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Nmero 12

Nmero 12

Mxico 2005
Soto, nm. 62, Col. Guerrero, 06300 Mxico, D. F.

Revista Mexicana de Justicia


Director: Dr. Germn A. Castillo Banuet

Procuradura General de la Repblica


Soto, Nm. 62, Colonia Guerrero
06300 Mxico, D. F.
http://www.pgr.gob.mx
Primera edicin: noviembre de 2005.
Certificado de licitud de ttulo 2216.
Certificado de contenido 1409.
Expedidos por la Comisin Calificadora
de Publicaciones y Revistas Ilustradas.

ISSN 0186-3878
Los autores de los artculos publicados en esta revista son responsables
del contenido de los mismos.
La presente publicacin es de distribucin gratuita.

Buen Gobierno

Los avances
del Gobierno del Cambio
Eduardo Sojo Garza-Aldape*

Coordinador de Polticas Pblicas


de la Presidencia.

L OS AVANCES DEL GOBIERNO DEL CAMBIO

Mxico est por completar una dcada de estabilidad macroeconmica y de consolidacin de las bases de la democracia y el progreso social, despus de la crisis econmica iniciada en diciembre de 1994. Esta favorable situacin forma parte de las
transiciones profundas que hemos vivido en los ltimos aos, en las que se puede
hablar de un antes y un despus.
Los resultados registrados durante este sexenio muestran que Mxico avanza
en muchos sentidos. Uno de los signos ms notables del cambio lo representa el
fortalecimiento de los valores democrticos. En el pasado no se viva una autntica
divisin de poderes, por lo que no funcionaban los pesos y contrapesos propios del
sistema democrtico. Hoy existe un equilibrio y la autntica separacin de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial definida por la Constitucin. Antes, el Poder
Judicial estaba supeditado al Ejecutivo; hoy acta con plena independencia y sus
decisiones son acatadas por los actores polticos.
En el Mxico de hace algunos aos no slo se viva un presidencialismo exacerbado, sino tambin un centralismo absoluto en la toma de decisiones. Hoy, los gobiernos locales viven su autonoma, toman sus decisiones y ejercen sus competencias.
Cada vez ejercen un porcentaje mayor de recursos. En promedio, por cada peso
ejercido por la Administracin Pblica Centralizada durante el periodo 2001-2005, se
transfieren 1.65 pesos a estados y municipios, lo cual representa un incremento de 31
por ciento respecto del sexenio pasado. Del 27 por ciento del gasto primario que
ejercan los gobiernos locales en 1995, se ha pasado al 36 por ciento diez aos despus. Entre los aos 2000 y 2005 las transferencias a estados y municipios se han
incrementado en poco ms de 20 por ciento.
El Mxico de hoy ya no opera bajo la lgica de un rgimen autoritario; la voluntad presidencial est sujeta a la letra y espritu de la Constitucin. En el pasado, las
voces disidentes eran acalladas. Hoy, la libertad de expresin respira a sus anchas en
todos los espacios del pas y en todos los mbitos del quehacer ciudadano.
En el Mxico de hace algunos aos se verificaban elecciones de Estado, controladas desde el poder, con resultados sistemticamente cuestionados. Hoy vivimos
en un rgimen democrtico, con elecciones libres y competitivas e instituciones electorales independientes del Ejecutivo. Durante este sexenio han disminuido significativamente los conflictos electorales y cuando se han presentado, han sido resueltos por
las instituciones. Gobierna siempre quien gan en las urnas.
Hace 20 aos no exista ninguna institucin encargada de la defensa de los
derechos humanos. Apenas en 1989 se cre para el efecto una Direccin General en
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la Secretara de Gobernacin, la cual evolucion hasta constituirse en organismo


nacional autnomo definido a nivel constitucional. Hoy, se ha institucionalizado la
defensa de los derechos humanos. No slo las recomendaciones de la Comisin Nacional de Derechos Humanos reciben atencin pronta y cuidadosa de las autoridades
y las acciones preventivas han permitido que su nmero disminuya, sino que Mxico
cuenta con una representacin permanente del Alto Comisionado de la ONU en
materia de derechos humanos, lo cual resulta sin precedentes para un pas en pocas
de paz.
Durante la segunda parte del siglo XX, en el discurso oficial sobre las relaciones
entre la Iglesia y el Estado campeaba la desconfianza, pero en la prctica prevaleca
la voluntad conciliatoria e imperaba un arreglo informal, bajo el cual no exista una
correspondencia entre la norma jurdica y la prctica. Esta situacin cambi con las
reformas constitucionales de 1992 y la publicacin de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico; sin embargo, durante ms de una dcada la ley careci de un
reglamento que asegurara su adecuado cumplimiento. El reglamento, publicado en
noviembre de 2003, asegura la transparencia y elimina la discrecionalidad en la aplicacin de la ley.
En el pasado, el Gobierno estaba constituido en un verdadero palacio de la
opacidad, donde no estaba obligado a dar informacin prcticamente de nada. Hoy
contamos con una Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin y con el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), que garantiza el acceso a la
informacin gubernamental. Antes, opacidad y secretismo; ahora, transparencia y
acceso a la informacin As hemos ido eliminando los espacios de la corrupcin.
Hasta hace poco, Mxico era identificado por tener un gobierno burocrtico.
Ahora, nuestro pas recibe reconocimientos mundiales por su estrategia de Gobierno
Electrnico. Hoy tenemos 1,022 trmites y servicios que pueden ser consultados y
realizados por Internet. De igual manera, hoy son ms transparentes y menos burocrticas las operaciones de gobierno a travs de CompraNet: cerca del 40 por ciento
de las licitaciones federales y 63 por ciento del monto asignado se realizan va electrnica, eliminando cualquier posibilidad de corrupcin.
Hace todava un lustro, la ubicacin de los funcionarios en la Administracin
Pblica Federal (APF) dependa de criterios polticos, de amigos o compadrazgos.
Hoy las designaciones se basan en un cuidadoso anlisis del perfil de los puestos y de
los candidatos a ocuparlos, con la aprobacin de la Ley del Servicio Profesional de
Carrera.
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LOS AVANCES DEL GOBIERNO DEL CAMBIO

El cambio tambin se refleja en la actividad econmica. El manejo responsable


de la economa promueve un entorno de certidumbre y preserva la estabilidad econmica, principal soporte del poder adquisitivo de la poblacin, en especial de las familias de menores ingresos. Esa misma estrategia favorece una recuperacin sostenible
de la actividad econmica al crear condiciones propicias para la inversin y la generacin de empleo.
Uno de los principales logros de los mexicanos en los ltimos aos, es haber
alcanzado una estabilidad que no habamos tenido en dcadas, producto de la disciplina fiscal y un manejo responsable de la poltica monetaria.
En 2005, la inflacin alcanzar un nivel cercano al tres por ciento, el nivel ms
bajo de los ltimos 34 aos. Lo anterior sita a la inflacin de nuestro pas en niveles
comparables con los de nuestros principales socios comerciales. Se han evitado devaluaciones bruscas en el tipo de cambio y tenemos una tasa de inters de un dgito
despus de muchos aos.
Lo anterior, junto con el manejo profesional de la deuda, ha permitido que sta
disminuya de 38.5 por ciento respecto del PIB en 1995, a 23.1 por ciento del PIB en
septiembre de 2005, y que la deuda externa haya disminuido de 32.4 por ciento, a 9.4
por ciento del PIB para el mismo periodo, disminuyendo con esto la vulnerabilidad de
la economa mexicana respecto de choques externos. El perfil de la deuda interna,
por su parte, ha cambiado dramticamente. De tener un promedio de vencimiento de
valores gubernamentales de 530 das en el ao 2000, hoy ya es ms del doble: 1,161
das al mes de septiembre. Estas acciones han permitido reducir el servicio de la
deuda y que nuestro pas se haya ahorrado ms de 300 mil millones de pesos, que hoy
estn invertidos en infraestructura econmica y social.
Hoy las principales calificadoras confirman a Mxico como un lugar seguro y
confiable para la inversin. Las calificaciones de la deuda mexicana cuentan con
grado de inversin. Slo dos pases en Amrica Latina cuentan con este reconocimiento.
El fortalecimiento de las bases macroeconmicas ha permitido una disminucin
del riesgo pas. El riesgo pas Mxico es hoy una cuarta parte de lo que se tena al
inicio del sexenio.
La estabilidad ha permitido, despus de mucho tiempo, recuperar paulatinamente el poder adquisitivo de los salarios; tanto del salario mnimo como del salario de
cotizacin de los trabajadores ante el Instituto Mexicano del Seguro Social.
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El manejo disciplinado del gasto pblico ha permitido no slo mantener las finanzas pblicas en orden y contribuir a la estabilidad macroeconmica, sino tambin
destinar los recursos ms amplios de la historia a la inversin social, al sector rural, a
la seguridad, a la pequea y mediana empresa, y a fortalecer las finanzas de los
estados y los municipios.
De igual manera, se han alcanzado niveles histricamente elevados en materia
de inversin pblica, incrementndose ms de 50 por ciento en trminos reales respecto al sexenio anterior, y alcanzando niveles cercanos al 5 por ciento del PIB en el
cuarto ao de este gobierno. Lo anterior ha sido posible a travs de alianzas pblicoprivadas para construir infraestructura econmica y social.
Las cuentas externas estn en orden. El dficit en cuenta corriente es muy
moderado y, a diferencia del pasado, est financiado plenamente por flujos de largo
plazo, es decir, por Inversin Extranjera Directa, la cual ha registrado los niveles ms
altos de la historia para un perodo de cinco aos, reflejando la confianza que hoy se
tiene en el futuro de nuestro pas. Las exportaciones, como el turismo, se encuentran
en niveles rcord.
Un termmetro adicional de la nueva fortaleza que ha adquirido la economa
mexicana se encuentra en el desempeo del Mercado Mexicano de Valores. Del
inicio del sexenio al 31 de octubre de 2005, el mercado mexicano, medido a travs del
ndice de Precios y Cotizaciones (IPyC), registr un crecimiento de 143 por ciento en
dlares, muy por encima de las principales bolsas de valores del mundo.
En lo social, el cambio se refleja de manera muy clara. Se han sentado las bases
de una verdadera poltica social de Estado que trascienda los perodos sexenales.
Con la aprobacin de la Ley de Desarrollo Social, Mxico cuenta hoy con un Consejo
Nacional de Evaluacin, cuya finalidad es revisar peridicamente el cumplimiento del
objetivo social de los programas, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social;
as como con transparencia y reglas claras que eliminan el uso clientelar y electoral
de los programas.
Otro avance importante es que hoy se cuenta con una metodologa diseada por
expertos, ajenos al gobierno, que permite evaluar la evolucin de la pobreza y medir
los impactos de las polticas pblicas. En el pasado, la medicin y evaluacin de la
pobreza era escasa o nula, y dependa de las autoridades en turno.
En los primeros cuatro aos de este gobierno, los esfuerzos en el combate a la
pobreza permitieron que 5.6 millones de mexicanos salieran de la pobreza alimentaria. Esto es una reduccin de 30 por ciento en slo cuatro aos. Tambin se ha
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LOS AVANCES DEL GOBIERNO DEL CAMBIO

logrado mejorar de manera consistente la distribucin del ingreso. A estos resultados


contribuye el hecho de que hoy el gasto social tiene una absoluta prioridad en el
Presupuesto; registra el mayor crecimiento entre los componentes del gasto y representa el presupuesto ms alto de la historia.
En el combate a la pobreza pasamos de una estrategia basada en paliar sus
efectos, a una estrategia basada en atacar sus causas. El principal programa en esta
materia, Oportunidades, se ha perfeccionado y hoy apoya a 5 millones de las familias
ms pobres del pas.
Anteriormente, la atencin a la salud estaba condicionada a un empleo formal
en un pas donde slo el 44.2 por ciento de la poblacin es derechohabiente de la
seguridad social. Con el Seguro Popular de Salud, hoy ms de 2 millones de familias
tienen atencin mdica y medicinas, y sern cinco millones al terminar el sexenio, con
lo cual se empieza a corregir una grave inequidad que tenemos en Mxico donde los
gastos de bolsillo los realizan los hogares de menores ingresos. Con el Seguro Popular tambin se cubre a los nios y jvenes con cncer, a las mujeres con cncer
crvico-uterino y a los adultos mayores con cataratas que no cuentan con seguridad
social.
Antes no existan polticas incluyentes y focalizadas. Ahora tenemos una Ley
por la que se cre la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
y un incremento sustancial del presupuesto destinado a comunidades indgenas, as
como un programa de Microrregiones que atiende a las zonas ms marginadas del
pas para detonar su desarrollo mediante la instalacin de servicios esenciales de
infraestructura.
En materia de educacin, la atencin se concentra en la calidad y la equidad en
el acceso. Para incrementar la equidad y que todo aquel que haga su parte en el
esfuerzo tenga la oportunidad de estudiar, durante el presente ciclo escolar se otorgarn ms de seis millones de becas; ms del doble que al inicio del sexenio. Destaca
que ms de un milln son para educacin media superior y superior.
Hoy se cuenta con un Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin
(INEE) y con ms de 20 mil escuelas de calidad que incorporan nuevas tecnologas y
fomentan la participacin de la comunidad educativa; y mediante el programa Enciclomedia estamos transformando el modelo educativo en las aulas de quinto y sexto
de primaria de las escuelas pblicas. Para finales del sexenio todas las aulas de
quinto y sexto de primaria contarn con salones de clase mundial.
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En materia de vivienda se ha producido una verdadera revolucin. Hoy existe


un mayor acceso al crdito y mejores tasas y plazos. Tambin han cambiado las
condiciones de transparencia y las polticas de otorgamiento de crdito.
Estas mejores condiciones han permitido ms que duplicar el tren de vivienda
en comparacin con el sexenio anterior. Los crditos para adquisicin se han incrementado hasta llegar a ms de 600 mil este ao y ms de 750 mil el ao entrante.
En el pasado vivimos fraudes y quebrantos en las cajas populares, haba limitado acceso a los servicios financieros e incertidumbre jurdica. Hoy tenemos una Ley
de Ahorro y Crdito Popular que regula y supervisa a las organizaciones del sector, y
un Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI), para apoyar a
las instituciones de ahorro y crdito popular, adems de una Red de instituciones,
denominada L@ Red de la Gente, que para fines de sexenio tendr ms de 9 millones de cuentas, con lo que se consolida la banca social y se da un incremento sustancial en el acceso bancario de los hogares de menores ingresos. Estamos terminando
con la exclusin financiera.
Por otra parte, la seguridad pblica ha ocupado un lugar central en la agenda del
Gobierno de la presente administracin. La defensa de la integridad fsica de los
mexicanos y la proteccin de su patrimonio es, junto con el combate a la corrupcin
y la impunidad, una prioridad para el Gobierno de la Repblica; por ello el fortalecimiento de las instituciones y la creacin de la Secretara de Seguridad Pblica.
La procuracin de justicia en un Estado moderno y democrtico reclama que
sus instituciones sean eficientes, se combata cabalmente la impunidad, la corrupcin,
as como la delincuencia tanto la comn como la organizada, en el contexto de un
irrestricto respeto a los derechos humanos y una oportuna atencin a las vctimas u
ofendidos de los delitos.
La seguridad nacional ha sido un tema fundamental en la agenda del Gobierno
Federal. Por ello, el 9 de abril de 2003 el presidente Fox determin la creacin del
Gabinete de Seguridad Nacional como una instancia encargada del anlisis, definicin, coordinacin, seguimiento y evaluacin de las polticas, estrategias y acciones
en la materia.
En materia de combate al crimen organizado, en lo que va de la administracin,
a los narcotraficantes se les ha enfrentado con rigor y con resultados. Las dosis que
no han llegado al mercado en estos casi cinco aos de gobierno tienen un valor estimado de ms de 341 mil millones de pesos, y se han detenido ms de 55 mil criminales. El desmantelamiento de la infraestructura de las organizaciones criminales en la
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LOS AVANCES DEL GOBIERNO DEL CAMBIO

presente administracin equivale a 1.3 veces lo realizado en todo el sexenio anterior.


Por otra parte, el 25 de junio de 2003 se public el Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, por el cual se cre la Unidad Especializada en Investigacin de Secuestros. Como resultado de un eficiente trabajo de
inteligencia y un sistema de manejo de crisis y negociacin con los familiares de las
vctimas, se ha reducido la rentabilidad del secuestro, se han liberado a prcticamente
todas las vctimas y se han desmantelado 78 bandas.
Uno de los temas de mayor preocupacin para el sector privado en el ao 2000
tena que ver con los asaltos en carreteras federales. Del ao 2000 al 2004, los
asaltos en carreteras federales disminuyeron en 72 por ciento y los accidentes en
estas mismas carreteras lo hicieron en 50 por ciento para el mismo periodo.
En lo que se refiere al combate a la piratera, se han asegurado 281.4 millones
de piezas en lo que va de la administracin y en el combate al contrabando se han
asegurado ms de 6,584 toneladas de producto. El incremento en los volmenes asegurados es resultado de los trabajos desarrollados por la Procuradura en el Comit
Interinstitucional para la Atencin y Proteccin de los Derechos de Propiedad Intelectual e Industrial, integrado por personal del Gobierno Federal, cmaras industriales
y comerciales, asociaciones civiles y empresas, y la Comisin del Combate al Contrabando formada por miembros de los sectores pblico y privado.
El 11 de junio de 2005 se puso en marcha el operativo Mxico Seguro, cuyo
propsito es combatir al crimen, as como controlar los brotes de violencia que se han
presentado en algunas zonas del pas como resultado de disputas entre las bandas de
delincuencia organizada.
Los cambios legales, sumados a una mayor profesionalizacin de los servidores
pblicos y a la participacin de la sociedad, han permitido combatir la impunidad con
acciones contundentes.
Abatir la pobreza, contar con una democracia funcional, incrementar de manera permanente la competitividad de la economa y contar con instituciones al da en
materia de justicia y seguridad no es algo que pueda lograrse en el corto plazo, ciertamente no en un sexenio.
El recuento de logros muestra que Mxico avanza en muchos sentidos. Sin
embargo, el trabajo no est terminado. Hay mucho por hacer para transformar los
rezagos en oportunidades, de ah la importancia de fortalecer las instituciones y de
tener consistencia en el diseo y operacin de las polticas pblicas.

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Logros jurdicos
de la Administracin
Pblica Federal
Napolen Fillat Martnez*

Catedrtico de la Facultad de Derecho de la UNAM.

LOGROS JURDICOS DE LA A DMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

La Administracin Pblica Federal en el periodo 2000-2005 ha trabajado intensamente, como consecuencia los frutos no se han hecho esperar, sera imposible enumerar y detallar cada uno de ellos; sin embargo, con independencia de los logros en
diversos rubros, tales como la disminucin de la pobreza, la recuperacin econmica
y los aspectos sociales, entre otros, es necesario destacar los avances que en materia
jurdica se han obtenido.
Tambin en esta materia los logros son innumerables y es imposible documentar y resear cada uno de ellos por falta de espacio en este breve artculo, es por ello
que la intencin es slo mencionar los que en primera instancia se pueden considerar
los ms relevantes, a juicio del suscrito.
Es importante manifestar que la ciencia del Derecho incide en toda la actividad
humana, por lo que pensar que lo jurdico slo afecta al mundo del Derecho es un
error de concepcin, al contrario, todo avance por mnimo que sea tambin afectar
la esfera de toda la sociedad.
En un primer estadio se tiene que sealar la labor legislativa emprendida por el
Ejecutivo Federal, de esta labor se destacan dos iniciativas que han rendido beneficios desde su gnesis hasta su implementacin, especficamente nos referimos a la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y a
la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal.
Respecto a la primera, es decir a la Ley sobre Transparencia, trasciende su
publicacin no slo a nivel nacional sino en el mbito internacional; se debe recordar
que en administraciones pasadas los partidos polticos haban discutido la necesidad
de una legislacin que transparentara las acciones del Gobierno Federal, adems de
dar a los ciudadanos la posibilidad de solicitar informacin respecto a diversas materias o actos de gobierno.
Todos los intentos de emitir la legislacin en comento fracasaron, ante los intereses de grupo de los actores polticos o de los grupos hegemnicos, que como factor
real de poder impidieron el avance en tal sentido.
Hoy en da podemos estar orgullosos que los mexicanos contemos con una ley
que nos permita conocer con detalle las acciones del gobierno y trasparentar las
mismas, que las peticiones referentes al inters del particular sean cabalmente cumplimentadas, tambin como consecuencia de dicho ordenamiento, contar con un
rgano con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, para promover y difundir este derecho a la informacin, as como para resolver la negativa a las solicitudes y proteger los datos personales.
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NAPOLEN FILLAT MARTNEZ

Sobre lo anterior, es necesario realizar dos comentarios que se consideran pertinentes, para puntualizar aspectos que se derivan de la propia Ley.
En primer lugar, no se debe confundir el Derecho de Peticin, consagrado en el
artculo Octavo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con las
disposiciones emanadas de la Ley Federal de Trasparencia y Acceso a la Informacin; el primero, es una garanta individual que permite al gobernado solicitar en
forma pacfica, respetuosa y por escrito documentos, informacin o un acto o actividad de la Administracin Pblica Federal, la que tendr la obligacin de responder,
sin que necesariamente se obsequie la peticin en el sentido en que se solicit.
Si la Administracin Pblica fuera omisa al derecho de peticin procedera el
juicio de amparo, para el efecto de que se contestara al peticionario, sin que ello
implique que se diera en forma positiva la solicitud.
Por otro lado, las disposiciones de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin prescriben el derecho preestablecido de todo ciudadano de requerir la
informacin o documentacin de su inters personal, la que en ningn caso debe ser
negada, excepto que sea considerada como confidencial.
La negativa de la autoridad a obsequiar la solicitud del gobernado dar lugar a
que se utilice el medio de impugnacin previsto en la propia Ley, que al ser un recurso
de carcter administrativo forma parte de la autotutela o autocomposicin de la Administracin Pblica.
Si la resolucin de la autoridad administrativa le fuera desfavorable al particular
ste tendra expedita la va jurisdiccional para hacer valer su derecho. Es importante
sealar que la autoridad no puede negar la peticin del gobernado por capricho o por
corrupcin, es precisamente la Ley en comento la que establece el derecho preestablecido de los ciudadanos de conseguir toda clase de documentacin o de informacin, siempre y cuando se cumplan los requisitos que la propia Ley establece.
Resumiendo, en el derecho de peticin slo se constrie a la autoridad a contestar, no el sentido de la misma, en tanto que lo prescrito en la Ley, al cumplir con los
requisitos sealados, la autoridad est obligada a otorgar al gobernado lo que ha
requerido.
En segundo lugar, lo prescrito en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin no es una patente para poder obtener informacin que pueda daar a
los ciudadanos, que los delincuentes sepan, en dnde se vive, el nombre de los familiares y otros datos de ndole personal, mismos que deben ser clasificados como
confidenciales y en consecuencia protegidos.
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LOGROS JURDICOS DE LA ADMINISTRACIN P BLICA F EDERAL

