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Introduo
H uma grande interconexo nas relaes econmicas, sociais e ambientais no
percurso de um desenvolvimento alicerado na sustentabilidade, cujo pressuposto
considera tais esferas como igualmente relevantes. No obstante, as iniciativas
sustentveis, locais e globais, encontram dificuldades de alinhamento entre as esferas,
uma vez que a cooperao demasiada complexa para que seja facilmente articulada.
Como a fragilidade de consenso e de coordenao entre os atores sociais limita as
aes conjuntas, o caminho para a sustentabilidade torna-se muitas vezes invivel.
Conforme visto na Conferncia Rio+20 (Rio20, 2012) e em outros eventos que enfocam
o tema do desenvolvimento sustentvel, as fragilidades da estrutura de governana
coletiva estabelecem os limites de uma abordagem que continua a lidar com sintomas
individuais e no com as suas inter-relaes.
Apesar deste quadro de dificuldades inerentes, boas prticas de sustentabilidade
em escala local so concretizadas, demonstrando a capacidade de mobilizao de
atores locais (JACOBI, 2005). As contribuies dos estudos de Sachs (1986) e as
diversas iniciativas internacionais de reunio e proposio de aes culminaram na
proposta da Agenda 21.
A Agenda 21 foi o resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), que em 1992 organizou uma srie de
diretrizes na busca por um caminho sustentvel, aliando temas diversos e que so
reunidos em uma agenda de aes sobre o meio ambiente, para o sculo XXI.
Graduada em Comrcio Exterior na UNISINOS. Mestra em Cincias Sociais na UNISINOS. E-mail:
liviap27@yahoo.com.br
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Professor e pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade do Vale do Rio dos
Sinos. Membro do GeRedes (Grupo de Estudos em Redes Interorganizacionais - UNISINOS/CNPq). E-mail:
jorgevf@unisinos.br
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Neste mbito, ocorreu a formao dos Fruns Locais da Agenda 21, nos quais os
cidados participam e produzem um espao de discusses e debates que permeiam
assuntos pertinentes sustentabilidade. Estes participantes, representantes de entidades
pblicas, privadas e do terceiro setor, so protagonistas no que tange
institucionalizao do processo de Agenda 21.
Os Fruns Locais da Agenda 21 esto alicerados na ideia de que a ao
individual tem poucas condies de promover o propsito comum (OLSON, 1999),
especialmente nas questes que envolvem interesses contrastantes como os relacionados
sustentabilidade. Por isso, as questes vinculadas governana coletiva tem se tornado
um tema cada vez mais relevante nesta rea. Partindo dos estudos que abordam o
chamado green management, com foco na organizao individual (DAVISON, 2001;
PANE et al., 2009; MARCUS; FREMETH, 2009; FLORIDA; MOLINA - AZORN et
al., 2009), e avanando na direo de uma green governance (DOYLE; DOHERTY,
2006; BIERMANN et al., 2010) que englobe um nmero mais amplo e diversificado de
atores, este artigo tem como objetivo propor e analisar um conjunto de construtos que
caracterize a governana coletiva do desenvolvimento sustentvel local.
Para tanto, o artigo est organizado em seis sees, juntamente com sua
introduo. Na seo dois, a seguir, h a contextualizao dos temas de pesquisa, em
especial, do desenvolvimento sustentvel local e da governana. Na seo trs, so
apresentados e discutidos os cinco construtos estabelecidos com base na teoria. Na
sequncia, so detalhados os aspectos metodolgicos do artigo, onde esto indicados
os procedimentos de coleta e de anlise de dados da investigao. Na quinta seo, os
resultados da pesquisa so discutidos com nfase na anlise de cada um dos construtos.
Ao final, na seo seis, so apresentadas as consideraes finais, no que tange s
implicaes e s limitaes do estudo.
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(BATISTA, 2003). Para atingir tal intuito, o governo contou com uma equipe tcnica
da Coordenao da Agenda 21, com capacidade para ajudar na construo de processos
de Agendas 21 Locais e, sob a responsabilidade do Fundo Nacional do Meio Ambiente
(FNMA). Posteriormente, em julho de 2003, foi lanada uma edio revisada do
documento Construindo a Agenda 21 Local do Ministrio do Meio Ambiente (MMA,
2009), que reafirmou a divulgao da Agenda 21 no pas e salientou a importncia de
expandir a Agenda para os municpios, aos cidados no nvel local.
