URBANISMO E DIREITO .................................................................................... 11
2.2 CONCEITO DE DIREITO URBANSTICO ........................................................... 14
2.3 PRINCPIOS DO DIREITO URBANSTICO ........................................................ 16
2.3.1 Princpio da funo social da propriedade urbana............................................ 18
2.3.2 Princpio da funo social da cidade ................................................................ 20
2.3.3 Princpio da gesto democrtica das cidades .................................................. 22
2.3.4 Princpio da funo socioambiental da propriedade urbana ............................. 23
2.4 DIREITO URBANSTICO NO BRASIL: AUTONOMIA E NOVA ORDEM
URBANSTICA .......................................................................................................... 25
3 INSTRUMENTOS JURIDICO-URBANSTICOS .................................................... 30
3.1 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA ...................................... 33
3.2 INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO ............. 37
3.2.1 Do direito de preempo .................................................................................. 38
3.2.2 Da outorga onerosa do direito de construir ...................................................... 40
3.2.3 Das operaes urbanas consorciadas ............................................................. 42
3.2.4 Da transferncia do potencial construtivo ......................................................... 45
3.3 OUTROS INSTRUMENTOS IMPORTANTES DO DIREITO URBANSTICO ..... 48
3.3.1 Plano Diretor .................................................................................................... 49
3.3.2 Estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) ................................................. 51
4 ANLISE DO CASO COPA DO MUNDO EM CURITIBA ..................................... 54
4.1 COPA DO MUNDO: IMPACTOS URBANSTICOS, AMBIENTAIS E SOCIAIS
NAS CIDADES-SEDE ............................................................................................... 54
4.2 PLANO DIRETOR DE CURITIBA E POTENCIAL CONSTRUTIVO .................... 59
4.3 ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA (EIV) E RELATRIO AMBIENTAL
PRVIO ..................................................................................................................... 62
4.4 CASO COPA DO MUNDO EM CURITIBA .......................................................... 64
4.4.1 Convnio entre Estado, Municpio e Clube Atltico Paranaense e a
transferncia do potencial construtivo ....................................................................... 65
4.4.2 Ausncia de Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) nas obras da Copa em
Curitiba ...................................................................................................................... 72
5 CONCLUSO ........................................................................................................ 74
REFERNCIAS ......................................................................................................... 76
1 INTRODUO
Este trabalho pretende analisar os efeitos que a recepo do evento

esportivo Copa do Mundo em 2014 pelo Brasil pode trazer s cidades brasileiras,
especialmente na Cidade de Curitiba.
Nas ltimas dcadas, o Brasil passou por um processo intenso de
urbanizao, que ocorreu de forma irracional e desorganizada em muitas cidades. O
resultado disso foi que algumas grandes cidades brasileiras hoje passam por
dificuldades urbansticas de vrias ordens, como o grande nmero de ocupaes
irregulares e de favelas, alto ndice de violncia, problemas de transporte, excluso
social e significativos danos ambientais, entre outros.
O primeiro captulo deste trabalho visa a identificar os institutos utilizados
para propiciar reformas neste cenrio. Para que isso ocorra, o direito urbanstico
tem se desenvolvido no pas, ganhando importncia na Constituio Federal de
1988 e avanando na legislao, com o advento do Estatuto da Cidade, alm de
alguns princpios tpicos deste ramo terem ganhado importncia, como o princpio da
funo social da propriedade, funo social da cidade e gesto democrtica da
cidade.
Alm de estudar estes fenmenos jurdicos na legislao brasileira, procurase aqui identificar a possvel autonomia do direito urbanstico no pas e sua evoluo
no ordenamento ptrio.
Para que os princpios do direito urbanstico sejam efetivados na realidade
das cidades brasileiras, a legislao prev uma srie de instrumentos jurdicourbansticos, que permitem ao Poder Pblico inclusive interferir na propriedade
privada para atender o interesse social. Estes instrumentos podem ser de
regularizao ou de induo ao desenvolvimento urbano (outorga onerosa do direito
de
construir,
operaes
urbanas
consorciadas,
transferncia
do
potencial
construtivo, por exemplo). Estes instrumentos sero estudados no segundo captulo

do trabalho.
Finalmente, no ltimo captulo, passa anlise dos impactos que os
megaeventos esportivos causam nas cidads-sede. O Brasil, que receber a Copa
do Mundo FIFA 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016, precisa estar atento aos
benefcios ou aos problemas que eles podem trazer: possvel tirar proveito das
10
oportunidades geradas, caso contrrio, muitos podem ser os prejuzos de ordem

social, urbana e ambiental.
Nesta parte do trabalho identifica-se a importncia dos planos diretores para
o desenvolvimento urbano, principalmente na Cidade de Curitiba, cujo plano diretor
exemplo a ser seguido pelas demais cidades brasileiras.
s vsperas de receber jogos da Copa, a cidade passou por algumas
mudanas a fim de preparar-se para o evento: firmou-se um convnio entre o
Municpio, o Estado do Paran e o Clube Atltico Paranaense (CAP) a fim de liberar
recursos para as obras no Estdio Joaquim Amrico. Em 2010, foi sancionada a Lei
Municipal 13.620, que possibilitar ao CAP transferir seu potencial construtivo at o
mximo de R$ 90.000.000,00 para custear as obras. Para que as obras sejam
finalizadas, muitas desapropriaes precisaro ser feitas em terrenos no entorno do
Estdio.
Pretende-se, assim, analisar a legalidade dessas alteraes por que passar
a cidade nos prximos anos, e o quanto elas esto comprometidas com o interesse
social e se realmente traro benefcios de ordem social.
11
2 DIREITO URBANSTICO
2.1 URBANISMO E DIREITO
O direito urbanstico brasileiro uma disciplina jurdica recente, que se

encontra em evoluo, devendo-se falar na sua importncia a partir do sculo XX,
apesar de j existirem normas urbansticas anteriores a esse perodo.
Este ramo do direito, com essa denominao, liga-se ao termo urbanismo,
sendo, portanto, ligado cidade e s necessidades com o estabelecimento humano
nesse ambiente. Precisa-se entender, primeiramente, o conceito de urbanismo,
juntamente com o seu objeto, para depois definirmos o direito urbanstico.
O termo urbanismo vem da palavra em latim urbs, que significa cidade,
sendo ento que os dois conceitos esto estritamente ligados. O termo cidade vem
do civitas latino, com significado muito mais amplo do que aquele em que tido pela
tcnica-administrativa. Nesta, com melhor razo, adotou-se o sentido de urbs,
tambm como traduo de cidade 1.
As cidades urbanizadas como as conhecemos hoje comearam a surgir
somente na primeira metade do sculo XIX na Europa, como conseqncias da
Revoluo Industrial.
A cidade o local para onde converge o fluxo de capital econmico, social,
financeiro, advindo de vrias localidades que estabelecem com ela relaes sociais,
polticas e econmicas2. Jos Afonso da Silva entende que para que um centro
habitacional seja conceituado como urbano ele deve preencher os seguintes
requisitos: (1) densidade demogrfica especfica; (2) profisses urbanas como
comrcio e manufaturas, com suficiente diversificao; (3) economia urbana
permanente, com relaes especiais com o meio rural; (4) existncia de camada
urbana com produo, consumo e direitos prprios3.
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1998, p. 169.
PASQUALINI, Andria et. al. ELABORAO E CONCEPO DE UM PROJETO DE
CONDOMNIO FECHADO. Disponvel em: <http://www.aedb.br/seget /artigos09/151_Condomio
_Fechado.pdf>. Acesso em: 20/11/2011.
3
a
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6 . ed. So Paulo: Malheiros Editora, 2010,
p. 24.
2
12
Raquel Rolnik4 expressa a cidade como um im, um campo magntico que

atrai, rene e concentra os homens. Para a autora, a cidade implanta-se a partir do
momento em que a produo passa a gerar um excedente, para alm das
necessidades de consumo imediato. Torna-se assim, o local de permanente moradia
e trabalho, na medida em que seus moradores so consumidores e no produtores
agrcolas.
A rpida urbanizao ocorrida a partir da primeira metade do sculo XIX na
Europa deu-se de forma descontrolada, da surgindo-se a cincia do urbanismo,
como forma de buscar as transformaes necessrias realidade catica das
cidades e ao acentuamento dos problemas urbanos.
A correo desses problemas precisava ocorrer atravs da urbanificao,
mediante a ordenao dos espaos habitveis de onde se originou o urbanismo
como tcnica e cincia.5
Jos Afonso da Silva explica a concepo de urbanismo quando do seu
surgimento e sua evoluo:
Concebeu-se o urbanismo, inicialmente, como arte de embelezar a cidade.
Esse conceito, porm, evoluiu no sentido social, tanto quanto evolura o
conceito de cidade, que tende a expandir-se alm do permetro urbano.
Assim concebido, o urbanismo uma cincia, uma tcnica e uma arte ao
mesmo tempo, cujo objetivo a organizao do espao urbano visando ao
bem-estar coletivo atravs de uma legislao, de um planejamento e de
execuo de obras pblicas que permitam o desempenho harmnico e
progressivo das funes urbanas elementares: habitao, trabalho,
recreao do corpo e do esprito, circulao no espao urbano.6
O urbanismo um campo do conhecimento, ora considerado como cincia

ora como tcnica, que tem a cidade como principal objeto de estudo e interveno7,
que surgiu em busca de transformaes necessrias situao precria das
cidades. O objeto do urbanismo inclui no somente as cidades, mas todo o territrio
ao seu entorno, incluindo a zona rural. Modernamente, o urbanismo deixa de ser
mera disciplina da cidade e passa para projetos de estruturao regional e,
posteriormente, os planos nacionais de um pas.
4
ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Editora Brasiliense, 2004, p. 12-16.

a
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6 . ed. So Paulo: Malheiros Editora, 2010,
p. 27.
6
Ibid., p. 30.
7
SANTOS, Jos Lzaro de Carvalho. Reflexes por um conceito contemporneo de urbanismo.
Disponvel
em:
<http://noradar.com/arquitetura/reflexoes-por-um-conceito-contemporaneo-deurbanismo/>. Acesso em: 22/10/2011.
5
13
Para Hely Lopes Meirelles8, urbanismo o conjunto de medidas estatais

destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores
condies de vida ao homem na comunidade.
Para Daniela Librio Campos Di Sarno,
(...) o urbanismo entendido hoje como uma cincia, uma tcnica e uma
arte ao mesmo tempo, cujo objetivo a organizao do espao urbano,
visando ao bem-estar coletivo, realizado por legislao, planejamento e
execuo de obras pblicas que permitam o desempenho harmnico e
progressivo das funes urbanas elementares: habitao, trabalho,
9
recreao e circulao no espao urbano.
Nas palavras de Jos Afonso da Silva, o urbanismo objetiva a organizao

dos espaos habitveis visando realizao da qualidade de vida humana 10.
A partir dessa definio, passa-se a analisar o conceito de atividade
urbanstica, que realizao do urbanismo atravs do Poder Pblico objetivando a
ordenao de espaos habitveis.
Jos Afonso da Silva divide a atividade urbanstica em momentos distintos:
planejamento (princpio de toda atividade urbanstica), ordenao do solo (disciplina
do uso e ocupao dos espaos habitveis), ordenao urbanstica de reas de
interesse
especial
(criar
condies
para
desenvolvimento
das
funes
elementares: habitar, trabalhar, recrear e circular), ordenao urbanstica da

atividade edlica (anlise dos projetos de edificao, verificando se esto de acordo
com as regras de ordenao de uso e ocupao do solo) e os instrumentos de
interveno urbanstica (procedimentos destinados a possibilitar a execuo do
plano e a ordenao do solo). 11
A realizao da atividade urbanstica ocorre constrangendo interesses
privados, por isso preciso que esteja sempre de acordo com os princpios e regras
do direito, j que cria ou impe obrigaes aos particulares. Com isso, e na medida
em que essa atividade torna-se mais intensa, surgem normas especficas para
regular essa relao, ordenando-a, para regular e fundamentar a interveno no
domnio privado. Essas normas formam o direito urbanstico objetivo.
8
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13 . ed. Atual. So Paulo: Malheiros, 2003,
p. 491.
9
DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de direito urbanstico. Barueri: Manole, 2004, p.
7.
10
a
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6 . ed. So Paulo: Malheiros Editora,
2010, p. 31.
11
Ibid., p. 32.
14
O direito urbanstico uma das cincias que regula o fenmeno do

urbanismo, lanando sobre este seus elementos, conceitos e princpios.12
Hely Lopes Meirelles bem descreve a relao entre Urbanismo e Direito:
Urbanismo de hoje, como expresso do desejo na organizao dos espaos
recomendadas pelas cincias e artes que lhe so tributrias, e normas
jurdicas de conduta social, exigidas e impostas pelo ordenamento legal
vigente. As primeiras disciplinam a utilizao do solo, o traado urbano, as
reas livres e os espaos verdes, as edificaes, o sistema virio, os
servios pblicos e o que mais se relacione com a ordenao especial e a
organizao comunitria; as ltimas visam a assegurar coercitivamente a
observncia das regras tcnicas. Aquelas so normas-fins; estas, normasmeios. Ambas imprescindveis para o atingimento dos objetivos urbansticos
habitveis (...)
A est a ntima correlao entre Urbanismo e Direito, permitindo-nos
afirmar, mesmo, que no h, nem pode haver, atuao urbanstica sem
13
imposio legal.
Georges Louis Hage Humbert diferencia essas duas cincias, entendendo o

urbanismo como preocupado com a sistematizao e desenvolvimento da cidade
buscando imprimir
bem-estar
coletivo,
sendo
ordem social
meramente
estruturante, mas no coativa. J o direito, ao tornar juridicamente relevantes

determinados fatos e/ou condutas humanas, prescreve-os como sendo obrigatrios,
proibidos ou permitidos, enfim, como dever-ser cujo no cumprimento acarreta a
conseqncia prevista no sistema.14
2.2 CONCEITO DE DIREITO URBANSTICO
O fenmeno urbano ganhou corpo a partir da segunda metade do sculo XX,

aps o fim das grandes guerras e o conseqente acentuamento do xodo rural,
sendo as cidades objeto de desejo da populao rural.
12
GUIMARES, Nathlia Arruda. O DIREITO URBANSTICO E A DISCIPLINA DA PROPRIEDADE.

Disponvel
em:
<http://jus.com.br/revista/texto/4884/o-direito-urbanistico-e-a-disciplina-dapropriedade>. Acesso em: 20/11/2011.
13
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13a. ed. Atual. So Paulo: Malheiros, 2003,
p. 493.
14
HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo socioambiental da propriedade
imvel urbana. Belo Horizonte: Editora Frum, 2009, p. 20.
15
Na dcada de setenta, grande parte da populao mundial j vivia nas

grandes metrpoles, que no pararam mais de crescer. No Brasil, 84,35%15 da
populao vive nas cidades, de acordo com o Censo 2010.
A vida nos grandes centros urbanos gera cada vez mais conflitos de
interesses, principalmente com relao aos problemas de moradia, saneamento,
emprego e circulao. Diante disso, o Estado passa a intervir intensamente para
promover a adequada organizao dos espaos urbanos que iam se formando, de
forma descontrolada e em largussima escala, sendo que essa interveno ocorre
com o implemento de polticas pblicas prprias, planejamento local e um srie de
outras atividades afins.16
Nesse contexto, a partir de meados do sculo passado passou-se a editar,
em todo o mundo, normas jurdicas urbansticas para regulamentar a matria, sendo
o direito urbanstico o produto dessas transformaes sociais.
Ainda em processo de formao, o direito urbanstico
decorre da nova funo do Direito, consistente em oferecer instrumentos
normativos ao Poder Pblico a fim de que possa, com respeito ao princpio
da legalidade, atuar no meio social e no domnio privado, para ordenar a
realidade no interesse da coletividade.17
O direito urbanstico constitui-se no ramo do Direito Pblico que se destina a

ordenar as cidades mediante normas e princpios. Nesse sentido, o direito
urbanstico, alm de ser visto um conjunto de normas positivadas, o ramo de
estudo e sistematizao de princpios para proporcionar maior qualidade de vida no
espao urbano. Hely Lopes Meirelles conceitua-o da seguinte forma:
Ramo do direito pblico destinado ao estudo e formulao dos princpios e
normas que devem reger os espaos habitveis, no seu conjunto cidadecampo. Na amplitude desse conceito incluem-se todas as reas em que o
homem exerce coletivamente qualquer de suas quatro funes essenciais
na comunidade habitao, trabalho, circulao e recreao , excludas
somente as terras de explorao agrcola, pecuria ou extrativa que no
18
afetem a vida urbana.
15
IBGE. Censo 2010: populao do Brasil de 190.732.694 pessoas. Disponvel em:

<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1766>.
Acesso
em: 22/10/2011.
16
Nesse sentido: HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo socioambiental da
propriedade imvel urbana. Belo Horizonte: Editora Frum, 2009, p. 22.
17
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6a. ed. So Paulo: Malheiros Editora,
2010, p. 30.
18
a
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13 . ed. Atual. So Paulo: Malheiros, 2003
p. 494
16
Com relao ao conceito de direito urbanstico, deve-se analis-lo sob seus

dois aspectos:
(a) o direito urbanstico objetivo, que consiste no conjunto de normas
jurdicas reguladoras da atividade do Poder Pblico destinada a ordenar os
espaos habitveis o que equivale a dizer: conjunto de normas jurdicas
reguladoras da atividade urbanstica;
(b) o direito urbanstico como cincia, que busca o conhecimento
sistematizado daquelas normas e princpios reguladores da atividade
19
urbanstica.
Jos Afonso da Silva explicita estes dois aspectos de forma clara:

(a) O direito urbanstico objetivo tem por objeto regular a atividade
urbanstica, disciplinar a ordenao do territrio. (...) So normas do direito
urbanstico todas as que tenham por objeto disciplinar o planejamento
urbano, o uso e a ocupao do solo urbano, as reas de interesse especial
(como a execuo das urbanificaes, o disciplinamento dos bens
urbansticos naturais e culturais), a ordenao urbanstica da atividade
edlica e a utilizao dos instrumentos de interveno urbanstica.
(b) O direito urbanstico, do ponto de vista cientfico, ramo do direito pblico
que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios
reguladores da atividade urbanstica. Seu objeto, portanto, consiste em
expor, interpretar e sistematizar tais normas e princpios; vale dizer:
20
estabelecer o conhecimento sistematizado sobre essa realidade jurdica.
Ainda quanto ao objeto do direito urbanstico, Edsio Fernandes defende

que ele claramente definido e da maior importncia, qual seja, promover o
controle jurdico dos processos de desenvolvimento, uso, ocupao, parcelamento e
gesto do solo urbano 21.
2.3 PRINCPIOS DO DIREITO URBANSTICO
Na nova ordem jurdico-urbanstica que se tem desenvolvido no Brasil nos

ltimos anos, alguns princpios de direito urbanstico tem ganhado destaque no
19
2010., p. 37.
20
Ibid., p. 38.
21
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: Direito Urbanstico:
Estudos Brasileiros e Internacionais. Coordenadores e co-autores: FERNANDES, Edsio;
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p.11.
17
sentido de direcionar o planejamento e a gesto urbana, como forma de atingir e

promover a reforma urbana que tanto se almeja.
Bandeira de Mello ensina-nos a definio de princpio e a importncia de
obedec-lo. Princpio :
mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o
esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia
exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no
que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico.
(...) violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma
qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um
especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos.
a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o
escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo
sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a
seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.22
Os princpios jurdicos so espcie do gnero norma jurdica, nsitos ao

ordenamento jurdico. Destaca-se sua natureza de norma jurdica, verdadeiro dever
ser, dotada de elevado grau de absoro e densa carga valorativa, funcionando
como vetor do sistema. 23
Destaca-se, tambm, a funo dos princpios na operao, interpretao e
aplicao do direito ao caso concreto, conforme leciona Eros Roberto Grau: A
interpretao do direito deve ser dominada pelas foras dos princpios; so eles que
conferem coerncia ao sistema 24.
A atuao do direito urbanstico na definio da poltica urbana opera-se
pelas normas positivadas no ordenamento jurdico e tambm pela eficcia de seus
princpios. Em matria de poltica urbana, os preceitos urbansticos encontram
escopo na Constituio Federal de 198825.
Assim, j possvel caracterizar alguns princpios prprios da matria,
apesar deles ainda no estarem totalmente decantados pela doutrina.
22
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed., rev. e atual. at a
emenda constitucional 47, de 5.7.2005. So Paulo: Malheiros, 2006, p.902-903.
23
Nesse sentido: HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo

socioambiental da propriedade imvel urbana. Belo Horizonte: Editora Frum, 2009, p.
54-55.
24
GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. 3. ed. So

Paulo: Malheiros, 2005, p.51.
25
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial da Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 05/10/1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 20/11/2011.
18
Jos Afonso da Silva, baseando-se em Antonio Carceller Fernndez e no

direito comparado, faz a seguinte enumerao dos princpios do direito urbanstico:
1 princpio de que o urbanismo uma funo pblica, que fornece ao
direito urbanstico sua caracterstica de instrumento normativo pelo qual o
Poder Pblico atua no meio social e no domnio privado, para ordenar a
realidade no interesse coletivo, sem prejuzo do princpio da legalidade; 2
princpio da conformao da propriedade urbana pelas normas de
ordenao urbanstica; 3 princpio da coeso dinmica das normas
urbansticas, cuja eficcia assenta basicamente em conjuntos normativos
(procedimentos), antes que em normas isoladas; 4 princpio da afetao
das mais-valias ao custo da urbanificao, segundo o qual os proprietrios
dos terrenos devem satisfazer os gastos da urbanificao, dentro dos limites
do benefcio dela decorrente para eles, como compensao pela melhoria
das condies de edificabilidade que dela deriva para seus lotes; 5
princpio da justa distribuio dos benefcios e nus da atuao
urbanstica.26
Outros princpios que merecem destaque so os princpios da funo social

da propriedade, da funo social das cidades e da gesto democrtica da cidade,
alm do princpio da funo socioambiental da propriedade urbana, que tem sido
apontado por alguns doutrinadores, conforme veremos adiante.
2.3.1 Princpio da funo social da propriedade urbana
O grande princpio informador do direito urbanstico o princpio da funo

social da propriedade, que nos mostra a importncia do interesse pblico prevalecer
sobre o interesse do particular.
Surgido na poca do liberalismo e depois consagrado na Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado de 1789, o direito propriedade era visto como
garantia fundamental e ilimitada do homem, e compreendia o amplo exerccio dos
poderes de usar, gozar, fruir e dispor da propriedade, sem restries.
No entanto, essa concepo foi alterada, com o interesse da comunidade
passando a ser predominante sobre o individual, sendo que, a partir de ento, no
caso de proprietrios urbanos, por exemplo, ao Poder Pblico permitido exigir dos
26
2010, p. 44-45.
19
proprietrios o cumprimento dos deveres de aproveitar do solo urbano em benefcio

da coletividade.
Essa prerrogativa dada ao Poder Pblico graas ao princpio da funo
social da propriedade, o que implica numa destinao concreta do imvel para
atender um interesse social, o que caracteriza, portanto, uma obrigao positiva,
obrigao de fazer. Pode-se dizer, portanto, que o princpio da funo social da
propriedade trouxe ao Direito Privado, algo at ento exclusivo do Direito Pblico: o
condicionamento do poder a uma finalidade.
O princpio da funo social da propriedade reflete no plano urbanstico
conforme nos mostra Regina Helena Costa:
A definio do contedo da funo social a ser cumprida pela propriedade
imvel faz remeter ao plano urbanstico, assim entendido como o meio pelo
qual o Poder Pblico pode orientar e racionalizar a atuao urbanstica,
direcionando-a s reas consideradas prioritrias.27
Nesse sentido, o pargrafo 2 do artigo 182 da Constituio Federal

estabeleceu que:
Art. 182 - ...
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor.
Da percebe-se a importncia do plano diretor na concretizao do princpio

da funo social da propriedade urbana, vez que ele o instrumento bsico de
ordenao e gesto dos espaos urbanos.
Georges Louis Hage Humbert bem sintetiza o papel deste princpio para
concretizar o desenvolvimento urbano, juntamente com o plano diretor:
No resta dvida de que a poltica urbana e seus instrumentos devem
interferir na propriedade, conjugando planejamento adequado mediante
elaborao de plano diretor e compreendidas, obviamente, as normas que o
complementam e minudenciam e imposio de cumprimento da funo
social da propriedade, para assim atender os imperativos constitucionais de
atendimento das funes sociais da cidade e do bem-estar do cidado.28
27
COSTA, Regina Helena. Instrumentos Tributrios para a Implementao da Poltica Urbana.

In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei
Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 103.
28
HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo socioambiental da

20
Percebe-se, nas palavras do autor, a importncia deste princpio para o

direcionamento do desenvolvimento urbano da maneira como prescreve a
Constituio Federal.
2.3.2 Princpio da funo social da cidade
O princpio da funo social da cidade est previsto expressamente no art.

182 da Constituio Federal e no art. 2 do Estatuto da Cidade 29, assemelhando-se
ao princpio da funo social da propriedade quanto ao seu carter de visar ao bemestar comum. O bem comum o fim precpuo, inerente ao prprio Estado Social
Democrtico de Direito, consubstanciando-se no conjunto de condies sociais que
possibilitam a felicidade coletiva.30
Tem-se, assim, que o caput do art. 182 da Constituio Federal, ao enunciar
que
A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
e o art. 2 do Estatuto da Cidade, quando prescreve que

A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana (...)
buscam que a cidade atue pautando-se pelo noo de bem comum, mediante
trabalho do Estado objetivando a promoo da moradia, do trabalho, da circulao e
do lazer para os cidados.
Georges Louis Hage Humbert entende que, pelo princpio da funo social
das cidades
29
BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio
Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da
Repblica
Federativa
do
Brasil,
Braslia,
DF
10
jul
2001.
Disponvel
em:
<http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/2001/10257.htm>. Acesso em: 20/11/2011.
30
Nesse sentido: HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo

socioambiental da propriedade imvel urbana. Belo Horizonte: Editora Frum, 2009, p.
58.
21
a aplicao e interpretao das normas, planos, instrumentos e toda a

atividade urbanstica deve sempre ter como fim ltimo a efetiva
concretizao das funes imanentes cidade, com vistas consumao
31
da cidade feliz a que se refere Aristteles em Poltica.
Nessa esteira situa-se o direito cidade, que deve ser garantido a todos os
seus habitantes, e no somente aos donos de propriedades, bens e capitais. O
direito cidade busca fazer prevalecer a funo social das cidades sobre os valores
econmicos: as cidades devem ser espaos de efetivao do usufruto coletivo da
riqueza, cultura, bens e conhecimentos para todos. O direito cidade inclui tambm
o direito ao desenvolvimento, a um meio-ambiente sadio, ao desfrute e preservao
dos recursos naturais e participao no planejamento e gesto urbanos.32
Letcia Marques Osrio descreve a funo social das cidades no
desenvolvimento urbano:
As cidades tem como fim principal atender a uma funo social, garantindo
a todas as pessoas o usufruto pleno da economia e da cultura e a utilizao
dos recursos e a realizao de projetos e investimentos em seus benefcios,
com base em critrios de equidade distributiva, complementaridade
econmica, respeito cultura, diversidade e sustentabilidade ambiental.
Os instrumentos de aplicao das funes sociais da cidade e da
propriedade, tais como planos diretores, leis de uso, ordenamento e
ocupao do solo, zoneamento, delimitao de reas de especial interesse,
devem estabelecer estratgias de desenvolvimento urbano e rural que
considerem as necessidades da populao, especialmente a de baixa
renda, quanto a emprego, renda, acesso terra e moradia, sade,
educao, transporte e participao.33
Para auxiliar na implementao e superviso do direito cidade, foi

elaborada a Carta Mundial do Direito Cidade34, a partir de atividades realizadas no
Frum Social das Amricas em Quito (julho de 2004) e no Frum Urbano Mundial
em Barcelona (outubro de 2004).
31

32
Nesse sentido: OSRIO, Letcia Marques. Direito cidade como direito humano coletivo. In:
FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia de Moraes (Coord.). Direito Urbanstico: Estudos
Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 195.
33
OSRIO, Letcia Marques. Direito cidade como direito humano coletivo. In: Direito
Urbanstico: Estudos Brasileiros e Internacionais. Coordenadores e co-autores: FERNANDES,
Edsio; ALFONSIN, Betnia de Moraes. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 195.
34
FRUM SOCIAL DAS AMRICAS; FRUM MUNDIAL URBANO. Carta Mundial do Direito
Cidade. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=12>. Acesso em:
20/11/2011.
22
A Carta tem por desafio difundir um modelo sustentvel cidades, baseado

nos princpios da democracia, da solidariedade, da liberdade, da igualdade, da
dignidade e da justia social, respeitando as diferenas culturais urbanas e o
equilbrio entre o urbano e o rural.35
Nota-se, na Carta, uma grande importncia dada funo social da cidade,
como no item 2.1 do artigo II, que diz:
2.1 Como fim principal, a cidade deve exercer uma funo social,
garantindo a todos seus habitantes usufruto pleno dos recursos que a
mesma oferece. Isso significa que deve assumir a realizao de projetos e
investimentos em benefcio da comunidade urbana no seu conjunto, dentro
de critrios de equidade distributiva, complementaridade econmica,
respeito cultura e sustentabilidade ecolgica para garantir o bem estar de
todos os habitantes, em harmonia com a natureza, para hoje e para as
futuras geraes.
Dessa forma, interessante notar-se a importncia dada pela Carta a este

princpio do direito urbanstico, como forma de atingimento do bem estar de todos os
cidados.
2.3.3 Princpio da gesto democrtica das cidades
Outro princpio importante do direito urbanstico o da gesto democrtica

das cidades, que consiste na participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade, na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano 36.
Este princpio foi instrumentalizado no art. 43 do Estatuto da Cidade, que
regulamentou os instrumentos a ser utilizados para garanti-lo:
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser
utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
35
FRUM NACIONAL DA REFORMA URBANA E HIC. Carta Mundial pelo Direito Cidade e o
Direito gua. Disponvel em: <http://www.fnca.eu/fnca/america/docu/3905.pdf>. Acesso em:
20/11/2011.
36
FRUM NACIONAL DA REFORMA URBANA. A Gesto Democrtica da Cidade. Disponvel em:
<http://www.forumreformaurbana.org.br/index.php/plataforma-fnru/a-gestao-democratica-da-cidade
.html>. Acesso em: 23/10/2011.
23
II debates, audincias e consultas pblicas;

III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
Tem-se, assim, a obrigatoriedade da participao dos citadinos nos destinos

da cidade, sendo dever do Estado consultar a comunidade interessada, quando
tratar-se de questes urbanas.
Ressalte-se, ainda, que
a participao popular, princpio constitucional agora expressamente
consagrado como vetor da Ordem Urbanstica, no pode ser pr-forma,
meramente simblica. Tem que ser real, concreta, sob pena de ofensa
37
direta Constituio e ao Estatuto da Cidade .
Assim, de fundamental importncia que a participao popular no fique

restrita s prescries legais, e sim que seja colocada em prtica e cobrada por
parte da populao junto aos gestores pblicos.
2.3.4 Princpio da funo socioambiental da propriedade urbana
Alm dos princpios elencados acima, passamos agora a abordar um

princpio que no est explcito na ordem jurdica brasileira, mas que nem por isso
menos importante: trata-se do princpio da funo socioambiental da propriedade
urbana, cujos termos que formam seu nome (funo, social, meio ambiente e
propriedade) esto referidos isoladamente em nossas leis.
importante notar a importncia dada proteo do meio ambiente na
Constituio Federal de 1988, que muito maior do que o tratamento dado nas
constituies anteriores, inclusive com um captulo prprio dedicado matria.
Entre os avanos trazidos, a Constituio oferece a qualquer cidado
legitimidade para, diretamente, atravs de ao constitucional especfica, anular ato
lesivo ao meio ambiente.38
37

38
Ibid., p. 120.
24
Georges Louis Hage Louis Humbert, em tese dedicada ao tema depois

transformada em livro, defende a ligao entre os princpios da qualidade do meio
ambiente e da proteo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o princpio
da funo social da propriedade, dos quais deriva o princpio da funo
socioambiental da propriedade urbana:
Como direitos fundamentais, porque diretamente ligados vida e
propriedade, por ser de natureza suprema, supra-direito, por irradiar-se pelo
sistema como um todo, no se pode dissociar o equilbrio ecolgico a
qualidade do meio ambiente da funo social da propriedade, donde se
extrai o princpio constitucional implcito da funo socioambiental da
propriedade.39
Para Edsio Fernandes40, o princpio socioambiental da propriedade e da

cidade uma expresso do princpio de que o urbanismo uma funo pblica no
sentido mais amplo, isto , a ordem urbanstica no determinada to-somente pela
ordem dos direitos individuais, no sendo reduzvel to somente pela ordem dos
interesses estatais. Esse princpio apareceu de forma consistente pela primeira vez
na Constituio de 1988, e depois ganhou fora com o Estatuto da Cidade.
Para o autor, esse princpio traduz-se na ordem constitucional brasileira em
direitos coletivos novos e inter-relacionados, que visam a constituir uma nova ordem
jurdico-urbanstica que permita a devida disciplina e o controle jurdico dos
processos de uso, ocupao, parcelamento e desenvolvimento urbano.41 Os
principais desses direitos coletivos so o direito ao planejamento urbano, o direito
social de moradia, o direito preservao ambiental, o direito captura das maisvalias urbansticas e o direito regularizao fundiria de assentamentos informais
consolidados.
39

40
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio;
ALFONSIN, Betnia de Moraes (Coord.). Direito Urbanstico: Estudos Brasileiros e
Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 11.
41
Idem.
25
2.4 DIREITO URBANSTICO NO BRASIL: AUTONOMIA E NOVA ORDEM

URBANSTICA
Sabe-se ser direito urbanstico ramo do Direito relativamente novo. Com

efeito, somente aps a dcada de setenta que os juristas passaram a se dedicar
mais detida e especificamente sobre a matria, desencadeando uma crescente e
qualitativa elaborao doutrinria e legislativa, a qual alcanou o auge com o
Estatuto da Cidade.42
Anteriormente a esse perodo, via-se, no dizer de Carlos Ari Sundfeld, a
infncia do direito urbanstico brasileiro:
Pode-se situar a infncia do direito urbanstico brasileiro entre as dcadas
de 30 e 70, perodo em que o direito positivo acena com o princpio da
funo social da propriedade, os administrativistas e civilistas passam a
estudar alguns aspectos jurdicos do urbanismo, surgem os Planos
Nacionais de Desenvolvimento e leis de zoneamento.43
A partir da dcada de setenta, com a acelerao no processo de

urbanizao brasileiro, e como a formao das grandes cidades, como So Paulo, o
direito urbanstico vai desenvolvendo-se mais fortemente e ganhando identidade,
com o aparecimento de novas leis e tratados sobre o assunto. Comeava tambm a
haver a interveno do Poder Pblico na organizao das cidades.
Anos depois, vem a primeira Constituio a tratar expressamente sobre o
urbanismo, a de 1988. J se sentia a necessidade de um tratamento mais
adequado, adaptando os institutos de direito constitucional e administrativo aos
preceitos urbansticos. A Constituio deu ao direito urbanstico uma unidade que se
almejava, j que anteriormente ele estava espalhado em vrias leis federais,
estaduais e municipais, ao mesmo tempo em que afirmou sua existncia e fixou
seus objetivos e instrumentos. Alm disso, estabeleceu expressamente as
competncias dessa matria.
42
HUMBERT, Georges Louis Hage. Princpios constitucionais informadores do direito

urbanstico.
Disponvel
em:
<http://jus.com.br/revista/texto/10123/principios-constitucionaisinformadores-do-direito-urbanistico>. Acesso em: 20/11/2011.
43
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. In: DALLARI, Adilson
Abreu; FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001).
So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 46-47.
26
Com o desenvolvimento pelo qual tem passado o direito urbanstico no Brasil