Por otra parte, existe informacin del Gobierno Federal que por razones que la
propia Ley prescribe se considera reservada, la que por ese motivo no puede ser
entregada a los particulares, salvo que transcurra el tiempo que la misma Ley seale.
Como es de observarse, por haber vencido los obstculos polticos, establecer
un derecho de los ciudadanos a la informacin y obligar a la autoridad a transparentar
su actuacin, la aplicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin se considera a nivel nacional e internacional uno de los logros jurdicos ms
importantes de la presente administracin, que a su vez repercutir en todas las reas
de la Administracin Pblica.
La segunda Ley a la que es necesario hacer referencia es la Ley del Servicio
Profesional de Carrera, que bsicamente desarrolla lo que se denomina el Servicio
Civil de Carrera, anhelo de muchos trabajadores al servicio del Estado, y que tambin
por varias consideraciones no se haba podido consolidar dicho servicio.
En las pasadas administraciones se intentaron diversos sistemas de servicio de
carrera, no todos precedidos de una legislacin emitida con todo el rigor legislativo
requerido, o bien sin la adecuada estructura administrativa que soportara los embates
de los detractores de los servicios de carrera, porque en ello se ven beneficiados unos
cuantos en detrimento de la mayora de quien ejerce la funcin pblica.
El Servicio Civil de Carrera de la Administracin Pblica Federal centralizada
ha sido el taln de Aquiles de la funcin pblica, porque sta debe seleccionar a la
mejor persona para desempear el servicio pblico.
Si bien es cierto que el Estado es el responsable del pleno empleo esto no significa que deba nombrar a todos los individuos que se encuentren sin empleo, lo que el
Estado est obligado a realizar, por un lado, es crear las condiciones necesarias para
que la iniciativa privada genere la planta productiva necesaria, para la reactivacin
del proceso econmico; por otro lado, se debe invertir lo ms posible en la educacin,
para que los egresados de las universidades compitan en todos los campos, y por qu
no, en cualquier parte del mundo.
En razn de lo anterior, se debe entender que la Administracin Pblica, como
todo ente jurdico colectivo, necesita de los mejores individuos para llevar a cabo las
tareas que tiene encomendadas, por lo mismo, los arcaicos sistemas de seleccin de
personal no slo estn en desuso, sino que no responden a las necesidades de una
administracin que evoluciona con la tecnologa y los avances cientficos.
La burocracia, como seal Max Weber, es un factor del cambio social, por lo
que su papel es trascendental en la evolucin de una Nacin, es necesario entonces
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NAPOLEN FILLAT MARTNEZ

que como un comportamiento social valoremos los fenmenos que van incorporndose a la vida actual y dinmica de la Administracin Pblica.
En el tenor apuntado, el que se logre la estabilidad en el trabajo y un sistema que
permita que los individuos progresen en razn de su capacidad, conocimiento y esfuerzo, sin que intervenga el odiado amiguismo o el clsico dedazo, es un avance
que es reconocido no slo en el pas, sino en el mundo entero.
La publicacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, as como su implementacin en la Administracin Pblica Federal Centralizada, permite establecer criterios de igualdad en la seleccin del personal,
equidad en los ascensos, estabilidad en el empleo y una permanente capacitacin y
actualizacin de los servidores pblicos.
Como todo servicio civil de carrera, se establece a travs de categoras en
razn del catlogo de puestos; es decir, el servidor pblico al ingresar a una dependencia del Poder Ejecutivo Federal se encuentra ligado indefectiblemente a una categora, que es la jerarqua que se encuentra en el catlogo de puestos autorizado por la
propia Administracin Pblica, de acuerdo con el rigor del presupuesto que se ejercer para tales menesteres.
Al sostener el servicio civil de carrera con base en el catlogo de puestos se da
certeza en la funcin pblica, continuidad en la actividad y desarrollo de la Administracin Pblica, garantiza que los servidores pblicos no sean considerados un objeto
de cambio o un simple recurso que puede desecharse, reutilizarse o intercambiarse
como pieza de repuesto, porque ante todo se trata de un ser humano.
El servidor pblico que ha ganado su puesto a travs de un concurso de oposicin no slo cuida su encargo, sino que lo defiende de todo aquello que pueda oler
siquiera a malos manejos o corrupcin; en esa virtud, el desarrollo de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal ha venido a
concretar un acierto, un avance y un logro jurdico que trasciende a otras ramas del
conocimiento, que para no exceder los lmites de este trabajo no se tratarn.
En un segundo estadio, se debe mencionar como logros jurdicos de la presente
administracin el respeto a los poderes Legislativo y Judicial, por parte del Poder
Ejecutivo Federal, lo que se traduce en la consolidacin del Estado de Derecho, en
acatamiento a lo dispuesto por el Artculo 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Al expresar que el Poder Ejecutivo Federal ha respetado ntegra y cabalmente
a los otros dos poderes de la Unin parecera que no existe logro en ello, pues slo se
estara cumpliendo lo establecido en la Carta Magna.
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LOGROS JURDICOS DE LA ADMINISTRACIN P BLICA F EDERAL

Al respecto, es necesario ser bastante claro que el respeto que se ha generado


en esta administracin es fruto del marcado logro y avance jurdico en acatamiento a
un rgimen de derecho, y no una moda o un ejercicio de buena educacin, el respeto
irrestricto a ese orden jurdico es considerado un avance en toda la extensin de la
palabra, por supuesto, la relevancia es adquirida por lo que representa en el mundo
del Derecho para que a su vez trascienda a todos los rdenes de la vida y la sociedad.
Se debe puntualizar la actuacin del Poder Ejecutivo Federal ante cada uno de
los otros dos poderes de la Unin, para establecer y probar la aseveracin en el
sentido de que el mencionado respeto es un logro jurdico.
Con respecto al Poder Legislativo, una de las frases ms importantes mencionadas por el Presidente de la Repblica es aquella que seala EL PRESIDENTE
PROPONE Y EL CONGRESO DISPONE, misma que ha sido llevada a cabo en
forma total e incondicionalmente.
Como se expres, el orden constitucional establece claramente en el Artculo
49 que no podrn reunirse dos o ms poderes en una persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, Como se ve, la Constitucin Federal es
precisa en sus mandatos, no obstante lo anterior en las pasadas administraciones el
Poder Ejecutivo Federal avasallaba literalmente a los otros poderes de la Unin, en el
caso especfico del Poder Legislativo, ya sea porque el Congreso era dominado por el
partido del Presidente o por las presiones de diversa ndole hacan que el Poder Legislativo se sometiera al Ejecutivo.
Hoy en da el Presidente de la Repblica llama a la cordura a los legisladores,
expone pblicamente sus disensos con las cmaras, enva iniciativas de leyes, propone el dilogo y el estudio de los problemas del pas, y en no pocas ocasiones no slo no
es odo, sino que es recriminado y an ms se resuelve en contra de lo propuesto, no
obstante que en la mayora de las controversias el Presidente tiene razn, se acatan
las decisiones del Poder Legislativo, sin que esto se interprete como una debilidad,
sino como un logro jurdico de la democracia que se vive hoy en el pas.
El absoluto respeto a las decisiones del Poder Legislativo, como lo sucedido con
la controversia del presupuesto en los aos 2003 y 2004, que en la primera se acat lo
dispuesto por la Cmara de Diputados, a pesar de que se dispuso el recorte de servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal Centralizada, cuya competencia
corresponde en su totalidad al propio Ejecutivo Federal, en tanto que en la segunda se
interpuso la controversia constitucional, lo que demuestra que aun en el disenso se
respeta el orden jurdico.
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NAPOLEN FILLAT MARTNEZ

Se debe tomar en consideracin que ninguna otra administracin haba aceptado someter su jerarqua al imperio de la ley, por eso toma relevancia que la actual
administracin pblica ha tomado el sendero de la legalidad, la transparencia y la
garanta del orden jurdico, por lo que se asegura que su actuacin ante el Poder
Legislativo es un logro y un avance en materia jurdica, e inclusive de democracia.
Con respecto al Poder Judicial, el Poder Ejecutivo Federal ha demostrado que
su vocacin de defender la democracia slo se puede hacer desde la trinchera de la
legalidad, que se encuentra inmersa en el Poder Judicial.
En repetidas ocasiones la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha recibido
controversias constitucionales, ya sea contra actos del Poder Ejecutivo, o bien de
ste contra actos del Poder Legislativo, como ya se mencion lneas arriba.
No siempre la decisin del mximo tribunal del pas ha favorecido al Poder
Ejecutivo, pero lo que s es absolutamente cierto es que en todos las casos el Presidente de la Repblica ha aceptado y respetado la resolucin.
Abundando sobre las decisiones del Poder Judicial, en la actual administracin
se han sometido al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin diversos
casos de elecciones que involucraban a miembros del partido al cual pertenece el
Presidente de la Repblica, y sobre los cuales el titular del Ejecutivo Federal opin
que exista la certeza que al miembro de su partido le asista la razn; sin embargo, la
resolucin de dicho Tribunal fue contraria a su partido, a pesar de ello se acat en sus
trminos el fallo correspondiente.
Lo anterior, en contraste con administraciones pasadas en que eran comunes
las llamadas concertasiones, que siempre estuvieron al margen de la Ley, por lo que
afirmar que el respeto al orden jurdico que emana de los tribunales del Poder Judicial
no puede ser ms que un logro y un avance jurdico.
En un estadio final se destaca la obtencin de un lugar en el Consejo de Seguridad de la Organizacin de Naciones Unidas, que si bien pudiera reputarse como un
logro de la diplomacia mexicana, sus implicaciones internacionales son ms que evidentes, pero sobre todo sus manifestaciones jurdicas en el devenir histrico de la
comunidad internacional y en el mbito mexicano son un avance de dimensiones
hasta el momento desconocidas por su importancia.
Baste sealar dos momentos de decisiones jurdicas que trascendieron el mbito nacional e internacional. La primera fue la posicin de nuestro pas ante el conflicto blico en Irak, la segunda se inscribe en el marco de los derechos humanos, cuando
nuestro pas vot en contra de Cuba en este tema.
38

LOGROS JURDICOS DE LA ADMINISTRACIN P BLICA F EDERAL

Ambas decisiones han fijado el derrotero jurdico de Mxico en el plano internacional, en el que prevalece la defensa de los derechos humanos, con los pueblos ms
que con los gobiernos, pero encima de cualquier consideracin se encuentra inmersa
la vocacin del pueblo mexicano que se solidariza con todos los seres humanos que
por cualquier circunstancia se encuentran desprotegidos.
Lo anterior se hace evidente cuando existen tragedias, ya que el Gobierno y el
pueblo de Mxico se aprestan de inmediato a brindar ayuda, es en este contexto que
la accin internacional de Mxico en el Consejo de Seguridad de la Organizacin de
las Naciones Unidas debe de inscribirse como un logro y un avance jurdico que
trasciende fronteras.
La intensa actividad que ha desplegado la Administracin Pblica Federal en
este sexenio nos ha llevado a posiciones de afrontar retos cada vez ms importantes,
que seguramente como pueblo, sabedores de nuestra responsabilidad con las generaciones futuras, y con una Administracin Pblica Federal que sustenta sus actos en
principios ticos-jurdicos, nos permitirn vencer todos los obstculos que se presenten para obtener la parte de bienestar que justamente merecemos.

39

Informacin y transparencia:
pilares de una sociedad
democrtica
Pedro Jos Pealoza*

Doctorante en Ciencias Penales y


Poltica Criminal en el INACIPE,
Profesor de la Universidad Iberoamericana y Director General de
Prevencin del Delito y Servicios a
la Comunidad y Titular de la Unidad de Enlace de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en
la Procuradura General de la Repblica.

INFORMACIN Y TRANSPARENCIA: PILARES DE UNA SOCIEDAD DEMOCRTICA

El concepto de secreto oficial es una invencin especfica de la burocracia.


Este inters en la secreca contraviene una poltica democrtica dependiente de
un pblico informado acerca de las acciones, las polticas y las decisiones
gubernamentales.
Tpicamente los funcionarios gubernamentales en cualquier parte, mantienen sus conocimientos y sus intenciones en secreto, y de esta manera evitan la
crtica, obstaculizan la oposicin y mantienen el poder sobre los ciudadanos y
los funcionarios electos que los representan.
Max Weber

Sin lugar a dudas, la Ley Federal para la Transparencia y Acceso a la Informacin


Pblica Gubernamental, representa el punto de inflexin ms importante de los ltimos tiempos.
Si quisiramos encontrar un signo distintivo de la administracin del Presidente
Fox, tendramos que aceptar que en la poblada maleza de iniciativas, puntos de acuerdo
y polmicas interpartidarias, esta Ley emerge con singular importancia.
Sin ninguna exageracin, tendramos que decir que el pas est dividido en dos
momentos histricos claves, el pasado oscurantista y monopolista de informacin y el
Mxico dotado de una Ley que abre la informacin gubernamental.
Por supuesto, hay que ubicar histricamente lo que significa el derecho al acceso a la informacin pblica, puesto que en realidad, nuestro pas tard mucho en
llegar a tener un sistema que garantizara la apertura de la informacin de la cosa
pblica.
Recordemos que el derecho al acceso a la informacin pblica es una prerrogativa fundamental, que tiene su origen en la Ley de Libertad de Expresin de Suecia
que tiene rango de normativa constitucional de 1776. Es decir, ms de tres siglos
despus, el tema fue objeto de la agenda de Mxico y de Amrica Latina, siendo
Mxico el pas donde mayor han permeado el sentido y las razones que animan este
derecho humano, de nueva factura en la doctrina nacional.1
Nuestro pas vivi, en materia de acceso a la informacin, una larga poca de
opacidad y discrecionalidad legitimada por Razones de Estado. Poseer la informa1

Villanueva, Ernesto e Issa Luna Pla, Derecho de Acceso a la Informacin Pblica, UNAM, USAID y
otras, 2004.

43

P EDRO JOS PEALOZA

cin de los gobernantes significaba un elemento adicional de control, dominacin y


chantaje en el escalafn del poder.
Cualquier intento de tener informacin y en consecuencia difundirla para su
discusin y anlisis, era interpretado como un atentado a la Seguridad del Estado,
es decir, el monopolio del poder significaba, tambin, el control de la informacin, la
cual slo poda circular para pequeas lites, que posean parcelas del poder, y que
eran amplificadas a partir de disputas de informaciones en los circuitos de la clase
gobernante.
El Estado mexicano, de tardo desarrollo capitalista, estaba atrapado por la cultura del medievo europeo, concibe al poder poltico como patrimonio exclusivo de los
gobernantes. La sociedad medieval estratifica a los grupos sociales segn el lugar
preestablecido para cada uno, de acuerdo al designio divino, siempre interpretado por
la jerarqua religiosa. De la misma manera en que los individuos no transitan entre
estratos sociales (Cuna es destino), el pensamiento medieval no admite el acceso
de los hombres comunes y corrientes a las verdades reveladas de la fe y del poder
terrenal.
Un ejemplo, acaso pintoresco, ilustra esta situacin. El mito de la sangre azul
que hoy en da parece reservarse slo a ciertas revistas frvolas, es estrictamente
medieval. En la medida en que los nobles vivan en un mundo ajeno en casi todos los
sentidos al de los siervos, se poda creer que la distincin social era tan definitiva que
se reflejaba incluso en el color de la sangre. No haba razn concebible, entonces,
para que un siervo se enterara de las cosas que slo incumban a la nobleza y al alto
clero.2
Es decir, el Estado mexicano, como otros similares de la regin, contena una
mixtura de los mtodos de control, importados de las sociedades europeas y las expresiones vernculas del autoritarismo naciente de un proceso revolucionario, que
tena como cemento bsico el corporativismo y el presidencialismo.
A la luz de estas herencias, era utpico pensar en el acceso a la informacin
reservada a la clase gobernante. El poder sexenal radicaba, entre otras cosas, en el
manejo absolutamente discrecional de recursos y movimientos internos de la clase
gobernante.
Superar este sistema de dominacin implicaba derrotar polticamente al partido
casi nico y detentador de todas las llaves de las gavetas de la informacin guber2

Zepeda Rodrguez, Jess, Estado y Transparencia: Un paseo por la filosofa poltica, Cuadernos de
Transparencia, No. 4, IFAI, 2004.

44

INFORMACIN Y TRANSPARENCIA: PILARES DE UNA SOCIEDAD DEMOCRTICA

namental. No era suficiente caminar por el sendero de la impugnacin al abuso del


poder, para poder desmantelar una cultura atvica y asociada al manejo discrecional
de los recursos pblicos.
Aunque habra que decir que las caractersticas despticas de la clase gobernante no significaban insensibilidad ni torpeza para saber escuchar los reclamos ciudadanos, que desorganizados, espontanestas y sin visin de largo plazo impugnaban
el estilo de gobernar del grupo en el poder.
Los sucesivos movimientos sociales que se enfrentaron a la represin y a la
capacidad de maniobra del Gobierno, fueron acumulando fuerza y capacidad de vincularse a sectores tradicionalmente desvinculados a los movimientos populares y
sociales, que fue un factor positivo para empezar a exigir cambios ms all de los
cosmticos, que vena aplicando el Gobierno.
Es 1977, una fecha importante para ubicar el primer paso en la bsqueda de
conseguir el ansiado derecho a la informacin, en ese ao se introdujo la reforma que
adicion el Artculo 6 constitucional e introdujo en el ordenamiento jurdico mexicano el Derecho a la Informacin. Sin embargo, esta reforma form parte de un
paquete que confeccion el rgimen Lopezportillista y que incluy la histrica reforma poltica que dio acceso a la izquierda al mbito parlamentario.
Despresurizar el ambiente poltico fue el resorte que impuls a un rgimen que
traa consigo un notorio desgaste que estaba poniendo en serio peligro las bases de su
legitimidad (Movimiento Ferrocarrilero, Movimiento Magisterial, Movimiento Mdico, Movimiento Estudiantil, 1968-1971), por ello la reforma poltica (en realidad, bsicamente electoral) y la aparicin del trmino derecho a la informacin.
Hubo que esperar hasta el 30 de abril de 2002, para que el panorama comenzara a cambiar, en esa fecha el Congreso aprob por unanimidad la nueva Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental misma que fue
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio del mismo ao.
Es este ordenamiento legal el nuevo instrumento que le da un giro completo a la
tradicin secular del secreto administrativo en Mxico, para entrar en un cambio
profundo de cultura basado en la transparencia y el flujo de informacin.3
Esta Ley representa la edificacin de una nueva cultura que busca arraigarse
en la relacin de gobernantes y gobernados. Su instrumentacin se ha enfrentado a
mltiples vicios y antiguos reflejos, confirmando que la cultura no se decreta.
3

Idem.

45

P EDRO JOS PEALOZA

La ley contiene en su ncleo, amn del sagrado derecho a la informacin, dos


ingredientes de gran importancia que tocan los nervios centrales de un Estado democrtico, la lucha contra la corrupcin y la rendicin de cuentas.
Informar implica vigilar y vigilar inhibe el manejo irregular de los recursos pblicos. El solo hecho de que se transparenten los recursos pblicos, que se pongan en
caja de cristal y que se sepa quin compra y quin vende, es un golpe severo al
manejo discrecional del dinero de los contribuyentes.
Aunque es necesario evitar visiones mgicas y absurdas, esta Ley es clave en
la lucha contra la corrupcin, pero no es el nico instrumento que puede derrotarla.
Es un dique.
La rendicin de cuentas es el otro instrumento que cualifica a un Estado democrtico y que golpea el corazn del comportamiento desptico y autoritario de los
funcionarios pblicos. Coloca a stos como los concibi el Estado liberal de los siglos
XVIII y XIX, como mandatarios de la voluntad popular.
Por ello la importancia de esta novel ley, no slo debe ser ubicada en el terreno
administrativo, sino que su efecto multiplicador afecta y modifica sustancialmente la
relacin entre gobernantes y gobernados.
El nuevo andamiaje institucional para reconstruir las funciones del Estado no
concluye con esta Ley, sta ha abierto las puertas a un nuevo horizonte para la
participacin ciudadana en los asuntos pblicos y se ha convertido en la base de una
nueva cultura que modifique inercias y apatas de una sociedad tradicionalmente
cohibida por el abuso del poder.
El binomio informacin y acceso se entrelazan para garantizar y darle viabilidad
al Estado democrtico, social y de derecho. Con ello se rompen las ficticias fronteras
que hacan inaccesible el trnsito ciudadano por los dominios exclusivos de los
gobernantes.
Por ello, es central privilegiar en todo momento el principio de publicidad de la
informacin gubernamental, dejar muy en claro que la transparencia y el acceso es
una obligacin que no est sujeta a la voluntad discrecional de los servidores pblicos.
Al mismo tiempo que se da la mayor amplitud a los derechos ciudadanos para
saber cmo se manejan sus contribuciones, es necesario recordar que existen restricciones bsicas que cualquier Estado tiene derecho a ejercer.
Recordemos que los conceptos de seguridad y justicia en materia de acceso a la
informacin, se encuentran estrechamente relacionados con el de seguridad nacio46

INFORMACIN Y TRANSPARENCIA: PILARES DE UNA SOCIEDAD DEMOCRTICA

nal, en donde evidentemente existe un inters legtimo del Estado para la proteccin
y salvaguarda de dicha informacin.
Para el abordaje del tema del acceso a la informacin y su relacin con los
temas de seguridad y justicia, habra que recordar que tenamos un problema de
origen, que consista en que se contaba con una Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, pero no se contaba con una norma
que definiera el alcance de lo que significaba seguridad nacional.
Hoy en da, el Artculo 3o. de la Ley de Seguridad Nacional que entr en vigor
a partir del 1 de febrero del ao en curso, entiende por seguridad nacional: Las
acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, que conllevan a la proteccin de la nacin
mexicana, la preservacin de la soberana, el mantenimiento del orden constitucional,
el fortalecimiento de las instituciones democrticas de gobierno, el mantenimiento de
la unidad de las partes integrantes de la Federacin, la defensa legtima del Estado y
la preservacin de la democracia fundada en el desarrollo econmico, social y poltico del pas.
En consecuencia, toda restriccin a la informacin que el gobierno intente justificar por motivos de seguridad nacional, debe fundarse en la legtima proteccin del
inters nacional; demostrando la amenaza a la seguridad nacional en cualquiera de
los supuestos mencionados y que la restriccin sea compatible con los principios
democrticos.
Por ello, las restricciones a la informacin fueron captadas dentro del captulo
tercero, del ttulo primero de la Ley en la materia, en donde quedaron plasmados los
conceptos de informacin reservada y confidencial.
Para mayor precisin, se defini como informacin reservada aquella que no
puede publicarse sino despus del tiempo asignado para su clasificacin o cuando se
hubieren extinguido las causas, en esta categora se incluy la informacin que puede
comprometer la salud y/o la integridad fsica de las personas. La seguridad nacional,
la seguridad pblica o la defensa nacional, as como aquella que pueda daar la estabilidad econmica del pas.
Es necesario subrayar que la Ley de Transparencia no deroga las disposiciones
contenidas en otros ordenamientos, como lo es la Ley de Seguridad Nacional, que
especifica cules son los supuestos que pueden afectar la seguridad nacional.
Sin embargo, esto no quiere decir que se niegue el derecho que todo ciudadano
tiene para obtener informacin de la autoridad, aun tratndose de la relacionada con
47

P EDRO JOS PEALOZA

la seguridad nacional. La frontera est marcada por las restricciones que contiene la
ley, y vale la pena recordar algunas de ellos: Revelacin de normas, Procedimientos,
Mtodos, Fuentes, Especificaciones tcnicas, Tecnologa, Equipos tiles a la generacin de inteligencia para la seguridad nacional, sin importar la naturaleza o el origen
de los documentos, as como informacin que actualice o potencie una amenaza.
De tal forma que toda restriccin que se intente justificar aduciendo motivos de
seguridad nacional no es legtima, si su autntico propsito es slo para proteger
intereses alejados de la seguridad nacional y que estn orientados a proteger el abuso
de poder; evitar la revelacin de malos manejos de la cuenta pblica; ocultar informacin acerca de la gestin de las instituciones pblicas o para atemperar el malestar de
grupos polticos o de poder.
Es decir, este formidable instrumento para enfrentar la tradicional opacidad en
el poder pblico, tiene sus propias fronteras, pero ninguna de ellas para regatear
derechos o favorecer zonas obscuras que oculten o distorsionen el manejo del dinero
de la sociedad.
Esta Ley, con apenas tres aos de existencia, ha enfrentado resistencias y reflejos conservadores en algunas franjas de la administracin pblica, sin embargo, en
la absoluta mayora de los servidores pblicos ha operado un proceso de cambio
paulatino para asumir una actitud abierta y responsable.
Es evidente que como todo proceso social tiene comportamientos desiguales,
pero la tendencia, felizmente, apunta hacia una lenta, pero firme ruptura con los
viejos vicios del Mxico cerrado.
Por supuesto, que con todo lo que significa esta nueva Ley, an faltan por lo
menos tres componentes que podran hacer de este avance un cambio irreversible:
nos referimos, en primer trmino, a la necesidad de introducir cambios de carcter
constitucional para que el derecho de acceso a la informacin sea una garanta social,
poltica y electoral, esto implica necesariamente trasladarla a nuestra Carta Magna.
Otro punto pendiente es la extensin de esta garanta del derecho a la informacin, a las entidades federativas, las cuales avanzan lentamente, con timidez, prejuicios y resistencias.
Y el tercer punto, que cerrara todo el captulo de transparencia en los rganos
del Estado, sera que el Poder Legislativo abriera puertas y ventanas, para oxigenar
su vida interna. Es irnico que el Congreso de la Unin haya aprobado la Ley en
comento y l mismo no d ejemplo de transparencia.
48

INFORMACIN Y TRANSPARENCIA: PILARES DE UNA SOCIEDAD DEMOCRTICA

En sntesis, tenemos que festinar la puesta en marcha de esta disposicin legal


que ha hecho crujir a la vieja cultura dominante, pero al mismo tiempo aceptar que
nuestro pas exige una reingeniera institucional que toque otras asignaturas del quehacer gubernamental. Requerimos crear las condiciones para la edificacin de una
sociedad informada y constructiva, que acompae este proceso de cambio con una
visin renovada, que no la motive slo a ejercer la democracia sufragista, sino que se
consolide una perspectiva que ayude a reconstruir el tejido social y la solidaridad
comunitaria. Estos sern los principales diques para cualquier intento de contrarreforma.

49

Funcin Pblica

Dominio pblico
de la Federacin
Arturo Cuauhtmoc Gonzlez*

Director General Jurdico del Instituto de Administracin y Avalos


de Bienes Nacionales (INDABIN).

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

Art. 10- Quedan a disposicin del gobierno de la Federacin


los edificios, oficinas y terrenos que pertenecen o han pertenecido a las rentas generales, y aquellos que se han expensado por
dos o ms de las que antes eran provincias.1

INTRODUCCIN
Con fecha 20 de mayo de 2004 apareci publicada la nueva Ley General de Bienes
Nacionales, que viene a constituir la quinta versin de este ordenamiento legal desde
1902. Entre otros importantes e interesantes temas, esta nueva Ley extiende los
beneficios de la tutela del dominio pblico hacia los bienes que anteriormente estaban
sujetos al dominio privado. En este ensayo se explican, en forma sucinta, las principales razones que motivaron este trascendente cambio, en el contexto de la normatividad legal aplicable a los bienes nacionales y a la estructura administrativa del Gobierno
Federal.
El propsito de este ensayo se reduce a exponer a los servidores pblicos que
tienen inters o ingerencia en la administracin de los inmuebles federales, en forma
ordenada y didctica, los principales atributos del rgimen del dominio pblico de la
Federacin, a manera de introduccin o de confirmacin de conocimientos. No se
trata pues de un estudio profundo de carcter doctrinal ni se abordan algunos temas
de debate que suscita la aplicacin de la Ley. Para tal efecto, el autor espera que esta
Revista le conceda un espacio posteriormente, si es que logra despertar el inters de
los lectores en este importante tema, en el que en buena medida se conjugan la
historia de Mxico, la Administracin Pblica y la ciencia del Derecho.