Nos anos seguintes, a Agenda 21 foi inserida no Plano Plurianual - PPA 2004/
2007, o que lhe conferiu maior alcance, capilaridade e importncia como poltica
pblica. Assim, visto que, em todo o Brasil existem Agendas 21 Locais, comearam a
ocorrer articulaes regionais no intuito de realizar trocas de experincias e vivncias.
Muitas das Agendas Locais seguem a metodologia do Ministrio do Meio Ambiente
intitulada de Passo a Passo da Agenda 21 Local, que fornece as diretrizes para que
os Fruns possam organizar aes e atingir os objetivos propostos.
Vinte anos aps a Eco-92, na Conferncia Rio+20, realizou-se uma nova rodada
de discusses a respeito do tema desenvolvimento sustentvel, buscando-se a renovao
do compromisso poltico com o tema (Rio20, 2012). Todavia, nota-se que as questes
debatidas de 1992 permanecem vivas. No obstante, iniciativas de Agenda 21 local
brasileiras esto sendo encerradas, interrompidas e abreviadas sem uma efetiva passagem
prtica (SCHIMIDT; GUERRA, 2010). Em uma comparao entre os anos de 2002
e 2009, Carvalho (2010) destaca uma reduo de 37,7% no nmero total de agendas
no Brasil. Analisando os desafios do desenvolvimento sustentvel, Jacobi (2003)
constatou que: [...] as respostas precisam conter cada vez mais um componente de
cooperao e de definio de uma agenda que acelere prioridades para a
sustentabilidade como um novo paradigma de desenvolvimento [...] (JACOBI, 2003,
p. 202).
As perspectivas de avano nas iniciativas de desenvolvimento sustentvel e da
Agenda 21 passam, portanto, pela compreenso da governana coletiva, tema ser
discutido na prxima seo.
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Mtodos e Procedimentos
A pesquisa realizada adotou uma nfase exploratria, priorizando os mtodos
qualitativos. O objeto de estudo foi a Agenda 21 e o campo emprico de foco se constituiu
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A seleo dos respondentes foi feita a partir da Anlise de Redes Sociais (ARS),
levando em considerao a participao nos Fruns e o equilbrio de um respondente
de cada esfera social: Estado, Mercado e Sociedade Civil. As caractersticas que
apareceram na anlise quantitativa foram relevantes, uma vez que, a partir dos clculos
do UCINET, foi possvel identificar os atores com mais conexes na rede. Tambm foi
utilizado o mtodo da excluso de respondentes. medida que as respostas obtidas
comeavam a ficar redundantes, reduzia-se a necessidade de novas entrevistas. Desta
forma, no foram necessrias mais do que dezesseis entrevistas ao todo.
O corpus de anlise da pesquisa foi composto mediante coletas por meio de
entrevistas, documentos e observaes. As entrevistas foram realizadas individualmente
com base em um roteiro semiestruturado. As entrevistas com os representantes dos
quatro Fruns ocorreram nas sedes dos Fruns ou em locais estabelecidos pelos
respondentes, no perodo de abril a julho de 2011.
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Resultados e contribuies
Ao longo da pesquisa, buscou-se embasamento terico e emprico para estabelecer
e analisar os cinco construtos para a governana coletiva para o desenvolvimento
sustentvel. Nesta seo, so apresentados os principais resultados que se referem aos
construtos estabelecidos com base na literatura discutida. Foram utilizados para a
anlise os resultados dos dados coletados durante as observaes dos encontros, as
informaes disponveis nos documentos disponibilizados pelos Fruns e as afirmaes
feitas pelos entrevistados.
Os resultados encontrados na pesquisa reforaram a proposio terica de que
no basta reunir pessoas em um grupo para que uma autogovernana venha a emergir
e que, sem esforos, o grupo se torne organizado (SHIRKY, 2010). Tendo em vista esta
questo, se observou a dificuldade em reunir membros de organizaes governamentais,
no-governamentais e empresrios. Ao enfrentar tais dilemas, surgem os objetivos
comuns, considerados fundamentais para a instaurao de um grupo que trabalha em
prol da ao coletiva. No sentido de coordenar esforos para equacionar tais questes,
como as que permeiam o desenvolvimento sustentvel nos municpios, os Fruns
analisados estabeleceram objetivos comuns. Este aspecto foi considerado relevante no
que tange ao propsito que conduza unio dos atores e s contribuies para o grupo
(OLSON, 1999).