nos ltimos anos, um questionamento freqente com relao a se ele j um
ramo jurdico autnomo ou se ainda uma das matrias que compem o direito
administrativo.
A respeito disso, interessante analisarmos o posicionamento de alguns
autores a respeito do tema. Entre os doutrinadores, e principalmente entre os
administrativistas, h tendncia ainda de considerar o direito urbanstico como um
captulo do direito administrativo (as normas de direito urbanstico so normas
administrativas), apesar das transformaes ocorridas nessa matria.
Nas condies atuais, a funo do Poder Pblico em matria urbanstica
sofreu um alargamento, no tendo mais apenas a funo de traar as regras para
que os proprietrios cumpram o urbanismo; ele tomou para si essa realizao,
intervindo de maneira ativa.
Dessa forma, entende Jos Afonso da Silva que, sendo a atividade
urbanstica uma funo do Poder Pblico, no podem mais as normas jurdicas
urbansticas ser concebidas como simples regras de atuao do poder de polcia,
nem como mero captulo do direito administrativo.44
Apesar disso, em geral o direito urbanstico no concebido como um ramo
autnomo do direito. Para que um ramo do direito seja autnomo, preciso
desenvolver-se a ponto de gerar, em torno de seu objeto especfico, princpios,
conceitos e institutos prprios.
A partir disso, Jos Afonso da Silva explica:
Ainda cedo para falar-se em autonomia cientfica do direito urbanstico,
dado que s muito recentemente suas normas comearam a desenvolverse em torno do objeto especfico que a ordenao dos espaos habitveis
ou sistematizao do territrio
(...)
Em verdade, o direito urbanstico no Brasil forma-se de um conjunto de
normas que compreende normas gerais, de competncia legislativa da
Unio (CF, art. 24, I, e 1), hoje consubstanciadas no Estatuto da Cidade
(Lei 10.257 de 201); normas suplementares de cada Estado (CF, art. 24, I, e
2) de pouca expresso; normas municipais, tambm de carter
suplementar (CF, arts. 30, II e VIII, e 182) agora, por fora do Estatuto da
Cidade, com mais unidade substancial. Apesar disso ainda prudente
consider-lo como uma disciplina de sntese, ou ramo multidisciplinar do
Direito, que aos poucos vai configurando suas prprias instituies.45
44
2010, p. 41.
45
Ibid., p. 43-33.
27
Toshio Mukai v o direito do urbanismo como um desenvolvimento tcnicojurdico do direito administrativo, que se observa na doutrina, na jurisprudncia e na
legislao:
O direito urbanstico, no estgio atual do nosso direito, ainda no se libertou
da dependncia do direito administrativo, socorrendo-se no s de institutos
(ainda que tecnicamente adequados a novas funes) como de princpios
46
prprios deste ramo do direito.
Para o autor, os instrumentos utilizados pelo Poder Pblico para cumprir a

poltica
urbana
so
tipicamente
desenvolvidos
como
institutos
do
direito
administrativo, como so, por exemplo, as servides administrativas e os alvars de

construo.
J Edsio Fernandes47 defende a autonomia do direito urbanstico brasileiro:
O conjunto de leis de cunho urbanstico no Brasil enorme. Comeando pela
Constituio e o Estatuto da Cidade, h uma diversidade de leis federais, estaduais
e municipais.
Para o autor, o problema do direito urbanstico a reduo de seus
princpios e objetivos, ocorrendo uma leitura civilista das normas de Direito Pblico
(leitura individualista); h ento a falta de leitura adequada dos princpios,
principalmente do princpio da funo socioambiental da propriedade.
A grande revoluo que ocorreu no plano jurdico-urbanstico brasileiro foi o
advento de um captulo dedicado matria na Constituio Federal de 1988. Esse
instituto deu relevncia matria urbanstica, regulando-a com dispositivos em
relao a diretrizes do desenvolvimento urbano (arts. 21, XX, e 182), preservao
ambiental (arts. 23, III, IV, VI e VII; e 225), planos urbansticos (art. 21, IX; 30, VIII; e
182) e funo urbanstica da propriedade urbana.
A Constituio Federal indicou os Municpios como sendo os principais
responsveis pela conduo da poltica urbana, conforme nos mostra Toshio Mukai:
Em termos de competncia privativa, a mais realada e a de maior
importncia do Municpio, em razo do art. 182 da C.F., que concede a
46
MUKAI, Toshio. Direito Urbano-ambiental brasileiro. 2. ed., revista, atualizada e ampliada (de
acordo com o Estatuto da Cidade Lei n. 10.257/01 e com o Novo Cdigo Civil Lei n.
10.406/02). So Paulo: Dialtica, 2002, p. 24.
47
Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 13.
28
ele a primazia na condio poltica de desenvolvimento urbano, conforme

diretrizes fixadas em lei (que hoje o Estatuto da Cidade Lei n. 10.25701), ao qual compete aprovar o Plano Diretor, sendo que a propriedade
urbana somente cumprir a sua funo social (portanto estar sendo usada
constitucionalmente) se atender s exigncias fundamentais de ordenao
da cidade expressas no plano diretor (art. 182, && 1 e 2). E o art. 30 da C.F.
de 1988 deixou expressa a competncia privativa do Municpio no seu art.
30, inc. VIII (promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano).48
Nesse sentido, percebe-se a importncia do plano diretor na definio dos

critrios de utilizao do solo urbano, sendo instrumento efetivo de planejamento
urbanstico local.
Unio coube parte da competncia para tratar do tema, especialmente no
que se refere elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social:
Art. 21: Compete Unio:
XX - Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos,
Grande parte desta competncia urbanstica prevista na Constituio foi

efetivada com o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), que veio para dar ordem
matria, com o objetivo de regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituio,
estabelecendo diretrizes gerais da poltica urbana.
Para fixar as diretrizes gerais da poltica urbana, o Estatuto da Cidade valeuse das competncias recebidas dos arts. 21, XX, e 24, I, da Constituio Federal,
sendo essas diretrizes normas gerais nacionais, sendo, portanto, vinculativas para
todos os entes da Federao, especialmente os Municpios 49.
Essa lei trouxe como inovaes um conjunto de novos instrumentos de
natureza urbanstica voltados para induzir e normatizar as formas de ocupao do
solo. Regulou tambm a ampliao das possibilidades de regularizao das posses
urbanas (situadas na tnue fronteira entre o legal e o ilegal, muito embora legtimas),
e uma nova estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do
48
49
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. In: DALLARI, Adilson
So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 53.
29
cidado nos processos decisrios da cidade (audincias pblicas, plebiscitos,

referendos, estudos de impacto de vizinhana, oramentos participativos)50.
Diante de tudo isso, pode-se perceber uma nova ordem jurdico-urbanstica
no Brasil, que teve incio com a Constituio de 1988 e evoluiu at chegar ao
Estatuto da Cidade. Para que esses institutos sejam colocados em prtica,
efetivando a reforma urbana que se almeja, materializando a ordem jurdicourbanstica consolidada pelo Estatuto da Cidade, Edsio Fernandes nos mostra o
caminho a ser seguido:
Num primeiro momento, isso exige da parte dos operadores do Direito que
obtenham informao objetiva sobre essa nova ordem jurdica, seus
pressupostos, seus princpios, bem como sues institutos, mecanismos e
processos. Em um segundo momento, necessria a promoo de debates
que promovam uma anlise crtica acerca das possibilidades dos novos
institutos, estratgias e processos de gesto trazidos pelo Estatuto da
Cidade. E, em um terceiro momento, talvez o maior desafio de hoje para os
juristas brasileiros seja o de construir uma doutrina e uma jurisprudncia
consistentes, slidas, construtivas e pr-ativas, permitindo que todos os
princpios da nova ordem jurdico-urbanstica sejam efetivamente
materializados.51
O autor ressalta, ainda, que essa reforma jurdico-urbanstica deve ser

orientada por princpios materializados nas ordens constitucionais e legais dos
pases, sendo o princpio da funo socioambiental da propriedade e da cidade o
mais importante deles. Isso tem gerado, tanto no Brasil como em outros pases
latino-americanos, uma discusso permitindo a devida disciplina e o controle
jurdico dos processos de uso, ocupao, parcelamento e desenvolvimento
urbano52. Ressalta o autor, tambm, o direito coletivo ao planejamento das cidades,
que ganhou importncia na obrigao dos municpios com mais de 20.000
habitantes de formularem seus Planos Diretores.53
50
GALIL, Aid Maria Guarnieri. O direito urbanstico no Brasil: aspectos estratgicos para a
elaborao do plano diretor. Disponvel em: <http://www.ecsbdefesa.com.br/defesa/fts/
DIREITOURBANBR.pdf>. Acesso em: 22/10/2011.
51
Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 7-8.
52
Ibid., p. 10-11.
53
Ibid., p.11.
30
3 INSTRUMENTOS JURIDICO-URBANSTICOS
No captulo anterior, abordamos os aspectos gerais do direito urbanstico,

seu conceito, seus princpios e sua evoluo no Brasil. Entre os princpios listados,
mereceram destaque, entre outros, os da funo social da propriedade e da funo
social da cidade.
Para que esses princpios sejam efetivados, o Poder Pblico utiliza-se de
instrumentos jurdico-urbansticos colocados sua disposio. Estes instrumentos
foram implementados nas ltimas dcadas em algumas leis, como na Constituio
Federal de 1988, no Estatuto da Cidade e na Lei 2.220/0254, alm de em programas
do Governo Federal, como o Programa Minha Casa Minha Vida.
As grandes cidades, nas ltimas dcadas, foram percebidas pelas famlias
mais pobres como um lugar capaz de propiciar melhoria de qualidade de vida. Essa
perspectiva e o grande percentual de populao em situao de extrema pobreza,
sem acesso ao mercado formal de moradias, bem como a existncia de parcelas de
terreno urbano desocupadas, tem sido as grandes causas das ocupaes
espontneas e marginais de reas da cidade. As conseqncias socioeconmicas,
urbansticas e ambientais desse fenmeno tm sido muitas e graves.
por isso que o Poder Pblico dispe desse rol de instrumentos que visam
ao planejamento e organizao do ambiente urbano e ao cumprimento das funes
sociais da propriedade urbana e da cidade.55 Um avano fundamental nesse sentido
foi o advento do Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001, que oferece
aos municpios uma srie de instrumentos que podem intervir no mercado de terras
e no processo de excluso social.
Os instrumentos jurdico-urbansticos so o conjunto de aes legalmente
possibilitadas ao Poder Pblico para intervir nos processos urbanos e especialmente
54
BRASIL. Medida Provisria n. 2.220, de 4 de setembro de 2001. Dispe sobre a concesso de uso
especial de que trata o 1o do art. 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano - CNDU e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa
do Brasil, Braslia, DF, 05 set. 2001. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/MPV/2220.htm>. Acesso em: 20/11/2011.
55
Nesse sentido: DALLARI, Adilson Abreu. Instrumentos da poltica urbana. In: DALLARI, Adilson
So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 72.
31
na produo do espao, regulamentando, controlando ou direcionando-a56. Estes

instrumentos devem ser utilizados de acordo com as normas gerais para a poltica
de desenvolvimento urbano, buscando atender a ordem pblica, o interesse social, o
bem estar dos cidados e o equilbrio ambiental.
Deste modo, tem-se que esses instrumentos, juntamente com as diretrizes
gerais do Estatuto da Cidade,
formam um plexo de normas que permitem o racional aproveitamento do
solo urbano, planificando a vida em comunidade, dando propriedade sua
funo social, com o objetivo de melhoria da qualidade do meio ambiente
57
urbano, em todas suas dimenses .
Para Betnia Alfonsin, o Estatuto da Cidade representou uma ruptura

paradigmtica na Ordem Jurdica Brasileira, trazendo diretrizes e instrumentos para
uma Poltica urbana que garanta a funo social da propriedade, o direito
segurana da posse e moradia, o direito cidade e o direito gesto
democrtica.58
Estes instrumentos prescritos na lei brasileira, em geral, afetam o direito de
propriedade, com maior ou menor intensidade. interessantes perceber, no entanto,
que no se trata de criar privilgios para os economicamente fracos, mas sim de
aplicar o direito de forma razovel, buscando a efetivao dos princpios de direito
urbanstico da funo social da propriedade e da funo social das cidades.
O art. 4. do Estatuto da Cidade enumera uma relao de instrumentos sem,
no entanto, desprezar a validade dos instrumentos anteriores a essa lei, ou que
podem ser criados depois dela.
Para Adilson Abreu Dallari, a criao dessa lei foi a institucionalizao de
um conjunto de meios e instrumentos expressamente vocacionados para a
interveno urbanstica, possibilitando ao Poder Pblico uma atuao vigorosa e
56
FERREIRA, Joo Sette Whitaker. Instrumentos urbansticos. Disponvel em:

<http://www.usp.br/fau/docentes/depprojeto/c_deak/CD/4verb/instrumentos-urb/index.html>. Acesso
em: 11/11/2011.
57
SANTIN, Janana Rigo; MARANGON, Elizete Gonalves. O Estatuto da Cidade e os
instrumentos de poltica urbana para proteo do patrimnio histrico: outorga onerosa e
transferncia do direito de construir. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/his/
v27n2/a06v27n2.pdf>. Acesso em: 25/10/2011.
58
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Instrumentos de Regularizao Fundiria na nova ordem
jurdico-urbanstica. Disponvel em: <http://www.sedur.ba.gov.br/pdf/ap_bet.pdf>. Acesso em:
30/10/2011.
32
concreta nesse setor59. Isso possibilitou a positivao e eficcia dos princpios da

funo social da propriedade e da cidade, que j figuravam no texto da Constituio
Federal de 1988, e tambm a ampliao e efetividade dos instrumentos jurdicourbansticos.
Os instrumentos tradicionais de poltica urbana so a desapropriao, a
servido administrativa, as limitaes administrativas, o tombamento de imveis ou
de mobilirio urbano, a instituio de unidades de conservao, de zonas especiais
de interesse social e a concesso de direito real de uso.
Com o advento do Estatuto da Cidade, vieram algumas novidades: a
concesso de uso especial para fins de moradia, o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, o usucapio especial de imvel urbano, o direito de
superfcie, o direito de preempo, a outorgar onerosa do direito de construir e de
alterao de uso, a transferncia do direito de construir e as operaes urbanas
consorciadas.
A Lei 2.220/02 tambm foi importante neste processo, dando regulao ao
instrumento da concesso de uso especial para fins de moradia, assim como a Lei
6.766/7960, que disps sobre o parcelamento do solo urbano, assim como as leis de
desapropriao (Lei n. 4.132/6261 desapropriao por interesse social e
3.365/4162 desapropriao por utilidade pblica) e a regulao do usucapio no
Novo Cdigo Civil.
Outro importante instrumento aplicado nos ltimos anos no Brasil o
Programa Minha Casa Minha Vida, do Governo Federal, que tem como objetivo
atender as necessidades de habitao da populao de baixa renda nas reas
59
DALLARI, Adilson Abreu. Instrumentos da poltica urbana. In: DALLARI, Adilson Abreu;
FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). So
Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 73.
60
BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano
e d outras Providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 19 dez
1979. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em:
20/11/2011.
61
BRASIL. Lei n. 4.132, de 10 de setembro de 1962. Define os casos de desapropriao por
interesse social e dispe sobre sua aplicao. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF, 10 set. 1962. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4132.htm>.
Acesso em: 20/11/2011.
62
BRASIL. Decreto-lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941. Dispe sobre desapropriaes por
utilidade pblica. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, RJ, 21 jun 1941.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3365.htm>.
Acesso
em:
20/11/2011.
33
urbanas, garantindo o acesso moradia digna com padres mnimos de

sustentabilidade, segurana e habitabilidade.63
Lanado em maro de 2009, o programa j contratou mais de um milho de
moradias no pas, e tem a meta de contratar mais dois milhes at 2014.64
3.1 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA
Princpios e objetivos s se consolidam e passam a ter importncia na

medida em que possuem aplicabilidade prtica, ainda que em potencial, por meio
dos instrumentos que tornam vivo o Direito, conferindo-lhe eficcia e possibilitando a
resoluo real e no meramente retrica de problemas que atingem a sociedade de
um modo geral.
Tem-se, assim, a regularizao fundiria como uma recente estratgia da
Poltica Habitacional Brasileira, que busca atuar sobre o passivo legado por 100
anos de sucessivas estratgias distintas com um trao em comum: a segregao
scio espacial da populao de baixa renda65.
Considerando a problemtica acerca da regularizao fundiria, e a
necessidade da efetivao dos Direitos sociais previstos na Carta Magna, Edsio
Fernandes relata a importncia da regularizao fundiria no desenvolvimento
urbano brasileiro e aponta uma via interpretativa judicial de promoo da
regularizao fundiria, com base nos direitos sociais previstos na Constituio
Federal de 1988:
(...) ponto crucial para compreenso da nova ordem jurdico-urbanstica diz
respeito regularizao fundiria dos assentamentos informais,
especialmente quanto s possibilidades de materializao desse outro
direito coletivo reconhecido pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto da
63
CAIXA ECONMICA FEDERAL. MINHA CASA MINHA VIDA. Manual do Beneficirio. Disponvel
em: <http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/Manual_beneficiario.pdf>. Acesso em:
11/11/2011.
64
BRASIL. Ministrio das Cidades. Minha Casa, Minha Vida j contratou mais de 1 milho de moradias
desde lanamento. Disponvel em: <http://www2.planalto.gov.br/imprensa/noticias-de-governo/minhacasa-minha-vida-ja-contratou-mais-de-1-milhao-de-moradias-desde-lancamento>.
Acesso
em:
11/11/2011.
65
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Instrumentos de Regularizao Fundiria na nova ordem
jurdico-urbanstica. Disponvel em <http://www.sedur.ba.gov.br/pdf/ap_bet.pdf>. Acesso em:
30/10/2011.
34
Cidade. De fato, a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade plenamente

reconhecem o direito dos moradores em assentamentos informais
consolidados em reas urbanas pblicas ou privadas a permanecerem
nessas reas. Em 2000, o direito social de moradia foi acrescentado
Constituio de 1988 por uma emenda constitucional. Desde ento, ainda
que em um contexto de disputa por hegemonia, uma srie de decises
judiciais de natureza progressista tem determinado e ampliado as condies
66
de validao desses princpios e direito sociais.
Contudo, denota-se que

(...) na falta de tal resposta pelo poder publico, o caminho do
reconhecimento judicial de direitos de posse e propriedade em terras
privadas e em terras de particulares continuar aberto aos ocupantes dos
assentamentos informais, ainda que em condies cuja sustentabilidade
socioambiental seja inadequada.67
O autor entende que, sendo o conceito de regularizao um processo

multidimensional, que combina uma dimenso jurdica de legalizao das reas e
titulao dos lotes com uma dimenso urbanstica, ambiental e social, crucial que
medidas efetivas sejam tomadas nesse sentido por meio de programas e polticas
compreensivas de regularizao.68
Os instrumentos de regularizao fundiria previstos pela ordem jurdica
brasileira so os seguintes: usucapio especial para fins de moradia, concesso do
direito real de uso, concesso especial de uso, direito de superfcie, entre outros,
sendo os dois primeiros mais antigos e os dois ltimos tendo sido implantados pelo
Estatuto da Cidade.
Comentaremos, a seguir, dos instrumentos de regularizao fundiria
considerados mais relevantes para este trabalho.
Relevante instrumento jurdico-urbanstico a concesso de uso especial
para fins de moradia, que uma modalidade de outorga de uso privativo de bem
pblico ao particular, o contrato administrativo pelo qual a Administrao faculta
ao particular a utilizao privativa de bem pblico, para que a exera conforme a sua
destinao69.
66

Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 15-16.
67
Ibid., p. 16.
68
Idem.
69
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 567.
35
Representa grande importncia para a regularizao de grandes reas em

muitas cidades, reas estas que so pblicas e, como tal, por fora de vedao
constitucional, no podem ser regularizadas por intermdio do usucapio.
Esse instituto estava previsto no projeto do Estatuto da Cidade, nos arts. 15
a 20, porm foi vetado pelo Presidente da Repblica. A implementao deste
instrumento foi, ento, feita com a edio da Medida Provisria 2.22070, de 4.9.2001,
depois transformada em Lei, que tratou da concesso de uso especial do pargrafo
primeiro do art. 183 da Constituio Federal.
Vale ressaltar, ainda, que a concesso de uso no uma faculdade do
Poder Pblico, sendo direito subjetivo do cidado, que dever ser declarado pela via
administrativa. Na omisso ou recusa da Administrao Pblica, deve ser declarado
pela via judicial. Esse direito derivado da garantia constitucional do direito
moradia aos que atenderem os requisitos para implementao do instrumento.71
Outro instrumento de grande importncia o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios.
A Constituio da Repblica, no seu art. 182 4,
possibilita ao Poder Pblico determinar ao particular a obrigatoriedade de tomar

algumas atitudes com relao ao seu imvel urbano, seja para parcel-lo, seja para
edificar. A propriedade urbana passou a exigir, para que fosse protegida e garantida
pelo ordenamento jurdico, o atendimento s necessidade do plano diretor, ou seja,
que se tivesse um exerccio que fosse til no apenas ao proprietrio, mas que a
utilidade do exerccio dos poderes inerentes ao domnio fosse da sociedade, da
coletividade.72
Assim, todos os proprietrios de imveis urbanos com utilizao inadequada
esto sujeitos a ser notificados pelo Poder Pblico Municipal para que atendam ao
dever se uso adequado da propriedade.
O usucapio especial de imvel urbano, prximo instrumento analisado,
conduzido pelos objetivos traados na norma constitucional: deve servir ao
desenvolvimento das funes sociais da cidade, ao bem-estar de seus habitantes e
70
BRASIL. Medida Provisria n. 2.220, de 4 de setembro de 2001. Dispe sobre a concesso de uso
especial de que trata o 1o do art. 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano - CNDU e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa
do Brasil, Braslia, DF, 25 set. 2001. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/MPV/2220.htm>. Acesso em: 19/11/2011.
71
Na mesma direo: CYMBALISTA, Renato. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos
municpios e cidados. So Paulo: Instituto Plis, 2001/2, p. 179.
72
CARAMURU, Afonso Francisco. Estatuto da Cidade Comentado. So Paulo: Editora Juarez de
Oliveira, 2001, p. 77.
36
ao meio ambiente.73 Este instrumento cumpre duas finalidades: a de instrumento de

regularizao fundiria que assegura o direito moradia e a de garantir o
cumprimento da funo social da propriedade por meio da promoo de uma poltica
de regularizao fundiria.74
O usucapio individual est presente no art. 9. do Estatuto da Cidade, em
sintonia com o art. 183 da Constituio Federal e o art. 1.240 do Cdigo Civil de
2002. A grande novidade que veio no Estatuto da Cidade a criao do usucapio
coletivo, que permite a urbanizao de toda uma rea de uma s vez.
J o direito de superfcie foi inserido em nossa ordem jurdica pelo Estatuto
da Cidade e pelo Cdigo Civil de 2002. Jos Guilherme Braga Teixeira define o
direito de superfcie como
o direito real imobilirio, limitado e autnomo, de manter, ou de fazer e
manter construo ou plantao em solo alheio, que confere ao seu titular
(o superficirio) a propriedade resolvel da construo ou plantao
separada da propriedade do solo75.
Com o direito de superfcie, o proprietrio do solo cede a um terceiro os

poderes inerentes ao domnio sobre a superfcie do terreno, o subsolo ou espao
areo, passando este terceiro, chamado superficirio, a ter um direito real assim que
obtm o registro deste ato junto ao oficial do registro de imveis. Assim, passa o
superficirio a ter o direito de usar, gozar e dispor da superfcie do terreno, do
subsolo ou do espao areo, conforme estipulado no contrato de constituio. O
proprietrio pode ser o Poder Pblico (os terrenos de domnio pblico tambm
podem ser objeto do direito de superfcie).
73
COCCARO FILHO, CELSO AUGUSTO. USUCAPIO ESPECIAL DE IMVEL URBANO.

DISPONVEL
EM:
<HTTP://JUS.COM.BR/REVISTA/TEXTO/5709/USUCAPIAO-ESPECIAL-DEIMOVEL-URBANO>. ACESSO EM: 19/11/2011.
74
Nesse sentido, CYMBALISTA, Renato. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos
municpios e cidados. So Paulo: Instituto Plis, 2001/2 p. 165.
75
TEIXEIRA, Jos Guilherme Braga. O Direito Real de Superfcie. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1993, p. 71.
37
3.2 INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO
As cidades que sofreram um processo agudo de crescimento econmico e

demogrfico tem de enfrentar, entre outros desafios, o controle do processo de
expanso e desenvolvimento urbanos.
O crescimento das cidades brasileiras tem gerado antagonismos nas suas
infra-estruturas: de um lado, crescem as periferias de modo desordenado, ocupadas
por gente em busca de oportunidades de empregos e sobrevivncia; de outro lado,
h regies nas cidades muito melhores equipadas, com infra-estrutura, localizao e
qualidade urbanstica desenvolvidas.
Ocorre ento, que essas reas mais desenvolvidas historicamente acabam
recebendo a maior parte do investimento pblico, ocorrendo a valorizao e
especulao das terras dessas regies gerando desigualdade e outros efeitos
prejudiciais a toda a cidade.
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instrumentos
que, incorporando a avaliao dos efeitos da regulao sobre o mercado de terras,
oferece ao poder pblico uma maior capacidade de intervir e no apenas
normatizar e fiscalizar o uso, a ocupao e a rentabilidade das terras urbanas,
realizando a funo social da cidade e da propriedade: so os instrumentos de
induo do desenvolvimento urbano. Esses instrumentos, se bem aplicados, podem
promover uma reforma urbana, estruturando uma poltica fundiria que garanta a
funo social da cidade e da propriedade.76
Para que uma cidade cumpra seu papel de desenvolvimento urbano so
necessrios recursos, que podem ser providos atravs da implementao dos
mtodos previstos para induzir o desenvolvimento urbano. Conforme veremos mais
adiante, alguns municpios brasileiros tm conseguido unir o interesse pblico ao
privado, fazendo de tais instrumentos fonte de recurso para ambos, sem, assim,
onerar a sociedade ou o poder pblico.
Os instrumentos de induo do desenvolvimento urbano, porm, no devem
ser utilizados como fonte geradora de recursos; eles devem compelir os proprietrios
privados correta ocupao de seus espaos e ao respeito funo social da
76
Nesse sentido: CYMBALISTA, Renato. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos
municpios e cidados. So Paulo: Instituto Plis, 2001/2, p. 62-63.
38
propriedade. Porm, vlido aceitar que a verba advinda da utilizao dos

instrumentos seja utilizada em prol da prpria comunidade.77
Entre os instrumentos jurdico-urbansticos presentes nas leis, os que
guardam relao com a efetivao das polticas de colaborao e induo ao
desenvolvimento urbano so os seguintes: o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios (arts. 5. e 6. do Estatuto da Cidade), o imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo (art. 7. da mesma Lei), a
desapropriao para fins de reforma urbana (art. 8.), o consrcio imobilirio (art.
46), a outorga onerosa do direito de construir (arts. 28 a 31), as operaes urbanas
consorciadas (arts. 32 a 34), o direito de preempo (arts. 25 a 27) e a transferncia
do potencial construtivo (art. 35).
3.2.1 Do direito de preempo
Instrumento jurdico colocado disposio do Poder Pblico para a

implementao da poltica urbana o direito de preempo, que o direito de
preferncia que se poder atribuir ao Municpio (ou ao Distrito Federal) para a
aquisio de imveis urbanos em determinada rea identificada e delimitada em lei
baseada no plano diretor78.
Direito de preempo, direito de preferncia ou direito de prelao so
expresses sinnimas, representando um instituto tradicional do direito civil.
Expressam os mesmos fatos e indicam uma restrio ao poder de disposio do
proprietrio sobre a coisa, sendo que, antes da alienao do bem, deve oferec-lo,
em igualdade de condies, a certa pessoa, conforme determinado por lei ou
clusula contratual. De outro lado, corresponde ao direito que uma pessoa tem de
ser colocada em primeiro lugar na satisfao do seu interesse frente ao desejo de
outros disputarem o mesmo bem.
77
MOURA FILHO, Jos Luis; GAIGER, Luiza. Os instrumentos de induo ao desenvolvimento

urbano. Disponvel em: <w3.ufsm.br/quartacolonia/downloads/25%20artigo%20Direito.doc>. Acesso
em: 22/10/2011.
78
CARAMURU, Afonso Francisco. Estatuto da Cidade Comentado. So Paulo: Editora Juarez de
Oliveira, 2001, p. 27-28.
39
No campo urbanstico, o Estatuto da Cidade regulou o direito de preempo

em favor do Poder Pblico Municipal nos arts. 25 a 27, estabelecendo o primeiro
deles que: O direito de preempo confere ao Poder Pblico Municipal preferncia
para a aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares.
Esse diploma legal seguiu o modelo da legislao esparsa, na medida em
que d preferncia ao municpio na aquisio de certo bem imvel urbano, situado
em rea delimitada por lei municipal embasada no plano diretor onde a incidncia do
regime de preempo ser de observncia obrigatria em favor desse ente,
estranho em relao alienao onerosa que est sendo travada entre
particulares.79
Somente poder ocorrer criao do direito de preempo em reas em que
a poltica urbana determine, no plano diretor, que haja medidas de regularizao
fundiria, execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social,
constituio de reserva fundiria, ordenamento e direcionamento da expanso
urbana, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, criao de espaos
urbanos de lazer e reas verdes, criao de unidades de conservao ou proteo
de outras reas de interesse ambiental, proteo de interesse histrico, cultural ou
paisagstico.
Eurico Azevedo, citado no Guia do Estatuto da Cidade do Instituto
80
Plis , apresenta as vantagens da utilizao deste instrumento:

Uma primeira vantagem permitir ao Poder Pblico ser informado de todos
os projetos de venda existentes na zona delimitada e, assim, tomar
conhecimento das intenes dos particulares, podendo evitar que se
pratiquem atos danosos ao ordenamento da rea, como a demolio de
prdios que devam ser conservados e outras situaes semelhantes.
(...)
Outra vantagem que se aponta no direito de preempo a possibilidade de
o Poder Pblico adquirir progressivamente os terrenos necessrios ao
planejamento da cidade, antes que o aumento dos preos e a especulao
tornem invivel essa aquisio.
(...)
Argumento de maior peso o de que a simples existncia do direito de
preempo, permitindo que o Poder Pblico adquira o imvel posto a venda,
deve contribuir para frear a alta dos respectivos preos. No h dvida que
sim, uma vez que, representando uma interveno no mercado imobilirio e
79
GASPARINI, Digenes. Direito de Preempo. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio
(Coord.). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros
Editores, 2003, p. 73.
80
CYMBALISTA, Renato. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e
cidados. So Paulo: Instituto Plis, 2001/2, p. 94.
40
dificultando as transaes entre particulares, provvel que sempre haja

alguma conteno da especulao.
3.2.2 Da outorga onerosa do direito de construir
A venda ou transferncia do direito de construir esto fundadas em dois

princpios: o direito de superfcie e a funo social da propriedade. Desse modo, a
propriedade de um terreno no significa um poder ilimitado sobre ele. As normas de
direito urbanstico representam uma limitao sobre esse direito, impedindo que o
proprietrio ocupe o terreno da forma que desejar. 81
A outorga onerosa do direito de construir um novo instrumento da poltica
urbana institudo pelo Estatuto da Cidade, estando previsto nos artigos 28 a 31.
Essas normas geram uma espcie de solo criado, figurando este instrumento como
uma das figuras mais relevantes para que se obtenha a justia distributiva urbana. O
Estatuto tornou o direito de construir independente do direito de propriedade: alm
de ser uma limitao propriedade, aquilo que se pode fazer sobre ou sob ela pode
ser separado dela e desta forma concedido para outro, sem que isto represente a
venda, concesso ou transferncia da prpria propriedade.
O instrumento do solo criado possibilita o uso de coeficiente de
aproveitamento do solo acima do determinado para a rea em que se quer construir.
So elementos indispensveis para a configurao do instituto o coeficiente bsico e
uma rea ou zona fixada pelo plano diretor. Atravs deste instrumento jurdico,
permite-se que os setores abastados da sociedade possam investir dentro de suas
condies
favorveis
e,
em
contrapartida,
contribuam
para
que
haja
implementao da poltica urbana, com seus recursos, em locais onde haja carncia.
Jos Afonso da Silva bem traduz o funcionamento deste instrumento:
Em princpio, o proprietrio do lote tem o direito de erguer no seu terreno
uma construo nos limites desse coeficiente bsico admitido, bastando,
para tanto, obter a correspondente licena da Prefeitura, sem nus seno o
pagamento da taxa de polcia correspondente. Se a lei de zoneamento
permitir, o proprietrio (ou quem de direito) poder construir acima do
coeficiente bsico previsto; mas, nesse caso, sua faculdade de construir
81

41
no ser um direito que decorra da propriedade do terreno. Esse direito ter

82
que ser adquirido do Poder Pblico Municipal (...).
O artigo 31 do Estatuto da Cidade enuncia os objetivos da adoo do solo

criado, remetendo aos incisos do artigo I ao VIII do artigo 26 do mesmo diploma.
Assim, tem-se que os objetivos a serem atingidos pelo instituto so: regularizao
fundiria, elaborao de projetos habitacionais de interesse social, constituio de
reserva fundiria, para ordenar e direcionar a expanso urbana, para a implantao
de equipamentos urbanos e comunitrios, criao de espaos pblicos de lazer e
reas verdes, criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de
interesse ambiental e para a proteo de reas de interesse histrico, cultural ou
paisagstico. Isso garante que os recursos da originados sero destinados a esses
projetos especficos, no sendo desviados para outras reas.83
O Estatuto da Cidade no definiu o coeficiente bsico de aproveitamento
aplicvel a todo o territrio nacional, ficando ele a ser definido em cada Municpio,
devendo seguir determinados parmetro, os quais Floriano de Azevedo Marques
Neto apresenta da seguinte forma: o primeiro ditado pelo princpio da
impessoalidade (de forma a no onerar ou desonerar imotivadamente indivduos
especficos ou situaes particulares; o segundo decorre do princpio da finalidade
(adstrio dos critrios de estabelecimento do coeficiente a partir das razes
urbansticas balizadoras do Plano Diretor); o terceiro indica que a fixao do
coeficiente bsico no poder ser tal que desnature o direito de proprieddade,
condicionando toda a edificao obteno de outorga onerosa do direito de
construir pelo proprietrio.84
J houve certo questionamento, por parte da doutrina, acerca da
constitucionalidade deste instituto: a partir da concepo mais privatista do direito de
propriedade, argumentava-se que o solo criado violaria o direito de propriedade,
consagrado no art. 5o. , caput e inciso XXII, bem como nos arts. 170, II, e art. 5 o.,
LIV, todos da Constituio Federal.
82
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6a. Ed. So Paulo: Malheiros Editora,
2010, p. 264-265.
83
BORGES, Augusto Nasser. O Estatuto da Cidade e o solo criado. Disponvel em:
<https://docs.google.com/document/d/1j0s7P5k3f3XjlBmYNo8zb8Cn-0LemvSiomJmOucHxvg/edit
?hl=pt_BR&pli=1>. Acesso em: 22/10/2011, p. 8-9.
84
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Outorga Onerosa do Direito de Construir (Solo
Criado). In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da Cidade (Comentrios
Lei Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 236.
42
Esta tese, no entanto, no procede, pois a Constituio consagrou o direito

de propriedade subordinando-o ao exerccio de funo social, conforme leciona
Floriano de Azevedo Marques Neto:
A Constituio de 1988 consagrou a moderna concepo de direito de
propriedade, que no se estabelece ou pode se exercer de forma absoluta,
mas sim condicionada ao cumprimento das funes sociais, dizer, do
melhor proveito para toda a coletividade, a partir de premissas definidas na
85
lei.
Um exemplo de implantao deste instrumento ocorreu em Curitiba,

aparecendo como Solo Criado na Lei 7.420 de 16 de maro de 1990 86, tendo como
objetivo gerar recursos para financiar a habitao de interesse social:
O valor pago para o Fundo Municipal de Habitao e empregado na
compra de lotes ou na regularizao fundiria. Segundo dados da
Prefeitura, 720 empreendimentos habitacionais utilizaram-se do instrumento
em 11 anos (1990-2001), arrecadando um total de R$ 18.036.387,04. A
maioria dos imveis onde foi aplicado o acrscimo de potencial construtivo
localiza-se nas zonas residenciais 4, que so lindeiras ao sitema virio
estrutural a s reas no entirno do centro, embora ocorram tambm em
outros pontos da cidade.87
3.2.3 Das operaes urbanas consorciadas
Entre os novos instrumentos fornecidos pelo Estatuto da Cidade ao Poder

Pblico Municipal a fim de promover e defender a ordem urbanstica e da sociedade
civil na formulao das polticas urbanas destinadas ao ordenamento territorial, est
a operao urbana consorciada.
Tal instituto conceituado por essa lei, em seu art. 32, 1, como
85
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Outorga Onerosa do Direito de Construir (Solo Criado)
.In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei
Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 229.
86
CURITIBA. Lei Ordinria n. 7.420, de 16 de maro de 1990. Institui incentivos para a implantao
de programas habitacionais de interesse social e cria a Comisso de Poltica Habitacional. Dirio
Oficial do Municpio, Curitiba, PR, 20 mar 1990. Disponvel em: <http://www.cmc.pr.gov.br/
wspl/sistema/BibLegVerForm.do?select_action=&popup=s&chamado_por_link&nor_id=8345>.
Acesso em: 20/11/2011.
87
43
o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico

Municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em rea
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao
ambiental.
Pedro Jorgensen Jnior, citado por Pedro Jos Villela Lomar, considera a
operao urbana como
um tipo especial de interveno urbanstica, de iniciativa pblica ou privada
mas preferencialmente regida por critrios de interesse pblico, voltada para
a transformao estrutural do ambiente urbano existente e que envolve
simultnea ou alternativamente (1) a combinao de capital de investimento
pblico e privado, (2) o redesenho da estrutura fundiria, (3) a apropriao e
manejo (transao) dos direitos de uso e edificabilidade do solo e das
obrigaes privadas de urbanizao e (4) a apropriao e manejo das
externalidades positivas e negativas da interveno. Essas operaes tm
carter de projeto urbano (por oposio atividade de controle urbano),
para o qu, alm de institutos normativos especiais, o setor pblico
necessita lanar mo de dispositivos gerenciais adequados (empresa
pblica, empresa de economia mista, escritrio tcnico, agncia ou comit
executivo etc.), diferenciados da administrao urbanstica corrente88.
A autora Betnia de Moraes Alfonsin89, analisando o conceito legal desse

instrumento, dele extrai algumas caractersticas e funes:
a) Conjunto de intervenes e medidas a operao urbana poder
articular um leque de decises polticas do poder pblico em um
mesmo pacote, atravs da manifestao de INTENES da poltica
urbana municipal, da utilizao de diversos INSTRUMENTOS, e da
INDICAO de diversas reas para finalidades distintas em uma
mesma regio.
b) Coordenao pelo Poder Pblico Municipal ainda que atravs da
Operao Urbana se esteja efetivando a diretriz do Estatuto da Cidade
que recomenda a cooperao entre os governos, a iniciativa privada e
os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em
atendimento ao interesse social, esta parceria DIRIGIDA pelo Poder
Pblico.
c) Participao dos agentes o Estatuto determina que a operao
urbana tenha uma GESTO DEMOCRTICA capaz de envolver
proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, que atuam na regio atingida da operao.
d) Objetivos a operao urbana no tem um nico objetivo, pelo
contrrio, um instrumento complexo e pluri-dimensional, devendo
sempre visar:
transformaes urbansticas estruturais;
88
LOMAR, Paulo Jos Villela. Operao Urbana Consorciada. In: DALLARI, Adilson Abreu;
89
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Operaes urbanas consorciadas como instrumento de
captao de mais-valia urbanas: um imperativo da nova ordem jurdico-urbanstica brasileira.
In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia de Moraes (Coord.). Direito Urbanstico: Estudos
Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 289.
44
melhorias sociais;
valorizao ambiental.
Dessa forma, esse instrumento meio adequado para realizar a poltica

urbana reformadora ou corretiva, tendo em vista a situao catica em que se
encontra o planejamento urbano nas cidades brasileiras. Nessa medida, ele
depende da existncia do plano diretor, visando a atingir os propsitos veiculados
pela poltica urbana de determinada rea, e tambm de lei municipal especfica, que
delimitar a rea a ser alcanada, bem como as medidas que o comporo.
A lei municipal especfica define um plano especfico para a operao
urbana consorciada, que passar a ditar as regras de urbanizao para determinada
rea, que dever conter, conforme art. 33 do Estatuto, a definio da rea a ser
atingida, o programa bsico de ocupao da rea, o programa de atendimento
econmico e social para a populao diretamente afetada, finalidades, Estudo
Prvio de Impacto de Vizinhana, contrapartida a ser exigida em funo dos
benefcios concedidos e a forma de controle da operao, obrigatoriamente
compartilhando com a representao da sociedade civil. Assim,
esta compreenso abrangente da operao urbana justifica a autorizao
para que lei municipal especfica permita a emisso de certificados de
potencial adicional de construo suscetveis de alienao com o objetivo
de antecipao dos recursos financeiros necessrios para a execuo das
intervenes nela previstas, especialmente daquelas necessrias para
alavancagem da prpria operao urbana.90
Ao conceder-se certificados de potencial adicional de construo, que sero

alienados em leilo ou utilizados no pagamento das obras da prpria operao, Jos
Afonso da Silva entende que h, de certo modo, criao de solo novo, porque,
apresentado o pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional
ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os padres
estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei
especfica que aprovar a operao urbana consorciada91.
Destaca-se o avano da legislao brasileira no que toca recuperao de
mais-valias urbanas decorrentes da valorizao imobiliria derivada do investimento
90
LOMAR, Paulo Jos Villela. Operao Urbana Consorciada. In: DALLARI, Adilson Abreu;
91
a
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6 . Ed. So Paulo: Malheiros Editora,
2010, p. 364.
45
em obras de interesse pblico: Hoje, no marco de uma operao urbana, possvel

recuperar mais-valias de natureza distinta, aquelas que decorrem de tomadas de
deciso pelo poder pblico no processo de Planejamento Urbano, ainda que essas
decises no acarretem qualquer nus ao poder pblico 92. Decorrendo-se
valorizao das decises do Poder Pblico, h autorizao legal para recuperao
de mais-valias.
Prev o Estatuto da Cidade, ainda, que todos os recursos auferidos com as
medidas regularizadoras na rea da operao urbana consorciada vertam
exclusivamente para a implementao da poltica urbana na mencionada rea, o que
dever ser objeto de controle rgido por parte daqueles a que se atribuir tal tarefa,
constituindo-se o desvio dos recursos em crime e em ato de improbidade
administrativa.
3.2.4 Da transferncia de potencial construtivo
O Estatuto da Cidade, entre os instrumentos da poltica urbana oferecidos no

seu Captulo II, trata sobre o instituto da transferncia do direito de construir. Este
novo instituto jurdico est delineado no art. 35 do Estatuto, sendo apresentados
duas caractersticas e contedo.
Trata-se de instituto de implementao da poltica urbana em que no
necessrio desembolso de recursos pblicos, sendo um poder conferido pelo plano
urbanstico municipal, resultado de uma deciso poltica consubstanciada no Plano
Diretor, necessariamente aprovado por lei.
No Brasil, este instrumento comeou a ser idealizado na dcada de 70,
como forma de corporificar o instrumento de interveno urbanstica do solo criado.
O solo criado consiste em instrumento de poltica urbana que permite a
utilizao de coeficiente de aproveitamento acima do estabelecido para a rea em
92
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Operaes urbanas consorciadas como instrumento de

captao de mais-valia urbanas: um imperativo da nova ordem jurdico-urbanstica brasileira.
In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia de Moraes (Coord.). Direito Urbanstico: Estudos
Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 296
46
que se deseja construir93. Para utilizar esse instrumento, o proprietrio do lote

edificvel dever, em princpio, dar contrapartida ao Poder Pblico.
Na dcada de 70, muito foi discutido acerca do tema, levando-se em conta o
avano tecnolgico das construes que fez surgir os pisos artificiais sobrepostos ou
subpostos, como unidades horizontais autnomas em relao ao solo natural. Essa
criao artificial de reas adicionais ao solo natural gerou um novo padro de
cidade: a cidade que no se limita expanso no plano horizontal, mas que cresce
em direo s alturas94. As concluses dessa discusso encontram-se cristalizadas
na Carta de Embu, elaborada com a participao de juristas, arquitetos urbanistas e
economistas.
A transferncia do direito de construir constitui instrumento jurdico de
natureza urbanstica, destinado a compensar o proprietrio de imvel afetado ao
cumprimento de uma funo de interesse pblico ou social, dele desincorporando o
direito de construir, para ser exercido em outro local ou alienado a terceiros.95
Para exerccio em outro local deve-se entender a faculdade de o propritrio
vir a construir em um imvel com base em poder de construo que detenha em
outro bem que no aquele em que est a construir. Segundo Jos Afonso da Silva,
h dois tipos de transferncia do direito de construir: a transferncia interlocativa e a
transferncia intersubjetiva:
Pela transferncia interlocativa o proprietrio de imvel urbano poder, nas
hipteses autorizadas pela lei municipal, com base no plano diretor, exercer
em outro local seu direito de construir. Pressupe-se, pois, que o proprietrio
s pode exercer esse direito em outro imvel seu. Mas o propritrio, em vez
disso, poder, nas mesmas condies, alienar, mediante escritura pblica,
seu direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica
dele decorrente. Aqui se trata de transferncia intersubjetiva do direito de
construir, que consistir na transferncia do direito de construir de um sujeito
para outro. Quem assim adquire o direito de construir poder us-lo em seu
imvel.96
93

<https://docs.google.com/document/d/1j0s7P5k3f3XjlBmYNo8zb8Cn-0LemvSiomJmOucHxvg/edit
?hl=pt_BR&pli=1>. Acesso em: 22/10/2011, p. 8.
94
MONTEIRO, Yara Darcy Police; SILVEIRA, Egile Monteira da. Transferncia do Direito de
Construir. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (Coords.). Estatuto da Cidade
(Comentrios Lei Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 249.
95
MONTEIRO, Yara Darcy Police; SILVEIRA, Egile Monteira da. Op. cit., p. 281.
96
a
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6 . Ed. So Paulo: Malheiros Editora,
2010, p. 266.
47
Para que a lei municipal autorize a transferncia do direito de construir, temse que o imvel onde se far a construo seja, por lei, conforme enunciam os
incisos I a III do art. 45 do Estatuto da Cidade, considerado necessria para fins de
implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; preservao, quando o
imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou
cultural para servir de programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. Necessrio
se faz, portanto, que a faculdade de transferncia esteja vinculada, por fora do
plano diretor, s finalidades exaustivamente trazidas pelo Estatuto.
O Guia do Estatuto da Cidade do Instituto Plis explica de forma prtica o
funcionamento deste instrumento:
Devem ser claramente definidas as condies de transferncia, e o poder
pblico j deve ter uma listagem ou cadastro dos imveis com potencial
para aplicao do instrumento. Devem ser estabelecidos critrios de
transferncia que poderiam, por exemplo, levar em conta o valor dos
imveis tanto o que origina quanto o que recebe a rea adicional. Por
exemplo, um imvel a ser preservado, de 100.000 m2 de rea de terreno,
com coeficiente de aproveitamento de 0,1, poderia hipoteticamente edificar
10.000 m2. Entretanto, possui rea edificada de apenas 100 m2, podendo
transferir o saldo de 9.900 m 2. Essa transferncia no poderia ser integral
para outro imvel passvel de receber potencial adicional, mas deveria ser
balizada pelo valor de mercado dos imveis. Assim se esses 9.900 m 2
valem na rea preservada US$10,00/m 2, num total de US$99.000,00,
ao serem transf eridos para uma rea de valor US$ 100/m 2,
2
97
acabariam por se reduzir a 990 m de rea transfervel.
Mesmo a transferncia de direitos ocorrendo entre entes privados,

necessria a mediao da prefeitura, para que ela registre em seu cadastro a perda
do potencial do imvel que realizou a transferncia e o aumento do potencial do
imvel receptor. Alm disso, somente sero permitidas as transferncias caso o
proprietrio se comprometa com a execuo do plano de regularizao ou de
preservao, formulado em conjunto com o Poder Pblico.98
O Estatuto tambm permite que o particular doe seu imvel ao Poder
Pblico, com as finalidades mencionadas no seu art. 35, a fim de valer-se da
transferncia do direito de construir. Isso permite ao Poder Pblico obter a
propriedade do imvel sem dispndio de recursos, bem como permite ao particular
97

98
cidados. So Paulo: Instituto Plis, 2001/2, p. 74-75.
48
negociar seu direito de construir, que servir para investimentos em outras reas da
cidade em que a poltica urbana deseja aumento de edificaes.
Na cidade de Curitiba h exemplos interessantes de como este instrumento
foi utilizado objetivando a preservao histrica, ambiental e a implantao de
sistemas virios.
Contemplada na Lei Orgnica do Municpio, a transferncia do potencial
construtivo serve de incentivo preservao de imveis particulares, sendo a
restaurao desses imveis uma condio para que os proprietrios recebam o
potencial de transferncia. Neste caso, comum o proprietrio associar-se a um
empreendedor interessado em receber o potencial.99
Outra forma de implementao da transferncia do potencial em Curitiba
ocorre na implantao de sistemas virios: num alargamento de via, por exemplo, o
proprietrio pode doar uma parte do terreno a ser atingida e receber em troca a
transferncia do potencial construtivo para o restante do terreno.
Sendo este instrumento uma fonte de recursos para o municpio, tem-se
exemplo de reas verdes da cidade de Curitiba que foram transformadas em
parques com recursos provenientes de transferncias de potencial construtivo:
Parques Tangu, Barigui Sul e Nascentes do Iguau, Bosques Uberaba, Solitude,
Portugal e Fazendinha e a Vila Olmpica.100
3.3 OUTROS INSTRUMENTOS IMPORTANTES DO DIREITO URBANSTICO
Alm dos instrumentos analisados acima, so relevantes tambm, para a

anlise das transformaes urbansticas na Cidade de Curitiba para a recepo da
Copa do Mundo, o Plano Diretor e o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV).
99
Ibid., p. 76.
Idem.
100
49
3.3.1 Plano Diretor
Nas ltimas dcadas houve um crescimento desordenado e irracional de

algumas cidades brasileiras, e com isso sentiu-se a necessidade dessas cidades
fazerem um planejamento urbano para tornar o crescimento sustentvel.
Algumas cidades, no incio, passaram a fazer planos urbansticos de
desenvolvimento, mesmo no sendo obrigatrio, nem havendo padres prdefinidos de como esse plano deveria ser.
Isso comeou a mudar com a Constituio Federal de 1988, quando a
tcnica do planejamento urbano foi consagrada normativamente, sendo eleito o
caminho de implementao da poltica de desenvolvimento urbano (art. 182,
caput).101
Alm disso, o plano diretor passou a ser obrigatrio nas cidades com mais
de vinte mil habitantes (art. 182, 1.) e a definir a funo social da propriedade (art.
182, 2.).
Aps a Constituio, foi o Estatuto da Cidade que veio a dar a eficcia que
faltava ao plano diretor, agregando a definio de sua abrangncia e a demarcao
do rol de quem est obrigado a edit-lo, dos requisitos procedimentais de sua
elaborao e de seu contedo mnimo. Tambm foram definidos alguns
instrumentos de implementao de poltica urbana cuja aplicao est vinculada
existncia de um plano diretor: direito de preempo, outorga onerosa do direito de
construir, operaes urbanas consorciadas e transferncia do direito de construir.
Essas caractersticas esto presentes no conceito de plano diretor dado por
Jacintho Arruda Cmara:
O plano diretor o mais importante instrumento de planificao urbana
previsto no Direito Brasileiro, sendo obrigatrio para alguns Municpios e
facultativo para outros; deve ser aprovado por lei e tem, entre outras
prerrogativas, a condio de definir qual a funo social a ser atingida pela
propriedade urbana e de viabilizar a adoo dos demais instrumentos de
implementao da poltica urbana (parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, IPTU progressivo, desapropriao com pagamento em ttulos,
101
CMARA, Jacintho Arruda. Plano Diretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (Coord.).
Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros Editores,
2003, p. 306.
50
direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir, operaes

urbanas consorciadas e transferncia do direito de construir).102
A mesma importncia dada ao instituto no Guia do Estatuto da Cidade do

Instituto Plis:
O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de princpios e regras
orientadoras da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao
urbano. O Plano Diretor parte de uma leitura da cidade real, envolvendo
temas e questes relativos aos aspectos urbanos, sociais,econmicos e
ambientais, que embasa a formulao de hipteses realistas sobre os
opes de desenvolvimento e modelos de territorializao. O objetivo do
Plano Diretor no resolver todos os problemas da cidade, mas sim ser um
instrumento para a definio de uma estratgia para a interveno imediata,
estabelecendo poucos e claros princpios de ao para o conjunto dos
agentes envolvidos na construo da cidade, servindo tambm de base
para a gesto pactuada da cidade.
Outro ponto de avano no Estatuto da Cidade, nos incisos de seu artigo 41,
foi a ampliao dos municpios obrigados a editar um plano diretor: alm das
cidades com mais de vinte mil habitantes, passou a ser obrigatrio tambm para
cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, onde o
Poder Pblico Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art.
182103 da Constituio Federal, integrantes de reas de especial interesse turstico,
e inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
Caso determinado Municpio no cumpra a obrigao de editar o seu plano
diretor, o Estatuto da Cidade prev algumas sanes, que podem ser de trs tipos:
a) de natureza institucional: o Municpio fica privado de uma srie de instrumentos
disponveis no Estatuto da Cidade; b) de natureza funcional ordinria: submete os
102
CMARA, Jacintho Arruda. Plano Diretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (Coord.).
Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros Editores,
2003, p. 311.
103
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
(...)
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou
no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
51
infratores s sanes ordinrias previstas nos regimes jurdicos funcionais aplicveis

s autoridades responsveis; c) de natureza funcional extraordinria: punvel a
conduta do Chefe do Executivo Municipal que impea ou deixe de garantir os
mecanismos de divulgao e participao popular na elaborao do plano diretor,
assim como quando deixar de tomar as providncias necessrias aprovao e
atualizao do plano diretor nos prazos fixados em lei.104
O plano diretor deve conter, alm das exigncias j citadas, certo contedo
mnimo, previsto no art. 42 do Estatuto da Cidade:
I a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a
existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do art.
o
5 desta Lei;
II disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III sistema de acompanhamento e controle.
O mecanismo do inciso I visa a assegurar a implementao futura do

instrumento em tela e conferir previsibilidade e segurana jurdica a qualquer medida
futura que possa ser adotada. O inciso II diz respeito a aspectos preliminares
aplicao de outros instrumentos da poltica urbana, j o inciso III prev a adoo de
sistemas de fiscalizao e acompanhamento da execuo de planos.105
3.3.2 Estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV)
O EIV um instrumento previsto pelo Estatuto da Cidade que se presta a

prevenir impactos urbansticos negativos que podem ser gerados por grandes obras
ou alteraes no espao urbano no seu entorno. Esses empreendimentos podem
ocorrer tanto por parte de particulares quanto do Poder Pblico.
104
CMARA, Jacintho Arruda. Plano Diretor. In: Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal
10.257/2001) / Coordenadores: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio. So Paulo: Malheiros
Editores, 2003, p. 316-317.
105
Ibid., p. 319-320.
52
Este instrumento uma das formas de efetivao da gesto democrtica da

cidade, eis que se d voz a bairros e a comunidades que estejam expostos aos
impactos dos grandes empreendimentos a serem realizados na cidade. 106
Pode ser definido da seguinte forma:
O Estudo de Impacto de Vizinhana compreende a identificao, valorao
(se possvel), e anlise dos impactos de vizinhana previstos para uma
determinada proposta de ocupao urbana.
Para tanto, devem conter a caracterizao do empreendimento, de sua rea
de influncia, dos impactos esperados, e as medidas mitigadoras e
compensatrias previstas. Os resultados so apresentados em Relatrios
de Impacto de Vizinhana.107
O grande fundamento para a existncia do EIV a propriedade no ser mais