1
Con fecha 4 de septiembre de 1824 el Congreso aprob la Ley sobre Clasificacin de Rentas que tuvo sus
efectos a partir del 1 de octubre de 1824. Previamente, en la sesin del 10 de junio de 1824 el Artculo 10
fue discutido en lo particular y modificado. De esta manera, los edificios, oficinas y terrenos del derrocado
Gobierno Virreinal se incorporaron al patrimonio del nuevo Gobierno Independiente.

55

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

OBJETO DE LA LEY GENERAL


BIENES NACIONALES

DE

Entre otros propsitos, la LGBN tiene por objeto especificar los bienes que constituyen el patrimonio de la Nacin y sujetar al rgimen jurdico del dominio pblico de la
Federacin a los bienes de la Federacin y a los inmuebles de los organismos descentralizados de carcter federal (Artculo 1o. fracciones I y II).
En este orden de ideas, el Artculo 3o. de la LGBN identifica los bienes que son
objeto de regulacin de la LGBN.
Artculo 3o.- Son bienes nacionales:
I. Los sealados en los artculos 27, prrafos cuarto, quinto y octavo; 42,
fraccin IV, y 132 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Los bienes de uso comn a que se refiere el Artculo 7 de esta Ley;
III. Los bienes muebles e inmuebles de la Federacin;
IV. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades;
V. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carcter
federal con personalidad jurdica y patrimonio propios a las que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos les otorga autonoma, y
VI. Los dems bienes considerados por otras leyes como nacionales.

Entre los bienes de dominio directo de la Nacin regulados por el Artculo 27


constitucional destacan las aguas nacionales, el mar territorial, las minas, el petrleo,
el espacio areo, los recursos naturales de la plataforma continental y de los zcalos
submarinos de las islas, etc. El Gobierno Federal, como representante de la Nacin,
tiene facultades para administrar y disponer de estos bienes nacionales aun sin ser su
propietario.
El Artculo 7o. de la LGBN especifica distintos tipos de bienes de uso comn.
El Artculo 8o. determina que todos los habitantes de la Repblica pueden usar estos
bienes, sin ms restricciones que las establecidas en las leyes y reglamentos administrativos, ste es el principal atributo de los bienes de uso comn. De manera que el
uso comn que los habitantes le dan a estos bienes se constituye en la mejor garanta
para evitar que cualquier persona se apropie de alguno de ellos.
56

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

Algunos bienes de uso comn, por su propia condicin fsica, no son susceptibles de apropiacin privada en cantidades significativas: espacio areo, mar territorial
y aguas martimas interiores.
En cambio, existen otros bienes cuya condicin fsica los vuelve especialmente
susceptibles de apropiacin privada: zona federal martimo-terrestre; playas martimas; riberas y zonas federales de ros, lagos, lagunas, esteros, presas y diques. Estos
bienes son tiles para el desarrollo de actividades tursticas, recreativas, de pesca, de
acuacultura, entre otras. Eventualmente, en los excauces de ros y en las zonas federales suprimidas cercanas a centros de poblacin se generan asentamientos humanos, pero se pueden utilizar tambin para equipar los espacios urbanos con vialidades
y reas deportivas.
Tambin son considerados bienes de uso comn los caminos, carreteras y puentes
que constituyen vas generales de comunicacin; los puertos, bahas, radas y ensenadas; los diques, muelles, escolleras y malecones; los cauces de las corrientes y los
vasos de los lagos, lagunas y esteros; los monumentos arqueolgicos, histricos y
artsticos de propiedad federal; y las plazas, paseos y parques pblicos construidos
por el Gobierno Federal.

JURISDICCIN FEDERAL SOBRE


LOS BIENES DE DOMINIO PBLICO

La jurisdiccin federal sobre los bienes de dominio directo de la Nacin est sustentada en el Artculo 27 constitucional, que establece la propiedad de la Nacin sobre
dichos bienes y contiene algunas reglas para su uso, aprovechamiento y explotacin,
en relacin con las facultades implcitas de la Federacin derivadas de la fraccin
XXX del Artculo 73 constitucional, y en este ltimo precepto constitucional que confiere facultades al Congreso de la Unin para legislar en materia de hidrocarburos,
minera (fraccin X), derecho martimo (fraccin XIII) y aguas nacionales (fraccin
XVIII), as como para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del
citado Artculo 27 constitucional.
Respecto de los bienes de propiedad originaria de la Nacin, la fraccin XIX del
Artculo 73 constitucional confiere facultades al Congreso de la Unin para legislar
sobre terrenos baldos y nacionales.
57

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

En lo tocante especficamente a los inmuebles federales, conviene tener presente que la Federacin tiene capacidad jurdica para adquirir por s misma los inmuebles que necesite para la prestacin de los servicios a su cargo y que cada vez que se
actualiza este supuesto el inmueble de que se trate queda sujeto a la jurisdiccin
federal, segn dispone el siguiente precepto constitucional:
Artculo 132.- Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes
inmuebles destinados por el Gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso
comn, estarn sujetos a la jurisdiccin de los Poderes Federales en los trminos que establezca la ley que expedir el Congreso de la Unin, mas para que lo
estn igualmente los que en lo sucesivo adquieran dentro del territorio de algn
Estado, ser necesario el consentimiento de la legislatura respectiva.

El alcance de este mandato constitucional debe entenderse como la sujecin de


los inmuebles de propiedad federal a una ley federal diferente a las leyes locales y
distinta a las leyes civiles, es decir, a una ley federal administrativa que establecera,
por consiguiente, un rgimen exorbitante sobre los inmuebles de propiedad federal.
Esto con el propsito, entre otros, de otorgar a la Federacin una proteccin mayor
sobre sus bienes que la que les brindaba el derecho civil local a las personas de
derecho privado con respecto a los inmuebles de su propiedad.
El precepto en comento se refiere a las dos categoras principales de los bienes
inmuebles de propiedad pblica: los destinados al servicio pblico y los bienes de uso
comn. Todos los inmuebles que la Federacin tena y destinaba a esos fines al entrar
en vigor la actual Constitucin, es decir, el da 1 de mayo de 1917, quedaron automticamente sujetos a la jurisdiccin federal.
Sin embargo, para que opere la jurisdiccin federal respecto de los inmuebles
que la Federacin adquiri, por conducto de cualquiera de los poderes federales, a
partir del 1 de mayo de 1917, se requiere contar con el consentimiento de la legislatura local que corresponda al lugar de ubicacin de cada uno de dichos inmuebles. El
Artculo 9o. de la LGBN regula la forma en que la Federacin puede obtener ese
consentimiento.
El Artculo 2o. de la LGBN contiene la siguiente nocin sobre inmueble federal:
el terreno con o sin construcciones de la Federacin, as como aquellos en que
ejerza la posesin, control o administracin a ttulo de dueo (fraccin VII).
58

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

Tambin es importante tomar en cuenta que el Congreso tiene facultades para


legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos, cuya conservacin
sea de inters nacional (Artculo 73 constitucional, fraccin XXV).

LEGISLACIN APLICABLE
A LOS BIENES NACIONALES

A lo largo del siglo XX, en ejercicio de sus facultades constitucionales, el Congreso


de la Unin expidi varias ediciones de diversas leyes que ahora se encuentran vigentes en materia de bienes nacionales. A continuacin se hace una breve recapitulacin.
En lo tocante a los bienes de dominio directo de la Nacin cabe citar los siguientes ordenamientos: la Ley Minera,2 la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo,3 la Ley de Aguas Nacionales,4 la Ley Federal del Mar,5
la Ley Federal de Pesca,6 etc.
Por lo que se refiere a los terrenos nacionales, a partir de la Independencia de
Mxico se expidi una vasta legislacin en materia de colonizacin. En el siglo XX, se
expidi la Ley sobre Terrenos Baldos, Nacionales y Demasas,7 que fue abrogada por
la vigente Ley Agraria,8 cuyo ttulo noveno regula los terrenos baldos y nacionales.
En materia de bienes inmuebles, con fundamento en el Artculo 125 de la Constitucin de 1857 el Congreso de la Unin expidi la Ley de Clasificacin y Rgimen
de los Bienes Inmuebles Federales,9 en 1902. Este ordenamiento fue sustituido por la
Ley General de Bienes Nacionales de 1942,10 que a su vez fue abrogada por la Ley
del mismo nombre en 1969,11 sta por la de 198212 y esta ltima por la vigente.

Publicada en el D. O. F. el 26 de junio de 1992.


Publicada en el D. O. F. el 29 de noviembre de 1958.
4
Publicada en el D. O. F. el 1 de diciembre de 1992.
5
Publicada en el D. O. F. el 8 de enero de 1986.
6
Publicada en el D. O. F. el 25 de junio de 1992.
7
Publicada en el D. O. F. el 7 de febrero de 1951.
8
Publicada en el D. O. F. el 26 de febrero de 1992.
9
Promulgada el 18 de diciembre de 1902.
10
Publicada en el D. O. F. el 3 de julio de 1942.
11
Publicada en el D. O. F. el 30 de enero de 1969.
12
Publicada en el D. O. F. el 8 de enero de 1982.
3

59

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

Para regular la titulacin de los inmuebles propiedad de la Nacin, destinados al


culto pblico, en ejercicio de las facultades extraordinarias para legislar sobre bienes
de propiedad federal que le confiri el Congreso de la Unin,13 el Ejecutivo Federal
expidi en 1935 la Ley de Nacionalizacin de Bienes,14 la cual fue abrogada por la
todava vigente Ley de Nacionalizacin de Bienes, Reglamentaria de la Fraccin II
del Artculo 27 Constitucional.15
Asimismo, es importante referir la expedicin de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos,16 cuyo Artculo 27 establece
la propiedad de la Nacin sobre los monumentos arqueolgicos, muebles e inmuebles.
En lo tocante a la regulacin de los inmuebles federales destinados a obras de
infraestructura de comunicaciones y transportes cabe destacar los siguientes ordenamientos legales: la Ley de Vas Generales de Comunicacin,17 la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransporte Federal,18 la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario,19
la Ley de Puertos20 y la Ley de Aeropuertos.21
En este contexto la LGBN sujeta a los bienes nacionales al rgimen de dominio
pblico o a la regulacin especfica que sealen las leyes respectivas (Artculo 4o.,
prrafo primero). De modo que si existe alguna ley federal que establezca una regulacin especfica aplicable a una especie de bienes nacionales deber atenderse dicha regulacin especfica, independientemente de lo que disponga el rgimen de dominio
pblico.
En el mismo sentido apunta lo dispuesto por el segundo prrafo del Artculo 4o.
de la LGBN:
Esta Ley se aplicar a todos los bienes nacionales, excepto a los bienes regulados por leyes especficas. Respecto a estos ltimos, se aplicar la presente Ley en
lo no previsto por dichos ordenamientos y slo en aquello que no se oponga a
stos.
13

Mediante Decreto aprobado el 29 de diciembre de 1934.


Publicada en el D. O. F. el 31 de agosto de 1935.
15
Publicada en el D. O. F. el 31 de diciembre de 1940.
16
Publicada en el D. O. F. el 6 de mayo de 1972.
17
Publicada en el D. O. F. el 19 de febrero de 1940.
18
Publicada en el D. O. F. el 22 de diciembre de 1993.
19
Publicada en el D. O. F. el 12 de mayo de 1995.
20
Publicada en el D. O. F. el 19 de julio de 1993.
21
Publicada en el D. O. F. el 19 de diciembre de 1995.
14

60

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

De esta manera, se aprecia claramente que las disposiciones contenidas en las


leyes federales que regulen especies determinadas de bienes nacionales tienen preeminencia sobre los preceptos de la propia Ley General de Bienes Nacionales respecto de las materias especficas que aqullas regulan, pues la LGBN nicamente se
aplicar si aquellas disposiciones no regulan una situacin determinada y slo en
aquello que no se oponga a stas.
Para concluir esta breve exposicin es indispensable referir que a falta de disposicin expresa en la Ley General de Bienes Nacionales o en las dems disposiciones que de ella deriven se aplicarn, en lo conducente, el Cdigo Civil Federal, la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo y el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles (Artculo 5o.).

SUJECIN DE LOS INMUEBLES


FEDERALES A UN SOLO RGIMEN JURDICO

En primer lugar conviene aclarar que la Ley General de Bienes Nacionales no determina los bienes que son propiedad de la Nacin, sino que solamente establece el
rgimen jurdico aplicable a los bienes que ya se integraron al patrimonio de la Nacin
por cualquiera de los actos jurdicos que regulan la Constitucin y otras leyes.
La Ley General de Bienes Nacionales establece los principios genricos del
rgimen jurdico aplicable tanto a los bienes nacionales como a los inmuebles que son
propiedad del Gobierno Federal, o de sus organismos descentralizados.
La Ley General de Bienes Nacionales abrogada sujetaba a los inmuebles propiedad del Gobierno Federal a dos distintos regmenes jurdicos:
El dominio pblico (inmuebles destinados al servicio pblico o al uso comn).
El dominio privado (inmuebles desaprovechados).
La propia Ley estableca las caractersticas de cada rgimen jurdico.
Sin embargo, ya en la Ley General de Bienes Nacionales de 1982 se advertan
ms semejanzas que diferencias entre ambos regmenes. As por ejemplo:
La imprescriptibilidad de los inmuebles de dominio pblico se hizo extensiva a
los inmuebles de dominio privado.
61

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

Se requera la expedicin de un Decreto Presidencial que autorizara la enajenacin de inmuebles tanto del dominio privado como del dominio pblico (stos adems se deban desincorporar de este rgimen jurdico en el texto del
propio Decreto).
Los tribunales federales siempre han sido competentes para conocer de los
juicios relativos tanto a inmuebles de dominio pblico como a inmuebles de
dominio privado.
Adems, el rgimen jurdico del dominio pblico brinda una mayor proteccin a
los bienes, que el dominio privado. En efecto:
Los particulares no pueden ejercer acciones reivindicatorias o de posesin
provisional o definitiva respecto de los inmuebles de dominio pblico, pero s
lo podan hacer respecto de los inmuebles de dominio privado.
Las autoridades en materia inmobiliaria pueden otorgar concesiones respecto
de inmuebles de dominio pblico, pero no lo podan hacer sobre los inmuebles
de dominio privado. Respecto de stos tenan que utilizar contratos de derecho comn.
En consecuencia, las autoridades en materia inmobiliaria pueden recuperar
por va administrativa los inmuebles concesionados sujetos al dominio pblico,
pero para recuperar la posesin de los bienes de dominio privado tenan que
ejercitar acciones judiciales.
Por las razones expuestas, la nueva LGBN slo establece el rgimen jurdico
del dominio pblico de la Federacin.

B IENES SUJETOS AL DOMINIO


FEDERACIN

PBLICO

DE LA

El Artculo 6o. de la LGBN vigente, sujeta al dominio pblico de la Federacin,


entre otros, a los siguientes bienes:
Bienes de dominio directo de la Nacin.
Bienes de uso comn.
Inmuebles federales destinados a un servicio pblico.
62

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

Inmuebles nacionalizados a las corporaciones o asociaciones religiosas.


Bienes que hayan formado parte del patrimonio de las entidades que se extingan, disuelvan o liquiden, en la proporcin que corresponda a la Federacin.
Inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados.
La doctrina tradicional reduce el dominio pblico a los bienes destinados al uso
comn (uso pblico directo) y al servicio pblico (uso pblico indirecto). Sin embargo,
la Ley General de Bienes Nacionales extiende la tutela especial del rgimen de dominio pblico a una gran variedad de bienes.
La conveniencia de dicha tutela obedece al enorme significado econmico que
tienen algunos bienes (minerales, petrleo, aguas nacionales, etc.), y/o a la imposibilidad o lo costoso de establecer un sistema de administracin y vigilancia eficaz sobre
otras clases de bienes: mar territorial, zona econmica exclusiva, ros, lagos, lagunas,
esteros, recursos naturales de la plataforma continental y de los zcalos submarinos
de las islas, etc.
La sujecin al rgimen de dominio pblico de los terrenos baldos y los terrenos
ganados al mar, natural o artificialmente, responde a su alto grado de exposicin a
ocupaciones ilegales, toda vez que el Estado carece de un control efectivo sobre
ellos, y en muchos casos ni siquiera los tiene identificados.
Los monumentos arqueolgicos (que siempre pertenecen a la Nacin), histricos y artsticos (slo cuando son de propiedad federal), reciben una proteccin especial debido al papel que desempean para la preservacin de la cultura y de la identidad
nacional.

ATRIBUTOS DEL DOMINIO PBLICO


DE LA F EDERACIN
En la vigente LGBN el dominio pblico presenta, entre otros, los siguientes atributos
que afectan aspectos de naturaleza civil, administrativa, procesal, penal y fiscal:
Los bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estn sujetos a accin reivindicatoria o de posesin definitiva o provisional, o alguna
otra por parte de terceros (Artculo 13).
63

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

Los actos jurdicos por antonomasia para transmitir el uso de inmuebles federales son el destino en beneficio de instituciones pblicas y la concesin a
favor de particulares.
Slo los tribunales federales son competentes para conocer de los juicios
civiles, mercantiles, penales o administrativos, as como de los procedimientos judiciales no contenciosos que se relacionen con estos bienes, incluso
cuando las controversias versen sobre meros derechos de uso sobre los mismos (Artculo 10).
Las dependencias administradoras de inmuebles federales22 cuentan con facultades para expedir la declaratoria por la que se determine que un inmueble
forma parte del patrimonio de la Federacin, cuando alguna dependencia, la
Procuradura General de la Repblica o una de las unidades administrativas
de la Presidencia de la Repblica ejerza su posesin, administracin o control
a ttulo de dueo y siempre que respecto de dicho bien no exista un titular
registral (artculos 28, fraccin IV, y 55).
Las dependencias administradoras de inmuebles federales tienen facultades
para recuperar por la va administrativa la posesin de un inmueble federal de
su competencia ocupado por un tercero en cualquiera de los casos previstos
por el Artculo 107 (artculos 28, fraccin VI, y 107 a 115). Las dependencias
administradoras tambin estn facultadas para someter, por conducto de la
Procuradura General de la Repblica, los asuntos al conocimiento de los
tribunales, y para solicitar a stos la ocupacin administrativa de los bienes
(Artculo 28, prrafo ltimo).
La LGBN tipifica delitos para sancionar a los particulares que usen, aprovechen o exploten un bien del dominio pblico sin contar previamente con la
concesin, permiso, autorizacin o contrato correspondiente, o que no lo devuelvan a la autoridad inmobiliaria al concluir la vigencia de la respectiva
concesin, permiso o autorizacin (artculos 149 y 150).
La Federacin y los organismos descentralizados estn exentos de impuestos
y derechos municipales respecto de sus inmuebles sujetos al dominio pblico
(Artculo 14).
22
Se trata de las secretaras de la Funcin Pblica; de Gobernacin; de Medio Ambiente y Recursos
Naturales; de Comunicaciones y Transportes; de Educacin Pblica, y de la Reforma Agraria (Artculo 2o.
fraccin II).

64

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

Las disposiciones fiscales aplicables a los inmuebles sujetos al rgimen de dominio pblico merecen especial atencin.
El Artculo 115 constitucional, en su fraccin IV, establece que los municipios
percibirn las contribuciones que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, as como derechos por la prestacin de servicios pblicos.
El mismo precepto establece que slo estarn exentos los bienes de dominio
pblico de la Federacin, de los estados o los municipios. Al respecto cabe sealar
que el Decreto que reform diversas disposiciones del Artculo 115 constitucional23
elimin la exencin respecto de los bienes utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos o propsitos distintos a
los de su objeto pblico.
El Decreto mencionado en el prrafo anterior contiene el siguiente precepto
transitorio:
Artculo Segundo.- Los Estados debern adecuar sus constituciones y leyes
conforme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao a partir de su
entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unin deber realizar las adecuaciones a las leyes federales a ms tardar el 30 de abril del ao 2001.
En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el prrafo anterior, se
continuarn aplicando las disposiciones vigentes.

La mayora de las legislaturas locales efectuaron oportunamente las adecuaciones a los ordenamientos que regulan la exencin de contribuciones a los bienes de
dominio pblico. Sin embargo, el Congreso de la Unin aprob la correspondiente
adecuacin a la LGBN hasta marzo del 2004, ordenamiento que entr en vigor hasta
el 21 de mayo de 2004. En el mismo orden de ideas de la reforma constitucional, la
actual LGBN determina que las entidades o los particulares que bajo cualquier ttulo
utilicen inmuebles sujetos al rgimen de dominio pblico de la Federacin en fines
administrativos o con propsitos distintos a los de su objeto pblico estarn obligados
a pagar las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (Artculo 14).
La situacin descrita da pie para asumir que los particulares debern cubrir las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria respecto de los inmuebles federales
que utilicen a partir de la entrada de vigor de la nueva LGBN, dado que el transitorio
23

Publicado en el D. O. F. el 23 de diciembre de 1999.

65

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

transcrito determin que se continuaran aplicando las disposiciones vigentes, en tanto se realizaran las adecuaciones sealadas y dichas disposiciones exentaban de las
contribuciones municipales a los inmuebles de dominio pblico sin importar la naturaleza jurdica de sus ocupantes.
Por otra parte, desde 1987 los organismos descentralizados ya estaban obligados a cubrir tales contribuciones de acuerdo con los trminos de la reforma24 a la
abrogada LGBN, cuyo Artculo 34, fraccin VI, consideraba como bienes destinados
al servicio pblico y, por tanto, del dominio pblico, los que los organismos descentralizados utilizaran en las actividades especficas que tuviesen encomendadas conforme a sus respectivos objetos, pero con la finalidad de permitir que los organismos
estuviesen obligados a pagar tales contribuciones municipales, el precepto legal citado exclua de tal rgimen a los inmuebles utilizados para oficinas administrativas, o en
general para propsitos distintos a los de su objeto.

T RANSMISIN DE DERECHOS
DE USO RESPECTO DE INMUEBLES
DE DOMINIO PBLICO

El rgimen del dominio pblico no slo est integrado por normas tutelares de los
inmuebles federales que las autoridades deben hacer valer frente a terceros, tambin
regula actos jurdicos para que las propias autoridades administren adecuadamente
dichos bienes en beneficio de la sociedad. Esta regulacin norma el criterio y limita la
actuacin de los servidores pblicos que intervienen en la administracin de tales
bienes.
En lo tocante a la transmisin de derechos de uso a favor de terceros el dominio
pblico cuenta con sus propias figuras jurdicas: el destino y la concesin. Aunque
tambin procede celebrar algunos contratos de derecho comn en los casos previstos
por la Ley.
Destino.- El destino es el acto administrativo por medio del cual la Secretara de la
Funcin Pblica o la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (cuando
se trate de la zona federal martimo-terrestre y de terrenos ganados al mar) otorga el
24

Publicada en el D. O. F. el 25 de mayo de 1987.

66

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

uso de un inmueble federal a una dependencia o entidad pblica federal, estatal o


municipal, sin que la Federacin pierda su derecho de propiedad. El destino slo se
puede otorgar a favor de instituciones pblicas, razn por la cual el destino es el acto
jurdico idneo para cumplir una de las finalidades del dominio pblico: la prestacin
de servicios pblicos. Pues son las dependencias y entidades pblicas las que llevan
a cabo dicha tarea.
La facultad para emitir la resolucin que consigna el destino de un inmueble se
ha conferido a distintos rganos de gobierno. Desde principios del siglo XX tal facultad se atribuy al Presidente de la Repblica,25 y desde 198726 compete a un Secretario de Estado. Actualmente el destino de inmuebles federales est regulado en los
artculos 28, fraccin V, 61 y 62 de la LGBN vigente.
La institucin destinataria tiene, entre otras, las siguientes obligaciones sobre
los inmuebles destinados: distribuir adecuadamente los espacios entre sus unidades
administrativas; impedir su aprovechamiento por terceros; hacerse cargo de su conservacin y mantenimiento; realizar obras de rehabilitacin, ampliacin, adaptacin y
construccin; contratar tanto seguros contra riesgos como peritajes de seguridad
estructural; efectuar levantamientos topogrficos; contar con planos; tramitar altas,
bajas y modificaciones en el inventario; gestionar la adquisicin de inmuebles y la
inscripcin de ttulos de propiedad en los registros pblicos.
Cabe destacar que la institucin destinataria debe poner a disposicin de la
autoridad inmobiliaria las partes o la totalidad de los inmuebles que no utilice, con el
fin de que dichos espacios se destinen a otras dependencias o entidades pblicas, y
de evitar as que stas paguen por la compra o arrendamiento de otros inmuebles
para su servicio.
Si las instituciones destinatarias no ponen los inmuebles destinados que queden
sin uso a disposicin de la autoridad inmobiliaria sta tiene la facultad de tomar posesin de dichos inmuebles.
En la prctica, el cumplimiento de las responsabilidades anteriores se haba
venido diluyendo, porque las instituciones destinatarias son entes abstractos a los
que el Gobierno Federal no puede sancionar. Esta situacin dio lugar al aprovechamiento parcial de inmuebles, al abandono de los que se quedaban sin uso y a su
25

Ley de Clasificacin y Rgimen de los Bienes Inmuebles Federales, Artculo 20; LGBN de 1942, Artculo
28; LGBN de 1969, Artculo 29; LGBN de 1982, Artculo 37.
26
Decreto de reformas a la LGBN, publicado en el D. O. F. el 25 de mayo de 1987.