No decorrer das entrevistas, ao ser questionado sobre os objetivos, um
respondente avaliou que objetivo comum aquilo que a gente sabe que o melhor
para o municpio, a questo da gua, do comrcio, dos resduos, tudo envolvido (E4).
Foi citado tambm, que os objetivos comuns tem que ter um indicador pra ter um
rumo, pra ter um norte (E14), pois desta forma, bem definidos e com metas e indicadores
a serem seguidos, se tornam mais relevantes para a organizao da governana. Os
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resultados apontaram tambm que os objetivos comuns podem ser relacionados com a
alta ou baixa interao entre os setores envolvidos nos quatro grupos dos Fruns
estudados.
Em meio s discusses a respeito da dificuldade de governana de relaes
interpessoais, Ostrom (1990) afirma que os grupos que gerenciam problemas de recursos
comuns, assumem um compromisso compartilhado com uma norma de cooperao e
ela torna-se intrnseca ao grupo. Para a autora, uma infrao mais fcil de lidar
aquela que no acontece, portanto, se a governana conseguir que os seus integrantes
internalizem uma noo de certo e errado, de modo que ela ter em mos uma
ferramenta essencial (OSTROM, 1990). Os dados encontrados no campo emprico
levaram identificao de aspectos no somente contratuais e formais no que tange
s normas. Tambm foram observados aspectos informais, aqueles ainda no
formalizados. Quanto s normas formais alguns itens foram destacados ao longo das
entrevistas. Respondentes comentaram que, mesmo no decorrer das reunies, algumas
alteraes j eram feitas. Inicialmente, ns comeamos com reunies mensais. Depois,
o pessoal achou que era muita reunio e decidiu fazer bimensais (E7). Apesar de, no
Regimento Interno dos Fruns, constar que as reunies seriam mensais, houve debates
e, tendo em vista a necessidade dos membros do grupo, trocou-se a frequncia das
reunies.
No campo acadmico, h autores que defendem o estabelecimento de um
conjunto mais simples de protocolos ou mtodos de trabalho cooperativo para que
capacidades possam ser reunidas de maneira rpida e dinmica (CROOK, 2009,
p. 219). De fato, ao longo da anlise, verificou-se que as normas poderiam auxiliar na
resoluo de divergncias. Quando perguntado sobre isso, um dos entrevistados
observou que, embora no houvesse momento de divergncia em que a consulta nas
normas foi necessria, com certeza, existiro momentos onde sero elas que balizaro
a resoluo de divergncias (E13). O relacionamento entre as pessoas mantido por
tais normas e o melhor que elas sejam implementadas com o consentimento de
todos. Assim sendo, conforme sugeriu Bortolaso (2009), a clarificao destes
procedimentos necessria para facilitar a convivncia, conservar a participao ativa
no grupo e angariar ideias para o seu desenvolvimento. Desse modo, elas servem no
s para regulamentar um grupo, mas, alm disso, para defender e proteger os atores
que esto envolvidos nele.
Os resultados da pesquisa indicam que este tipo de regulamentao importante
para o bom andamento de grupos. As evidncias coletadas demonstram que as normas
emergem da relao social e, em determinado momento, so formalizadas pelos fruns.
Esta formalizao pode ocorrer, por exemplo, com o intuito de esclarecer aos novos
participantes do grupo o que podem e o que no podem fazer. Tambm foi expresso que
grupos de trabalho tendem a exigir um gerenciamento maior medida que crescem,
haja vista que, quanto maior um grupo, mais tenso pode haver entre os membros e
maior o desequilbrio de poder entre eles (OLSON, 1999).
Neste estudo, a unio entre a participao e motivao deu origem ao construto
envolvimento. Parte-se do princpio de que um grupo dinmico consegue instigar seus
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Continua
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Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados tericos e empricos.
