PON-Natenzon-Desastres Por Inundaciones en Argentina

Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.
Natenzon, Claudia E.
PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofa y Letras-UBA.
RIESGO, VULNERABILIDAD E INCERTIDUMBRE. DESASTRES POR

INUNDACIONES EN ARGENTINA1
por Claudia E. Natenzon2
1. Caso de estudio: las inundaciones catastrficas en Argentina
En los ltimos quince aos se han producido en Argentina inundaciones de tipo
catastrfico que han afectado gran cantidad de poblacin, de bienes y de recursos
en el sector ms dinmico, desarrollado y complejo del pas. Los datos muestran
que, a pesar del llamado de atencin que signific la primera de estas
inundaciones, ocurrida en 1982-83, en las dos siguientes (1992 y 1998) los daos
no slo no disminuyeron sino que resultaron en un impacto mayor (ver Cuadro 1).
Cuadro 1 - ARGENTINA: INUNDACIONES CATASTRFICAS
AO
Superficie anegada (ha)
Evacuados (N)
Daos y prdidas
(millones de us$)
Provincia ms afectada
1982-83
1992b
1998c
3.728.000
234.865
3.126.000
101.376
1.500
Chaco
Sin datos
Formosa
6.328.294
130.000
2.500 d
609,69 e
Chaco,
Corrientes
Fuentes: a. Secretaria de Recursos Hdricos 1983; b. Misterio del Interior 1993; c. SIEMPRO,
Secretara de Desarrollo Social; d. Gobernaciones y Ministerio del Interior; e. Prdidas agropecuarias,
segn INTA.
Por qu la experiencia no ha servido para prevenir nuevos desastres de este tipo
y disminuir su impacto? Las consideraciones pblicas sobre las tres inundaciones
aparecen en documentos oficiales, informes de investigacin y, sobre todo, en
artculos periodsticos donde se expresan las preocupaciones centrales que
debaten distintos sectores de la sociedad involucrada en estos problemas. En
ellos se encuentran similitudes y diferencias en el debate en cuestin (ver sntesis
en Cuadro 2).
En estos debates se considera que los eventos catastrficos provienen de un
orden natural dado, se dira casi divino, que escapa a cualquier intervencin
humana. El origen de las inundaciones extraordinarias estara exclusivamente en
la cantidad de agua que trae el ro, en las lluvias mayores a lo normal, en cambios
del clima; ltimamente aparecen como un efecto del fenmeno de El Nio.
Enfocar el problema de esta manera tiene como consecuencia directa la
imposibilidad de resolverlo, pues al ser obra de la Naturaleza quedan fuera de las
1
Exposicin realizada en el Seminario sobre "Problemas ambientales e vulnerabilidade.

Abordagens integradoras para o campo da Saude Publica. Dictado el 25 de junio de 1998, en el
FIO CRUZ, Ministerio de la Salud, de Ro de Janeiro, Brasil.
2
Profesora e investigadora de la Facultad de Filosofa y Letras, UBA y de FLACSO Argentina.
Email: <natenzon@filo.uba.ar>

decisiones sociales. Este tipo de explicacin es la que sustenta afirmaciones de

funcionarios pblicos tales como la enunciada en las ltimas inundaciones por la
responsable del rea de medio ambiente en el pas: "Y qu culpa tengo yo que
llueva tanto?"
Cuadro 2 - TRATAMIENTO DE LAS INUNDACIONES CATASTROFICAS

EN EL NORDESTE ARGENTINO (1983, 1992 y 1998)
1. Los eventos catastrficos provienen de un orden natural dado: las lluvias, el Nio, los ros...
Por lo tanto, son imposibles de resolver.
2. Las instituciones gubernamentales realizan un tratamiento coyuntural de la problemtica, en la
emergencia. Las defensas son provisorias y poco resistentes, pero la gente confa en ellas.
Las autoridades no avisan para "evitar el pnico".
3. Los medios de comunicacin realizan un tratamiento sensacionalista. La incidencia de cada
medio (radio, peridicos, TV) es diferente.
4. El inundado es un "objeto" asistencial del voluntarioso, la caridad y el paternalismo. Se alaba
la "adaptacin" de los inundados frecuentes. Los propios inundados internalizan la
naturalizacin: "...esto es siempre as".
5. El rescate adquiere un tratamiento militarizado. Las ciudades son campos de maniobras. Se
declara la "guerra" contra el ro.
6. La obra dura, la obra de ingeniera, es la panacea universal, considerada la solucin definitiva.
Que, adems, se propone pero no se construye.
7. El financiamiento en cascada, con filtraciones. Se instala una "industria" de la catstrofe. Hay
un uso politizado de los recursos.
8. La respuesta de la sociedad civil es fragmentada, espontnea, desordenada. Algunos
comerciantes/ polticos locales, especulan. Las ONGs. Tradicionales asumen un rol central en
la asistencia: Cruz Roja y Critas (la iglesia). La gente adquiere resistencia a acatar la orden
de abandonar su casa.
. En 1983, rol activo de los partidos polticos en perodo final de la dictadura militar.
. En 1992, rol activo de la clase media pauperizada por el ajuste estructural y la reforma del
estado.
. En 1998, rol activo de los medios de comunicacin y los inundados para que la ayuda llegue
sin intermediaciones.
9.
Las explicaciones de la catstrofe son monocausales:

Como problema o conflicto en el uso del suelo: la planificacin fsica.
Como rescate de la experiencia o empiria aborigen: la antropologa.
Como resultado de intereses contrapuestos: la sociologa.
Como paranoia geopoltica: obra del "imperialismo" brasileo y/o incapacidad del Ministerio de
Relaciones Exteriores para negociar.
Como paranoia ecologista: represas, deforestacin y endicamientos realizados aguas arriba.
En segundo lugar los decisores pblicos consideran a las inundaciones

catastrficas -en el discurso y en las acciones-, slo cuando estn desencadenadas,
en la emergencia (y no como emergente). Antes o despus, el problema es relegado
a un segundo plano, o directamente no se considera.
C.E.Natenzon - Versin 20/8/2000

Por ejemplo, a travs del seguimiento del tema de las "defensas", es posible
reconocer los efectos de esta concepcin coyuntural en la generacin de desastres
sociales. Cuando existen, estas defensas son de tipo provisorio, terraplenes de tierra
y arena asociados a veces con bombas de desagote. En la emergencia se apuesta
a la resistencia de las defensas existentes en lugar de proponer estrategias de
organizacin social para la evacuacin. Incluso en algunas ciudades su presencia
ha incrementado los riesgos: mientras las autoridades no saben si los terraplenes
resistirn el embate de las aguas, la poblacin -que no ha sido alertada- confa en su
proteccin. Sin embargo, de romperse, inundaran la ciudad de manera sbita y sin
que haya tiempo para realizar una evacuacin ordenada. Por otra parte, los
dirigentes polticos, con el objetivo de no "sembrar el pnico" entre la poblacin, en
general no dan difusin de los reales peligros, no prevn acciones ni involucran a los
habitantes en la toma de decisiones.
El periodismo escrito hace muchas veces un uso sensacionalista del tema, pero
como hay un tiempo de mediacin entre el momento de levantar la noticia y de
publicarla, que pasa a travs del periodista que tiene que escribir ese texto, an
en los tiempos cortos del periodismo siempre hay algn momento de reflexin
sobre el tema, entonces hay una elaboracin, inclusive hay posibilidad de que
aparezcan distintas notas contradictorias entre s, dndole a la gente una visin
ms heterognea de la realidad que est aconteciendo.
La televisin, en cambio, tiene en general un perfil mucho ms sensacionalista, es
la inmediatez de la noticia, en donde lo que interesa es presentar casos de gente
desesperada, situaciones de estrs, gran cantidad de gente afectada. Hay una
apelacin a lo afectivo para causar impacto en el pblico. Pero en determinadas
circunstancia la televisin puede tener otro rol, adems de hacer su show.
En cuanto al inundado, la persona que est afectada, ella es tomada como objeto
asistencial. Se considera que es gente que no est en condiciones de decidir
sobre su propia existencia, sobre su propia situacin. Entonces se los mueve de
un lugar a otro, se los intima a dejar sus casas, se desconoce la posibilidad que
ellos digan qu es lo que quieren, qu es lo que necesitan. Siempre hay un
intermediario: el poltico, el jefe de gobierno municipal, la asistente social, el cura
prroco, el jefe de la guarnicin militar. Entonces la forma de llegar a esta gente
es a travs del asistencialismo, de la caridad, del paternalismo. Si bien es
necesario brindar ayuda, porque una vez que est la emergencia instalada la
gente requiere leche para sus hijos, necesita frazadas, calzado, ropa, alimentos y
hasta agua potable para beber, ello solo no es suficiente. En este sentido -no
como sujetos sino como objetos- aparecen frases que muestran el fatalismo
instalado, diciendo: "esto es siempre as".
Dentro del los distintos grupos de inundados se identifica al inundado frecuente.
Hay gente que se inunda cada dos aos porque el movimiento del ro, el pulso
natural del ro es crecer. El ro tiene un ciclo, hay pocas del ao que levanta su
nivel y pocas que baja. Hay gente que cada dos aos est inundada, son los que
viven en las orillas del ro, en las zonas ecolgicamente menos apta para la
construccin y por ende desde el punto de vista inmobiliario, menos valiosas,
incluso con valor cero. Y es all donde ellos se ubican porque no tienen otro lugar
dnde estar, generando estrategias de sobrevivencia vinculadas a esa