67

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

eventual apoderamiento por terceros. Para evitar ese proceso de deterioro de la


propiedad federal la vigente LGBN cre la figura del responsable inmobiliario en
cada dependencia y entidad, con el objeto de asignar a una persona determinada
todas las responsabilidades relacionadas con los inmuebles destinados, y exigirle el
pago de daos y perjuicios que eventualmente su negligencia llegare a ocasionar
(Artculo 143, fraccin XV).
Concesin.- La concesin es el acto administrativo por cuyo medio las dependencias
administradoras de inmuebles federales otorgan el uso de un inmueble federal a particulares (personas fsicas o morales de derecho privado), para la realizacin de actividades econmicas, sociales o culturales (Artculo 71), sin que la Federacin pierda
su derecho de propiedad (Artculo 16).
La concesin tiene lugar sobre:
Algunas especies de bienes de uso comn, motivo por el cual no se pueden
desincorporar del rgimen de dominio pblico (Artculo 84, prrafo introductorio), como la zona federal martimo-terrestre.
Espacios dentro de un inmueble destinado a la prestacin de un servicio pblico, para usos complementarios, sin afectar la prestacin del servicio que se
preste en el inmueble (Artculo 72, fraccin VII). Tales seran los casos de
una librera, cafetera o restaurante, en una biblioteca o un museo; de un
centro para la venta de artesanas y regalos, en una zona de monumentos; de
locales para la prestacin de servicios bancarios, de seguros, de fianzas, casas de cambio de moneda, restaurantes y tiendas con toda clase de artculos
para viaje, en puertos areos, martimos y fronterizos.
Para el uso, aprovechamiento y explotacin de inmuebles de dominio pblico el
concesionario tiene que efectuar a su costa las obras de construccin y adaptacin
que el inmueble requiera. El monto de la inversin y el tiempo para su amortizacin se
deben considerar en la fijacin del plazo de la concesin, a fin de que sta resulte
atractiva para el particular. El plazo mximo para la concesin es de 50 aos, el cual
se puede prorrogar una o varias veces sin exceder el citado plazo. Al final de la
concesin las obras e instalaciones adheridas de manera permanente al inmueble
concesionado quedan en beneficio de la Nacin (Artculo 73).
68

DOMINIO PBLICO DE LA FEDERACIN

La concesin protege mejor que el arrendamiento (contrato privado) los derechos de la Federacin sobre sus inmuebles, y facilita su recuperacin mediante un
procedimiento administrativo (sin tener que acudir a un juez), en los casos en que el
particular no cumple o no respeta las obligaciones a su cargo (revocacin de la concesin regulada por el Artculo 18) o cuando la Federacin requiere el inmueble para
otros usos de inters pblico (rescate de la concesin regulada por el Artculo 19).
La Ley General de Bienes Nacionales tambin contempla el permiso, pero no lo
regula (artculos 8o., 16 y 28, fraccin V). El permiso se utiliza comnmente para
usos de carcter temporal que no requieren de una inversin importante.
Contratos de derecho comn.- La LGBN abrogada ya permita que respecto de los
bienes sujetos al dominio pblico se pudiesen celebrar contratos de derecho comn
(arrendamiento, comodato, depsito, usufructo, etc.), cuando se tratara de aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de esta clase de
bienes (Artculo 16, prrafo segundo). Por su parte, los bienes de dominio privado s
podan ser objeto de todos los contratos de derecho comn, si bien los de carcter
gratuito slo procedan en los supuestos previstos en la ley (Artculo 71).
Actualmente, respecto de los inmuebles federales que no sean tiles para destinarlos al servicio pblico o que no sean de uso comn el Artculo 84 de la LGBN
vigente permite el arrendamiento total o parcial (fraccin XIV), as como el comodato y el usufructo a favor de determinadas personas que cumplan las condiciones que
la propia Ley seala (fracciones XII y XIII y prrafo tercero).
Asimismo, la Secretara de la Funcin Pblica o la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, segn corresponda, podrn autorizar a las instituciones
destinatarias, a solicitud de stas, a concesionar o arrendar a particulares el uso de
espacios en los inmuebles destinados a su servicio (Artculo 64).

DESINCORPORACIN
DEL DOMINIO PBLICO

Respecto de los inmuebles federales que no sean tiles para destinarlos al servicio
pblico o que no sean de uso comn el Artculo 84 de la LGBN vigente permite
diversos tipos de actos de enajenacin onerosa o gratuita de inmuebles federales, a
69

ARTURO CUAUHTMOC GONZLEZ

favor de personas determinadas si cumplen las condiciones que fija la propia Ley.
Pero para tal efecto, en forma previa, al Secretario de la Funcin Pblica corresponder desincorporar del rgimen del dominio pblico y autorizar la enajenacin del
inmueble de que se trate (artculos 95 y 29, fraccin VI). Los poderes Legislativo y
Judicial tienen facultades para emitir el respectivo acuerdo desincorporatorio respecto de los inmuebles que hubiesen adquirido con cargo a su presupuesto (Artculo 23,
fraccin II).
La desincorporacin del dominio pblico produce el efecto de remover la inalienabilidad del inmueble y de eliminar la exencin de las contribuciones municipales
(Artculo 95). Es preciso sealar que todos los dems atributos del dominio pblico
continan surtiendo sus efectos, de modo que la desincorporacin es de carcter
parcial.
Las distintas operaciones inmobiliarias que prev el Artculo 84 de la LGBN
persiguen el objetivo de permitir a la Secretara de la Funcin Pblica atender los
requerimientos de inmuebles que presentan las entidades federales, as como los
gobiernos estatales y municipales, y sus respectivas entidades paraestatales; o bien
contribuir con inmuebles federales a la consecucin del objeto social de diversas
organizaciones, o enajenar a ttulo oneroso tales bienes al mejor postor o en beneficio
de personas que renan caractersticas determinadas. Todas estas operaciones estn reguladas de tal manera que la autoridad inmobiliaria no incurra en indebidos
favoritismos.

70

Seguridad Pblica

La Polica y su respuesta
al fenmeno delictivo
Gustavo Rodrguez Junquera*

Coordinador General de Asuntos


Jurdicos de la Secretara de Seguridad Pblica Federal.

LA P OLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

Solamente daremos solucin al problema de la inseguridad, no


dando tregua al delito, lo cual es un compromiso adquirido.
Lic. Ramn Martn Huerta.
Secretario de Seguridad Pblica.

A NTECEDENTES
Las funciones clsicas de la polica han pervivido a lo largo de la historia de todas las
civilizaciones humanas organizadas. Otra cosa han sido las evoluciones lgicas sufridas en cada espacio cultural o geogrfico, y a qu cuerpos se haya encomendado su
ejercicio.
La palabra polica, que proviene del latn politia, y sta del griego politeia, se
nos presenta, ya desde el anlisis de su etimologa, como inseparablemente asociada
a la idea de vida en sociedad, relacionada as con todo lo que se refiere a la polis y su
organizacin.
La idea de constituir una polica supuso una consecuencia necesaria tras la
aparicin del crimen, el efecto inexorable de la ambicin por la propiedad individual
que representa un vicio presente, de uno u otro modo, en todos los modelos de sociedad.
Desde tiempos muy remotos se organizaron en todas las sociedades fuerzas
ms o menos perfeccionadas que se encargaban de velar por el cumplimiento de las
normas que hacen posible la vida civil.
Para el maestro Guillermo Floris Margadant, en su obra Panorama de la Historia Universal del Derecho, la polica estaba ya presente en la civilizacin antigua,
desde su perodo ms arcaico, cuando los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
eran todava algo indivisible, personificado nicamente, en la figura del magistrado.
En este sentido, la polica representaba su longa manus, es decir, su ejecutor material, aunque l no se hallara presente.
En el antiguo Egipto existan ya leyes escritas, una legislacin comparable a lo
que hoy son el Derecho Civil y el Derecho Penal y una rudimentaria organizacin
administrativa para prevenir los crmenes y castigar a los criminales. Encontramos
ya, en esta remota etapa histrica de la humanidad, una definicin ms precisa de las
competencias y funciones de la polica. En cada provincia, bajo la autoridad del mo75

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

narca y sometidos a la administracin pblica, se hallaban los jefes de polica que


ejercan las funciones investigativas, de instruccin y ejecucin de la justicia.
Durante la primera dinasta, los castigos fijados para los criminales, a menudo
consistentes en mutilaciones fsicas, estaban bien fijados en las leyes y eran, en ocasiones, extremadamente duros. Uno de los crmenes ms frecuentes consista en
profanar las tumbas con la intencin de robar sus tesoros. Para evitar la fuga de los
ladrones por el Nilo, exista una especie de polica fluvial. Otros departamentos especiales del Ejrcito actuaban como polica fronteriza y como Guardia Civil. Adems,
una polica de abastecimientos investigaba el origen de las mercancas que se transportaban por las aguas del ro. Ya desde pocas muy tempranas la administracin
egipcia conoca y empleaba boletines escritos en papiro con la descripcin del criminal y un relato del crimen cometido.
En la Jerusaln anterior a la dominacin romana existan tambin una Polica
Criminal, una Sanitaria y otra Correccional, encargada esta ltima de velar por la
moralidad de los ciudadanos.
En China, ya durante la dinasta de los Schang (1450-1050 a. J.C.), exista en
todos los distritos una Polica de Orden Pblico que desempeaba funciones parecidas a las de un espionaje interno. Un funcionario de Polica se encargaba del control
ciudadano en cada calle de las grandes ciudades, sometiendo a estrecha vigilancia a
los individuos sospechosos; debiendo informar al juez correspondiente de cualquier
suceso y ste, a su vez, poda entrar en casa de cualquier ciudadano perteneciente a
su distrito e interrogar a sus habitantes. Para ejercitar esta funcin, la Polica llevaba
un censo de los habitantes de su rea y velaba por la observancia de las normas.
La misma funcin corresponda a la Polica en el Imperio Inca, que estaba
formada por una espesa red de Informadores, Inspectores y Superintendentes, que
controlaban escrupulosamente cada acto de cualquier vecino, y en especial de los
pertenecientes a la Administracin Pblica. Se conoce ya la existencia de una Polica
secreta en las antiguas civilizaciones de Grecia y Roma, en los califatos musulmanes
y en las monarquas premodernas, as como en las repblicas contemporneas.
En la antigua Grecia, el Custodio de la Ley, que tena la misin de conservar los
textos oficiales de la Ley y de hacer acatar a los ciudadanos su plena aplicacin,
deriv hacia una especie de guardia policial cuya primera funcin consista en la
proteccin del gobernante y del tesoro de la ciudad. Con el tiempo fue asumiendo
tambin las labores de investigacin, detencin de criminales, guarda de presos y
ejecucin de las sentencias. Ms tarde surgi una Polica Econmica, que llevaba a
76

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

cabo un control sobre los precios. Todas las diferentes policas dependan del gobernador civil. Dado el desarrollo que lleg a alcanzar la Polica ateniense, cuando en el
ao 477 a. J.C. se fund la primera Confederacin Martima de tica bajo el mando de
Atenas, sta export su sistema policial a casi todas las ciudades de la regin egea.
En Roma exista una autoridad policial ya desde los tiempos del segundo rey
romano, Numa Pompilius (715-672 a. J.C.); desarrollando esta actividad los aediles,
los triumvirii capitulares, el praefectus y los vigiles. Ms tarde, ya en tiempos de
Augusto, surgira la figura de los catorce curatores Urbis, cada uno de ellos encargado de un distrito de Polica dentro de la ciudad de Roma. Fuera de sta, cuidaba del
orden una especie de Polica militar, los stiatonarii, que eran los encargados de la
vigilancia en las islas o barrios urbanos. Para luchar contra la delincuencia violenta,
vigilar la prostitucin, perseguir la falsificacin de moneda y cuidar de la higiene
pblica, la Polica romana contaba con distintos departamentos especiales. Todos
ellos tenan la obligacin de predecir los incidentes y de contener y reprimir las posibles sediciones contra el poder establecido o las normas emanadas del mismo.
Con la cada del Imperio Romano, durante la Edad Media, sufrieron un retroceso considerable todas aquellas instituciones que tenan que ver con la organizacin de
la sociedad, y la Polica no iba a ser una excepcin. Durante la Edad Media, la Polica
se confunda a menudo con los diferentes ejrcitos de los seores feudales. El concepto de Polica se vinculaba al del poder prcticamente omnmodo del Seor Feudal,
cuyo propsito era mantener el orden y la seguridad de todos los sbditos que se
hallaban bajo su jurisdiccin. Al Alguacil Jefe corresponda cumplir esta misin,
aunque, al contrario que en la antigua Grecia y Roma, la mayora de las veces, actuaban de forma abusiva.
En los pases anglosajones todo hombre libre no noble poda ser requerido, tanto
como guerrero, como para llevar a cabo tareas de polica, relacionadas con la
salvaguarda del orden pblico, bajo la autoridad de un sheriff, que eran miembros de
la aristocracia rural con misiones de polica y justicia y que actuaban como representante ante el pueblo del seor feudal o de la corona, y de un constable, figura de
eleccin popular.
El Seor no estaba sujeto a ningn control, y poda actuar segn sus propias
prerrogativas. A esta forma de Estado, regulado por un rgimen policial, se le llam
Estado policial.
Pero adems de estos ejemplos de policas instituidas por iniciativa pblica, en
la Edad Media se firmaron en toda Europa contratos privados entre villas, regiones o
77

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

ciudades. Solamente a partir del ao 615, con un edicto de Clotario II, rey de Franconia, comienzan de nuevo los intentos de luchar contra el criminalismo de una manera
organizada. En este edicto el rey ordenaba que los prelados y el clero, los jueces y los
comisarios de investigacin fueran elegidos entre los ciudadanos del pas para guardar la paz y una tranquilidad estable en el reino. Otros reyes posteriores intentaron
tambin luchar contra la desorganizacin que imperaba en una Europa mayoritariamente rural, as como poner freno a los abusos que algunas brigadas policiales llevaban a cabo.
Con la Edad Moderna comenzaron a instituirse cuerpos de seguridad ciudadana
que presentaban ya una organizacin ms estable, tanto en lo que se refiere a la
especializacin de sus miembros para el cumplimiento de las tareas de vigilancia
policial, como en su jerarqua interna, que sigui una evolucin parecida a la que
experimentan los ejrcitos. A pesar de que en Francia se instituy la marechausse
con carcter de Polica Pblica a mediados del siglo XVI, an seguira compitiendo
con las diferentes guardias personales del rey y de otros personajes importantes en la
Corte, que desempeaban en las ciudades tareas similares a las de salvaguardar el
orden pblico. La marechausse tena atribuida jurisdiccin sobre todo el territorio
nacional y una accin circunscrita, sobre todo, al mbito rural. Qued constituido as
el germen de lo que luego ser la Gendarmerie Nationale, nombre que recibi ya en
la poca del Consulado, y que ha conservado hasta nuestros das.
En Espaa hacia 1476, poco despus de suceder el acontecimiento histrico
que se considera como el punto de partida de la unidad y de la grandeza de Espaa,
el matrimonio real entre Fernando e Isabel (los Reyes Catlicos) se cre a iniciativa
de stos, una poderosa organizacin policial: La Santa Hermandad, con el principal
objetivo de restablecer la autoridad real. La Santa Hermandad, resultaba ser una
especie de polica judicial que persegua a los perturbadores del orden.
Otra figura espaola, ms o menos policial, de aquella poca la constituan los
Corregidores, funcionarios reales destinados a controlar a las autoridades locales y
servir de correa de transmisin de las decisiones del Gobierno central. Su misin se
vio revitalizada durante el reinado de los Reyes Catlicos. A comienzos del siglo XVI
se definieron mejor sus funciones, quedando desde entonces dotados con extensas
atribuciones que abarcaban labores administrativas, judiciales, financieras y de polica, que intentaron desarrollar en sus ncleos de actuacin siempre al servicio del
poder real.
78

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

Sin embargo, la idea de organizar un cuerpo de Polica criminal tal y como lo


entendemos hoy en da no se encuentra tan inserta en el concepto de organizacin
social como el hecho del crimen y, as, no aparece en la sociedad occidental hasta
muy tarde, aproximadamente a finales del siglo XVIII y principios del XIX.
En Inglaterra, subsista la tradicin de la existencia de Brigadas policiales independientes que solan constituirse para combatir un determinado crimen en un momento concreto y cuyos miembros eran, a menudo, los propios ciudadanos. Hasta
1790 no se organiz una brigada que dispusiera de un estatuto oficial y de un sueldo
fijo. Otra dificultad era la separacin administrativa entre la ciudad de Londres y la
regin metropolitana, que todava hoy subsiste en el campo de la organizacin policial,
pues la ciudad mantiene su propia Polica.
Entre los primeros precedentes de estos cuerpos se hallan el servicio secreto
organizado por el ex-terrorista Joseph Fouch, al servicio de Napolen: La polica se
convirti, como deca una circular de 1805, en el poder regulador que, sensible
en todas partes sin que sea percibida, detenta en el Estado el lugar que tiene en
el Universo el poder que sostiene la armona de los cuerpos celestes cuya regularidad nos llama la atencin sin que podamos adivinar la causa... Cada una
de las ramas de la administracin posee una parte que la subordina a la polica.
Esa polica no estaba en manos de una sola persona, ya que eso hubiese sido
demasiado peligroso. Fouch, junto al Ministerio de la Polica, regido por Savary,
organiz una polica particular para cada ministerio y para el mismo Napolen.
Otro ejemplo de esos cuerpos originarios del sistema policial, fue el sistema de
espionaje establecido en Austria por el canciller Metternich a partir de 1819. No
obstante, eran sobre todo servicios de informacin. Los primeros modelos en verdad
modernos, ya con potestad judicial y ejecutiva (detencin, juicio y castigo), lo constituyeron, en Espaa, durante el reinado de Fernando Vil, la Polica General del Reino
(1824) y en la Rusia zarista, la Ojranka, establecida en 1825.
En 1829 el Parlamento britnico acept una ley por la cual todas las tropas
policiales, con excepcin de las de la ciudad de Londres iban a ser mandadas por una
sola direccin. Con el tiempo, a la Polica metropolitana se le plantea la necesidad de
crear un cuartel general. En un conjunto de edificios conocido por el nombre de
Scotland, debido al hecho de que, alrededor del ao 1000, los reyes de Escocia solan
alojarse all en sus viajes a Londres, fue instalado el despacho central de la nueva
Polica, que desde entonces fue conocida sucesivamente bajo los nombres de Littie
79

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

Scotland Yard, Middie Scotland Yard, Great Scotland Yard, New Scotland Yard y,
por ltimo bajo aquel por el que es conocida hoy en da: Scotland Yard.
En Espaa puede apreciarse, como en otros pases europeos, una doble tradicin policial: La derivada de la autoridad de una milicia personal adscrita a la defensa
de un alto personaje o de una institucin (guardias reales, Inquisicin, Guardia civil...),
y la que se deriva de la tendencia vecinal espontnea a organizarse en cuerpos de
mayor o menor estabilidad en su constitucin con el objetivo de salvaguardar el orden
pblico y defenderse de peligros ocasionales o permanentes (somatenes, milicias,
etc.). La institucin de policas regulares en Espaa fue relativamente tarda en relacin con otros pases.
Hasta mediados del siglo XVIII, las labores policiales se encontraban divididas
entre las guardias seoriales y gremiales, el ejrcito y la Inquisicin, que no se limitaba a instruir causas, celebrar procesos y aplicar castigos, sino que, con su doble tarea
de inquisitio y accusatio, se encargaba tambin de llevar a cabo las labores que
corresponderan a lo que hoy se entiende por un cuerpo de Polica judicial, valindose
no slo de pesquisas directas, sino tambin del establecimiento de una densa red de
confidentes y de la estimulacin de la denuncia popular, sin limitarse a las infracciones que pudieran afectar a lo religioso y moral.
Podemos advertir que la polica moderna surgi como un mecanismo alternativo
que pudiera mantener el orden segn lo dispusiera el establecimiento, mediante una
eficiente prevencin y deteccin del delito. En el sistema monrquico la polica emerge como una imposicin del monarca a sus sbditos, mientras que el modelo anglosajn se fundament en la tradicin de que surja de la comunidad y, por ende, comparte
sus valores y responde ante ella.
En Mxico, la historia de la polica se puede dividir en varias etapas, mismas
que reflejan las diversas modificaciones institucionales que ha tolerado en ms de
400 aos: la primera, inicia con el asentamiento de los espaoles y finaliza durante la
segunda mitad del siglo XVIII; la segunda abarca el perodo 1750- 1821, esta ltima
fecha como consecuencia de la finalizacin de la guerra de independencia; la tercera,
desde la post-Independencia hasta la Revolucin; y la cuarta desde la post-Revolucin hasta nuestros das.
El maestro Martn Gabriel Barrn Cruz destaca de cada uno de los lapsos enunciados, los siguientes aspectos:
En la primera, la conformacin y funcionamiento de la Junta de Polica, cuyo
documento ms antiguo, del que hasta el momento se tiene referencia, es la Orde80

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

nanza de 1614; y la injerencia de la misma, durante la segunda etapa, en el desarrollo de la Superintendencia de Polica, a semejanza de lo ocurrido en Madrid en la
segunda mitad del siglo XVIII, bajo la influencia de las llamadas reformas borbnicas, dentro de las cuales, tambin, podemos situar, como simple ejemplo, a la
Ordenanza de la Divisin de la Nobilsima Ciudad de Mxico en Cuarteles; el
Reglamento para los Alcaldes de Cuarteles Menores; y el Discurso sobre la Polica de Mxico, Reflexiones sobre la Salud Pblica y la Polica de la Ciudad de
Mxico.

De igual forma hay que decir que la Junta de Polica sigui actuando hasta
principios del siglo XIX y, posteriormente, se transform y finalmente desapareci, a
partir de la emisin, por parte del Ayuntamiento, de leyes y reglamentos que regularon las actividades policiales, tanto de los cuerpos de orden pblico como de los de
seguridad, salubridad o tranquilidad pblica, o bien de los celadores pblicos. Aunque
paralelamente se continu con la prctica de la emisin, por parte de los gobernantes,
de los bandos de polica y buen gobierno.
Luego a principios del siglo XX, dentro del segundo y tercer perodo descrito,
las fuerzas policiales sufriran una modificacin al emitirse la Ley de Organizacin
Poltica y Municipal del Distrito Federal, con lo cual se reestructur la funcin y
administracin policial. Y, luego en la fase posrevolucionaria sufrira una modificacin drstica al difundirse en 1922 la Ordenanza General para los Cuerpos de Polica.
Algo que permaneci constante durante gran parte de los ciclos enunciados, es
la dependencia de la polica, al Cabildo y al Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico.1
En 1922, la inexistencia de normatividad constitucional sobre la polica preventiva y ante lo indispensable de definir sus facultades y obligaciones, el Presidente
Alvaro Obregn decret la Ordenanza General para los Cuerpos de Polica que normaba a los Gendarmes del Distrito Federal. Bajo esa perspectiva, los Gendarmes
eran la polica de la ciudad, y se ocupaban de cuidar el orden en los centros de
trabajo, en la ciudad y fuera de ella, donde por haberse registrado huelgas, se tema la
perturbacin de la paz y tranquilidad pblicas.

Barrn Cruz, Martn Gabriel, Polica y Seguridad en Mxico Mxico, Edit. Instituto Nacional de Ciencias
Penales, 2005, p. 29.

81

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

Al crearse el Departamento del Distrito Federal, y dentro de las oficinas que


conformaban el mismo, de acuerdo con la Ley Orgnica del Distrito y los Territorios
Federales del 31 de Diciembre de 1928, existiran 18 oficinas encargadas de ejercer
el gobierno en la Ciudad de Mxico; dentro de stas exista la Jefatura de Polica,
sufriendo diversas transformaciones hasta nuestros das.

MODELOS

DE POLICA

En la manera en que opera el sistema penal, el primer rgano pblico encargado de


prevenir la comisin de delitos es precisamente la polica y en la mayora de la sociedades existe una polica preventiva.
Actualmente la doctrina desde la visin criminolgica ha desarrollado dos modelos de intervencin policial, al primero lo denomina Garca-Pablos de Molina como
el modelo reactivo, y al segundo el Dr. Serafn Ortiz Ortiz como proactivo.
Los modelos de intervencin policial toman como punto de partida al derecho
penal, esto es, a las corrientes prevencionistas o intervencionistas, lo que implica el
acto concreto y material de funcionamiento del aparato policial, cuya intervencin
tiene relacin directa con la forma de resolver el fenmeno criminal, explicando su
configuracin:
El modelo reactivo tiene directa vinculacin con el retribucionismo penal, de ah
que sus caracteres que le dan esencia sean principalmente el de la devolucin de
un mal - visto ste como castigo- la solucin represiva del delito, el uso de la
fuerza de manera ejemplar y de manera particular actuar frente a la violencia con
violencia, es decir, devolver mal con mal a la manera tpica de la retribucin.