absoluta como antigamente, e sim sujeita a cumprir sua funo social: a propriedade
deve conformar-se s restries impostas pelo Poder Pblico, de modo a no
colocar em risco outros valores ou garantias assegurados coletividade. Assim,
existindo regras urbansticas que dizem onde, como e quando possvel a
construo de determinadas obras, a elas deve-se submeter o proprietrio para
receber a licena para levar adiante seu projeto. O Poder Pblico, ento, faz o
devido planejamento e decide se o local comportar o empreendimento sem causar
grandes danos ao meio.108
Os empreendimentos que dependero de EIV para obter as licenas ou
autorizaes de construo ou ampliao so definidos por Lei municipal, conforme
art. 36 do Estatuto da Cidade:
As respectivas leis de cada Municpio fixaro os critrios a partir dos quais
sero determinados as atividades e empreendimentos submetidos regra
contida na lei federal. E assim o porque cada Municpio ter condio de
averiguar que tipos de empreendimentos podem gerar um distrbio de
grande porte a ponto de exigir sua interveno na prestao de servios
pblicos ou, ao contrrio, impedir que o projeto siga em frente, com a
106
Nesse sentido: CYMBALISTA, Renato. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos
municpios e cidados. So Paulo: Instituto Plis, 2001/2, p. 199.
107
LOLLO, Jos Augusto de; ROHM, Srgio Antonio. Aspectos negligenciados em estudos de
impacto de vizinhana. In: Estudos Geogrficos. Rio Claro, dez. 2005, p. 32. Disponvel em:
<www.rc.unesp.br/igce/grad/geografia/revista.htm>. Acesso em: 19/1102011.
108
SOARES, Lucia Martins. Estudo de Impacto de Vizinhana. In: DALLARI, Adilson Abreu;
Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 293-294.
53
denegao da competente licena. Tudo isso levando em considerao seu

espao territorial e as caractersticas a ele inerentes.109
Para que a licena seja concedida ao empreendimento, h possibilidade do

empreendedor dar algumas contrapartidas que possibilitem a realizao da obra. No
caso de adensamento populacional, por exemplo, podero ser exigidos reas
verdes, escolas, creches ou algum outro equipamento comunitrio. O EIV tambm
poder exigir alteraes no projeto, como por exemplo: diminuio da rea
construda, reserva de reas verdes ou de uso comunitrio no interior do
empreendimento, alteraes que garantam para o territrio do empreendimento
parte da sobrecarga viria, aumento no nmero de vagas de estacionamento,
medidas de isolamento acstico, recuos ou alteraes na fachada, normatizao de
rea de publicidade do empreendimento.110
Outra possibilidade de concesso das licenas, caso sejam verificados
impactos negativos na regio aps anlise do EIV, o Poder Pblico atuar
administrativamente para amenizar os prejuzos (melhoria dos servios pblicos,
como o transporte coletivo e sistema virio, por exemplo).
109
110
54
4 ANLISE DO CASO COPA DO MUNDO EM CURITIBA
4.1 COPA DO MUNDO: IMPACTOS URBANSTICOS, AMBIENTAIS E SOCIAIS

NAS CIDADES-SEDE
Nas ltimas dcadas, o Estado passou a ter papel fundamental na

ordenao dos territrios e na formulao de polticas pblicas urbanas, fazendo-as
de forma a cumprir as funes sociais da cidade.
Uma oportunidade para que os Estados avancem no atingimento dessas
metas a realizao de grandes eventos esportivos, como a Copa do Mundo e as
Olimpadas, que so formas de obteno de recursos para o financiamento da
poltica urbana, proporcionando novos investimentos pblicos sociedade.
necessrio, ento, analisar a forma com que as cidades brasileiras tem
enfrentado essa questo, eis que nos prximos anos o Brasil ser sede dos dois
eventos (Copa do Mundo em 2014 e Olimpadas no Rio de Janeiro em 2016).
O que se tem visto, at o momento, o movimento da administrao
pblica, nos trs nveis de governo, em direo busca e recursos e investimentos
como modo de preparao e recepo dos eventos esportivos, sem preocupao
em buscar o retorno com efetivas melhorias urbanas o que se percebe a
movimentao em direo captura desses eventos, por meio de financiamentos
pblicos e tambm por meio de alterao da legislao de planejamento urbano, no
como modo de organizar o espao urbano111.
Tem-se dado prioridade to somente realizao dos jogos de futebol e no
ao atendimento das necessidades da populao e melhoria na qualidade de vida
dos cidados em reas como transporte pblico, segurana e conservao de ruas e
praas. O que se percebe o descumprimento das diretrizes gerais de poltica
urbana expostas no artigo 2. do Estatuto da Cidade, assim como dos arts. 182 e
183 da Constituio Federal.
111
VIZZOTTO, Andrea Teichmann. A recuperao de mais-valias urbanas e os eventos

esportivos. In: ALFONSIN, Betnia de Moraes et. al. Anais do II Congresso de Direito UrbanoAmbiental: Congresso comemorativo aos 10 anos do Estatuto da Cidade. Porto Alegre:
Exclamao, 2011, p. 104.
55
Andrea Teichmann Vizzotto112, em artigo publicado acerca do tema, trata

sobre a questo da recuperao da mais-valia113 urbana pelo Poder Pblico. A ao
do Estado, ao legislar ou ao realizar investimentos, pode acarretar a valorizao dos
imveis situados na rea objeto da lei ou dos incrementos pblicos. Assim, prope a
autora que a mais-valia urbana deve ser recuperada de forma a convert-la em
arrecadao para melhorias para a cidade, o que pode ser feito com a utilizao de
instrumentos como a contribuio de melhoria e a outorga onerosa do direito de
construir.
Dessa forma, os investimentos utilizados para viabilizar eventos esportivos
de grande porte demandam a recuperao dessa mais-valia para a sociedade: o
administrador local precisa ter uma viso mais ampla e no apenas direcionada ao
evento em si, mas s possibilidades da advindas, no apenas como financiador do
evento, mas como investidor, recuperando os recursos pblicos para financiamento
das cidades. Deve-se impor ao particular que d a contrapartida pelo lucro
extraordinrio obtido em sua propriedade.
Os megaeventos esportivos, que se partindo de uma anlise superficial
parecem trazer muitos benefcios para suas sedes, trazem consigo diversos
impactos negativos s cidades. Os danos ao meio ambiente, por exemplo, so de
grande monta: h demolio de antigos estdios com a gerao de resduos,
considervel aumento do consumo de energia e gua, reas de interesse ambiental
so urbanizadas, as obras determinam o corte de rvores nas cidades, alm do
aumento da poluio do ar em virtude da emisso de gases por conta dos
deslocamentos de atletas e turistas. 114
Alm dos danos ambientais, h os impactos sociais, principalmente no que
toca s violaes do direito humano moradia digna: ocorrem despejos em massa
112
VIZZOTTO, Andrea Teichmann. A recuperao de mais-valias urbanas e os eventos

esportivos. In: ALFONSIN, Betnia de Moraes et. al. Anais do II Congresso de Direito UrbanoAmbiental: Congresso comemorativo aos 10 anos do Estatuto da Cidade. Porto Alegre:
Exclamao, 2011, p. 91-107.
113
A autora entende a mais-valia como sendo o lucro extraordinrio do valor da propriedade, porque
o resultado agregado provm de esforo de outrem, mais precisamente da administrao pblica, por
meio de ato administrativo, legislativo ou de investimento em infra-estrutura. A obteno privada dos
benefcios pblicos anti-social porque o incremento do valor da terra recebido pelo proprietrio de
forma gratuita.
114
ALFONSIN, Betania de Moraes (Coord.); YOUNG, Fabiano et. al. A Copa de 2014 e a poltica
urbana preconizada pelo Estatuto da Cidade: um estudo dos impactos sociais e ambientais em
Porto Alegre. In: ALFONSIN, Betnia de Moraes et. al. Anais do II Congresso de Direito UrbanoAmbiental: Congresso comemorativo aos 10 anos do Estatuto da Cidade. Porto Alegre:
Exclamao, 2011, p. 110.
56
para dar lugar s obras que precisam ser realizadas, como ampliao de aeroportos
e abertura/ampliao de avenidas. Essa populao despejada acaba sendo
negligenciada quando da sua relocalizao.115
O encarecimento de moradia, a falta de alternativas e a presso sobre os
mais pobres, que acabam sendo removidos para zonas perifricas da cidade,
ocorrem em conseqncia da realizao das obras de adequao de infra-estrutura
e embelezamento das cidades para sediar os eventos. Tambm h grande
especulao imobiliria devido ao aumento dos valores dos imveis localizados no
entorno dos estdios.
Maria gueda Pontes Caminha Muniz, em artigo publicado a esse respeito,
v os megaeventos como oportunidades de desenvolvimento para as cidades-sede:
(...) oferecer vantagens competitivas para sediar megaeventos pode ser
uma soluo transformadora para remodelar espaos urbanos e viabilizar
os espaos de desvalia. Apesar de ser uma espcie de alternativa
transformadora da cidade contempornea, conseqncias sociais, como a
gentrificao; ambientais, como a degradao do ambiente natural; bom
como a subutilizao de equipamentos e edificaes, transformando-os em
elefantes brancos. 116
Para a autora, os megaeventos podem propiciar a recuperao de espaos

de desvalia117 das cidades. Ela defende a utilizao do instrumento da operao
urbana consorciada como um forte suporte para financiar a interveno nestes
espaos, com o Poder Pblico contribuindo na interveno e regulao e a iniciativa
privada participando com os recursos tcnicos e financeiros.
Ainda, entende que os megaeventos, por exigirem colocar em prtica infraestrutura e obras pblicas para sua realizao que sero deixadas como legado,
podem trazer alguns benefcios: na economia, com a criao de novos empregos e
incremento do PIB; na rea social, com a diminuio da violncia urbana e o
sentimento de pertena; urbanstica, com a implantao de rodovias, sistemas virio,
115
ALFONSIN, Betnia de Moraes (Coord.); YOUNG, Fabiano et. al. A Copa de 2014 e a poltica
Exclamao, 2011, p. 111.
116
MUNIZ, Maria gueda Pontes Caminha. Megaeventos. Uma Alternativa para os Espaos de
Desvalia da Cidade Contempornea. In: International Conference Mega-events and the City,
2010, Niteroi, p. 3.
117
Segundo a autora, espaos de desvalia so as regies degradadas/subutilizadas, lugares em que
a funo social da cidade e/ou da propriedade est comprometida, com vazios urbanos. Exemplos de
espaos de desvalia: frentes hdricas de zonas porturias em declnio, reas industriais desativadas.
57
espaos pblicos, aeroportos, habitao; ambiental, a partir da preocupao com o

desenvolvimento de eventos sustentveis.118
Outro ponto importante que deve ser levado em conta pela administrao
pblica no planejamento e execuo da Copa do Mundo a questo da participao
popular nas tomadas de decises acerca da poltica urbana e da preparao das
cidades para o evento. preciso que os cidados tenham um espao de
participao, de forma a garantir que as decises levem em conta as necessidades
e aspiraes populares.
Tomemos como exemplo de concretizao da gesto democrtica a cidade
de Porto Alegre, onde a prefeitura criou a SECOPA (Secretaria Extraordinria para a
Copa do Mundo 2014), com o objetivo de gerenciar, em parceria com as demais
secretarias municipais, a preparao de Porto Alegre para a Copa do Mundo de
2014. A SECOPA, ento, criou o Comit Organizador Sede Porto Alegre 2014,
com o objetivo de juntar a sociedade civil nas discusses sobre eixos temticos,
como
Mobilidade
Urbana,
Turismo
Rede
Hoteleira,
Meio
Ambiente
Sustentabilidade. Tambm em Porto Alegre, ocorre em novembro o V Congresso da

Cidade, formado por representantes de diversas entidades pblicas, privadas e nogovernamentais. Porm, o convite do comit foi direcionado a alguns segmentos e
pessoas considerados importantes para a discusso, no tendo havido uma
divulgao ampla sociedade.119
Em vrias outras cidades-sede da Copa esto sendo criados Comits
Populares da Copa, dando oportunidade da populao expressar-se e dar sua
opinio sobre o evento. Em Curitiba, o Comit Popular da Copa foi criado com o
apoio de instituies como a Central nica dos Trabalhadores e organizaes como
a Terra de Direitos. O Comit tem feito vrias reunies para discutir os impactos da
Copa na cidade e a defesa prioritria dos Direitos Humanos contra possveis
violaes decorrentes da recepo do evento.
Dessa forma, v-se a importncia da participao popular nos destinos das
cidades:
118
MUNIZ, Maria gueda Pontes Caminha. Megaeventos. Uma Alternativa para os Espaos de
Desvalia da Cidade Contempornea. In: International Conference Mega-events and the City,
2010, Niteroi, p. 16-17.
119
ALFONSIN, Betnia de Moraes (Coord.); YOUNG, Fabiano et.al. A Copa de 2014 e a poltica
Exclamao, 2011, p. 114-115.
58
Para que a Copa do Mundo 2014 gere real desenvolvimento, trazendo

qualidade de vida para a populao e preservando a identidade cultural da
cidade, o projeto preparatrio para o evento deve resultar, necessariamente,
de um processo democratizado, que garanta populao, de forma
concreta, o direito informao, transparncia e participao da
120
comunidade no processo de tomada de decises.
Ao mesmo tempo em que a populao deve ser ouvida no direcionamento

da atividade estatal, a Fdration Internationale de Football Association (FIFA) faz
uma srie de exigncias s cidades que iro sediar a Copa do Mundo, o que
demanda grandes investimentos do Poder Pblico. Apesar dessa associao dizer
defender os interesses da populao local, o que ocorre na verdade que os
investimentos acabam sendo feitos em apenas uma parte da cidade, que ir receber
jogos e turistas, sendo beneficiada apenas a populao dessas regies, e no a
populao inteira, de forma igualitria.
Enquanto gasta-se dinheiro com equipamentos urbanos que no so
imprescindveis, boa parte da populao sofre sem ver o Estado direcionar os
devidos recursos para o acesso moradia, educao e sade, por exemplo.
A FIFA exige, por exemplo, a melhoria da infra-estrutura e o aumento da
capacidade de aeroportos e metrs em funo do grande nmero de passageiros.
Muitas vezes, o megaevento demanda obras urbansticas que, pelo Plano Diretor,
no seriam as mais urgentes para a cidade, invertendo as prioridades estabelecidas
pelo processo de planejamento urbano.121
Outra questo que chama a ateno na recepo do megaevento a
alterao na legislao local. O Brasil j anunciou alteraes formais no Estatuto do
Torcedor122 (Lei 12.299/10123), para permitir o consumo de bebidas alcolicas nos
estdios. No mesmo sentido, houve alterao no regime de licitaes, criando um
120
Exclamao, 2011, p. 116.
121
Ibid., p. 128.
122
BRASIL. Lei n. 10.671, de 15 de maio de 2003. Dispe sobre o Estatuto de Defesa do Torcedor e
d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 15 mai.
2003. Disponvel em: <http://www.cbf.com.br/media/1530/edt.pdf>. Acesso em: 20/11/2011.
123
BRASIL. Lei n. 12.299, de 27 de julho de 2010. Dispe sobre medidas de preveno e represso
aos fenmenos de violncia por ocasio de competies esportivas; altera a Lei no 10.671, de 15 de
maio de 2003; e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia,
DF, 28 jul. 2010.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/
Lei/L12299.htm>. Acesso em: 20/11/2011.
59
Regime Diferenciado de Contrataes para a Copa das Confederaes, a Copa de

2014 e as Olimpadas de 2016 (Lei 12.462/11124).125
Uma recente discusso no campo poltico brasileiro tem sido a tentativa de
aprovao da Lei Geral da Copa por parte da FIFA. Leandro Franklin Gorsdorf e
Thiago A. P. Hoshino126 escreveram recente artigo sobre o tema, no qual mostram a
prevalncia, muitas vezes, de interesses polticos, privados e capitalistas sobre o
interesse pblico e o ordenamento jurdico nacional na Lei exigida pela FIFA.
Os autores citam, entre outros pontos negativos da Lei Geral: a criao de
reas de restrio comercial, que restringe o comrcio em reas estratgicas
(intermediaes de estdio, por exemplo) a parceiros da FIFA; imposio de tipos
penais, sanes civis e juizados especiais, o que cria tipos penais para situaes de
bagatela, ignorando crticas tendncia de hiperpenalizao j presente no sistema
penal, alm de criar sanes civis relacionadas venda de produtos e atividade de
publicidade e a permitir a criao de juizados especiais, varas, turmas e cmaras
especializadas para causas relativas aos eventos.
4.2 PLANO DIRETOR DE CURITIBA E POTENCIAL CONSTRUTIVO
A cidade de Curitiba foi uma das primeiras cidades brasileiras a elaborar um

plano diretor. Antes mesmo de haver legislao que obrigasse os gestores a pensar
124
BRASIL. Lei n. 12.462, de 5 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contrataes

o
Pblicas - RDC; altera a Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, a legislao da Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac)
e a legislao da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero); cria a Secretaria de
Aviao Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comisso e cargos de Controlador de Trfego
Areo; autoriza a contratao de controladores de trfego areo temporrios; altera as Leis
nos 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de
1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de maro de 2007, e 12.350, de 20 de
dezembro de 2010, e a Medida Provisria no 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga
dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998. Dirio Oficial da Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, DF, 10 ago. 2011. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2011/Lei/L12462.htm>. Acesso em: 20/11/2011.
125
Exclamao, 2011, p. 131.
126
GORSDORF, Leandro Franklin; HOSHINO, Thiago A. P. A Lei Geral dos Interesses
Particulares. Disponvel em: <http://ongcidade.blogspot.com/2011/11/copa-2014-lei-geral-dosinteresses.html>. Acesso em: 20/11/2011.
60
no assunto, a capital paranaense j tinha seu plano. Em 1965, a prefeitura montou

uma equipe para planejar o desenvolvimento do municpio, que comeava a ocorrer
de forma desordenada. O plano foi essencial para impedir o crescimento
descontrolado e ajudar a definir o que a cidade hoje. 127
O comum era uma cidade crescer em forma radial, a partir do centro. O
problema deste modelo que muitas vezes o poder pblico age sobre
uma rea depois que ela est ocupada. Somente aps grande
concentrao populacional comeavam a surgir escolas, postos de sade
e linhas de nibus.
O plano diretor de 1965 mudou esta perspectiva e trouxe a ideia de
crescimento linear. A prefeitura passou a pensar o desenvolvimento de
reas afastadas do centro, como Pinheirinho e Santa Cndida, e implantou
equipamentos pblicos antes da demanda. Assim, incentivou a
prosperao da cidade como um todo. Houve alteraes no documento
128
trs vezes.
O Plano Diretor de Curitiba foi aprovado em 16 de agosto de 1966, pela Lei

n. 2.828/66129, e sua concepo e elaborao deveu-se ao Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba IPPUC.
Jos Afonso da Silva assevera a qualidade e o pioneirismo do
planejamento urbanstico em Curitiba:
Reconhece-se, hoje, que o Municpio, onde o planejamento urbanstico
alcanou xito efetivo, foi o de Curitiba. L se implantou um processo
permanente de planejamento urbanstico de bases simples e
democrticas, elaborando-se Plano Diretor de carter permanente
urbanstico, para orientao e controle do desenvolvimento integrado do
130
Municpio.
Em 2004, o plano diretor da cidade incorporou as diretrizes do Estatuto da