localizacin fluvial. Polticos y periodistas han alabado esta forma de vida como
modelo adaptativo a seguir, incluso, por los inundados no tan frecuentes, y hasta
los propios inundados hacen propia esta percepcin, desconociendo que el origen
de tales estrategias est en la falta de recursos, en necesidades bsicas
insatisfechas y en una calidad de vida inexistente.
Cuando est desencadenada la emergencia, el rescate se militariza. Son las
instituciones militares, los cuadros militares, los que asumen la responsabilidad
operativa en terreno. Las ciudades se transforman en campo de maniobra, la
situacin de rescate aparece como una guerra contra el ro. Sabemos que los
militares no tienen la mejor estructura ni preparacin para tratar temas sociales o
problemas de ndole social, porque no son estas sus misiones y funciones. En el
pasado ha habido problemas serios no solo por impericia sino por corrupcin. Sin
embargo en la actualidad, frente a la falta de respuesta de la sociedad civil y de
las organizaciones polticas, terminan siendo ellos los nicos que pueden plantear
una accin efectiva en terreno dada por su estructura organizativa y la posibilidad
de seguir la jerarqua de mandos.
La solucin planteada para todos estos problemas es siempre la obra dura, la
obra de ingeniera, con mucho cemento y hierro. Aparece como la solucin
definitiva, la panacea universal. La obra dura es lo que proponen los polticos y es
lo que la gente pide, pero que finalmente no se construye. Se la plante como la
nica solucin, y despus, en la prctica, ni siquiera es seguro que se lleve a
cabo. Otras veces, cuando se concreta, puede resultar ser algn tipo de
propuesta o de negocio vinculado a la construccin. Negocios de las
corporaciones del cemento, negocios de las corporaciones internacionales de
ingeniera, negocios de los polticos.
El financiamiento de la reconstruccin se produce en cascada. Frente a la
situacin catastrfica y la presencia de los medios de comunicacin, nacionales e
internacionales, en lugares donde nunca va nadie, los municipios aprovechan
para pedir no solamente lo que necesitan para paliar las consecuencias de la
inundacin, sino todo aquello que no reciben en situaciones de normalidad. El
municipio adquiere visibilidad nacional, est en el centro de la escena, entonces
hay una solicitud de fondos para el rescate, pero tambin hay una solicitud de
fondos para otras cuestiones que se solicitan en la normalidad y que no tienen
respuesta en ese momento.
La solicitud de fondos se va incrementando a medida que va pasando por los
distintos niveles de gestin, se suman las necesidades del estado provincial y se
suman las necesidades de la nacin, llegando finalmente a organismos
financieros internacionales. Los organismos financieros internacionales nunca dan
todo lo que se solicita y el dinero que se da, nunca llega totalmente al verdadero
afectado, al inundado. Siempre hay filtraciones, es un cao perforado, tiene
prdidas de recursos. Es que la gestin de nivel nacional necesita dinero para
funcionar, la gestin de nivel provincial necesita fondos para funcionar, la gestin
de nivel municipal necesita recursos para funcionar. Efectivamente, al inundado,
al afectado, al productor, al ciudadano llega una parte pequea de ese beneficio.
La respuesta de la sociedad civil es fragmentada, espontnea, desordenada. El
rol central en el acopio y la distribucin de la ayuda humanitaria ha estado en

manos de las organizaciones no gubernamentales, en la Cruz Roja y en Critas,

que de inundacin en inundacin fueron asumiendo un papel cada vez ms
preponderante.
Algunos actores mantienen actitudes en beneficio propio, hay una industria de la
inundacin, comerciantes locales que se benefician cobrando la mercadera tres,
cuatro veces ms de su valor. Los economistas llaman a esto costo de
oportunidad. Por su parte, algunos polticos hacen un uso espreo de esta
situacin. A travs de los medios de comunicacin se genera un monto de
donaciones de gran envergadura, por parte de la poblacin ubicada en los centros
urbanos mayores, no afectados. Estas donaciones no se canalizan directamente
al inundado, y la corrupcin tambin puede funcionar en esta circunstancia. Ha
habido casos de organismos provinciales que cambiaron las bolsas en las que
venan los productos donados, poniendo las suyas para hacer ver que son ellos
los que dan. La ayuda llega al lugar donde se debe distribuir, all la sacan del
envoltorio que tiene, con un nombre -por ejemplo Critas- y se pone otro
envoltorio de una institucin pblica provincial o municipal, y llega al inundado con
ese nombre. Otros polticos han hecho acopio de materiales y productos sin
entregrselos a la gente, para usarlos en otro momento. Son actitudes sectoriales
oportunistas que pueden llegar a rondar el delito.
La poblacin afectada ha ido generando actitudes de resistencia, tales como
negarse a cumplir las ordenes emanadas desde la autoridad poltica o desde la
autoridad que est encarando el problema, incluso se ha llegado a no acatar la
orden de abandonar sus casas en funcin de la experiencia acumulada de perder
lo poco que tienen por robo en el tiempo que faltan de su casa. Cuando se va el
agua, llegan a su hogar y lo poco que haban podido salvar en zonas ms altas,
ya no lo tienen. Por eso, no quieren dejar sus casas.
As como encontramos similitudes, podemos encontrar diferencias entre los
acontecimientos de las ltimas inundaciones catastrficas. La producida en el ao
1983 se dio en un momento de re-estructuracin, al finalizar la dictadura militar, y
de avance de los partidos polticos en la construccin de la incipiente democracia.
En esta situacin, los partidos polticos tuvieron un rol muy activo en los centros
de evacuados, sobre todo; para organizar, para mejorar, para peticionar. Esto se
dio antes de que ocurriera el traspaso al gobierno democrtico, todava estaban
los militares a cargo del gobierno. Se estaban retirando, pero todava eran
gobierno en ese momento.
En el caso de la inundacin de 1992, el rol activo estuvo colocado en grupos
sociales de clase media. Cuando se produjo esa inundacin estaba comenzando
a aplicarse en el pas el Plan de ajuste y reforma estructural del estado, puesto en
marcha en 1989. Ese plan ya estaba produciendo la paulatina pauperizacin de
una parte importante de la clase media, que haban retrocedido en su ubicacin
en la estructura social. En aquel momento, estos sectores sociales tuvieron un rol
activo por su perfil educativo y por su conocimiento para peticionar ante las
autoridades, en reclamar, en organizar a la gente o en llevar cierto liderazgo
grupal.