El modelo proactivo tiene como particularidades: su concepcin acerca del delito que es visto como un problema social y no aislado, la funcin policial reside en la
prevencin de los delitos, en la deteccin de los potenciales criminales o infractores a
travs de la investigacin. Este modelo de intervencin policial puede tambin ser
considerado como una funcin de polica cientfica, profesionalizada o tecnificada.
Las tendencias que marcan el rumbo de la intervencin policial bien pueden
expresarse de la manera siguiente: en el modelo reactivo siempre la solucin ser la
del incremento policial haciendo un clculo especulativo de costos-beneficios, en tan82

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

to en el modelo proactivo la tendencia es hacia la profesionalizacin de la funcin


policial, es decir, una mejor polica.
Las soluciones convencionales son estos dos modelos; uno que apunta a la
solucin cuantitativa, por cierto simplista e inmediatista, de incrementar los cuerpos
policiales que anuncia una carrera al infinito, pues frente al aumento de delitos o
infracciones la solucin plantea el aumento de policas y, la otra cualitativa, que vislumbra una mejor corporacin policial.
En una sociedad que se postula democrtica es indispensable la intervencin
ciudadana, por lo cual ha surgido el modelo de intervencin garantista, cuyo eje es el
respeto a los derechos fundamentales del gobernado, que imperan en materia penal y
que sin lugar a dudas deben ser extensivas a la funcin policial, debindose retomar el
sentido histrico de la instauracin de la polica en el Estado de Derecho, que no
puede ser otro que estar al servicio del pueblo para conferir seguridad a la vida, la
libertad individual de los gobernados y la proteccin de sus bienes. En este modelo la
funcin policial actuar como salvaguarda de los bienes jurdicos ms importantes de
los gobernantes; su intervencin frente a los conflictos sociales la convierte en coadyuvante en la solucin, no en represora; en tanto que el uso de la fuerza debe ser la
ltima ratio y no desproporcionada; su propsito reside en conferir el mximo de
seguridad para la sociedad que no delinque y el mnimo de violencia para el infractor
y el delincuente.2
A continuacin me permito retomar los cuadros esquemticos que desarrolla el
doctor Serafn Ortiz Ortiz, respecto de los modelos de intervencin policial:
a) Modelo de intervencin reactivo.
Acta donde se presenta el delito.
Reacciona drsticamente.
Persigue un fin ejemplarizante va el castigo.
Responde a la delincuencia con ms violencia.
Su propsito reside en anular fsica y moralmente al delincuente.
Su funcin es represiva.

Ortiz Ortiz, Serafn, Funcin policial y seguridad pblica, Mxico, Edit. McGraw-Hill/Interamericana,
1999, p. 90.

83

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

b) Modelo de intervencin proactivo.

Acta desde antes de que se consume el delito.


Le interesa la etiologa del fenmeno criminal.
Interviene en la deteccin de los posibles delitos.
Se concibe a la delincuencia como un problema social, no individual ni
aislado.
Su propsito se finca en la disuasin del potencial criminal.
Su funcin es preventiva.
c) Modelo de intervencin garantista.
Acta como salvaguarda de los bienes jurdicos del gobernado.
Le interesa no slo la etiologa criminal sino que es coadyuvante en la
solucin del problema.
Interviene investigando y detectando comportamientos criminales.
El uso de la fuerza es la ltima ratio y no desproporcionada.
Su propsito reside en conferir el mximo de seguridad para la sociedad
que no delinque y el mnimo de violencia para el delincuente.
En su funcin participa la sociedad y es preventiva y garantizadora.
Una vez que analizamos los modelos de polica aludidos, podemos identificar
que en nuestros pas hemos retomado como ha sido una prctica histrica programas
instaurados en otras naciones, sin embargo, cada sociedad tiene caractersticas peculiares que la diferencian de las dems, por lo cual no contamos hoy en da con un
aparato puro, lo cual provoca mixturas que nos llevan a identificar un manejo prevencionista por un lado, as como un represivo por otro, pues este ltimo contina siendo
una herencia que no hemos podido erradicar en su totalidad de los regmenes autoritarios del pasado, aunque es claro que conforme se vaya consolidando nuestra democracia iremos as mismo fortaleciendo un Estado en cuya praxis se d una defensa
principalmente de los derechos fundamentales de cada persona.
En una sociedad moderna no es posible luchar violentamente contra el crimen,
pues violencia genera ms violencia, resulta por ello indispensable atender en mayor
grado a la prevencin del delito, instaurando para ello medidas de poltica criminal que
favorezcan el pleno desarrollo de los miembros de la colectividad, misin adoptada
por cuerpos policacos tales como la Polica Federal Preventiva.
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LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

L A POLICA FEDERAL PREVENTIVA


Durante los ltimos 15 aos se ha incrementado la criminalidad en nuestro pas, lo
que ha provocado gran inquietud entre la poblacin, pues la delincuencia se ha transformado de ser rstica e individual, ha convertirse en una empresa organizada, proliferando las mafias que controlan el trfico de drogas, secuestro, robo de vehculos,
prostitucin infantil, etc., las cuales a efecto de mantener sus prsperos negocios se
han vuelto sumamente violentas, informndose constantemente en los medios sobre
balaceras y ejecuciones en las principales ciudades de nuestro pas para mantener el
control en sus territorios.
El 31 de Diciembre de 1994, se public la adicin del prrafo quinto al Artculo
21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que a la letra
establece que:
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta
Constitucin seala. La actuacin de las instituciones policiales se regir por
los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

Como consecuencia de lo anterior, el lunes 4 de enero de 1999 se public en el


Diario Oficial de la Federacin la Ley de la Polica Federal Preventiva, misma que es
Reglamentaria del artculo citado, en lo relativo a la seguridad pblica a cargo de la
Federacin.
En el ao 2000 se cre la Secretara de Seguridad Pblica, la cual es una dependencia de la Administracin Pblica Federal, en cuya ley se estipula en su Artculo 30
Bis, fraccin X, que le corresponde entre otros asuntos el organizar, dirigir, administrar y supervisar a la Polica Federal Preventiva, as como garantizar el desempeo
honesto de su personal y aplicar su rgimen disciplinario.
La Polica Federal Preventiva es un rgano Administrativo Desconcentrado de
la Secretara de Seguridad Pblica Federal, tal y como lo prev el Artculo 3o. del
Reglamento Interior de la citada dependencia, y tiene entre sus atribuciones de conformidad al Artculo 4o. del ordenamiento invocado, las siguientes:
I. Prevenir la comisin de delitos y las faltas administrativas que determinen las
leyes federales;
85

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

II. Intervenir en materia de seguridad pblica, en coadyuvancia con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes;
III. Garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz pblicos, salvaguardar la
integridad de las personas, as como prevenir la comisin de delitos, en:
a) Las zonas fronterizas y en la tierra firme de los litorales, la parte perteneciente al pas de los pasos y puentes limtrofes, las aduanas, recintos
fiscales, secciones aduaneras, garitas, puntos de revisin aduaneros, los
centros de supervisin y control migratorio, las carreteras federales, las
vas frreas, los aeropuertos, los puertos martimos autorizados para el
trfico internacional y los medios de transporte que operen en las vas
generales de comunicacin, as como sus servicios auxiliares;
b) Los parques nacionales, las instalaciones hidrulicas y vasos de las presas, los embalses de los lagos y los cauces de los ros;
c) Los espacios urbanos considerados como zonas federales, as como en
los inmuebles, instalaciones y servicios dependientes de la federacin, y
d) Todos aquellos lugares, zonas o espacios del territorio nacional sujetos a
la jurisdiccin federal, conforme a lo establecido por las leyes respectivas.
IV. Participar, en auxilio de las autoridades competentes, en la investigacin y
persecucin de delitos, en la detencin de personas o en el aseguramiento de
bienes que sean objeto, instrumento o producto de un delito, en aquellos
casos en que sea formalmente requerida, cumpliendo sin excepcin los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables;
V. Practicar detenciones o aseguramientos en los casos de flagrancia, en los
trminos de ley y poner a disposicin de las autoridades ministeriales o administrativas competentes, a las personas detenidas o los bienes que se hayan
asegurado o que estn bajo su custodia, con estricto cumplimiento de los
plazos constitucional y legalmente establecidos;
VI. Colaborar, cuando as lo soliciten otras autoridades federales, para el ejercicio de sus funciones de vigilancia, verificacin e inspeccin que tengan conferidas por disposicin de otras leyes;
VIl. Colaborar, cuando as lo soliciten las autoridades locales y municipales competentes, en la proteccin de la integridad fsica de las personas y en la
preservacin de sus bienes, en situaciones de peligro, cuando se vean amenazadas por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo
inminente; prevenir la comisin de delitos; as como garantizar, mantener y
restablecer la paz y el orden pblicos;
86

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

Participar en operativos conjuntos con otras instituciones policiales federales, locales o municipales, que se lleven a cabo conforme a lo dispuesto
en la legislacin relativa al sistema nacional de seguridad publica;
IX.
Obtener, analizar, estudiar y procesar informacin, as como poner en prctica mtodos conducentes para la prevencin de delitos, sea directamente
o mediante los sistemas de coordinacin previstos en otras leyes federales;
X.
Vigilar e inspeccionar, para fines de seguridad pblica, la zona terrestre de
las vas generales de comunicacin y los medios de transporte que operen
en ellas;
XI.
Levantar las infracciones, en los formatos proporcionados por la autoridad competente, por violaciones a las disposiciones legales y reglamentarias relativas al uso de la zona terrestre de las vas generales de comunicacin
y remitirlas a la dependencia competente para su trmite correspondiente;
XII. Ejercer, para fines de seguridad pblica, la vigilancia e inspeccin sobre la
entrada y salida de mercancas y personas en los aeropuertos, puertos
martimos autorizados para el trfico internacional, en las aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas y puntos de revisin aduaneros;
as como para los mismos fines sobre el manejo, transporte o tenencia de
dichas mercancas en cualquier parte del territorio nacional;
XIII. Colaborar, a solicitud de las autoridades competentes, con los servicios de
proteccin civil en casos de calamidades pblicas, situaciones de alto
riesgo o desastres por causas naturales;
XIV. Ejercer las atribuciones que sobre migracin le confiere la ley de la materia, y
XV. Las dems que le confieran esta y otras leyes.
VIII.

En los casos a que se refiere el inciso a) de la fraccin III y la fraccin XII del
presente artculo, la Polica Federal Preventiva actuar en los recintos fiscales, aduanas, secciones aduaneras, garitas o puntos de revisin aduaneros, nicamente en los
casos en que expresamente lo solicite la autoridad aduanera.
Una vez delimitado el marco jurdico, puedo sealar que desde su creacin, la
Polica Federal Preventiva asumi el compromiso de resguardar la seguridad en los
mbitos federal y local en toda la Repblica Mexicana, apoyando a los gobiernos de
los estados, el Distrito Federal y los municipios, desarrollando diversos esquemas de
prevencin en las carreteras federales, en las instalaciones de los principales aeropuertos internacionales del pas, en las zonas fronterizas, en tierra firme de litorales,
en las aduanas, en las vas frreas y en los puertos martimos.
87

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

Ahora bien, para alcanzar una mayor integracin con la sociedad, se inici la
depuracin de la corporacin, sancionando las malas conductas e incentivando las
buenas, ya que slo una polica honesta, con valores y conductas ticas, ser capaz
de interactuar con todos los sectores de la sociedad.
La Polica Federal Preventiva se ha convertido en un verdadero coadyuvante
de las polticas preventivas y disuasivas. Durante esta administracin, ha participado
en la detencin de ms de 35,000 presuntos delincuentes, ha recuperado 12,440 vehculos robados y apoyado en la cumplimentacin de ms de 3,200 rdenes de aprehensin que equivalen a los mandamientos judiciales cumplidos en un ao de estados
como Guanajuato, Nuevo Len y Puebla.
A continuacin me permito especificar las acciones emprendidas por la Polica
Federal Preventiva en el perodo de septiembre de 2003 a julio 2004:
El trfico de drogas se ha convertido en una de las principales actividades del
crimen organizado. Tanto en las carreteras federales del pas como en los aeropuertos, cruces fronterizos y puertos martimos, la Polica Federal Preventiva ha
instrumentado acciones especficas en contra del narcomenudeo y el consumo
de drogas, logrando en lo que va de la administracin la desintegracin de 459
grupos, integrados por 3 o ms elementos, dedicados al narcotrfico, adems del
aseguramiento de ms de 355 toneladas de diversas drogas equivalentes a casi 18
millones de dosis.
En este marco, destaca la localizacin de 29 plantos de amapola y marihuana
en diferentes poblaciones del sur de Sonora, que abarcaban una superficie aproximada de 19 mil 700 metros, y que generaban una importante produccin de enervente. Esta accin se realiz conjuntamente con la Procuradura General de la
Repblica en el marco de los trabajos que se desarrollan para identificar y eliminar
la siembra y cultivo de enervantes en el territorio nacional.
El robo a trilers con mercanca, es una rama lucrativa ms de la actividad
delictiva que afecta a los sectores formales de la economa y deriva, inmediatamente, en el mercado ilcito de mercancas robadas que generan un crculo vicioso
de delitos e infracciones que impacta el entorno pacfico de las localidades.
Durante el periodo de referencia se resolvieron 34 asaltos a vehculos de carga
y se frustraron 22 con la recuperacin de 30 camiones y artculos diversos, principalmente aparatos electrodomsticos, bebidas y comestibles, poniendo a disposicin de las autoridades competentes a 131 delincuentes.
88

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

La distribucin y venta de productos de contrabando y de artculos piratas,


son otros de los delitos que se cometen cada vez ms en las principales ciudades
del pas, en detrimento de la economa, afectando a empresas formalmente establecidas. La Polica Federal Preventiva ha instrumentado operativos especficos
para frenar la entrada de mercanca ilegal a Mxico, as como para combatir la
piratera.
En octubre de 2003 se ubic una bodega en donde se encontraron ms de cien
toneladas de mercanca presuntamente ilegal, procedente de China. La mercanca
fue incautada por la Direccin de Aduanas de la Secretara de Hacienda.
En cuanto al trfico de personas, se instrumentaron operativos especiales a
fin de evitar que las personas indocumentadas sean vctimas de los llamados
polleros, pero sobre todo que pierdan la vida en su intento por emigrar ilegalmente hacia otro pas.
Con este objetivo, algunos de los operativos que se instrumentaron durante el
perodo aludido fueron el denominado Controlado I y Controlado II, mediante los que se instalaron puestos de revisin y control en las carreteras federales
del norte del pas, en apoyo al Instituto Nacional de Migracin.
Particularmente en Tecate, Mexicali, Valle de la Palma y San Felipe, en Baja California; Nuevo Laredo y Lacota, en Tamaulipas; El Desengao, en Sinaloa; Villa
Ahumada, en Chihuahua; Bermejillo y Cevallos, en Durango, y Piedras Negras en
Coahuila.

Por otra parte, tambin destacaron por su importancia los operativos Telurio,
Veracruz y Coreanos:
Con el Telurio se rescataron inmigrantes en los estados de Veracruz, Chiapas,
Chihuahua, Nuevo Len, Estado de Mxico y el Distrito Federal. Tan slo en
Veracruz y Chiapas se aseguraron, como parte de este operativo, 626 indocumentados de diversas nacionalidades.
Con el operativo Veracruz se aseguraron seis presuntos traficantes de personas en diferentes poblaciones del estado citado y 178 indocumentados de
diversas nacionalidades: 68 hondureos, 52 guatemaltecos, 42 salvadoreos, 11
griegos, 4 nicaragenses y un ecuatoriano.
Con el operativo Coreano se pusieron a disposicin de las autoridades
migratorias 16 personas de origen coreano que se encontraban en el pas de
manera ilegal, adems de que se aseguraron ms de 35 mil dlares americanos.
Asimismo, la Polica Federal Preventiva puso al descubierto una importante
organizacin que se dedicaba al trfico internacional de ilegales de origen brasile89

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

o, que operaba desde Brasil con nexos en la Ciudad de Mxico y en algunos


estados del norte del pas, como son Sonora, Nuevo Len y Tamaulipas y que se
ocupaba de trasladar en promedio 60 brasileos al mes para conducirlos a la
frontera norte y posteriormente a territorio norteamericano. En diciembre de 2003
se detuvieron dos presuntos delincuentes dedicados al trfico de personas y se
aseguraron 45 brasileos, adems de que se ubic el hotel que era utilizado como
casa de seguridad.
Con todas las acciones que instrument la Polica Federal Preventiva para
prevenir el trfico de personas, se aseguraron durante el periodo, 11 mil 013
personas que no contaban con documentos que acreditaran su estancia legal en
el pas, ponindolas a disposicin del Instituto Nacional de Migracin.
Los delitos cibernticos que en la actualidad se cometen a travs de los medios
informticos han alcanzado dimensiones sin precedentes. La delincuencia ciberntica es una nueva modalidad para delinquir y se puede sealar que la informtica es una herramienta ms con la que cuenta el crimen organizado y siendo,
adems, la ms sofisticada.
Por ello, ante la deteccin de un nuevo modus operandi para cometer fraudes
empresariales, a travs del desvo electrnico de fondos bancarios con tarjetas de
crdito y dbito clonadas, la intromisin a sistemas de cmputo y el robo de seal
celular, adems de la piratera de software, la venta de armas y drogas y el ciberterrorismo, la Polica Ciberntica de la PFP integr a finales de 2002 un equipo
especializado en delitos cibernticos y asumi la responsabilidad de la Secretara
Tcnica del Grupo de Coordinacin Interinstitucional de Combate a Delitos Cibernticos en Mxico (DC Mxico), a travs de la cual ha venido trabajando con
diversas instituciones para hacer frente a estas organizaciones criminales. Cabe
destacar que Mxico es uno de los tres pases latinoamericanos, adems de Brasil
y Chile, que cuentan con una polica que supervisa la Internet, y mantiene intercambio de informacin y apoyos tcnicos con los gobiernos de Estados Unidos,
Espaa y Brasil.
Entre las acciones realizadas destac el anlisis permanente anti-hacker, para
localizar sitios importantes que hayan sido vulnerados. Asimismo, se brindaron
plticas de asesora a los dueos de negocios para prevenir e inhibir los delitos
que se cometen a travs de la red ciberntica.

Se tiene conocimiento de un total de 101 comunidades en Internet, que se dedican a promover el hackeo, phreaking, el ciberterrorismo y la venta y consumo de
90

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

enervantes entre otros, de los cuales se encuentran activas 63 con 66 sitios en Internet, que desarrollan acciones principalmente de:

Hackeo
Phreaking
Asesinatos a sueldo
Venta de groga y sustancias que inhiben las drogas
Ciberterrorismo
Programacin de virus, cdigos maliciosos, entre otros.

A dos aos y medio de haberse creado DC Mxico se han logrado importantes


avances que preparan institucionalmente a nuestro pas para afrontar los retos de las
nuevas manifestaciones delictivas:
Se instalaron tres mil 200 centros comunitarios digitales a lo largo de toda la
Repblica Mexicana;

Se crearon a propuesta del Grupo DC Mxico y con el apoyo de la Polica


Ciberntica de la PFP, policas cibernticas locales en los estados de Jalisco, Yucatn, Baja California, Nuevo Len, Guerrero y el Distrito Federal, las cuales coadyuvarn en la identificacin y persecucin de delitos cometidos por medios electrnicos.
El proyecto contempla la creacin de PCs en todos los estados de la Repblica
Mexicana.
Gracias al trabajo de bsqueda de la Polica Ciberntica de la PFP, se logr la
identificacin y ubicacin, en la ciudad de Chicago, Illinois, de un mexicano que contaba con una orden de aprehensin en su contra por el delito de homicidio calificado
en el estado de Veracruz, detenido el 8 de mayo del 2004 y puesto a disposicin de la
autoridad judicial que lo requera. Cabe mencionar que este caso gener gran expectacin en la Unin Americana, e incluso fue destacado por las autoridades de aquel
pas como un hecho sin precedente a cargo de la Unidad de la Polica Ciberntica, ya
que a nivel mundial es la primera vez que se realiza un operativo de esta naturaleza,
en el que se logra la detencin de un criminal a travs de una labor netamente ciberntica.
Se logr que el Congreso de la Unin aceptara promover la inclusin de nuestro
pas en la Convencin de Ciberdelitos del Consejo de la Unin Europea, suscrita por
91

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

pases como Japn y Sudfrica, a travs de la que se buscar una mayor cooperacin
internacional, as como definir con claridad la gravedad de cada uno de los delitos y la
aplicacin de la ley para el castigo de los mismos.
Uno de los delitos que ha llamado la atencin de los ciberdelincuentes es la
prostitucin infantil a travs del Internet. Los crmenes cometidos en agravio de los
menores se han ido incrementando y al parecer son ya una prctica permanente,
tanto a nivel internacional como nacional. Las organizaciones criminales de pedfilos
son grandes bandas internacionales que utilizan y abusan sexualmente de los menores, haciendo de ellos artculo fundamental del mercado de la prostitucin, que se
vende a travs de los mercados electrnicos. La explotacin sexual infantil por Internet, ocupa el tercer lugar de la lista de delitos cibernticos, slo antecedida por fraudes y amenazas. La existencia de aproximadamente 4 millones de sitios pornogrficos
en toda la red y la creacin, cada da, de 500 sitios nuevos, es una muestra del
potencial de riesgo y el reto que significa estar al pendiente de la niez.
La utilizacin y abuso de menores de 14 aos, incluyendo bebs de 0 a 1 ao,
vulnera la principal divisa de la nacin mexicana que son precisamente sus nios
quienes representan poco ms del 30% de la poblacin. En este sentido, el Programa
Nacional contra la Prostitucin de Menores se enfoca a desarrollar acciones para
proteger a este sector vulnerable de la poblacin de prcticas como la prostitucin,
pornografa, maltrato, violencia intrafamiliar y el consumo de drogas.
Es por ello que la Polica Ciberntica de la PFP tiene como principal preocupacin combatir todo indicio que atente contra los derechos de los menores de edad, por
lo que se intensificaron los trabajos de patrullaje por Internet para detectar comunidades dedicadas a la difusin, promocin y venta de pornografa infantil, lo que ha
permitido la supresin de casi 300 pginas promotoras de pornografa infantil, que en
muchos de los casos llevan a publicitar el turismo sexual, como se vena dando en el
estado de Guerrero.
Las pginas ubicadas se hospedaban en los siguientes sitios: 21 en Yahoo y 264
en servidores MSN, de estas ltimas 116 pertenecen a Mxico, 106 latinoamericanas, 24 de Espaa, 6 estadounidenses, 7 brasileas, una paraguaya, una argentina,
una venezolana, una neozelandesa y una en Pases Bajos, que se dedican a distribuir
pornografa infantil. Asimismo se detectaron 68 sitios Web que se dedican a difundir
imgenes de pornografa infantil.
Paralelamente a las acciones cibernticas en contra de la prostitucin infantil, la
Polica Federal Preventiva realiz esfuerzos para ubicar y desintegrar organizaciones
92