Cidade presentes no artigo 2.131 do mesmo. O novo plano contemplou questes
127
GAZETA DO POVO. Curitiba foi pioneira na elaborao de plano diretor. Disponvel em:
<http://www.gazetadopovo.com.br/vidaecidadania/conteudo.phtml?tl=1&id=1006646&tit=Curitiba-foipioneira-na-elaboracao-de-plano-diretor>. Acesso em: 09/11/2011.
128
Idem.
129
CURITIBA. Lei Ordinria n. 2.828, de 10 de agosto de 1966. Institui o Plano Diretor de Curitiba e
aprova as suas Diretrizes Bsicas, para orientao e controle do desenvolvimento integrado do
Municpio. Dirio Oficial do Municpio, Curitiba, PR, 16 ago. 1966. Disponvel em:
<http://www.cmc.pr.gov.br/wspl/sistema/BibLegVerForm.do?select_action=&popup=s&chamado_por_l
ink&nor_id=3755>. Acesso em: 20/11/2011.
130
131
As diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no artigo 2. so:
61
como o desenvolvimento sustentvel, o reconhecimento da funo social da

propriedade urbana, gesto democrtica e a necessidade de um plano de
transporte especfico nas cidades com mais de 500 mil habitantes.
tarefa dos planos diretores definir os critrios para aplicao de alguns
instrumentos jurdico-urbansticos e em que regies da cidade eles podero ser
utilizados.
Assim o faz o Plano Diretor de Curitiba, ao estabelecer os critrios para
aplicao da transferncia do direito de construir.
A transferncia do direito de construir est prevista no Captulo V do Plano
Diretor de Curitiba Lei Ordinria 11.266/2004132, e segundo o art. 65 desta lei, ela
pode ser exercida com as seguintes finalidades:
Art. 65. A transferncia do direito de construir, tambm denominada
transferncia de potencial construtivo, a autorizao expedida pelo
Municpio ao proprietrio do imvel urbano, privado ou pblico, para edificar
em outro local, ou alienar mediante escritura pblica, o potencial construtivo
de determinado lote, para as seguintes finalidades:
I - promoo, proteo e preservao do patrimnio histrico cultural,
natural e ambiental;
II - programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda e habitao de interesse social;
III - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, e espaos de
uso pblico;
IV - melhoramentos do sistema virio bsico;
V - proteo e preservao dos mananciais da Regio Metropolitana de
Curitiba mediante convnio ou consrcio entre os municpios envolvidos.
Garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,

moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
Gesto democrtica, por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
Ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilizao inadequada dos imveis
urbanos; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em
relao infra-estrutura urbana; a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na
sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas;
Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao;
Recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de
imveis urbanos, regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e
edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.
132
CURITIBA. Lei Ordinria n. 11.266, de 16 de dezembro. Dispe sobre a adequao do Plano
Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257/01, para orientao e controle do
desenvolvimento integrado do Municpio. Dirio Oficial do Municpio, Curitiba, PR, 16 dez. 2004.
Disponvel
em:
<http://www.cmc.pr.gov.br/wspl/sistema/BibLegVerForm.do?select_action=
&popup=s&chamado_por_link&nor_id=12189>. Acesso em: 20/11/2011.
62
1. O proprietrio de um imvel impedido de utilizar plenamente o

potencial construtivo definido na Lei de Zoneamento Uso e Ocupao do
Solo, por limitaes relativas a preservao do patrimnio ambiental ou
cultural, poder transferir parcial ou totalmente o potencial deste imvel.
2. O mesmo benefcio poder ser concedido ao proprietrio que doar ao
Municpio o seu imvel, ou parte dele, para os para os fins previstos nos
incisos I a V do "caput" deste artigo.
3. Lei municipal especfica estabelecer as condies relativas
aplicao da transferncia do direito de construir ou transferncia de
potencial construtivo. (Grifamos).
O Plano Diretor de Curitiba define, tambm, que o proprietrio de um

imvel impedido de utilizar plenamente o potencial construtivo definido na Lei de
Zoneamento Uso e Ocupao do Solo, por limitaes relativas a preservao do
patrimnio ambiental ou cultural, poder transferir parcial ou totalmente o potencial
deste imvel (art. 65, 1.) e as macrozonas onde ser permitida a aplicao deste
instrumento (art. 66).
4.3 ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA (EIV) E RELATRIO AMBIENTAL

PRVIO
Conforme vimos anteriormente a respeito do EIV, percebe-se que as obras

que ocorrero no Estdio do Clube Atltico Paranaense, o Joaquim Amrico
Guimares estdio selecionado para receber os jogos da Copa em Curitiba, por
tratar-se de grande empreendimento que poder trazer diversos impactos na regio,
precisaria ser objeto de EIV para analisar a viabilidade da construo.
o EIV que dever demonstrar, o mais claro possvel, a repercusso que a
implementao do empreendimento trar vida e atividade das pessoas que
vivem em seu entorno, bem como estimar seus efeitos sobre a infra-estrutura pblica
do local133. Impactos negativos podero ser sentidos na vizinhana, como por
exemplo,
sobrecarga no
sistema
virio, demanda
por
transporte pblico,
sombreamento e poluio sonora.

Sendo o EIV um instrumento para efetivar a gesto democrtica das
cidades, ao ignor-lo v-se outro grave defeito no Projeto Copa do Mundo em
133
63
Curitiba: a populao residente no entorno do Estdio sequer foi consultada para dar
sua opinio quanto s conseqncias que sofrero em virtude das obras.
O art. 37 do Estatuto da Cidade exige publicidade e acesso populao aos
termos do EIV: Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV, que
ficaro disponveis para consulta, no rgo competente do Poder Pblico Municipal,
por qualquer interessado.
Lucia Martins Soares comenta a importncia da participao popular no
EIV:
Se o Estudo de Impacto de Vizinhana tem o objetivo primordial de dar
condies Municipalidade de prever a repercusso que um
empreendimento ou atividade podem trazer para um determinado local,
nada mais indicado do que a populao, principalmente aquela que nele
habita, possa trazer sua contribuio e crticas. Com efeito, ser ela a
detentora de informaes mais precisas sobre a regio e o funcionamento
das infra-estruturas pblicas no local.134
O processo ocorreu de forma pouco democrtica e transparente, sem

preocupao com a qualidade urbana daqueles que moram ou transitam no entorno
do Estdio.
Apesar do Plano Diretor de Curitiba ter determinado que fosse instituda lei
especfica para regulamentar o EIV na cidade, isso ainda no foi feito, o que
impossibilita a utilizao do EIV nos empreendimentos locais.
Alm do EIV, para que grandes empreendimentos sejam construdos no
espao urbano necessria tambm a apresentao do Relatrio Ambiental Prvio,
que
um estudo tcnico elaborado por um profissional habilitado ou mesmo
equipe multidisciplinar, visando a oferecer elementos para a anlise da
viabilidade ambiental de empreendimentos ou atividades consideradas
potencial ou efetivamente causadoras de degradao do meio ambiente.
O RAP deve abordar a interao entre elementos dos meios fsico, biolgico
e scio-econmico, buscando a elaborao de um diagnstico simplificado
da rea do empreendimento e entorno. Deve conter a descrio sucinta dos
impactos resultantes da implantao do empreendimento, e a definio das
medidas mitigadoras, de controle e compensatrias se couberem.135
134
Paulo: Malheiros Editores, 2003,, p. 302.
135
O2
ENGENHARIA.
RAP
Relatrio
Ambiental
Prvio.
Disponvel
em:
<http://o2engenharia.com.br/licenciamento3.html>. Acesso em: 19/11/2011.
64
Em Curitiba, o RAP foi institudo pelo Decreto n. 838/97136, como

instrumento de anlise para subsidiar o licenciamento ambiental. O RAP de Curitiba
exige, no mnimo, o seguinte (art.5.): descrio detalhada do projeto ou
empreendimento, inclusive com as plantas preliminares ou ante-projeto; delimitao
das reas de influncia direta do empreendimento e descrio detalhada das suas
condies ambientais; identificao dos impactos a serem causados pelo
empreendimento nas fases de planejamento, implantao, operao e desativao,
se for o caso; medidas de controle ambiental e/ou medidas compensatrias
adotadas nas diversas fases.
4.4 CASO COPA DO MUNDO EM CURITIBA
Com a escolha do Brasil para sediar a Copa das Confederaes de 2013 e a

Copa do Mundo de 2014, Curitiba foi umas cidades escolhidas como cidade-sede e
o Estdio Joaquim Amrico Guimares, de propriedade do Clube Atltico
Paranaense, indicado para receber jogos da Copa do Mundo.
Alm de atuar para a viabilizao do convnio para obras na Arena, a cidade
de Curitiba ir receber dois grandes pacotes de investimentos, a maioria em
mobilidade
urbana,
que
prepararo
cidade
para
megaevento.
So
aproximadamente R$ 380 milhes distribudos em 15 grandes obras em vrias

regies da cidade. No primeiro deles, na ordem de R$ 140 milhes, esto a
trincheira Bacacheri / Bairro Alto, Linha Verde Norte, binrio Chile / Guabirotuba,
Anel Virio, Rua 24 Horas, Avenida Marechal Floriano Peixoto (fase 1), e o eixo
Toaldo Tlio / Fredolin Wolf. A Rua 24 Horas, um dos principais pontos tursticos da
cidade, foi reformada e modernizada e est em processo de reabertura. Outra obra
pronta a Avenida Toaldo Tlio. A outra parte das obras de projetos apresentados
pela cidade no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da Copa, financiado
pelo Governo Federal. O PAC do Municpio prev R$ 237 milhes nas seguintes
obras: Requalificao das avenidas Cndido de Abreu, das Torres e Marechal
136
CURITIBA. Decreto n. 838/1997. Institui o Relatrio Ambiental Prvio no Municpio de Curitiba.

Dirio
Oficial
do
Municpio.
Curitiba,
PR,
18
ago
1997.
Disponvel
em:
<http://www.leismunicipais.com.br/cgi-local/showinglaw.pl>. Acesso em: 19/11/2011.
65
Floriano (fase 2); extenso da Linha Verde Sul; revitalizao da Rodoviria; reforma
e ampliao do Terminal Santa Cndida; e implantao do Sistema Integrado de
Mobilidade.137
O corredor Aeroporto / Rodoferroviria, por exemplo, receber do Governo
Federal um valor de R$ 62,5 milhes, no trecho Rodoferroviria / Divisa Municipal, e
de R$ 42,3 milhes no trecho Divisa Municipal / Aeroporto. J o corredor Avenida
Candido de Abreu receber recursos no valor de R$ 6,3 milhes do Governo
Municipal e R$ 4,9 milhes do Governo Federal.138
Do ponto de vista do planejamento urbano, algumas dessas obras sero
importantes para a cidade, e podero trazer benefcios duradouros para alm da
Copa do Mundo. O corredor Aeroporto / Rodoferroviria, por exemplo, constitui-se
em importante via local e metropolitana, que hoje tem grandes problemas de
trnsito. O Aeroporto Afonso Pena recebe anualmente mais de cinco milhes de
passageiros e o acesso ao Centro de Curitiba se d preferencialmente por esta via,
que tambm d acesso aos Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul.139
Todas essas obras em Curitiba visam a melhorar e organizar a cidade.
Muitas avenidas sero revitalizadas, haver melhoria no transporte pblico e
sistemas virios. H tambm projetos de implantao de paisagismo, ciclovias,
caladas, sinalizao horizontal e vertical e sinalizao, como acontecer no
corredor Av. Marechal Floriano, que tambm funcionar como acesso alternativo ao
Aeroporto Afonso Pena.140
4.4.1 Convnio entre Estado, Municpio e Clube Atltico Paranaense e a
transferncia do potencial construtivo
137
PREFEITURA DE CURITIBA. Arena entra em obras para a Copa. Disponvel em:

<http://www.curitiba.pr.gov.br/noticias/arena-entra-em-obras-para-a-copa/24476>.
Acesso
em:
19/11/2011.
138
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. PORTAL DA TRANSPARNCIA. Matriz de
responsabilidades Curitiba PR. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.
gov.br/copa2014matriz/arquivos/15%20-%20Curitiba%20-%20Arena%20e%20Mobilidade%20Urbana
.pdf>. Acesso em: 20/11/2011.
139
PORTAL ACOMPANHAMENTO DE GASTOS PARA A COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DE
2014. Curitiba Corredor Aeroporto Rodoferroviria: Divisa Municipal Aeroporto / Projeto
Bsico e Executivo. Disponvel em: <http://www.copatransparente.gov.br/portalCopa/acoes/
corredor-aeroporto-rodoferroviaria>. Acesso em: 19/11/2011.
140
PORTAL ACOMPANHAMENTO DE GASTOS PARA A COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DE
2014. Curitiba Requalificao do Corredor Av. Marechal Floriano Projeto Executivo de
Engenharia Viria Trecho Municipal. Disponvel em: <http://www.copatransparente.gov.br/
portalCopa/acoes/curitiba-requalificacao-do-corredor-av.-marechal-floriano-projeto-executivo-deengenharia-viaria>. Acesso em: 19/11/2011.
66
Com base na necessidade de recursos para viabilizar as obras no Estdio

Joaquim Amrico Guimares, foi firmado em 20/09/2010 um convnio entre o
Estado do Paran, o Municpio de Curitiba, o Clube Atltico Paranaense (CAP) e o
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC). Tambm foi
institudo ao CAP potencial construtivo para seu Estdio, atravs da Lei 13.620/10.
Pois bem. Cabe agora analisarmos se a forma com que essa Lei e o
convnio esto colocados respeita os princpios constitucionais, administrativos e
urbansticos e se os requisitos neles presentes esto sendo seguidos na
implementao do projeto da Copa em Curitiba.
Quando da assinatura do convnio, foram expostos como motivos relevantes
para sua implantao a obteno de amplos benefcios permanentes de ordem
econmica e social populao curitibana e paranaense, alm de o convnio ser
uma forma de gesto pblica eficiente, eficaz e efetiva, atendendo aos princpios
constitucionais que regem a administrao pblica.
Entre as condies para que fosse efetivado o objeto do convnio estava a
desapropriao dos imveis do entorno do Estdio que constam nos projetos j
definidos e aprovados pela FIFA.
Ficou acordado, ainda, que as partes do convnio fariam um rateio das
despesas da obra, com at R$ 45.000.000,00 para cada uma, num total de R$
135.000.000,00. Os recursos aportados seriam divididos da seguinte forma: 50%
para o CAP pagar a construtora contratada e 50% ficaria em garantia de emprstimo
que o CAP teria sua disposio junto ao Fundo de Desenvolvimento Econmico de
Estado do Paran, para a realizao das obras necessrias.
Em 04 de novembro do mesmo ano, foi promulgada nova lei municipal Lei
13.620/10141 para instituir potencial construtivo relativo ao Estdio Joaquim
Amrico Guimares para o Programa Especial de Copa do Mundo FIFA 2014. Ficou
autorizada, ento, a concesso de potencial construtivo de, no mximo, R$
90.000.000,00, referente ao custo previsto de adequao do Estdio para sediar a
Copa.
141
CURITIBA. Lei Ordinria n. 13.620, de 9 de novembro de 2010. Institui potencial construtivo

relativo ao Estdio Joaquim Amrico Guimares. Dirio Oficial do Municpio, Curitiba, PR, 09 nov.
2010.
Disponvel
em:
<http://www.cmc.pr.gov.br/wspl/sistema/BibLegVerForm.do?select_a
ction=&popup=s&chamado_por_link&nor_id=14689>. Acesso em: 20/11/2011.
67
Esta Lei procura revestir-se de interesse pblico, com vistas a resolver um

problema de infra-estrutura, para que a cidade de Curitiba possa sediar jogos da
Copa do Mundo de 2014. Por exigncia da FIFA, existe a necessidade de ampliao
e modernizao do estdio escolhido, do Clube Atltico Paranaense. Por outro lado,
o clube em questo alega no poder arcar com os custos envolvidos. A soluo
encontrada pela municipalidade, no interesse em se manter sede dos jogos, foi esta
lei, que alterou o potencial construtivo especificamente da rea do Estdio,
permitindo que clube obtenha recursos financeiros com a alienao deste potencial
construtivo institudo.
De acordo com o 2 do artigo 2. da referida lei, a concesso do potencial
construtivo fica condicionada apresentao e aprovao do Projeto Executivo e o
seu respectivo oramento, acompanhado de estudos e anlises de impactos sociais,
econmicos e ambientais, conforme prev o Plano Diretor Municipal. Alm disso, o
art. 6. prev que as condies e critrios para a concesso e transferncia de
potencial construtivo de que trata esta lei sero regulamentadas pelo Municpio de
Curitiba, atravs de decreto, conforme estabelece a Lei Federal n 10.257/2001
(Estatuto da Cidade) e Lei Municipal n 11.266/2004.
Outra condio para a concesso a retribuio do Clube Atltico
Paranaense cidade, conforme art. 7. da Lei: Caber ao Clube Atltico
Paranaense, beneficirio da concesso dos crditos do potencial construtivo, a
devida compensao e contrapartidas sociais ao Municpio de Curitiba.
Com isso tudo, percebe-se um grave desvio das funes do instrumento da
transferncia do potencial construtivo. Este e outros instrumentos foram criados para
implementar a poltica urbana no Brasil, como forma de efetivao dos princpios da
funo social da propriedade urbana, da funo social da cidade e da gesto
democrtica da cidade. Ao utilizar-se este instrumento de forma incorreta,
concedendo-se a uma entidade privada para finalidades diversas das previstas em
lei para o instrumento, desrespeita-se as diretrizes constitucionais e legislativas em
matria de poltica urbana.
Para analisarmos os aspectos jurdicos do convnio firmado entre o Estado,
o Municpio e o Clube Atltico Paranaense, devemos observar as caractersticas do
convnio no direito administrativo brasileiro.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, define-se o convnio como forma
de ajuste entre o Poder Pblico e entidades pblicas ou privadas para a realizao
68
de objetivos de interesse comum, mediante mtua colaborao142. Na definio de