En cambio, en la inundacin de este ao 1998, el rol activo estuvo en los medios

de comunicacin. Los inundados se enteraron a travs de la televisin de la
cantidad de bienes que la gente donaba en Buenos Aires, vieron que esas
donaciones no llegaba a ellos y, entonces, protestaron -tambin pblicamente- y
sealaron quines eran estos polticos que retenan las donaciones o que
cambiaban las etiquetas de las bolsas. As, por medio de la televisin hubo una
posibilidad de denuncia. Al mismo tiempo, algunos canales pusieron a disposicin
de las organizaciones humanitarias en forma gratuita espacios de tiempo breves
para informar a la gente sobre qu era lo necesario en cada momento, dando
algunos mensajes que ordenaron un poco el flujo de donativos hacia las zonas
inundadas. Esto fue novedoso.
Las explicaciones que aparecen respecto a la aparicin de inundaciones
catastrficas so, generalmente, mono causales. Si provienen de la planificacin
fsica, se dice que el problema es porque el uso del suelo no es el correcto y
porque no se cumple el plan de ordenamiento territorial. Si vienen de la
antropologa, por ejemplo, se ha dicho: "ac lo que pasa es que no se toma en
cuenta la acumulacin de conocimiento emprico de las poblaciones originales.
Los aborgenes no instalaron aqu sus casas, venan a recolectar, pero tenan sus
casas en otro lado, ac lo que hay es un desconocimiento de la etnohistoria". Los
socilogos, en cambio, dicen: "no, esto pasa por una situacin de intereses
contrapuestos, aqu hay intereses econmicos fuertes que estn decidiendo que
la gente construya en las zonas inundables por un problema de especulacin
econmica".
Una explicacin bastante difundida se produce como expresin, como brote de
paranoia geopoltica. Ello implica considerar que los argentinos estamos al final
de la cuenca del Plata, lo que nos pone en desventaja frente a los brasileos, que
a su vez estn abriendo las compuertas de las represas construidas en la alta
cuenca, con el fin de inundar las principales ciudades de nuestro pas. O tambin
-cambiando de sujeto a atacar- dicen: "no, lo que pasa es que nuestro ministerio
de relaciones exteriores es malo, no supo defender nuestros intereses como
deba, no negocia bien y siempre perdemos nosotros". Este rasgo tradicional de
cierta cultura argentina en los ltimos aos viene siendo reemplazada por otro tipo
de paranoia, la paranoia ecologistaen la cual problema se focaliza en el manejo
parcelado, fragmentado de los ecosistemas y el hecho de que las represas atacan
el medio ambiente, cambiando la forma de fluir del ro. En consecuencia, es la
intervencin del hombre sobre la cuenca lo que est atacando al propio hombre,
volvindose en su contra. La deforestacin aguas arriba (no importa si es en
Brasil, en Paraguay o en Argentina) tambin puede ser considerada el origen de
la catstrofe; o el tipo de agricultura que se realice aguas arriba, y la necesaria
sistematizacin del agua en los predios, como por ejemplo est pasando en el
Gran Pantanal. Es decir, el problema de las inundaciones catastrficas se centra
en la cuestin ecolgica.
Los ejes centrales de este breve repaso de la discusin sobre las inundaciones en
la Argentina, pueden ser aplicados a otras situaciones catastrficas, identificando
as una forma de gestionar una de las problemticas ambientales ms
importantes de la actualidad:

El problema aparece por un orden natural dado,

el tratamiento es coyuntural y sensacionalista,
adems son los militares los que pueden ir a solucionar el problema en
terreno;
el inundado o el afectado es un objeto que debe ser movido en el territorio
como una piedra, una casa, un coche, que no tiene nada para decir.
La obra dura es la nica solucin que se propone, obra que despus,
finalmente, no se concreta pero que en el imaginario de la gente aparece
como nica.
El financiamiento es en cascada, los recursos no llegan al objetivo que
realmente se desea llegar, al problema que se desea solucionar.
Hay una fragmentacin social de los grupos involucrados en la catstrofe;
las respuestas son espontneas y aparecen de forma desordenada.
Se da lugar a actitudes especulativas;
la gente va generando resistencia a las rdenes de la autoridad y
las explicaciones que se dan son monocausales.
En quince aos se han producido tres inundaciones catastrficas en el rea ms

desarrollada de la Repblica Argentina y no habido una modificacin sustancial en
las consecuencias de una a otra. Cmo es posible explicarlo?
Un punto de partida para comprender esta cuestin es considerar que la
catstrofe es catstrofe en tanto hay un grupo social afectado y que ese grupo
social afectado no es igual de otros grupos sociales afectados, con lo cual la
respuesta para cada uno de ellos debe ser igualmente diferente.
Otro punto de partida es abordar el anlisis de las catstrofes locales con un
marco conceptual que funcione como lente, es decir, como forma de ver e
interpretar esas catstrofes ms all de lo aparente. Lo que permite pensar el
problema de otra manera y, en consecuencia, encontrar nuevas soluciones que
no haban aparecido antes.
2. Una propuesta para el anlisis del riesgo
La teora social del riesgo tiene como eje central el concepto de riesgo, de
riesgo social. Hay riesgo cuando podemos cuantificar, cuando podemos colocar
un nmero. Cuando yo no puedo colocar un nmero, cuando yo no puedo
establecer una probabilidad respecto a qu va a ocurrir -aunque slo sea una
probabilidad, aunque sea una estadstica de la cuestin- ya no se tiene riesgo
sino incertidumbre. Es decir, no tengo probabilidades de predecir o de prever
qu va a acontecer.
El riesgo tambin puede ser definido como un resultado imprevisto que sucede
como consecuencia de nuestras propias actividades o decisiones, en lugar de
serlo por obra divina, la fortuna o la fatalidad. El riesgo es un rasgo de la
modernidad. La modernidad implica que soy consiente de mis propios actos y que
puedo modificarlos, soy yo el que toma una decisin. Cuando se sube a un
ascensor o a un avin, no se piensa todo el tiempo que se puede caer, pero se
sabe que hay alguna probabilidad de que se caiga, probabilidad que se asume al