Ainda, com base na anlise dos resultados, possvel contribuir com a metodologia
do Passo a Passo da Agenda 21 Nacional. No Brasil, o Programa de Agenda 21 se
desenvolve com uma metodologia especfica, como um plano de intenes no
mandatrio, cuja implementao depende da vontade poltica e da mobilizao da
sociedade civil (Barbieri, 1997). Como citado, esta metodologia utilizada nas Agendas
Locais composta de seis passos: 1 - Mobilizar para sensibilizar governo e sociedade,
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2 - Criar o Frum da Agenda 21 Local, 3 - Elaborar o diagnstico participativo, 4 Elaborar o Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel (PLDS), 5 - Implementar o
PLDS e 6 - Monitorar e avaliar o PLDS.
A metodologia da Agenda 21 Nacional, que envolve desde a criao do Frum,
at as etapas relativas ao Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel - PLDS foi
adotada por ser consolidada e utilizada no cotidiano dos grupos estudados. Os
resultados da pesquisa apontam ser conveniente adicionar duas novas etapas. Uma
etapa 0 significaria Pensar a Pr-AG21L, e uma 7a etapa consistiria em reavaliar
o PLDS. Em um primeiro momento, nesta etapa 0, que antecipa a mobilizao
para a Agenda 21, considera-se favorvel para a governana coletiva que os
interessados tenham um momento para imaginar o futuro do projeto da AG21L em
seu municpio. Este primeiro momento faria com que todos os que j estivessem
envolvidos pudessem imaginar o grupo seguindo a metodologia, at que,
posteriormente, esta poderia reavaliada junto com o PLDS. Na 7a etapa, o PLDS
poder ser reavaliado, incorporando os ajustes e as melhorias necessrios ao longo
da trajetria do grupo.
Vale lembrar que muitas vezes isso feito em grupos, com equipes
multidisciplinares que trazem diferentes formas de conhecimento para o problema.
Neste aspecto, o Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel PLDS poderia ser
comparado a um projeto, que possui objetivos comuns e resultados. A proposta desta
sntese possibilitar o entendimento das aes de governana de grupos, tentando ir
um pouco alm dos passos que j foram dados, ao mesmo tempo em que contribui com
a literatura j existente. Entende-se que, assim, chega-se cada vez mais perto de
construtos que auxiliem a consolidao de grupos em prol do desenvolvimento
sustentvel. Ao longo do estudo foi verificado que os Fruns que seguirem neste
caminho podero ter oportunidades de aprender uns com os outros, e estaro mais
prximos de melhores resultados. Assim, juntamente com algumas contribuies de
mbito acadmico, tem-se este destaque no campo emprico, com construtos mostram
de que maneira os Fruns poderiam utilizar tal metodologia. Em seguida so
apresentadas as consideraes finais deste artigo, assim como suas contribuies,
implicaes e sugestes de estudos futuros.
Consideraes finais
As recentes crises da esfera econmica, social e ambiental, suscitam
questionamentos sobre a possibilidade de resoluo em nvel global. Ao pesquisar
estudos que abordam a green governance de forma coletiva, este artigo teve como objetivo
propor e analisar um conjunto de construtos para a governana coletiva do
desenvolvimento sustentvel local nos municpios de So Loureno do Sul, Gravata,
Iju e Vacaria. Na anlise dos dados das etapas quantitativa e qualitativa, cinco
construtos da governana foram estabelecidos. Os resultados de sua anlise foram
compilados em um quadro que sintetizou os principais achados e evidncias empricas.
A sntese apresentada contribui terica e empiricamente com o estabelecimento de
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construtos de governana, os quais podem vir a ser utilizados pelos prprios Fruns de
Agenda 21 e instituies envolvidas.
A anlise realizada neste artigo prope novos elementos para estimular futuros
estudos e proposies de melhorias para a governana dos Fruns de Agenda 21 Locais.
Questes como a do poder podero ser debatidas e estudadas em futuras pesquisas,
pois se entendeu que tal discusso no caberia no escopo deste artigo. Para concluir,
sugere-se que novos estudos semelhantes sejam realizados nos Fruns em outros estados
brasileiros. Os resultados deste estudo poderiam ento ser comparados em uma
perspectiva nacional. Sugere-se tambm que, a aplicabilidade destes construtos seja
analisada em grupos com escopos distintos. No obstante, esperam-se pesquisas com
nfase na forma de avaliao da governana de grupos, com indicadores e comparaes
de resultados de mltiplas anlises.
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