Celso Antnio Bandeira de Mello, convnios, aos quais tambm se refere o art. 241
da Constituio, so contratos realizados entre Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, sem que deles resulte criao de pessoas jurdicas143.
Sendo a construo do Estdio uma tarefa muito diferenciada e
especializada para que o Estado realize, firmou-se o convnio como alternativa para
a conjugao de esforos de vrios entes, que isoladamente no seriam capazes de
realizar a obra.
Importante, tambm, diferenciar convnio de contrato. Di Pietro entende
que, enquanto o primeiro combina interesses comuns, o segundo lida com
interesses opostos e contraditrios. No convnio, os conveniados objetivam a
obteno de um resultado comum e h mtua colaborao, o que no ocorre no
contrato. 144 Ainda,
No contrato, o valor pago a ttulo de remunerao passa a integrar o
patrimnio da entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o repassador
a utilizao que ser feita do mesmo; no convnio, se o conveniado recebe
determinado valor, este fica vinculado utilizao prevista no ajuste; assim,
se um particular recebe verbas do poder pblico em decorrncia de
convnio, esse valor no perde a natureza de dinheiro pblico, s podendo
ser utilizado para os fins previstos no convnio.145
A entidade convenente, ento, estar obrigada a prestar contas da utilizao

do valor recebido no convnio, tanto ao repassador quanto ao Tribunal de Contas.
Aqui observa-se um grave defeito com o convnio firmado entre o Estado, o
Municpio e o CAP: o valor aportado pelo Poder Pblico para as obras no Estdio
Joaquim Amrico, aps a concluso das obras, passar a integrar o patrimnio do
Clube e a ele trar lucros de carter privado, fugindo da natureza de convnio
prevista no direito brasileiro.
Sendo o convnio aqui analisado firmado entre duas entidades pblicas e
outra particular, cabe aqui apontar as caractersticas dos convnios desta espcie:
Quanto ao convnio entre entidades pblicas e particulares, ele no
possvel como forma de delegao de servios pblicos, mas como
142
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 291.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo:
Malheiros, 2010, p. 666.
144
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 291-292.
145
Ibid., p. 292.
143
69
modalidade de fomento. normalmente utilizado quando o Poder Pblico

quer incentivar a iniciativa privada de interesse pblico. Ao invs de o
Estado desempenhar, ele mesmo, determinada atividade, opta por
incentivar ou auxiliar o particular que queira faz-lo, por meio de auxlios
financeiros ou subvenes, financiamentos, favores fiscais etc. A forma
usual de concretizar esse incentivo o convnio.146
Celso Antnio Bandeira de Mello147 ressalta, ainda, que este tipo de

convnio s pode ser firmado com entidades privadas que no tenham fins
lucrativos, o que no o caso do CAP, e deve ser feito mediante licitao ou,
quando impossvel, realizar algum procedimento que assegure o princpio da
igualdade.
Quanto questo da necessidade de licitao, percebe-se que no convnio
firmado ela deveria ter ocorrido, pois h no Municpio pelo menos mais dois entes
que teriam interesse em ter seus espaos reformados para receber a Copa. No
havendo a licitao ou processo semelhante para garantia da isonomia, o convnio
fica eivado de vcios, pois no observou as normas que regulam a contratao de
entes pblicos com entes particulares.
Caberia ento, a obrigatoriedade de licitao, sendo aplicveis as
disposies da Lei 8.666/1993148, que instituiu normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica:
Art. 116. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, aos
convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados
por rgos e entidades da Administrao.
1o A celebrao de convnio, acordo ou ajuste pelos rgos ou entidades
da Administrao Pblica depende de prvia aprovao de competente
plano de trabalho proposto pela organizao interessada, o qual dever
conter, no mnimo, as seguintes informaes:
I - identificao do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execuo;
IV - plano de aplicao dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previso de incio e fim da execuo do objeto, bem assim da concluso
das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou servio de engenharia, comprovao
de que os recursos prprios para complementar a execuo do objeto esto
146
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 293.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo:
Malheiros, 2010, p. 666.
148
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias.
Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 6 jul. 1994. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 19/11/2011.
147
70
devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair

sobre a entidade ou rgo descentralizador.
O pargrafo primeiro do artigo e seus incisos dispem sobre as exigncias

que devem constar no plano de trabalho da organizao interessada em participar
da licitao para o convnio.
Outro defeito do convnio ocorreu ao ser firmado entre entes pblicos e ente
privado com fins lucrativos (CAP). Sendo o instituto do convnio possvel de ser
firmado apenas com entidades privadas sem fins lucrativos, como entidades de
classe ou universidades, no parece cabvel firmar-se convnio com empresa
privada que tem interesse na concluso de seu estdio e em ganhar publicidade
com a utilizao dele para os jogos da Copa do Mundo.
A transferncia do direito de construir, no Estatuto da Cidade, est voltada
para as seguintes finalidades (art. 35): implantao de equipamentos urbanos e
comunitrios; preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico,
ambiental, paisagstico, social ou cultural; servir a programas re regularizao
fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao
de interesse social.
J o Plano Diretor de Curitiba prev, entre outras finalidades presentes no
Estatuto da Cidade, as seguintes (art. 65): urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda e habitao de interesse social; melhoramentos do
sistema virio bsico; proteo e preservao dos mananciais da Regio
Metropolitana de Curitiba mediante convnio ou consrcio entre os municpios
envolvidos.
Percebe-se a que as obras que sero feitas no Estdio Joaquim Amrico
no atendem a nenhuma das finalidades previstas no Estatuto da Cidade e no Plano
Diretor de Curitiba. A reforma do Estdio de pessoa jurdica de direito privado no se
encontra entre as possibilidades legais para a transferncia de potencial construtivo,
afastando o instrumento de seu principal objetivo na cidade, que o incentivo a
programas habitacionais de interesse social.
Apesar de dizer ser de interesse pblico e benfico cidade, esse
desrespeito ao Plano Diretor e ao Estatuto da Cidade poder gerar uma srie de
prejuzos Cidade de Curitiba. O benefcio da utilizao do instrumento acontecer
apenas a uma parcela dos cidados curitibanos, ao CAP e a entidades privadas
envolvidas na Copa do Mundo. O interesse social em geral no est sendo levado
71
em conta: poucos sero os que podero desfrutar do espao construdo no Estdio

Joaquim Amrico.
H outro problema grave sendo gerado pela recepo da Copa do Mundo
em Curitiba. Para que as obras do Estdio Joaquim Amrico sejam efetivadas,
muitos imveis da regio precisaro ser desapropriados.
Para que o instituto da desapropriao seja utilizado, alguns requisitos so
exigidos, como a omisso do proprietrio em atender ao princpio da funo social
da propriedade.
Para Jos Afonso da Silva a desapropriao
um instrumento pelo qual o Poder Pblico determina a transferncia da
propriedade (ou pblica de entidades menores) para seu patrimnio ou de
seus delegados, por utilidade ou necessidade pblica ou por interesse
social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, salvo a exceo
constitucional de pagamento em ttulos da dvida pblica.149
O direito de propriedade garantido pala Constituio Federal, atravs do

inciso XXII do seu art. 5. juntamente com os incisos XXIII e XIV e outras regras. A
desapropriao, assim, s pode ocorrer se for cumprido requisito da prvia e justa
indenizao, que poder ser paga em ttulos.
No caso dos imveis ao redor da Arena da Baixada que sero
desapropriados, verifica-se que no h descumprimento da funo social da
propriedade, pois em sua maior parte esto sendo utilizados como residncias ou
comrcios, e no abandonados ou sem utilidade.
Alm disso, o motivo dado para as desapropriaes ocorrerem no so as
aceitas pela ordem constitucional, que diz que a administrao pblica pode
desapropriar quando houver necessidade, utilidade pblica ou interesse social. Ora,
na construo do Estdio Joaquim Amrico no so perceptveis estes benefcios
para a sociedade em geral, seno para poucos que iro lucrar com o evento Copa
do Mundo.
A desapropriao no se sustenta legalmente tambm pelo motivo de que
em parte dos lotes desapropriados ser construda uma parte do Estdio, que de
posse privada, e ficar sobre terras de domnio pblico.
149
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, 6a. Ed. So Paulo: Malheiros
Editora, 2010, p. 409.
72
Outro ponto de grande de discusso acerca do valor das indenizaes que

sero pagas aos proprietrios dos imveis desapropriados. A quantificao da
indenizao dificilmente ser justa, o que dever gerar grandes controvrsias entre
os proprietrios e o Estado e, inevitavelmente, embates por via judicial.
4.4.2 Ausncia de Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) nas obras da Copa em

Curitiba
No caso Curitiba, no Projeto Especial da Copa, procurou-se atender s

exigncias do RAP. No entanto, no foi feito o EIV, que tambm seria exigido no
caso em tela, conforme prescreve o Estatuto da Cidade e o Decreto Municipal n.
1.153/04, para que fosse concedida a licena da Secretaria Municipal do Meio
Ambiente (SMMA):150
Art. 2.: Entende-se por Licenciamento Ambiental o procedimento
administrativo pelo qual a SMMA licencia a localizao, construo,
instalao, ampliao modificao, desativao, reativao e operao de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, as
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras e as capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental, considerando as
disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao
caso.
Pargrafo nico. So instrumentos do Licenciamento Ambiental:
a) Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de Impacto
Ambiental(RIMA), conforme definido em regulamento prprio e termo de
referncia;
b) Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV), a ser definido em
regulamento prprio e termo de referncia;
c) Relatrio Ambiental Prvio (RAP), conforme definido em regulamento
prprio e termo de referncia;
d) Licenas Ambientais;
e) Autorizaes Ambientais;
f) Plano de Recuperao Ambiental, conforme termo de referncia;
g) Automonitoramento Ambiental, a ser definido em regulamento prprio.
(Grifamos).
Estes so os instrumentos exigidos pela legislao municipal para que seja

concedido o licenciamento ambiental pela SMMA.
150
CURITIBA. Decreto n. 1.153/04. Regulamenta os Arts. 7 e 9, da Lei no 7.833/91 e institui o

Sistema de Licenciamento Ambiental no Municpio de Curitiba e d outras providncias. Dirio
Oficial do Municpio. Curitiba, PR, 07 dez 2004. Disponvel em: <http://www.int
eligenciaambiental.com.br/sila/pdf/mdecpmcpr1153-04.pdf>. Acesso em: 19/11/2011.
73
O EIV tambm exigncia do Plano Diretor de Curitiba, servindo inclusive

como subsdio para o licenciamento:
Art. 78. Fica institudo o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana - EIV
como instrumento de anlise para subsidiar o licenciamento de
empreendimentos ou atividades, pblicas ou privadas, que na sua
instalao ou operao possam causar impactos ao meio ambiente, sistema
virio, entorno ou comunidade de forma geral, no mbito do Municpio.
O artigo 79 dessa Lei diz que os empreendimentos que dependero da

elaborao de EIV para obter as licenas ou autorizaes de construo, ampliao
ou funcionamento a cargo do Poder Pblico Municipal sero definidos em legislao
especfica.
O que temos, no momento, legislao especfica para regular o
instrumento parecido do RAP. O RAP, porm, no to abrangente quando o EIV,
que tem muito mais exigncias no seu contedo mnimo. A anlise da valorizao
mobiliria, por exemplo, no prevista no RAP.
Embora as obras da Copa em Curitiba tenham respeitado o RAP do
Municpio, no houve observncia do EIV, grave agresso s diretrizes urbansticas
federais e municipais.
74
5 CONCLUSO
As grandes cidades brasileiras hoje vivem situaes degradantes no que se

refere aos problemas urbanos, causados em grande parte pela rpida ocupao e
intenso xodo rural.
O direito urbanstico veio para remediar esse cenrio, e passou por uma
grande evoluo no Brasil nas ltimas dcadas. A Constituio de 1988 e o Estatuto
da Cidade foram marcos importantes em termos de legislao, consagrando
princpios e instrumentos importantes para o desenvolvimento urbano to almejado
pela sociedade brasileira.
Tanto o desenvolvimento desse ramo do direito que alguns autores j
vislumbram sua autonomia em relao ao direito administrativo, tendo princpios e
sistematizao prprios.
No processo de transformao e evoluo das cidades brasileiras, faz-se
necessrio observar os princpios de direito urbanstico, principalmente o princpio
da funo social da propriedade urbana, da funo social da cidade e da gesto
democrtica da cidade. Alguns autores j citam um novo princpio, tambm de
relevante importncia: o da funo socioambiental da propriedade urbana.
Esses princpios so efetivados atravs dos instrumentos jurdicourbansticos, que do ao Poder Pblico poder de interveno na propriedade privada
para que prevalea o interesse social. Alguns instrumentos tambm possibilitam que
a iniciativa privada interfira no meio urbano, sempre tendo como fim o
desenvolvimento das cidades.
O Brasil receber, nos prximos anos, alguns megaeventos esportivos que
traro impactos significativos para as cidades do pas: a Copa das Confederaes
de 2013, a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016. Esses eventos
trazem consigo grandes investimentos em infra-estrutura, seja na construo de
estdios, seja em melhorias dos sistemas virios ou ento de transporte pblico, por
exemplo. No entanto, para que essas obras no fiquem restritas recepo dos
eventos, e sim deixem um legado positivo para as cidades, preciso que o Poder
Pblico leve em considerao o interesse social e os princpios do direito
urbanstico, assim como as diretrizes de poltica urbana previstas na Constituio
Federal e no Estatuto da Cidade.
75
Na cidade de Curitiba, no parece ser essa a preocupao dos gestores do

Projeto Copa do Mundo. As obras no Estdio Joaquim Amrico, que sediar os
jogos, assim como as obras de infra-estrutura previstas para os prximos anos no
foram submetidas s exigncias legais, como o EIV, e nem atendem aos requisitos
do Plano Diretor Municipal e do Estatuto da Cidade.
Para atender aos interesses da sociedade, preciso que esse processo
ocorra de forma transparente e com participao da populao, que quem sabe
melhor do que ningum o que realmente funciona e trar benefcios reais e
duradouros ao cenrio urbano.
76
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN

RENATO SAMPAIO CAVALHEIRO

COPA DO MUNDO NO BRASIL: INSTRUMENTOS JURDICO-URBANSTICOS E

RENATO SAMPAIO CAVALHEIRO

COPA DO MUNDO NO BRASIL: INSTRUMENTOS JURDICO-URBANSTICOS E

RENATO SAMPAIO CAVALHEIRO

COPA DO MUNDO NO BRASIL: INSTRUMENTOS JURDICO-URBANSTICOS E

Trabalho aprovado como requisito parcial para obteno de Graduao no Curso de

Prof. Leandro Franklin Gorsdorf

Prof. Dr. ngela Cssia Costaldello

Prof. Dr. Karin Kssmayer

Curitiba, 02 de dezembro de 2011.

Dedico este trabalho a todos que sempre me apoiaram e

Universidade Federal do Paran, onde encontrei um ambiente acolhedor e

Vemos que toda cidade uma espcie de comunidade,

ARISTTELES. Poltica, 1252a.

O processo de urbanizao no Brasil ocorrido nas ltimas dcadas ocorreu, de uma

Palavras-chave: Copa do Mundo 2014. Curitiba PR. Direito urbanstico. Estatuto

Este trabalho pretende analisar os efeitos que a recepo do evento

construtivo, por exemplo). Estes instrumentos sero estudados no segundo captulo

oportunidades geradas, caso contrrio, muitos podem ser os prejuzos de ordem

2.1 URBANISMO E DIREITO

O direito urbanstico brasileiro uma disciplina jurdica recente, que se

Raquel Rolnik4 expressa a cidade como um im, um campo magntico que

O urbanismo um campo do conhecimento, ora considerado como cincia

ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Editora Brasiliense, 2004, p. 12-16.

Para Hely Lopes Meirelles8, urbanismo o conjunto de medidas estatais

Nas palavras de Jos Afonso da Silva, o urbanismo objetiva a organizao

elementares: habitar, trabalhar, recrear e circular), ordenao urbanstica da

O direito urbanstico uma das cincias que regula o fenmeno do

Georges Louis Hage Humbert diferencia essas duas cincias, entendendo o

estruturante, mas no coativa. J o direito, ao tornar juridicamente relevantes

2.2 CONCEITO DE DIREITO URBANSTICO

O fenmeno urbano ganhou corpo a partir da segunda metade do sculo XX,

GUIMARES, Nathlia Arruda. O DIREITO URBANSTICO E A DISCIPLINA DA PROPRIEDADE.

Na dcada de setenta, grande parte da populao mundial j vivia nas

O direito urbanstico constitui-se no ramo do Direito Pblico que se destina a

IBGE. Censo 2010: populao do Brasil de 190.732.694 pessoas. Disponvel em:

Com relao ao conceito de direito urbanstico, deve-se analis-lo sob seus

Jos Afonso da Silva explicita estes dois aspectos de forma clara:

Ainda quanto ao objeto do direito urbanstico, Edsio Fernandes defende

2.3 PRINCPIOS DO DIREITO URBANSTICO

Na nova ordem jurdico-urbanstica que se tem desenvolvido no Brasil nos

sentido de direcionar o planejamento e a gesto urbana, como forma de atingir e

Os princpios jurdicos so espcie do gnero norma jurdica, nsitos ao

Nesse sentido: HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo

GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. 3. ed. So

Jos Afonso da Silva, baseando-se em Antonio Carceller Fernndez e no

Outros princpios que merecem destaque so os princpios da funo social

2.3.1 Princpio da funo social da propriedade urbana

O grande princpio informador do direito urbanstico o princpio da funo

proprietrios o cumprimento dos deveres de aproveitar do solo urbano em benefcio

Nesse sentido, o pargrafo 2 do artigo 182 da Constituio Federal

Da percebe-se a importncia do plano diretor na concretizao do princpio

COSTA, Regina Helena. Instrumentos Tributrios para a Implementao da Poltica Urbana.

HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo socioambiental da

Percebe-se, nas palavras do autor, a importncia deste princpio para o

2.3.2 Princpio da funo social da cidade

O princpio da funo social da cidade est previsto expressamente no art.

e o art. 2 do Estatuto da Cidade, quando prescreve que

Nesse sentido: HUMBERT, Georges Louis Hage. Direito urbanstico e funo

a aplicao e interpretao das normas, planos, instrumentos e toda a

Para auxiliar na implementao e superviso do direito cidade, foi