subir a ese aparato y confiar en l, en funcin del apuro por llegar a un lugar o de
la pereza para usar las escaleras. Esta postura desplaza el inters o el foco de
inters de lo que sera una situacin fatal (que incluso en la Edad Media era
pensada como una cuestin divina) hacia la responsabilidad propia, hacia la
reflexin que puedo tener respecto a lo que acontece al alrededor y a las
decisiones que se pueden tomar respecto a eso. Ahora bien qu pasa si no se
puede poner un nmero, si no se puede establecer una probabilidad? Ya no se
puede decidir con certeza sobre lo que est aconteciendo.
Incorporar este punto de vista permite pensar que para afrontar catstrofes de
estas caractersticas tengo que incluir en el anlisis por lo menos cuatro
perspectivas, cuatro factores, cuatro aspectos. Ello nos lleva a rescatar la
diversidad de situaciones y darle orden a la complejidad. Estos factores se
sintetizan en cuatro palabras clave: peligrosidad, exposicin, vulnerabilidad,
incertidumbre (Cuadro 3).
Cuadro 3 - CATASTROFES NATURALES y TEORIA SOCIAL DEL RIESGO
FACTORES/
PERSPECTIVAS
CONOCIMIENTO NECESARIO
PELIGROSIDAD
Potencialidad
Aspectos fsico - naturales del evento o proceso

natural desencadenante.
EXPOSICIN
Impacto material
Aspectos territoriales y poblacionales (nmero de

personas, bienes, su distribucin).
VULNERABILIDAD
Estructuras sociales
Aspectos socioeconmicos comprobables del estado

antecedente de los grupos sociales involucrados.
INCERTIDUMBRE
Aspectos polticos y de percepcin de los grupos
Percepcin, decisiones sociales involucrados. Valores e intereses en juego.
La peligrosidad habla de la potencial amenaza de cualquier fenmeno fsiconatural. Los fenmenos fsico-naturales no son ni buenos ni malos, existen, se
producen. Una erupcin volcnica, si no hay ninguna persona afectada, es
solamente un objeto de inters de la ciencia, slo adquieren un carcter
catastrfico cuando afectan a determinada poblacin. Pero yo tengo que saber
cmo funciona ese fenmeno. Cuanto ms sepa, ms voy a poder actuar con
relacin a ello. Cada fenmeno natural tiene su dinmica; el conocimiento me da
ms herramientas para enfrentarlo, para saber cmo actuar. Nunca voy a tener
toda la informacin necesaria, pero cuanto ms sepa, mejor.
La exposicin se refiere a las construcciones materiales y a la distribucin de la
poblacin en el territorio, es la cristalizacin en el territorio de las acciones
humanas. Los conocimientos necesarios se refieren a aspectos territoriales y
poblacionales: hay que saber el nmero de personas expuesta, dnde estn
ubicadas, si estn concentradas o no, dnde est la infraestructura, cul es la

localizacin de los centros para poder atender a la gente cuando es impactada

por la inundacin, dnde puedo instalar los centros de evacuados. Es decir: hay
un peligro y hay una exposicin; el peligro es la potencialidad, la exposicin es lo
que materialmente est frente a esa potencialidad; entonces, yo tambin necesito
conocer la configuracin territorial para buscar respuestas.
La vulnerabilidad est referida a las estructuras socio-econmicas; la
vulnerabilidad es un rasgo constitutivo de la sociedad, nosotros hablamos de la
vulnerabilidad para caracterizar esta situacin social antecedente al evento
catastrfico, la situacin de la gente en la "normalidad", que es lo que les da -de
alguna manera- los elementos para enfrentar la adversidad. La adversidad es
poner a prueba un grupo social, las herramientas que tenga para enfrentarla
depende de la situacin socio-estructural previa, de su historia en el lugar.
Entonces yo tengo que conocer los aspectos socio-econmicos comprobables del
estado antecedente de los grupos sociales involucrados.
La incertidumbre est colocada en el mbito de la toma de decisiones. Cuando yo
no s, cuando no tengo un nmero, cuando no puedo decir qu va a pasar y
tengo que resolver la cuestin de todos modos, no puedo esperar a tener esa
informacin dentro de diez aos cuando las estadsticas estn completas, tengo
que atender a la gente hoy. Entonces la incertidumbre est colocada a nivel de
percepcin de los grupos y en la toma de decisiones polticas. Yo necesito
conocer aspectos polticos y de percepcin de los grupos sociales involucrados,
porque hay valores e intereses en juego. Cuando no se sabe qu hace
usualmente aparece una actitud, la de negar que no se sabe qu hacer, se niega
la incertidumbre.
La incertidumbre es manejada cuando se reconoce que existe y se la incorpora
como un elemento ms del anlisis, cuando se reconoce que no s sabe qu
hacer. Estos elementos -peligrosidad, vulnerabilidad, exposicin- constituyen el
riesgo, caracterizan el riesgo, se puede poner un nmero para cada uno de ellos,
hay nmeros para poner. En cambio, en la incertidumbre, no hay nmeros para
poner, y entonces aqu se debe poner un mtodo de trabajo, una forma de
resolver esto polticamente.
Cada uno de los cuatro factores tiene sus propias caractersticas; cada factor
debe ser analizado y puede darnos distinta informacin necesaria respecto a la
situacin catastrfica.
La peligrosidad habla de la causalidad de los procesos fsicos naturales. Esta es
una perspectiva predominante en los anlisis de catstrofes. Los cientficos
naturales, los ingenieros que trabajan con aplicaciones concretas de las ciencias
naturales son los que llevan la voz cantante, cuando desde el punto de vista
tcnico se consulta sobre este tema. Los eventos y procesos incluidos son
terremotos, huracanes, tsunamis, inundaciones, sequas, deslizamiento de
laderas, erupciones volcnicas, incendios, plagas. Qu variables nos pueden dar
informacin pertinente para esta cuestin? Bueno, yo necesito conocer la
magnitud fsica del evento, qu duracin tiene en el tiempo, qu extensin en el
territorio, si es disperso o es concentrado, con qu frecuencia yo puedo esperarlo,
qu recurrencia del evento puede haber, qu nmero, qu probabilidad de