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

locales e internacionales de pedofilia, as como redes de prostitucin infantil, teniendo


como resultado la captura y consignacin de 21 pederastas detenidos en las entidades de Guerrero y Jalisco, principalmente originarios de Estados Unidos y Canad,
los cuales se dedicaban a la distribucin de pornografa infantil, turismo sexual y
trfico de menores, mediante operaciones va Internet.
Por otra parte, tambin se ha participado activamente en varios estados de la
Repblica, dando a conocer la problemtica de la prostitucin infantil, pero sobre todo
difundiendo entre los padres de familia y los jvenes, los peligros existentes en el
Internet, as como las medidas preventivas que se pueden instrumentar para no caer
en las redes de este tipo de organizaciones criminales.
La Polica Ciberntica logr en lo que va de la presente administracin resultados destacados como son: la identificacin de 935 sitios en Internet con actividades
de pornografa infantil; la desactivacin de 309 sitios y el registro de mil 987 personas
y 508 comunidades de Internet dedicadas a promover la pornografa infantil.
Sin embargo, a pesar de todos los resultados alcanzados, an falta mucho por
hacer ya que en un mundo globalizado, que se beneficia, pero tambin se perjudica de
los avances derivados de la revolucin tecnolgica e informtica, la Polica Ciberntica se ha constituido en un proyecto de vanguardia e indispensable que habr de
fortalecerse en los prximos aos conforme la utilizacin de los medios electrnicos
de comunicacin continen generalizando su uso entre la poblacin. En este sentido,
el combate a las prcticas nocivas y al margen del derecho harn necesario crear y
fortalecer nuevas unidades especializadas para atacar este tipo de ilcitos, pero tambin traducir esta experiencia en manuales de procedimientos y capacitacin para
transmitir el conocimiento a las entidades federativas que en un futuro cercano tendrn que crear sus propias unidades tcticas.
Una de las acciones encomendadas es mantener el orden y la paz pblicos durante las reuniones de talla internacional que se realizan en el pas, las
cuales, al ser Mxico parte integrante de diferentes organizaciones internacionales,
es tambin parte activa en la organizacin de sus reuniones cumbre, por lo que en los
ltimos aos nuestro pas ha sido el anfitrin de varios eventos de gran trascendencia,
en los que la seguridad de los invitados, muchos de ellos jefes de Estado y de Gobierno, es responsabilidad directa de la Polica Federal Preventiva.
La actuacin que ha tenido la PFP ha sido destacada. En los diversos foros
internacionales logr mantener el orden no cayendo en provocaciones y respetando
los derechos humanos de las personas que manifestaron su oposicin a este tipo de
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GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

eventos. En este sentido, resguard la seguridad de los participantes, nacionales y


extranjeros, que asistieron a los diversos foros internacionales que se celebraron en
el pas, tales como: la Cumbre de la Organizacin Mundial del Comercio celebrada en
Cancn, Quintana Roo, la Conferencia Poltica de Alto Nivel para la Firma de la
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin celebrada en Mrida,
Yucatn; la Cumbre Extraordinaria de las Amricas en la Ciudad de Monterrey,
Nuevo Len; y la III Cumbre de Amrica Latina y el Caribe-Unin Europea en
Guadalajara, Jalisco, entre otros.
El combate a los delitos ecolgicos es tambin una de las funciones de la
Polica Federal Preventiva. El deterioro que Mxico ha sufrido en sus recursos naturales obliga a tomar decisiones que combatan este problema, en beneficio del ambiente natural de nuestro pas. La tala clandestina de bosques, el trfico ilegal de
especie en extincin son slo algunas de las actividades delictivas que se realizan y
que daan el medio ambiente. En este contexto, se realizaron diversas actividades
para combatir estos ilcitos obteniendo, entre otros, los siguientes resultados: Se aseguraron en el aeropuerto de Mazatln, Sinaloa, ms de 432 kilogramos de aleta de
tiburn, lo que contravino lo dispuesto en la Ley General de Equilibrio Ecolgico y de
Proteccin al Medio Ambiente, particularmente lo que establece el Artculo 420,
fraccin XXV relativo a multas y penas a todo aquel que, de manera dolosa, capture,
transforme, acopie, transporte, destruya o comercie con especies acuticas, sin contar con la autorizacin que en su caso corresponda.
Se aseguraron en el estado de Puebla 60 aves canoras vivas de diferentes
especies, en base a lo establecido en el Artculo 79 de la Ley antes citada, con el
propsito de conservar a las especies en su hbitat natural.
Se aseguraron en la carretera del estado de Hidalgo aproximadamente diez
toneladas de cactus y biznagas, cuyo destino era la Central de Abasto de la Ciudad
de Mxico.
Cabe destacar que como parte del Programa de Vigilancia Forestal se aseguraron en Hutzilac, Morelos, 120 m3 de deshecho de madera, 34 m3 de madera aserrada,
tres bultos de grava, 16 bultos de tierra monte, tres trozos de madera de oyamel, 30
tablones, 90 maderas y una motosierra.
Asimismo, en el Estado de Mxico se aseguraron cuatro camiones de redilas
cargados con 41 piezas de madera en rollo, la cual fue talada en forma clandestina y
se pretenda comercializar.
94

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

El robo y contrabando de piezas arqueolgicas en nuestro pas ha sido


lamentablemente una rama ms de las actividades de la delincuencia, afectando el
patrimonio cultural ancestral. Por ello, la Polica Federal Preventiva realiza actividades tendientes a detectar saqueos de vestigios arqueolgicos para inhibir este ilcito y
recuperar las piezas sustradas, como fue el caso del lote de 25 piedras fosilizadas
que fueron usurpadas del Museo de Antropologa de Ciudad Delicias, Chihuahua.
Gracias a los operativos que se instrumentaron durante los periodos vacacionales y los puentes por das festivos se ha logrado reducir significativamente
el nmero de accidentes y de incidencias delictivas. Durante estos periodos, la Polica Federal Preventiva incrementa el nmero de efectivos en carreteras, terminales
de autobuses y aeropuertos, adems de que el trabajo se apoya con ms autopatrullas, camionetas, motopatrullas y helicpteros.
Una ms de las actividades iniciadas y que continuarn siendo prioridad
en los prximos aos, son los operativos de apoyo a los Poderes de la Unin y
a las dependencias del Gobierno Federal. Lo anterior, en la comprensin de que
la dinmica social en un pas en transicin demanda esquemas de prevencin de la
violencia social generada por marchas, mtines, conflictos sociales o eventos internacionales y que no deben alterar la convivencia vecinal, el respeto al orden pblico y la
paz social en un Estado de Derecho y en el marco de gobernabilidad democrtica que
da vigencia a las garantas individuales por lo que se brind apoyo a todas aquellas
dependencias del Gobierno Federal que as lo solicitaron, como fueron los casos de la
Comisin Nacional del Agua, el ISSSTE, el IMSS, el Servicio de Administracin
Tributaria, la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de Energa, la Secretara
de Gobernacin, as como a las instalaciones del Congreso de la Unin, entre otras.
Dentro de los operativos y acciones realizadas, mencin especial merece el
Operativo PEMEX por ser el que ha alcanzado mayor impacto econmico y estratgico durante 2004.
Desde el inicio de la presente administracin la Secretara de Seguridad Pblica
ha venido diseando estrategias que han logrado obtener los resultados esperados.
Tal es el caso del Programa Nacional de Seguridad en Carreteras, a travs del cual
se abatieron los altos ndices de inseguridad que se venan registrando en los casi 48
mil kilmetros de carreteras federales con que cuenta la Repblica Mexicana.
Para ello, la Coordinacin de Seguridad Regional despleg 4 mil 722 elementos
de inspeccin, seguridad y vigilancia, apoyados por un parque vehicular de ms de 2
mil carros radiopatrullas, 40 camionetas y 47 motopatrullas. Asimismo, para poder
95

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

atender con rapidez las demandas de automovilistas se incorpor tecnologa de punta


a los vehculos operativos, a julio de 2004 se cuenta con 302 radares para detectar
vehculos que circulan con exceso de velocidad y mil 765 sistemas de localizacin
vehicular (GPS) para el monitorio y apoyo logstico.
Los operativos contra asaltos carreteros fueron: antiasaltos, metropolitano,
vigilancia por escalonamiento, telurio, candado y base de operaciones mixtas, a travs de los cuales se puso a disposicin de las autoridades correspondientes,
de septiembre de 2003 a julio de 2004 un total de 5 mil 201 presuntos delincuentes: 2
mil 457 por robo de vehculo, 349 por narcotrfico, 308 por trfico de ilegales, 81 por
posesin de drogas, 109 por asalto a vehculos de pasajeros, 131 por asalto a vehculos de carga, 119 a vehculo particular, 58 contrabandistas y 44 secuestradores, entre
otros. Cabe destacar que tambin fueron remitidas 525 personas por conducir en
estado de ebriedad.
Los operativos para abatir el ndice de accidentes fueron: carrusel, cinturn, lince, radar, semana santa, navidad, ao nuevo, verano y 30Delta, acciones con las que se patrullaron 136 mil 666 kilmetros, se otorgaron un
total de un milln 8 mil 108 ayudas al pblico y se levantaron ms de 743 mil 724
infracciones.
Cabe destacar, que el trabajo realizado por la Coordinacin de Seguridad Regional durante temporadas vacacionales se coordina con personal de las secretaras
de Comunicaciones y Transporte y de Salud, as como de Caminos y Puentes Federales, para poner en marcha operativos como el 30-Delta que consiste en la verificacin de la salud fsica de los conductores, principalmente de transporte de pasajeros,
carrusel que evita el exceso de velocidad y cinturn que exhorta a los conductores al uso del cinturn de seguridad.
Gracias a todos estos dispositivos de inspeccin y vigilancia instrumentados en
la red federal carretera durante todo el ao la incidencia delictiva disminuy en lo que
va de toda la administracin en un 61 por ciento y los accidentes en 46 por ciento, lo
cual ha sido reconocido pblicamente durante estos tres aos por las Cmaras de
Transporte.
Asimismo, comparado el periodo de septiembre 2002 a julio 2003, con el correspondiente de 2003-2004 se observa una disminucin en accidentes del 9.6 por ciento
y del 30.4 por ciento en asaltos.
Para optimizar los resultados, se propuso la modificacin de la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransporte Federal, as como sus reglamentos, lo que permitir reducir
96

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

an ms los accidentes, inhibir las violaciones a las disposiciones aplicables, reforzar


la conducta de civilidad en la ciudadana, abatir la corrupcin y generar recursos
financieros en materia de trnsito y vialidad en carreteras federales, agilizar y simplificar el trmite de recuperacin de documentos, evitando la triangulacin con la Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Ante la importancia que tienen para la seguridad nacional las instalaciones de
jurisdiccin federal, sobre todo despus de los incidentes ocurridos en los Estados
Unidos en septiembre de 2001 y en Espaa en marzo de 2004, la Polica Federal
Preventiva tuvo especial inters por mantener la vigilancia de las mismas.
Asimismo, debido a que se ha observado un incremento cada vez mayor de
actividades econmicas ilegales, como son el trfico de mercancas y el narcomenudeo, as como el trfico de ilegales y el manejo de moneda extranjera no declarada
ante las autoridades competentes, las cuales ingresan a nuestro pas por las diferentes oficinas aduanales ubicadas en las instalaciones de jurisdiccin federal, la Polica
Federal Preventiva continu apoyando las actividades de vigilancia e inspeccin que
se realizan en los aeropuertos internacionales, puertos martimos autorizados para el
trfico internacional, en las aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas y
puntos de revisin aduaneros.
Durante el trienio 2001-2003, se brind seguridad en 21 aeropuertos internacionales, adicionndose cinco ms a partir de enero de 2004. Los aeropuertos vigilados
hasta 2003 son los de: Ciudad de Mxico, Cancn, Ciudad Jurez, Guadalajara, Acapulco, Mazatln, Monterrey, Puerto Vallarla, Tijuana, Toluca, Veracruz, Len, Morelia, Mrida, Matamoros, Villahermosa, Mexicali, Nuevo Laredo, Tampico,
Aguascalientes y Manzanillo, y a partir de diciembre de 2004 se incorporan los aeropuertos de Tapachuia, Oaxaca, Puebla, Cuernavaca y Hermosillo.
Se continu con la vigilancia a los puertos martimos de Altamira, Veracruz, Coatzacoalcos, Progreso, Manzanillo, Lzaro Crdenas, Acapulco y Salina Cruz, a travs
de los que se da el intercambio comercial en el pas y por los que ingresan anualmente
ms de 240 millones de toneladas de mercancas que se transportan por mar.
Se vigilaron 13 cruces fronterizos: Tijuana, Mexicali, Nogales, Ciudad Jurez,
Matamoros, Nuevo Laredo, Reynosa, Agua Prieta, San Luis Ro Colorado, Miguel
Alemn, Tapachula, Subteniente Lpez y Colombia.
Se reforz la seguridad interna de los Centros de Readaptacin Social de Matamoros, Tamaulipas, Puente Grande, Jalisco, y Almoloya de Jurez, Estado de Mxico, as como los centros de tratamiento para menores infractores, en los que a travs
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GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

del monitoreo por circuito cerrado de televisin que realiza el Centro Nacional de
Supervisin y Control (CNSC), se ha logrado mantener el control de los internos y
garantizar la seguridad de sus visitantes. Al mes de julio se generaron 86 mil 099
tarjetas informativas comprendiendo incidencias relevantes, pases de lista y reportes
de anomalas tcnicas.
Los resultados alcanzados dan muestra de que con presencia disuasiva y preventiva de la Polica Federal Preventiva en estas instalaciones estratgicas la seguridad se incrementa significativamente, no presentndose en toda la administracin
incidentes que pusieran en riesgo la seguridad de los ms de 54 millones de personas
que ingresaron al pas entre 2001 y 2003, adems de que se reforz la vigilancia para
evitar el trfico ilegal de personas, mercancas, drogas y dinero.
En este contexto, tan slo en los aeropuertos los resultados alcanzados durante
el periodo de septiembre 2003 a julio 2004 fueron:
El aseguramiento de 593 mil 197 dlares, 793.5 kilogramos de cocana, 1.7 toneladas de marihuana, 96 mil 291 unidades psicotrpicos y otras drogas.

La detencin de 338 presuntos delincuentes, un mil 546 indocumentados y 44


traficantes de personas.
Cabe destacar que en lo que va de la presente administracin se han asegurado
ms de 25.9 millones de dlares, de los cuales 19.6 han sido en los aeropuertos del
pas, es decir ms del 75 por ciento entra por va area.
Finalmente, en el marco de la colaboracin institucional, a la Secretara de Comunicaciones y Transportes, como miembro del CNSP, adems del apoyo en los 26
aeropuertos internacionales, se le proporcionaron las especificaciones tcnicas de los
sistemas electrnicos de vigilancia y monitoreo en aeropuertos.
Cabe destacar la participacin de los binomios caninos en los aeropuertos, cruces fronterizos, centrales camioneras, empresas de paquetera, centros de reclusin
federal y en operativos, ya que gracias a ellos se multiplica el potencial de cobertura
en reas estratgicas y se pudieron localizar diversos tipos de droga.
Actualmente, se cuenta con 62 cnidos y 25 binomios caninos, estos ltimos
distribuidos en los aeropuertos internacionales en los que tiene presencia la PFP. La
preparacin y entrenamiento se centra en la deteccin de narcticos y papel moneda
(26 cnidos), explosivos (5), guardia y proteccin (21), adems de ubicacin de cadveres y rescate a personas.
98

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

Debido a la participacin de los cnidos de septiembre de 2003 a julio de 2004


se lograron decomisar 76.6 kilos de cocana, 3 kilos de herona y 2 mil 491 kilos de
marihuana, adems de 28 mil 875 pastillas de efedrina y 61 mil 794 pastillas de medicamento controlado.
El Sistema de Planeacin y Control Policial (SP y CP) demostr ser uno de los
programas ms exitosos que en materia de seguridad pblica se han instrumentado
durante la presente administracin, logrando reducir la incidencia delictiva en todas
aquellas ciudades en las que, a peticin de las autoridades estatales y municipales,
entr la Polica Federal Preventiva, como fueron los casos de Acapulco, Ciudad Jurez, Nuevo Laredo, Tijuana, Mexicali, Culiacn, Chilpancingo, Iguala, Taxco, Len,
Celaya, Monterrey, Ixtapa, Tlalnepantla y en zonas conflictivas de las Delegaciones de
Tlalpan, Benito Jurez, lvaro Obregn, Cuauhtmoc, Iztapalapa y Miguel Hidalgo.
Actualmente el Sistema de Planeacin y Control Policial se contina aplicando
en algunas ciudades de la Repblica en donde el trabajo realizado ha brindado nuevamente resultados satisfactorios, por ello no resulta sorprendente que haya recibido de
la Oficina de Innovacin Gubernamental de la Presidencia de la Repblica el reconocimiento INNOVA.
Se tiene previsto concluir la generalizacin del Sistema de Planeacin y Control
Policial, ya que por su impacto probado en beneficio de la comunidad consistente en
la reduccin de la incidencia delictiva en las ciudades en donde se ha aplicado, se
plantea establecer en las metrpolis con mayor problemtica, buscando beneficiar
directamente a ms del 50 por ciento de la poblacin del pas que se asienta en las
grandes urbes, lo que forzosamente implicar la capacitacin y el establecimiento de
las condiciones de operacin del Sistema en las entidades federativas para ser aplicado con recursos propios, siempre respetando las polticas de operacin y la orientacin normativa.3

PERSPECTIVAS
La seguridad es la base principal para el desarrollo de los pueblos, sociedades y
naciones, sin que exista posibilidad de mejorar la calidad de vida de las personas
mientras tanto no se brinde proteccin y fiabilidad de desarrollo a la comunidad.
3

Informe de Labores 2003-2004 de la Secretara de Seguridad Pblica, Mxico, Talleres Grficos de


Mxico, 2004, p. 20-40.

99

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

En Mxico, el gobierno como medidas de poltica criminal ha establecido una


cruzada para crear nuevos tipos penales, endurecimiento de penas, profesionalizacin de los cuerpos de polica e instituciones de procuracin de justicia en la investigacin y persecucin de los delitos, incluso elaborndose un Proyecto de Reforma
Integral al Sistema Penal; adems, se ha propugnado tambin por la prevencin del
delito, esto es, su lucha eficaz.
Actualmente, nuestro marco jurdico es insuficiente e inadecuado para hacer
frente a la inseguridad, requirindose una profunda transformacin, sin embargo, no
podemos cruzarnos de manos y esperar a que suceda tal reforma legal, por lo tanto
debemos hacer uso de todos los medios con que contamos actualmente, y en su caso,
eficintarlos para obtener mayores logros en el combate a la criminalidad.
Las bases esenciales de una poltica integral de seguridad ciudadana, capaces
de legitimar las nuevas ofertas en este campo, deberan ser, de una perspectiva de
conjunto, la igualdad de acceso de todos los ciudadanos al sistema penal, la consecucin de un equilibrio entre las legtimas exigencias de proteccin social y el asimismo
y justificado respeto de las garantas fundamentales de todos los ciudadanos (incluidos los inculpados), el reconocimiento de las vctimas en la resolucin de los conflictos de carcter penal, un recurso ms amplio a diversas medidas de regulacin
comunitaria (mediacin, conciliacin), la educacin legal popular, el fortalecimiento
de la participacin de la sociedad civil en el tema y la vinculacin de la seguridad
ciudadana con una estrategia de desarrollo social. Todo ello, apuntando a objetivos
posibles y procesables con los recursos actuales, basados en datos procedentes de la
investigacin emprica, y a la necesidad de una firme voluntad poltica para su adopcin y sustentabilidad.
Es esencial a efecto de darle credibilidad y respeto a la polica ante los miembros de la sociedad para alcanzar una mayor seguridad, darle continuidad a su profesionalizacin y capacitacin, estableciendo mecanismos de evaluacin sobre
conocimientos, habilidades y aptitudes, as como impulsar el servicio civil de carrera,
lo que permitir a los elementos obtener garantas sobre su permanencia en la Institucin y sus posibilidades de ascenso, situacin que ha quedado prevista en el artculo
51 del Reglamento de la Polica Federal Preventiva:

100

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

Los fines del servicio civil de carrera policial son:


Garantizar la estabilidad y la seguridad en el empleo, con base en un esquema
proporcional y equitativo de remuneraciones y prestaciones para los integrantes;
II. Promover la responsabilidad, honradez, diligencia, eficiencia y eficacia en el
desempeo de las funciones y en la ptima utilizacin de los recursos de la
institucin;
III. Fomentar la vocacin de servicio mediante la motivacin y el establecimiento de un adecuado sistema de promociones que permita satisfacer las expectativas de desarrollo profesional de los integrantes, e
IV. Instrumentar e impulsar la capacitacin y profesionalizacin permanente de
los integrantes, para asegurar la lealtad institucional en la prestacin de los
servicios.
I.

Es menester que los integrantes de la polica con el objeto de que se brinden


plenamente en sus funciones con disciplina, actuando siempre conforme a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, e incluso en caso de incumplirlas puedan ser sancionados de conformidad a los medios de control impuesto para
ello, pues tienen la misin de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, previniendo la comisin de delitos, y preservando las libertades, el orden y la paz
pblicos, conozcan sus deberes, esto de conformidad al numeral 135 del Reglamento
de la Polica Federal Preventiva:
Los deberes de los integrantes de la institucin son los siguientes:
I.

II.

III.

IV.

Participar en operativos de coordinacin con otras corporaciones policiales, as como brindarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho
proceda;
Cumplir y hacer cumplir con diligencia las rdenes que reciba con motivo
del desempeo de sus funciones, evitando todo acto u omisin que produzca deficiencia en su cumplimiento;
Conocer la escala jerrquica de la institucin, debiendo guardar a los
superiores, subordinados o iguales el respeto y la consideracin debidos;
Fomentar la disciplina, responsabilidad, decisin, integridad, espritu de
cuerpo y profesionalismo, en s mismo y en el personal bajo su mando;
101

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

V.

VI.

VIl.

VIII.

IX.
X.

XI.

XII.
XIII.
XIV.

XV.
XVI.

Responder, sobre la ejecucin de las rdenes directas que reciba, a un


solo superior jerrquico, por regla general, respetando la linealidad del
mando;
Portar su identificacin oficial as como los uniformes, insignias y equipo
reglamentario que le ministre la institucin, mientras se encuentre en
servicio;
Mantener en buen estado el armamento, material, municiones y equipo
que se le asigne con motivo de sus funciones, haciendo uso racional de
ellos slo en el desempeo del servicio. El uso de las armas se reservar
exclusivamente para actos del servicio que as lo demanden;
Preservar las pruebas e indicios de probables hechos delictivos o de
faltas administrativas de forma que no pierdan su calidad probatoria y se
facilite la correcta tramitacin del procedimiento correspondiente;
Registrar en una libreta de memorias todos los datos de importancia que
incidan en las actividades, investigaciones o indagaciones que realice;
Entregar, al superior de quien dependa, un informe escrito de sus actividades en las misiones encomendadas, no importando su ndole. Lo ejecutar en la periodicidad que las instrucciones o los manuales operativos
sealen. Este informe deber elaborarse en el apego ms estricto a las
actividades realizadas y a los hechos ocurridos;
Remitir a la instancia que corresponda la informacin recopilada, en el
cumplimiento de sus misiones o en el desempeo de sus actividades,
para su anlisis y registro. Asimismo, entregar la informacin que le sea
solicitada por otras reas de la institucin, para substanciar procedimientos jurisdiccionales o administrativos;
Abstenerse de sustraer, ocultar, alterar o daar informacin o bienes en
perjuicio de la institucin;
Abstenerse de disponer de los bienes asegurados para beneficio propio
o de terceros;
Apoyar, junto con el personal bajo su mando, a las autoridades que as
se lo soliciten en caso de investigacin y persecucin de delitos, as
como en situaciones de grave riesgo, catstrofes o desastres;
Realizar apoyo operativo a la investigacin relacionada con la delincuencia organizada;
Realizar las detenciones que procedan, privilegiando la persuasin, cooperacin o advertencia, con el fin de mantener la observancia de la ley y
restaurar el orden y la paz pblicos;
102

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

XVII.

XVIII.

XIX.

XX.

XXI.

XXII.
XXIII.
XXIV.
XXV.

XXVI.
XXVII.
XXVIII.

Proporcionar al pblico su nombre cuando se lo solicite y mostrar su


identificacin de manera respetuosa y corts en el desempeo de su
servicio;
Atender con diligencia la solicitud de informe, queja o auxilio de la ciudadana, o de sus propios subordinados, excepto cuando la peticin rebase
su competencia, en cuyo caso deber turnarlo al rea de la institucin
que corresponda;
Informar a su superior jerrquico, a la brevedad posible, las omisiones,
actos indebidos o constitutivos de delito, de sus subordinados o iguales
en categora jerrquica. Tratndose de actos u omisiones de un superior
jerrquico deber informarlo al superior jerrquico de ste;
Abstenerse de introducir a las instalaciones de la institucin bebidas
embriagantes, sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras sustancias adictivas de carcter ilegal, prohibido o controlado, salvo cuando
sean producto de detenciones, cteos, aseguramientos u otros similares,
y que previamente exista la autorizacin correspondiente;
Abstenerse de consumir, dentro o fuera del servicio, sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras sustancias adictivas de carcter ilegal,
prohibido o controlado, salvo los casos en que su consumo sea autorizado mediante prescripcin mdica, avalada y certificada por los servicios
mdicos de la institucin;
Abstenerse de consumir en las instalaciones de la institucin o en actos
del servicio, bebidas embriagantes;
Abstenerse de convocar o participar en cualquier prctica de inconformidad, rebelda o indisciplina en contra del mando o alguna otra autoridad;
Ejercer sus funciones y atribuciones en correspondencia con el mando,
categora jerrquica o cargo que ostente;
Expedir por escrito las rdenes cuando lo solicite un subalterno, con
objeto de salvaguardar la seguridad de ste, por la naturaleza de las
mismas. Esta solicitud deber formularse dentro de la disciplina y subordinacin debida;
Abstenerse de emitir rdenes que menoscaben la dignidad de quien las
reciba, o que sean contradictorias, injustas o impropias;
Abstenerse de realizar conductas que desacrediten su persona o la imagen de la institucin, dentro o fuera del servicio;
Identificar los indicadores de delitos con mayor incidencia, para instrumentar las acciones que correspondan;
103

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

XXIX. No permitir que personas ajenas a la institucin realicen actos inherentes


a las atribuciones que tenga encomendadas. Asimismo, no podr hacerse acompaar de dichas personas al realizar actos del servicio;
XXX. Abstenerse de asistir uniformado a bares, cantinas, centros de apuestas
y juegos, o prostbulos u otros centros de este tipo, si no media orden
expresa para el desempeo de funciones o en casos de flagrancia, y
XXXI. Los dems que le imponga la Ley, este reglamento y dems ordenamientos aplicables.