recurrencia hay, con qu velocidad se instala en el territorio, es decir, si es rpido,

si es lento, si me da tiempo a reaccionar o no. Cada fenmeno de esos tiene un
patrn diferente, que necesito conocer lo mejor posible.
Entonces, la exposicin apunta a saber la causalidad de los constructos sociales,
es decir, qu es lo que ha cristalizado la sociedad en el territorio, la acumulacin
material de la sociedad en el territorio. Las configuraciones y procesos incluidos
apuntan a un uso del suelo determinado. Es necesario conocer el uso del suelo, la
modificacin de ese uso del suelo sobre los procesos naturales, la intervencin en
cuanto escurrimiento, topografa, cobertura vegetal, etc. Para poder actuar sobre
el desastre los aspectos de las configuraciones desastrosas tienen que ver con
cmo est ubicada la infraestructura, dnde est, cul es la produccin
agropecuaria, la cobertura vegetal si es natural o implantada, si hay forestaciones
o no, dnde estn las industrias, dnde estn los asentamientos humanos, qu
medida de asentamiento, si son chicos, son grandes, dnde estn los servicios
pblicos. Esta enumeracin no pretende ser exhaustiva, solo ejemplificadora.
Los dos anteriores elementos generalmente estn presentes en la intervencin
frente a catstrofes, es decir, la peligrosidad -caracterizada por los cientficos
naturales- y la exposicin -que sera los planes de accin en el territorio-,
generalmente son temas muy considerados. En cambio la vulnerabilidad no se
encuentra usualmente en las propuestas de abordaje (por lo menos en la
Argentina, hasta ahora, es poco usual que se trabaje el tema de la vulnerabilidad).
Ella tiene que ver con las estructuras econmicas antecedentes. Los eventos,
procesos y relaciones incluidos son: las estructuras sociales, econmicas y
polticas de la sociedad afectada, y las relaciones inter escala que se establecen
entre estas estructuras. Las caractersticas a considerar son: qu base productiva
tiene esa sociedad; cmo es la tenencia de la tierra; qu capital ha acumulado o
no; qu desarrollo tiene el capital financiero; qu tipo de capital financiero es, si es
privado, si es estatal; los procesos demogrficos de la poblacin, si es una
poblacin joven, si es una poblacin envejecida; las relaciones del trabajo y del
consumo; la distribucin de la renta; qu tecnologa est siendo utilizada, que
tecnologa se ofrece en el lugar, cul est disponible; cul es el marco normativo y
las instituciones que estn organizando su aplicacin, cules son las reglas de
juego que esa sociedad est reconociendo y si funcionan o no, que
reglamentaciones se deben seguir, cules son las instituciones pblicas, el
organigrama, las misiones y funciones.
Aqu tengo una caracterizacin bastante completa de cmo es la sociedad; cada
uno de estos aspectos tiene por detrs mltiples informaciones. Por eso la
vulnerabilidad es un elemento que escapa a la posibilidad de ser abordado
solamente por la Defensa Civil, por ejemplo. La Defensa Civil no es un organismo
que pueda dar cuenta de esto, la defensa civil tiene que tomar en cuenta esto,
pero la definicin de la vulnerabilidad debe ser analizada y definida por otras
instituciones.
Cuando hablamos de incertidumbre, en cambio, estamos hablando de la visin de
la sociedad y cmo toma decisiones respecto a los problemas que afronta. Los
eventos y los aspectos incluidos estn vinculados a la heterogeneidad social; el
estado, a distintos niveles; las organizaciones no gubernamentales, tradicionales
10

y nuevas; la sociedad civil en su conjunto, cul es la dinmica que adquiere, la

tradicin que tiene; los organismos internacionales que estn incidiendo o no en la
toma de polticas, hasta qu punto inciden o no en la toma de polticas internas;
los medios de comunicacin; las representaciones corporativas, sindicatos,
militares, empresarios, partidos polticos.
Adems de la caracterizacin y la identificacin de los actores, tambin interesan
las relaciones sociales que se establecen entre ellos, los intereses, los conflictos,
las acciones que se van llevando a cabo. Las variables respecto a los desastres
incluyen la identificacin de sujetos involucrados; la definicin de tipologas; el
anlisis de lgicas y estrategias que ellos manejan; sus percepciones; su
lenguaje; las forma de vida cotidiana de la gente, de los distintos grupos; qu
propuestas polticas hay en danza y con qu capacidad de concrecin; cmo
funciona el oficialismo, cmo funciona la oposicin; cmo es la toma de
decisiones y, en fin, cmo est constituido el poder. Toda esta informacin que
puede estar, de alguna manera, caracterizando la cuestin de la incertidumbre, es
bsicamente cualitativa; cmo, quines y en qu mbitos se maneja la
incertidumbre.
Qu pasa si predomina solamente una de estas cuatro visiones o de estas
cuatro perspectivas? Si predomina la peligrosidad, se tiende a naturalizar a todo
lo relativo a la catstrofe, incluso la sociedad que ha sido afectada. Las
explicaciones y respuestas provienen de las ciencias naturales, el resultado es
una posicin fatalista de resignacin inmovilizadora -estamos hablando en
extremo, no es cierto?-. Si predomina la exposicin, entonces el problema es
explicado por la falta de obras duras y las soluciones propuestas son de ndole
tecnocrtica, viene de la mano de negocios ingenieriles,. Qu pasa si predomina
la vulnerabilidad? El anlisis podr ser correcto, pero faltan propuestas
conducentes para resolver la situacin catastrfica. En extremo, puede caerse en
la denuncia estril. Finalmente, si predomina la incertidumbre, la cuestin ser
tratada de manera oportunista, en medio del desconcierto y el descreimiento de
los afectados en las instituciones. En extremo dar lugar a situaciones caticas y
acciones desesperadas como respuesta.
Estas cuatro visiones parciales coexisten todo el tiempo, al mismo momento, pero
cada una est encarnada en actores sociales diferentes. Cualquier tipo de
abordaje que piense en las situaciones catastrficas, debe incluir a las cuatro, y
trabajar con estos elementos que van a adquirir una configuracin diferente para
cada momento del ciclo de la catstrofe: el antes, el durante y el despus.
Para caracterizar la peligrosidad necesito conocimiento de las ciencias naturales;
en cambio para la vulnerabilidad, los que nos dan informacin, los que estn en
condiciones de caracterizar esto, pudiendo dar respuesta, aunque sea parcial, son
las ciencias sociales. En el caso de la exposicin, yo necesito conocimiento tanto
de las ciencias naturales como de las ciencias sociales, porque esto es una
construccin, una mezcla, es una concrecin en el territorio de relaciones
histricas. Incluso, ya no puedo separar la "naturaleza" de la "sociedad", esto
tiene una historia, esto est socialmente, histricamente construido. Esta es una
zona de interfase, de interrelacin. El riesgo est configurado por estos tres
elementos (P, V, E). Pero me aparece la incertidumbre (I), que est colocada a
11

nivel de la gestin poltica. La incertidumbre crece a expensas del

desconocimiento que existe en cada uno de estos otros tres factores, la
incertidumbre est abonada por cada uno de estos otros elementos del riesgo,
son la parte que no se conoce de cada uno de ellos, mayor o menor.
Cmo abordar la incertidumbre? Aqu se dirimen las cuestiones de las relaciones
sociales mismas, es el campo de las relaciones sociales mismas. En la exposicin
tengo su materialidad, en la incertidumbre tengo la no materialidad de las
relaciones sociales, la distribucin del poder, y su campo es la poltica. Segn
cmo se maneje esta cuestin va a existir la posibilidad o no de disminuir la
incertidumbre, de incorporar estos elementos y cambiar las configuraciones de la
peligrosidad, de la exposicin y de la vulnerabilidad, en un segundo momento y en
un tercer momento en donde esa exposicin, esa peligrosidad y esa
vulnerabilidad disminuyan. Ellas no van a ser anuladas totalmente, pero s pueden
disminuir.
Cundo emerge una situacin de ciencia posnormal? Porque fjense en una
cosa, en este esquema (ver grfico 1) tengo repetido dos veces el grfico que
Silvio mostr ayer sobre la construccin de ciencia posnormal. Yo pienso que aqu
tengo el grfico de Silvio desdoblado, y que uno y otro, desde las ciencias
naturales y desde las ciencias sociales, tienen su interseccin justamente en lo
que hace a la Ciencia Posnormal. Cada grupo de ciencias tiene su aporte; yo
necesito de las ciencias, no las puedo negar, necesito los resultados, pero tengo
que ver cmo uso esos resultados; y el uso de esos resultados est en la
interfase de la exposicin y de la incertidumbre, en las relaciones sociales y su
expresin material. Entonces, la construccin de esta ciencia posnormal cundo
aparece?. Cuando hay una situacin de incertidumbre tan alta, que los polticos
dicen: "yo no s qu hacer", y los cientficos tienen que decir: "yo no s cmo
explicar"; y se convoca a la poblacin involucrada para la toma de decisiones.
12

Grfico 1 - Componentes del riesgo y Ciencia Pos Normal
CA
CP
P
P
CPN
E
E
CP
CP
II
CPN
V
V
CP
CA
Referencias:
P
P
E
E
V
V
II
CA
CP
CPN
Peligrosidad
Exposicin
Vulnerabilidad
Incertidumbre
Ciencia bsica/ ciencia aplicada
Consultora profesional
Ciencia Posnormal
13