Igualmente, parte fundamental para avanzar en la consolidacin de una nueva


estructura policial es la modernizacin y equipamiento, buscando para ello garantizar
la vigencia y la capacidad de respuesta de todas las acciones instrumentadas, motivo
por el cual la Polica Federal Preventiva adquiri sistemas de localizacin vehicular,
radares, lectores biomtricos y programas de control policial, as como el desarrollo
de mapas geodelictivos que muestren las reas de mayor riesgo y el comportamiento
delictivo, ayudando a orientar la planeacin de las acciones preventivas y disuasivas.
De ah, que de septiembre de 2003 a julio de 2004, se realizaron las siguientes contrataciones y adquisiciones:
Se cuenta con 150 licencias del Sistema de Informacin Espacial (SIE), que
fueron distribuidas a usuarios del Sistema de Localizacin Vehicular y a usuarios
de las oficinas centrales de la PFP. Con este sistema se pueden consultar las
cartografas de que se dispone, identificar, mediante iconos predeterminados,
lugares y eventos delictivos registrados en cualquier localidad del pas e imprimir los mapas con los elementos previamente registrados, lo que facilita las
acciones de inteligencia y una gestin preventiva proactiva.
Se renovaron los equipos de cmputo, impresin y digitalizacin, con la adquisicin de 728 PCs, 167 impresoras y 129 scanner.
Se instalaron 150 equipos de radiocomunicacin en la banda de frecuencia
VHF, al mismo nmero de motopatrullas, con lo que se cubri casi el 90 por
ciento de este parque vehicular con dichos instrumentos de trabajo.
Se entregaron 120 camionetas tipo pick up 4X4 doble cabina que facilitan las
intervenciones en terrenos de difcil acceso, al tiempo que permiten el traslado de personal en condiciones de seguridad.
Se contrat el paquete integral de telecomunicaciones de voz y datos que
incluye telefona local de larga distancia nacional e internacional, con lo que
104

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

se genera una expectativa de ahorro en el pago de servicios de comunicacin,


as como una mayor capacidad de respuesta institucional.
Se contrat el servicio de mantenimiento integral preventivo, programado y
de refacciones, as como el apoyo logstico de despacho, rampa y control de
vuelos dentro de la Repblica, para aviones Boeing 727-264, con lo que se
garantiza la continuidad en el servicio areo, ya que resulta primordial para
las funciones del personal operativo de la Secretara.
Se increment la capacidad del Sistema de Monitoreo Remoto (SMR) para
hacerlo compatible con sistemas de Circuito Cerrado de TV (CCTV) de distintas tecnologas para lo que se concluyeron los trabajos de diseo de software y de implementacin de las aplicaciones, las cuales quedaron funcionando
en su totalidad, con lo cual el SMR ya puede interconectarse.
Se adquirieron las refacciones y los accesorios necesarios para asegurar la
correcta operacin de los equipos de radiocomunicacin MATRA y de los
radios porttiles.
Resulta importante sealar que la polica aparte de ocuparse del control de la
criminalidad y del orden pblico, es necesario incorpore a su quehacer objetivos tales
como:
Identificar problemas en la comunidad y propiciar soluciones sostenibles, particularmente sobre aquel tipo de problemas que se estime pueden incidir sobre la proliferacin de hechos delictivos o de problemas de orden pblico.
Mejorar la sensacin de seguridad en la poblacin.
Incrementar el nivel de satisfaccin de la comunidad con respecto a la intervencin policial.
Incorporar a los ciudadanos en la produccin de seguridad, mediante su participacin en diversas iniciativas que permitan prevenir ms efectivamente la
comisin de delitos.
Mejorar el control social sobre la actuacin policial.
Vistos los objetivos del modelo de mrito y las variables sobre las que pretende
actuar, la polica debe suponer un conjunto de caractersticas particulares que pasamos a detallar.
105

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

En primer trmino se observa una ampliacin del mandato policial tradicional,


que no se limita al mantenimiento del orden y a la prevencin y represin de la criminalidad, sino que abarca la resolucin de los problemas de la comunidad dentro de
un ms amplio concepto de calidad de vida de la poblacin.
En segundo trmino, la actitud institucional exige un comportamiento proactivo
ms que reactivo, centrando sus esfuerzos en la resolucin temprana de los problemas que puedan degenerar en conflicto social.
En tercer lugar, se privilegia el diseo de estrategias a nivel local. La unidad
geogrfica ms pequea -barrio, vecindario, etc.- pasan a constituir el espacio en
donde se analiza el problema de la inseguridad y se planifican las estrategias para
enfrentarlo.
En cuarto lugar, se promueve el establecimiento de mecanismos de asociacin
y cooperacin con las autoridades polticas, los servicios pblicos y privados, los medios de comunicacin y la comunidad en general. La polica deja de ser un ente
aislado, trabajando en un mundo secreto contra la delincuencia, y se convierte en
un ente dinamizador de iniciativas ciudadanas que procuran prevenir la comisin de
delitos y mejorar el entorno inmediato.
Los aspectos descritos con anterioridad condicionan cambios a nivel organizacional, operativo y de recursos humanos.
A nivel de la estructura organizativa, el modelo comunitario exige importantes
grados de descentralizacin a efectos de procurar un mayor acercamiento de la institucin a la ciudadana. Paralelamente, la tradicional estructura de mando vertical da
paso a una organizacin ms horizontal, con un importante traslado de poder en la
toma de decisiones hacia las unidades de base.
En materia operacional, se producen cambios que procuran una presencia ms
visible de la polica en las calles y un contacto ms directo de sta con la ciudadana.
La unidad policial grande y diseada hacia adentro abre paso a unidades pequeas,
estratgicamente ubicadas; el patrullaje motorizado se complementa con el patrullaje
a pie o en bicicleta, y se acrecienta el contacto con la ciudadana mediante visitas a
sectores de la comunidad, reuniones peridicas con representantes de la misma, etc.
Adicionalmente, el mayor acercamiento a la comunidad y la incorporacin de la
misma al quehacer de las unidades, acrecienta la obligacin de rendir cuentas a los
ciudadanos y a los responsables polticos del nivel territorial correspondiente; situacin sta que presiona hacia una mayor transparencia institucional y hacia un fortalecimiento de los mecanismos de control externos sobre la actuacin policial.
106

LA POLICA Y SU RESPUESTA AL FENMENO DELICTIVO

En materia de reclutamiento y formacin de personal, se privilegia a un polica


que se perfile ms como un generalista que como un especialista; ms como un
comunicador que como un informante, ms como un gestor social que como un
agente del orden.
Las estrategias previstas para la aplicacin de este modelo de polica son numerosas y variadas, segn las caractersticas especficas del contexto en el que se inserta. Sin embargo, es posible establecer un esquema general consistente esencialmente
en lo siguiente:
Diseo y ejecucin de experiencias piloto conjuntas (polica-comunidad) en algunas zonas o barrios seleccionados, que permitan probar el modelo y obtener
efectos demostrativos.

Levantamiento de informacin relevante y de estudios en las zonas en donde se


ejecutarn las experiencias piloto que contengan datos sobre la criminalidad y el
sentimiento de inseguridad, los medios utilizados por los ciudadanos para protegerse
de la delincuencia, el nivel de deterioro del entorno fsico, los grupos comunitarios
existentes y sus recursos (humanos, materiales y financieros).
Establecimiento de alianzas con las autoridades polticas locales municipio,
etc., los organismos sociales existentes en la zona o en el barrio, la empresa privada,
los grupos comunitarios, etc., para que de manera conjunta se identifiquen los problemas, se establezcan las prioridades y se propongan acciones debidamente consensuadas. Preferiblemente se aconseja el establecimiento de uno o varios comits que
garanticen un proceso sostenido de coordinacin y colaboracin.
Diseo de esquemas de patrullaje alternativo y de programas preventivos, tales
como visitas a diversas instituciones (escuelas, colegios, comercios, residencias) con
la finalidad de determinar su grado de seguridad, reuniones peridicas con los ciudadanos para intercambiar informacin y buscar soluciones, patrullas de vecinos en el
barrio, identificacin de objetos de valor, minipuestos policiales, campaas publicitarias, elaboracin y distribucin de folletos, talleres y conferencias, exposiciones itinerantes de la polica, saneamiento ambiental, modificaciones en el alumbrado, buzones
correo policial, actividades culturales, deportivas y recreativas, etc.
Intervencin selectiva en materia delictiva, dando prioridad a ciertos delitos seleccionados por su gravedad y frecuencia, y a partir de un minucioso levantamiento
de informacin de la situacin criminal en la zona respectiva.
107

GUSTAVO RODRGUEZ JUNQUERA

Evaluacin peridica de las experiencias, teniendo en cuenta los objetivos previstos.


Amplia divulgacin y publicidad a los resultados del proceso para efectos demostrativos y mejoramiento de la sensacin de inseguridad.
Ampliacin de las estrategias a otras zonas.
Paralelamente a la ejecucin de experiencias piloto, la polica debe ir introduciendo a nivel de su organizacin, de su estrategia operativa y de su personal, los
cambios correspondientes a efectos de garantizar la sostenibilidad del modelo.
Finalmente, debo concluir el presente trabajo manifestando mi convencimiento
acerca de que las labores policiacas tienen como finalidad la proteccin de los derechos fundamentales de las personas, con lo cual si adoptamos dicha postura alcanzaremos un verdadero Estado Constitucional de Derecho, lo que nos permitir vivir con
mayor dignidad humana, libertad, igualdad y seguridad jurdica.

108

Procuracin de Justicia

Desarrollo del Sistema


de Planeacin Estratgica
en la PGR 2001-2005
Marco Arturo Salas Frontana*

Director General de Planeacin e


Innovacin Institucional.

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

PRESENTACIN
A continuacin se hace una resea del desarrollo del Sistema de Planeacin Estratgica (SPE) en la Procuradura General de la Repblica (PGR), a partir del ao 2001
hasta el 2004, abarcando desde su diagnstico hasta su consolidacin. Cabe hacer
mencin que la tarea ha sido marcada por el esfuerzo que implica la compleja y
singular naturaleza de la institucin, voluntad que ha prevalecido con base a sus resultados a obstculos internos e incidencias de origen exgeno.

DIAGNSTICO INSTITUCIONAL
DIAGNSTICO ORGANIZACIONAL
El conocimiento organizacional es fundamental para la definicin de un plan de trabajo institucional que consolide las polticas pblicas en procuracin de justicia, y forma
parte de las actividades ligadas ntimamente a la planeacin estratgica y operativa,
sin embargo, al inicio de la presente gestin se encontr a la Procuradura General de
la Repblica con una organizacin de funcionamiento disperso, sin responsables directos, y sin tramos de control definidos y articulados.
Para cumplir de manera legtima con la funcin social expresada en sus objetivos y metas institucionales, se tuvo que redefinir criterios, principios, estrategias y
lneas de accin para hacer frente al desafo que ha representado la delincuencia en
todas sus manifestaciones; decisiones que han impactado su estructura, programas y
el marco legal, normas y procedimientos, entre otras, mismas que se estn traduciendo en polticas pblicas que contienen las estrategias para enfrentar a la delincuencia.
El diagnstico organizacional inicial arroj una falta de integracin y orientacin
de la actividad institucional propiciado por la ausencia de planeacin y polticas claras, que deriv en un importante rezago de las actividades sustantivas, lo que sumado
a la falta de alineacin de objetivos e integracin de los procesos y proyectos, insuficiente coordinacin entre las distintas reas de la Procuradura General de la Repblica y la deficiente coordinacin interinstitucional, dio como resultado una insuficiente
capacidad de respuesta y, consecuentemente, un mal posicionamiento de la Procuradura ante la sociedad.
113

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

ANLISIS SITUACIONAL
Para integrar la planeacin estratgica se reuni un grupo de anlisis, cuya primera
actividad fue la realizacin de un Diagnstico Integral de la PGR, a travs del cual
se detectaron debilidades y fortalezas institucionales; en forma paralela se evaluaron
los aspectos normativos, sustantivos, orgnicos, administrativos y del entorno, identificando las oportunidades y amenazas.
Asimismo, las fortalezas y debilidades deberan incluir aquellas reas crticas
que impacten de forma significativa los resultados del quehacer institucional, pudiendo ser relativos a la situacin de la infraestructura tecnolgica, los procesos administrativos, imagen, actitudes o competencia del personal, sistemas de informacin,
organizacin y distribucin de las cargas de trabajo, entre otros. Las fortalezas y
debilidades deben enlistar con claridad los aspectos que sirvan para generar una
mayor sinergia en la organizacin y aquellos que deben modificarse o eliminarse para
reducir su entropa.
Diagnstico para la integracin del
Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006,
de la Procuradura General de la Repblica
FORTALEZAS
1. Est facultada para establecer convenios de
colaboracin y participacin con instancias
federales, estatales y municipales, en todo el
proceso de procuracin de justicia nacional.
2. Intercambio de experiencias en la Cultura de
Trabajo de las Unidades Administrativas del
sector.
3. Visin y Misin de la funcin de procuracin
de justicia, reflejado en un plan de trabajo
efectivo.
4. Unin de los procesos operativos con los
objetivos, as como la asignacin de recursos
al logro de resultados.
5. Definicin de un modelo innovador que aterrice las mejores prcticas.

114

DEBILIDADES
1. Escasos niveles de organizacin y coordinacin con las instancias federales, estatales y
municipales, en todo el proceso de la administracin de justicia nacional.
2. Dependencia de otras reas para obtener informacin y desarrollar el PNPJ.
3. Falta de informacin para medir los rangos de
incidencia delictiva real de acuerdo a la existencia de la cifra negra.
4. Falta de responsabilidad directa derivada de
la contradicciones funcionales y operativas.
5. Bajo perfil de capacitacin tcnica en herramientas de calidad total.
6. Desequilibrio en las cargas de trabajo, y dispersin por desarrollo de diversas actividades.

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

6. Generacin de polticas, lineamientos de coordinacin en procuracin de justicia.


7. Integracin a los sistemas de procuracin de
justicia, en el seno de la CNPJ.

7. Falta modernizar su organizacin administrativa.

OPORTUNIDADES

AMENAZAS

1. Desarrollar esquemas de participacin ciudadana que promuevan la cultura de prevencin


del delito en todos los espacios disponibles.
2. Organizar estudios serios con la participacin de instancias acadmicas o de investigacin que propongan alternativas para
desarrollo de un Modelo Integral de Procuracin de Justicia.
3. Realizar la labor de cabildeo para integrar
polticas pblicas en un modelo operativo.
4. Generar un liderazgo autntico dentro de la
CNPJ.
5. Aprovechar las demandas ciudadanas para
motivar la cultura de denuncia.
6. Definir un plan transexenal resultante de la
operacin cotidiana.

1. El crecimiento de los ndices de criminalidad,


de corrupcin, el rezago de averiguaciones previas, mandamientos judiciales y ministeriales.
2. Conjuncin de factores sociales (bajo nivel
educativo, falta de desarrollo econmico y
ausencia de polticas gubernamentales efectivas).
3. Inoperancia del Sistema Nacional de Informacin debido al poco desarrollo de sistemas
telemticos y divergencias en los criterios de
integracin de informacin estadstica.
4. La percepcin que tiene la ciudadana de los
cuerpos de seguridad, por su abuso de autoridad y falta de profesionalismo.
5. Impunidad que se deriva de la falta de control
por rezagos estructurales.

PROBLEMTICA
Al iniciar el ao 2001, se contaba con el denominado Plan de los 100 Das, que
pretenda cruzar la transicin del Gobierno Federal sin afectar la gobernabilidad y la
continuidad de la procuracin de justicia federal; adems, estableca realizar un autodiagnstico institucional con dos vertientes; una a nivel organizacional, sobre el estado que guardaba la Procuradura en los rubros de personal, infraestructura y finanzas,
as como administrativo-funcional, con el fin de detectar los requerimientos ms urgentes que mantuvieran el servicio y cimentaran una transformacin irreversible hacia la calidad; y la segunda, que hizo un anlisis de tendencias y entorno con el fin de
reconocer las necesidades inaplazables de la ciudadana y el estado del fenmeno
delictivo a nivel nacional, destacando un anlisis de informacin cuantitativa y cualitativa que permiti precisar contextos estadsticos y evolutivos, mismos que perfila115

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

ron el bosquejo de los programas sectoriales. Este primer esquema encamin el sentido de las acciones del nuevo liderazgo institucional.
A lo largo del ao 2001, los diferentes estudios integrados revelaron un contexto
que imposibilitaba el cumplimiento de los compromisos establecidos en el Objetivo
Rector 8 (Orden y Respeto) del Plan Nacional de Desarrollo; lo anterior debido a la
gerencia de corte patrimonialista con la que se haba operado esta representacin
social federal.
El desafo era cambiar una institucin ineficaz, desconectada, interna y externamente, con total carencia de liderazgo y con diferentes criterios de mando, coordinacin y control, resultado de los cotos de poder que favorecan la corrupcin; asimismo
existan excesivos tramos de supervisin que marginaban las actividades y procesos,
que convierte las acciones contra la delincuencia en esfuerzos aislados, situacin que
llevaba a la simulacin de funciones y mala distribucin de recursos pblicos, en
general la actuacin de las autoridades era de manera reactiva e improvisada, sin
alcances ni previsin, la operacin y decisiones en la institucin se apoyaban en crite116

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Programa de los 100 das


d
Se present al presidente de la Repblica el
programa de trabajo de la Instituci n dentro del
cual se contempla la ejecuci n de diversos
programas prioritarios que permitieron el
abatimiento a la impunidad, enmarcados en
cinco acciones para los primeros 100 d as:
Acciones

Programas prioritarios

1.

Programa emergente de
cumplimiento de
mandamientos judiciales

1.
2.

Programa Nacional de Abatimiento del Rezago en el Cumplimiento d e rdenes


Judiciales.
Programa de Abatimiento del Rezago en la Integracin de Averiguaciones Previas.

2.

Combate al narcotr fico


y a la delincuencia
organizada.

3.
4.

Programa Estratgico e Integral para el Combate al Narcotrfico.


Programa para el Combate a la Delincuencia Organizada que afecta a las Comunidades.

3.

Capacitacin y
Profesionalizacin

5.
6.

Dise o y operacin del Sistema Integral de Capacitacin.


Fortalecimiento del Servicio Civil de Carrera.

4.

Promocin de los
Derechos Humanos y
Atencin a Vctimas

7.

Programa permanente de Capacitacin al Personal Sustantivo en Materia de Derechos


Humanos.
Programa de Atencin a V ctimas.

5.

Modernizacin
Administrativa.

9.
10.
11.
12.
13.

8.

Programa de reordenacin administrativa.


Programa de Racionalidad, Austeridad y Disciplina Presupuestal.
Programa de Homologacin y Renivelacin.
Programa de Reestructuracin y Desconcentraci n de Servicios Periciales.
Dise o y operacin del Programa de Fortalecimiento de Estructuras de Fiscalizacin,
Supervisin y Control.

rios empricos que, bien o mal intencionados, carecan de una base cientfica y ordenada.
Asociado a lo anterior, se detect, en cuanto al personal en general, un pobre
nivel de capacitacin, as como bajos perfiles ticos, socioeconmicos y profesionales del personal administrativo y sustantivo, lo que en suma ocasion graves rezagos
en los procesos de procuracin de justicia, violacin a los derechos humanos, desatencin de las vctimas del delito y un desvanecido beneficio a la ciudadana; que
derivaron en una absoluta prdida de imagen, confianza y aceptacin pblica.
Adicionalmente, el quehacer de la institucin estaba ceido a un marco legal
obsoleto e irreal, mismo que imposibilitaba los cambios que requiere una urgente
transformacin; asimismo, se contaba con una estructura orgnica desarticulada que
atrofiaba la operacin e impeda la comunicacin y cooperacin interna y externa;
finalmente, se contaba con un bajo nivel tecnolgico y una infraestructura pobre y
poco funcional, reflejada con la economa familiar de sus empleados.

117

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

ESTRATEGIA
La problemtica delimitada por el autodiagnstico, exiga para cumplir cabalmente
los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo, establecer nuevos esquemas de
trabajo que incorporaran en forma integral los procesos sustantivos y adjetivos de la
institucin con un enfoque sistmico, se observaba la necesidad de implantar un Sistema de Planeacin Estratgica; esto es iniciando por impulsar la planeacin operativa de la institucin; de esta manera ascendiendo en su extensin jerrquicamente;
esto es, comenzando por su base, lugar donde toman lugar los procesos que dan su
razn de ser a la PGR.

Programa de trabajo: Innovacin

Autodiagnstico

Tercera
Desarrollo de
Liderazgo
Segunda
Administracin por
Resultados
Primera
Formulacin de la
Estrategia
1.1. El establecimiento de
metas
y
objetivos
anuales

Primeros
100 das

1.2. Anlisis y formacin de


estrategias
1.3. Planes y programas
para la organizacin

2.1. Rediseo de procesos


con tecnologa de la
informacin

3.1. Consolidacin de la PGR


como
una
Institucin
efectiva y una organizacin
innovadora
3.2. Hacia la certificacin total
de la Institucin

2.2. Tableros de control


2.3. Medicin del desempeo
2.4. Profesionalizacin de la
Institucin
2.5. Acuerdo de desempeo y
alcances de metas con
los directores generales
y delegados

CORTO PLAZO

MEDIANO PLAZO

2001

2002-2003

LARGO PLAZO
2004-2006

Este requerimiento deriv a su vez, en la elaboracin de un Plan de Trabajo e


Innovacin, que promueve el desarrollo institucional a lo largo de tres fases de desarrollo: a corto, mediano y largo plazo.
118

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Inicialmente en el ao 2001, se enfocaba la formulacin de la estrategia, esto es


el establecimiento de metas y objetivos anuales, anlisis y formulacin de planes de
trabajo e impulso de programas de mejoramiento de la organizacin; seguido para el
2002-2003, centrado en la administracin por resultados de mediano plazo, pretenda
el rediseo de procesos con tecnologa de la informacin, tableros de control, medicin del desempeo, profesionalizacin de la institucin, acuerdo de desempeo y
alcances de metas con los directores generales y delegados.
Finalmente, a lo largo del ao 2004 y hacia el 2006, arraigar el desarrollo de
liderazgo, consolidacin de la PGR como una institucin efectiva y una organizacin
innovadora, y el afianzar el camino hacia el desarrollo de la institucin, como organizacin de calidad total.

D EFINICIN DE LA VISIN
Y M ISIN DE LA PGR
Desde el inicio de la nueva gestin, producto de un diagnstico sobre la situacin que
guardaba la institucin en su conjunto, se detect un operar con carcter reactivo y
no preventivo, ante ello, se comenzaron a realizar acciones encaminadas a difundir y
arraigar la cultura de planeacin y sentar las bases a futuro, por lo que fue necesario
promover una visin integral que no se desvaneciera en la inmediatez sino que fortaleciera la planeacin a largo plazo de manera holista, interinstitucional, coordinada y
atenta a los grandes cambios y retos de la delincuencia globalizada; igualmente, se
defini la misin ceida a nuestras atribuciones que permite focalizar nuestro trabajo
hacia lo sustantivo y relevante.
Los principales elementos dentro de la Planificacin Estratgica de la Calidad
son:
La Visin, que describe el estado deseado por la organizacin en el futuro y
sirve de lnea de referencia para todas las actividades de la organizacin.
La Misin, cuya declaracin clarifica el fin, propsito o razn de ser de una
organizacin y explica claramente lo que est obligada a hacer.
Las Lneas Estratgicas, principales opciones o guas de actuacin para el
futuro que la organizacin define para el logro de la visin.

119

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Los elementos metodolgicos (preguntas disparo) que se consideran para la


integracin de los conceptos son las siguientes:
Visin
Qu deseamos?
Hacia dnde vamos?
Con qu nos distinguirn?
Cmo debera ser la organizacin en el sector?

Misin
Qu se debe hacer?
Para qu se hace?
A travs de qu se hace?
Para quin se hace?

Resultando:
Visin
Tenemos una clara visin institucional para el mediano y largo plazo: visualizamos en
tres aos una estructura funcional de procuracin de justicia, en seis un sistema
saneado. Lo anterior, para que en el ao 2025 las instituciones que participen en la
procuracin de justicia sean de excelencia, cuenten con personal con vocacin de
servicio y slida formacin que contribuya a que los ciudadanos vivan en condiciones que promuevan el desarrollo integral dentro del Estado de Derecho.
Misin
Representar a la sociedad y a la federacin en la investigacin y persecucin de
delitos del fuero federal, con apego a los principios de legalidad, certeza y seguridad jurdica, con respeto a los derechos humanos, que garanticen el Estado de
Derecho.
Tanto la visin como la misin institucional son fundamento de alineacin y
congruencia del Sistema de Planeacin Estratgica, como se plasma en el modelo y
se advierte en la metodologa que estructuran al sistema.