Ahora, eso tiene dos caras. Esa convocatoria puede ser para que la gente asuma
las responsabilidades y los riesgos, es decir, lo que se le transfiere a la gente no
son soluciones sino problemas, que se hagan cargo de ellos mismos de sus
problemas; esto es bsico en el modelo neoliberal vigente. Pero tambin puede
ser un momento genuino donde aparece una situacin de interrelaciones y de
complementariedad. Probablemente, despus de la situacin catastrfica, es lo
ms usual, esa situacin, esa configuracin de ciencia posnormal, vuelva a desconfigurarse, pero estos procesos de participacin vienen instalndose cada vez
ms, y por ms tiempo, porque el poder de los actores sociales est mostrando
que es la nica manera de manejar la realidad, sino sera el caos. Es la nica
manera de construir estrategias consensuadas, negociadas, aceptables por la
mayora.
3. Ciencia posnormal y planificacin participativa.
Para tal fin, vengo trabajando desde 1983 con una metodologa de planificacin
participativa. Esta metodologa est compuesta bsicamente de dos
herramientas. Si ustedes quieren, a la tarde puedo a profundizar en ella, ahora no
voy a hacerlo por falta de tiempo, pero s anticipar que se trabaja con una
Secuencia Lgica de Tratamiento de Caso y un Ciclo Metodolgico compuesto de
tres etapas. En cada etapa del Ciclo, la Secuencia Lgica es aplicada de una
manera distinta.
Ayer le contaba a Marcelo que, en este Ciclo Metodolgico, lo ms importante
para nosotros cada vez ms es la etapa de Preparacin. Ella implica sensibilizar a
la gente, montar el escenario, es un trabajo de hormiga, porque al principio nadie
quiere estar. Siempre hay un pequeo grupo promotor interesado que inicia las
acciones, pero al principio generalmente nadie quiere estar porque todo el mundo
est en sus propios problemas, y no le ven la utilidad. Sin embargo, a medida que
el escenario se va construyendo, todos comienzan a ven que ser un lugar donde
se van a tomar decisiones, y entonces empieza a generarse inters en participar.
Finalmente al concluir la etapa de Preparacin, cuando estamos llegando a la
etapa de Implementacin Estratgica, tenemos que rechazar solicitudes de
mucha gente.
Esto -el escenario construido- se transforma en una mesa de negociacin, que a
su vez, por los cambios que tenemos permanentemente en nuestros pases,
tambin deber cambiar. Las reglas de juego que nos condicionan estn
configurndose y reconfigurndose todo el tiempo; nuestras reglamentaciones, las
cosas que podemos hacer o no, hacia dnde van los fondos... Todo el tiempo
tenemos cambios en las reglas de juego. Entonces tiene que haber momentos de
Reformulacin y Ajuste (tercer etapa del Ciclo), cada cierto tiempo, para ver si las
estrategias funcionaron, para ver qu cambi con el modelo problemtico y
proponer nuevas estrategias.
Vuelvo a decir: esta propuesta no es original. Lo que s es importante es que se
trata de ir incorporando a todos los actores sociales involucrados, se trata de
sistematizar y construir una visin de la realidad en conjunto, un mapa de la
realidad en conjunto y as intentar un manejo colectivo de la complejidad. Y esto
14

fue lo que buscaron los profesionales que trabaja en Argentina con "Comunidades
seguras". Yo no he trabajado directamente con este proyecto, pero estoy en
contacto con la gente que lo hace. Es un grupo de mdicos que lleg hasta la
FLACSO en 1993, buscando un mtodo que les permitiera concretar esta idea de
"comunidad segura".
Bibliografa
Beck, Ulrich. 1993. De la sociedad industrial a la sociedad del riesgo. Cuestiones
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por el impacto de la reestructuracin. En: Seminario Internacional sobre impactos
territoriales de los procesos de reestructuracin. PUC de Chile/ Red
Iberoamericana de Investigacin sobre Impactos Territoriales de la
Restructuracin. Santiago de Chile, julio.
16

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RIESGO, VULNERABILIDAD E INCERTIDUMBRE. DESASTRES POR

Exposicin realizada en el Seminario sobre "Problemas ambientales e vulnerabilidade.

Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.

decisiones sociales. Este tipo de explicacin es la que sustenta afirmaciones de

Cuadro 2 - TRATAMIENTO DE LAS INUNDACIONES CATASTROFICAS

Las explicaciones de la catstrofe son monocausales:

En segundo lugar los decisores pblicos consideran a las inundaciones

C.E.Natenzon - Versin 20/8/2000

Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.

Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.

Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.

manos de las organizaciones no gubernamentales, en la Cruz Roja y en Critas,

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En cambio, en la inundacin de este ao 1998, el rol activo estuvo en los medios

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El problema aparece por un orden natural dado,

En quince aos se han producido tres inundaciones catastrficas en el rea ms

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Aspectos fsico - naturales del evento o proceso

Aspectos territoriales y poblacionales (nmero de

Aspectos socioeconmicos comprobables del estado

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localizacin de los centros para poder atender a la gente cuando es impactada

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recurrencia hay, con qu velocidad se instala en el territorio, es decir, si es rpido,

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y nuevas; la sociedad civil en su conjunto, cul es la dinmica que adquiere, la

Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.

nivel de la gestin poltica. La incertidumbre crece a expensas del

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Grfico 1 - Componentes del riesgo y Ciencia Pos Normal

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Aires, FLACSO, Serie de Documentos e Informes de Investigacin N 197.

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