CONCEPCIN DE UNA POLTICA NACIONAL


PROCURACIN DE JUSTICIA

EN

Las directrices del programa derivan del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,
tomando como punto de partida el Objetivo Rector No. 8 Garantizar una procu120

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

racin de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos, que enfatiza la responsabilidad del Estado.
Acorde con estos principios, el Programa establece los siguientes objetivos:
1. Lograr un sistema de procuracin de justicia a nivel nacional que alcance los
niveles ptimos de eficiencia y eficacia en el ejercicio de las atribuciones que les
otorgan las leyes, como nico camino para combatir la impunidad, restablecer la
confianza ciudadana en las instituciones que procuran justicia y mantener la vigencia del orden jurdico.
2. Generar las condiciones legales, institucionales y administrativas que permitan la
transformacin del sistema de procuracin de justicia de la Federacin, fortaleciendo su autonoma, independencia y profesionalizacin.
3. Fortalecer el marco normativo, legal reglamentario, sustantivo y procesal, que
permita regular los conflictos y relaciones que se dan entre gobernantes y gobernados y los particulares entre s, y que haga posible sancionar pronta y oportunamente a los transgresores de la ley.
121

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

4. Crear las bases legales, institucionales, administrativas y de comportamiento tico, para que el Ministerio Pblico y la Polica Investigadora, Ministerial o Judicial
segn sea el caso, dentro del nuevo modelo de Procuracin de Justicia que se
propone, contribuyan eficazmente a la realizacin de la investigacin de los delitos de una manera cientfica y con instrumentos tecnolgicos apropiados para
ello, en el marco del Sistema Nacional de Procuracin de Justicia.
5. Crear las condiciones que permitan al Estado combatir de manera frontal y ms
eficiente la delincuencia organizada, con una mayor y mejor profesionalizacin
de su personal sustantivo, una mayor cooperacin entre los tres niveles de gobierno y con otros pases, as como una amplia revisin del marco legal y de las
disposiciones penales aplicables a este tipo de delincuencia.
6. Otorgar a la poblacin la confianza de que los recursos pblicos se utilizan con
legalidad, transparencia, honestidad y eficiencia: que existen mecanismos idneos para prevenir y detectar acciones de corrupcin, y que las infracciones son
sancionadas pronta y oportunamente, con independencia del nivel jerrquico del
infractor.
7. Contar con un rgimen en donde todos puedan tener acceso a la justicia y satisfacer sus justas demandas; un rgimen donde los individuos y las autoridades se
sometan a los mandatos de la ley, y cuando esto no acontezca, se sancione a los
infractores.
Asimismo, se deber disear e implantar indicadores de medicin del desempeo y mejora de los procesos crticos hacia el fortalecimiento institucional, que permitan la rendicin de cuentas de manera puntual y transparente de las acciones realizadas
por las procuraduras. Todo ello, con el fin de evaluar el cumplimiento de programas,
objetivos y metas institucionales e implementar las medidas necesarias para que stos se alcancen.
El Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, considera para su
consecucin, establecer los mecanismos necesarios para coordinar esfuerzos con las
similares de las entidades federativas, con el fin de potenciar recursos humanos y
financieros para el cumplimiento de sus objetivos comunes, consecuentemente, es de
suma importancia que el conjunto de acciones que se desarrollan por el Sistema
Nacional de Procuracin de Justicia se vinculen con el Sistema Nacional de Seguridad Pblica y se fortalezcan las acciones de carcter independiente de cada uno de
ellos para confluirlas y desarrollarlas conjuntamente.
122

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Por tal motivo y con el propsito de que se definan claramente los compromisos
y acciones, tiempos y responsables del cumplimiento de los mismos, es importante
que se celebren los convenios de coordinacin respectivos; para lo cual, cada una de
las mencionadas instituciones definir en el mbito de su territorio y competencia,
segn la regin de que se trate, los que de manera prioritaria debern ser atendidos,
considerando los delitos cometidos con ms frecuencia y que mayor impacto tienen
en la sociedad de la entidad o regin.
Con esta conviccin, las instancias de procuracin de justicia, en un marco de
autntico federalismo, iniciaron la tarea de planeacin, realizando en principio un
diagnstico completo que, junto con las opiniones y reclamos recogidos directamente
de la sociedad y la participacin de las dependencias del Gabinete de Orden y Respeto, enriqueci la elaboracin del Programa Nacional de Procuracin de Justicia 20012006.
As, se ha concebido y estructurado un slido instrumento nico en su gnero,
que cobra especial importancia al sumar por primera vez de manera incluyente y
consensuada con las procuraduras del pas, un solo propsito: actuar en forma cohesionada, como garante de la procuracin de justicia nacional.
Del anlisis del entorno y la consulta ciudadana realizada, el documento reconoce una problemtica que implica los siguientes retos:

Volver eficientes a las instituciones responsables de procurar justicia.


Reducir los ndices de impunidad.
Reducir los hechos de corrupcin.
Disminuir los delitos contra la salud en todas sus modalidades y los realizados
por la delincuencia organizada.
Fomentar el respeto a los derechos humanos.
Prevenir el delito y atender a las vctimas.
El Licenciado Rafael Macedo de la Concha, Procurador General de la Repblica, present a la ciudadana el Programa Nacional de Procuracin de Justicia 20012006, en presencia del Licenciado Vicente Fox Quesada, Presidente Constitucional
de los Estados Unidos Mexicanos, adems se cont con la asistencia de los miembros del Gabinete de Orden y Respeto, lderes del Senado y la Cmara de Diputados,
los gobernadores y procuradores de las entidades federativas del pas, presidentes
municipales y representantes de los sectores social, acadmico y empresarial. El
123

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

decreto que formaliza el Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006,


qued publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 22 de abril de 2002.
El reto de este programa es impulsar un nuevo modelo de procuracin de justicia que Mxico merece, basado en un sistema democrtico que garantice una participacin, coordinacin y comunicacin entre todos los actores, y propicie mecanismos
de enlace entre la procuracin y administracin de justicia; que promueva acciones
conjuntas en contra de la delincuencia; en suma, que vincule las polticas pblicas con
la planeacin estratgica; un sistema que cuente con rostro y servidores pblicos
comprometidos con la justicia, equidad, transparencia, eficiencia y eficacia jurdica,
para proporcionar a la ciudadana una elevada calidad en la prestacin del servicio
pblico.
Este modelo establece criterios que derivan en el diseo e instrumentacin de
polticas pblicas, deber definirse con una perspectiva integral que considera la coordinacin interinstitucional para evitar duplicidad de funciones.
C REACIN DE LA UNIDAD
DE P LANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR
La ejecucin de la planeacin en la Procuradura exige replantear y explicitar normas, estrategias y dinmicas de coordinacin intra e interinstitucional que optimicen
el desempeo agrupado y definiendo las funciones, costos y recursos.
124

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Modelo para la planeacin de polticas pblicas


Entorno Nacional
Generacin

Operacin
Reaccin

Prevencin

Entorno Internacional
Efectos
Coordinacin

Gobierno

Social
Reclamos

Planes y
Programas

Federal

Organizaciones
Polticas
Partidos
ONGS
Otras

Estatal

Ejecutivo

Organizaciones
Populares
Obreras

Super
visin

Municipal

Judicial

Campesinas
Servicios
Comercios

Polticas
Pblicas

Necesidades
Tcnicas
Seguridad Tendencias
Nacional de Delitos

Niveles de Gobierno

Coopera
cin

Lideres de
Opinin
Organiza
ciones

Poltico

Legislativo

Encuestas
Foros de
Consulta

Poderes

Poltico
Efectos

Econmico
Operacin

Social
Generacin

Otras

UPE
Problemas

DGP

DG

PGR
Subproc Fiscala Unidades
uradura

DGEL

Pol Pub

DGPP

Organizaciones
Empresariales

Visit.
Gral.

DGIE

Contra
loria

Of.
Mayor

Cmaras
Asociaciones
Confederaciones
Otras

Econmico
Actividad Econmica

Ingreso Econmico
LAMINA

Tasa de Empleo

Para atender los retos de la planeacin en la actual administracin y revertir las


tendencias que arroj el diagnstico, se determin la creacin de un rea concentradora que detone la organizacin slida del proceso de planeacin estratgica de la
PGR, a fin de orquestar las acciones y darles cumplimiento, atribucin que recay en
la Unidad de Planeacin Estratgica, asignndole las siguientes funciones:
Disear, establecer y desarrollar las polticas pblicas en materia de Procuracin de Justicia, mediante la elaboracin de estudios y escenarios que determinen las lneas de accin que den respuesta a las demandas de la sociedad y
las necesidades tcnicas del pas.
Disear, dirigir y ejecutar el Programa de Planeacin Estratgica de la PGR
de acuerdo a los objetivos de poltica pblica plasmados en el PND en materia de Procuracin de Justicia.
125

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Establecer las bases de coordinacin y cooperacin para la implementacin


de polticas pblicas en materia de Procuracin de Justicia con los tres poderes de la Unin.
Dirigir la integracin de los Programas Nacionales, Sectoriales, Regionales,
Especiales e Institucionales en materia de Procuracin de Justicia con los
tres niveles de gobierno.
Determinar los indicadores estratgicos, lineamientos, normas, sistemas y procedimientos para la evaluacin de los planes y programas en materia de Procuracin de Justicia.
Evaluar peridicamente la relacin que guardan los objetivos y prioridades de
los planes y programas con los resultados, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar en su caso los
programas respectivos.
Administrar sistemas de informacin estratgica que permitan establecer el
plan de desarrollo informtico de la PGR.
Planear y coordinar talleres de capacitacin y asesoras a las Unidades Administrativas para la implementacin de los procesos de planeacin y programas estratgicos.
En suma, el gran reto de esta Unidad es evitar la repeticin de procesos, desterrar la direccin improvisada y la toma emprica de decisiones que sean apartadas del
anlisis de hechos reales, conciliar los malos entendidos en la atribucin de funciones
y de mando, el aislamiento operativo y la desconexin con otras instituciones de
seguridad y de procuracin de justicia.

IMPLANTACIN DEL SISTEMA


PLANEACIN ESTRATGICA

DE

La Ley de Planeacin advierte la obligatoriedad de las dependencias de la Administracin Pblica Centralizada de planear y conducir sus actividades con sujecin a los
objetivos y prioridades de la planeacin nacional del desarrollo, a la par, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND) alude al cumplimiento real de las funciones y
la organizacin eficiente de la institucin del Ministerio Pblico de la Federacin, bajo
un nuevo modelo de elevada eficacia jurdica y el uso pertinente de la investigacin
126

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

cientfica, as mismo se fijan las bases para garantizar una procuracin de justicia de
clase mundial.
Consecuentemente, el PNPJ constituye el punto de partida para establecer un
plan estratgico, que responde a las necesidades detectadas en base al diagnstico
institucional, y se cristaliza a travs de la implantacin y ejecucin del Sistema de
Planeacin Estratgica.
A principios de 2002, la PGR llev a cabo un diagnstico para conocer la situacin que guardaba el proceso de planeacin dentro de la institucin, detectndose el
incipiente desarrollo de sistemas de acopio de informacin integral, falta de orientacin en la conceptualizacin y poca participacin; situacin que llev a la PGR a
adoptar el Modelo de Planeacin Estratgica impulsado en toda la Administracin
Pblica Federal.
El Modelo de Planeacin Estratgica de la Presidencia de la Repblica tiene
como propsito el alinear los objetivos, lneas estratgicas, procesos y proyectos de
las instituciones, en el mbito de su competencia, al cumplimiento de los compromisos
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006.
Es as, que la PGR se dio a la tarea de impulsar en su interior la difusin y
aplicacin del modelo propuesto por la Presidencia de la Repblica, utilizando para
ello una metodologa y herramienta digital que permitiran orientar a las diversas unidades administrativas de la institucin, en la alineacin de sus objetivos, procesos y
proyectos con los lineamientos estratgicos del PND, el Programa Nacional de Procuracin de Justicia y el Programa Nacional para el Control de Drogas.

EL M ODELO DE PLANEACIN ESTRATGICA


Para poder entender el desarrollo del sistema, es preciso contar con un esquema que
le d estructura, este es el Modelo de Planeacin Estratgica (MPE), mismo que
describe un proceso administrativo til para identificar las reas ms importantes
donde deben darse ajustes e innovacin, y asegurar que la misma ocurra tanto en
magnitud como en oportunidad, para que el servicio que marca las atribuciones y
funciones de las unidades responsables sea de mayor calidad y de una respuesta
eficaz y eficiente a las necesidades actuales y futuras de la institucin y la sociedad.
El MPE configura el Sistema de Planeacin Estratgica (SPE); asimismo, vincula e interrelaciona los elementos de planeacin de una manera lgica y ordenada,
127

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

que garantiza que cada actividad realizada en la PGR dirija sus esfuerzos a obtener
resultados comunes; grficamente, el MPE es presentado de la siguiente forma:

Modelo de Planeacin Estratgica

R ELACIN ENTRE LOS NIVELES


DEL M ODELO DE P LANEACIN
El modelo describe la relacin de subordinacin existente entre tres niveles que corresponden a las actividades que detentan cada una de las reas que conforman la
institucin; esto es, nivel estratgico para el Titular de la Procuradura General de la
128

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Repblica; nivel tctico, para las Subprocuraduras u Homlogos; y operativo, para


las Direcciones Generales o sus equivalentes.
La vinculacin entre los niveles se da por medio de la alineacin existente entre
las actividades de cada nivel, que implica una coincidencia conceptual entre ellos;
dentro de cada nivel se deber observar congruencia entre los conceptos de planeacin, as las actividades, los objetivos, las lneas, y los procesos y proyectos, esto
entraa que mantengan relacin concreta entre ellos; los resultados se aprecian a
medida que se cumplen los objetivos del nivel inmediato inferior.
El modelo a su vez, permite visualizar e identificar los procesos claves de cada
rea y se podrn agrupar en adjetivos y sustantivos, y advertir el impacto que tengan
a nivel institucional.

EL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA


El SPE es un conjunto de metodologas y herramientas digitales que apoya la implementacin del proceso de planeacin estratgica de la PGR, facilitando la definicin
y el seguimiento de los proyectos y procesos que contribuyen al cumplimiento del
Plan Nacional de Desarrollo y sus programas sectoriales, as como el cumplimiento
de sus compromisos, en ese contexto, los objetivos planteados bajo el Sistema, permiten:
y Planear y orientar el quehacer de las dependencias, a fin de organizar los
esquemas de trabajo para dar cumplimiento a los compromisos pactados.
y Atender con prontitud y calidad la labor de informar los avances comprometidos.
y Orquestar el trabajo que realizan las dependencias.
y Contar con informacin en tiempo real, en la medida en que sea incorporada
al Sistema.
Para la operacin de este Sistema se cuenta con tres herramientas informticas, que corresponden a los tres niveles de trabajo en la Administracin Pblica
Federal, la primera de ellas a nivel estratgico. El denominado Observatorio Ejecutivo de Secretaras de Estado, que corresponde al C. Procurador General de la Repblica, por analoga.
129

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

A nivel tctico la herramienta digital denominada DVO-G (Observatorio Digital de Evaluacin Gubernamental), permite definir a nivel subprocuradura u homlogo, los objetivos estratgicos con sus indicadores y metas, las lneas estratgicas, as
como las actividades especficas, todo ello alineado a la Misin y Visin de la PGR y
dentro del marco del PND, PNPJ y PNCD, para el perodo 2001-2006.
La tercera es la denominada DAS-G, Herramienta Digital de Alineacin Estratgica Gubernamental, que corresponde al nivel operativo del sistema.
Para los niveles superiores del SPE (Presidencia, Secretaras y Subsecretaras)
existen herramientas digitales denominadas Observatorios Ejecutivos, en los cuales
los titulares de cada uno de ellos pueden llevar un seguimiento del cumplimiento de
los objetivos por medio de indicadores y resmenes ejecutivos que sintetizan la informacin as como de los procesos y proyectos al nivel de Direccin General.
El observatorio del Presidente de la Repblica permite revisar el cumplimiento
de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, y as saber de qu
manera est contribuyendo la PGR en ello, hasta los proyectos y procesos de las
direcciones generales o similares. El observatorio del Procurador permite revisar el
cumplimiento de los objetivos y estrategias de la PGR, ver cmo estn colaborando
las distintas Subprocuraduras a travs de los indicadores que muestran el avance
mediante semforos, y cmo estn trabajando las direcciones generales de cada
Subprocuradura, as como los proyectos y procesos de las direcciones generales.
Para el nivel C, Direccin General, o equivalente, el sistema permite la alineacin, priorizacin y seguimiento de objetivos, proyectos y procesos, mediante un
sitio de DAS-G por cada unidad administrativa, que identifica los objetivos que sustentan el cumplimiento de las lneas estratgicas del nivel B, de la subprocuradura
u homlogo al que estn adscritos.
INTERACCIN ENTRE LA PLANEACIN
ESTRATGICA Y LA OPERATIVA
Existe una ntima confluencia entre los niveles de planeacin (estratgico, tctico y
operativo) que se establece a travs de los ajustes que se efectan, como resultado
de la identificacin de desviaciones o inconsistencias en la operacin del sistema de
planeacin, que dan lugar a decisiones que implementan ciclos de mejora, los resultados de evaluar el SPE en su nivel operativo, incide en la redefinicin del plan estratgico de la institucin.
130

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

DE

DESPLIEGUE DEL SISTEMA


PLANEACIN ESTRATGICA

Se obtuvo un convenio con la Presidencia de la Repblica para aplicar el DAS-G en


la PGR, que dot a la representacin social federal de 125 licencias de usuario con su
respectivo espacio virtual en el sistema, y la consignacin de nombres y claves de
acceso; por otra parte, se procur la obtencin y armonizacin de recursos financieros y materiales, se contrat el personal adecuado para impartir la capacitacin, asimismo se proporcion la tecnologa informtica que requiere el sistema.
A efecto de desplegar la implementacin del SPE en la PGR, se realiz una
prueba piloto con la participacin de la Fiscala Especializada para la Atencin de
Delitos Electorales (FEPADE), la cual permiti detectar los ajustes necesarios para
hacer ms accesible la asimilacin de los conceptos y la metodologa del Modelo de
Planeacin Estratgica.

131

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Otro elemento importante para el despliegue fue la designacin de un Responsable del DAS-G de cada una de las distintas unidades administrativas adscritas a las
subprocuraduras, fiscalas y homlogas, quienes fungen como enlaces con la Direccin General de Planeacin para retroalimentar el sistema.
La capacitacin permanente del SPE se imparte en la institucin a travs del
Taller de DAS-G, cubriendo los conceptos bsicos que son: objetivos, procesos, proyectos e indicadores, as como todas las herramientas del sistema DAS-G. El Taller
es impartido por facilitadores certificados en el sistema y est diseado para personal
de nuevo ingreso en la institucin y el personal que necesita reforzar sus conocimientos en la herramienta. Sus objetivos son: entender y aplicar los conceptos claves de
planeacin estratgica y alineacin estratgica en la Direccin General; entender y
utilizar las herramientas DAS-G y SPE y conocer sus beneficios; y detectar y corregir deficiencias en el Plan de Trabajo.
Con los resultados ms relevantes en esta materia:
Ao

2002

2003

2004

2005

10

16

10

Servidores pblicos capacitados

741

276

185

200

Unidades Administrativas capacitadas

125

59

91

95

Talleres impartidos

Asimismo, con la intencin de profesionalizar al personal de la institucin, se


han desarrollado diplomados con distintas instituciones de educacin superior con
reconocido prestigio:

Ao

2002

2003

2004

2005

Presidencia INACIPE FCA-UNAM F. ING.UNAM

Institucin
Servidores pblicos capacitados

48

71

52

55

Unidades Administrativas participantes

25

40

45

45

132

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

EL DAS-G

COMO

HERRAMIENTA

DE P LANEACIN

La herramienta se compone de tres apartados, a saber: Definicin, Alineacin y Seguimiento, a lo largo de los tres el titular elabora su plan de trabajo, primero al precisar
la categorizacin de los elementos de planeacin; en la segunda etapa, alinea esos
elementos, conectando las actividades, objetivos, procesos claves y proyectos; y por
ltimo determina su seguimiento a travs de indicadores.

EL REPORTE INTEGRAL DE PLANEACIN


El Reporte Integral de Planeacin es el documento que genera el sistema DAS-G, en
el cual se grafican y organizan los elementos de planeacin registrados, es tambin,
un mtodo de verificacin de la alineacin y congruencia, adems de constituir una
constancia de su integracin.
La implantacin y operacin del SPE/DAS-G, permite al Titular de la dependencia, a los subprocuradores, fiscales y homlogos en la PGR, contar con un observatorio que les posibilita conocer la definicin y avances de los objetivos, procesos y
proyectos de las direcciones generales u homlogas adscritas para su control y en su
caso hacer los ajustes necesarios.

ASIMILACIN DEL SISTEMA


DE P LANEACIN E STRATGICA EN LA PGR
En trminos generales, la insercin del Sistema de Planeacin Estratgica pretende
cambiar la visin de la institucin asimilando un nuevo modelo corporativo, que favorezca la comunicacin y la cooperacin hacia el interior de las dependencias del
Ejecutivo Federal, con sus homlogos nacionales e internacionales, y entablar procesos de correspondencia con la sociedad civil, garantizando el cumplimiento de programas de gobierno; fomentar la desconcentracin articulada de atribuciones y
recursos, y lleva los mecanismos administrativos de direccin a la utilizacin de medios tecnolgicos.
133

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Especficamente; permite enfocar los esfuerzos institucionales en forma ordenada y congruente, establecer, medir y alcanzar los objetivos y polticas de orden y
respeto contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y en consecuencia, induce a
una integracin y orientacin de sus acciones.
Sin embargo; un obstculo para la planeacin estratgica es el carecer de la
informacin necesaria para la construccin de escenarios confiables, esto es, datos
estadsticos e histricos, que permitan la generacin de escenarios y establecer ciclos
de mejora en los procesos y proyectos que toman lugar en la PGR, adems de reconocer y ajustar su alineacin, interconexin y armonizacin. Asimismo, otro freno es
la pobre vinculacin entre los involucrados con la definicin, cumplimiento y evaluacin de la planeacin, y por supuesto con los actores de la programacin, organizacin y presupuestacin institucional.
Es necesario generar espacios y el suficiente consenso para superar estas limitaciones y las que se presenten en su ejecucin; la existencia de una herramienta y un
esquema claro para su desarrollo viable, no basta. Exige la necesidad de impulsar las
condiciones administrativas y la capacidad, as como ligamentos con las reas tcnicas de planeacin.
En base a lo anterior, en la PGR se ha difundido entre los actores institucionales
de la planeacin, los elementos del sistema y sus herramientas, con el fin de entablar
un nivel de capacidades y un lenguaje comn, propio que permita confluir en un
mismo espacio y de manera sistmica, sus capacidades, intenciones, prcticas, resultados y metas, en los factores que configuran la planeacin en su conjunto. Este
impulso tiene dos vertientes, una la expansin de la cultura de planeacin, y seguido,
de la adecuacin del Modelo de Planeacin de la Presidencia de la Repblica, a los
requerimientos especficos de la PGR.

CULTURA DE PLANEACIN
Con la intencin de producir un efecto multiplicador de difusin de la cultura de
planeacin e invertir generando capital intelectual, la PGR gestion la programacin
de eventos y ctedras en materia de planeacin estratgica dirigidos al personal.
De igual modo, la PGR incorpor a los servidores pblicos involucrados con las
tareas de planeacin al Diplomado para la Planeacin Estratgica promovido
por la UPEPR, el cual estuvo diseado para aproximar a los servidores pblicos los
134

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

conocimientos tericos del MPE que contemplan definiciones, conceptos y esquemas


metodolgicos de aplicacin, en la planeacin operativa de su quehacer cotidiano.
Las mejores prcticas de la planeacin hicieron confluir los conocimientos tericos de los asistentes al diplomado, con la experiencia de los participantes en los
talleres del programa de trabajo que son los responsables directos de la operacin
diaria en las unidades administrativas, para depurar, alinear y orquestar los objetivos,
procesos y proyectos definidos en el DAS-G

INICIO DE LA PLANEACIN
E STRATGICA EN LA PGR
Para el despliegue total en la Procuradura, durante el periodo marzo - julio 2002, se
llevaron a cabo diez talleres en los que se capacit a 741 servidores pblicos, destacando la participacin de los titulares de las 125 unidades administrativas de la institucin. Es as que, con los conocimientos adquiridos durante los talleres, se propicia
que la Institucin tienda a ser autosuficiente en materia de planeacin.
Se convoc a designar a un equipo de cinco participantes por cada Direccin
General o equivalente, mismos que eran encabezados por el Titular del rea; a la par
se celebraron reuniones de alto nivel (subprocuradores u homlogos) para exponer el
programa de implantacin y dar a conocer los beneficios que brinda la implantacin
del Sistema de Planeacin Estratgica en la PGR; en los talleres generales se impartieron plticas motivacionales, dirigidas a la integracin de equipos de trabajo, rompimiento de resistencia al cambio y cultura de planeacin, igualmente, se impartieron
conferencias de expertos en la materia que ilustran la aplicacin prctica de las teoras de planeacin. Adicionalmente, los participantes definieron su plan de trabajo
2002 al mismo tiempo que aprendieron la metodologa del DAS-G.

D EPURACIN INICIAL
DE C ONCEPTOS DE PLANEACIN
En un esfuerzo de organizar y depurar el universo de informacin vertida en el DASG por los servidores pblicos, en la definicin del plan de trabajo de las direcciones
generales o equivalentes, as como verificar su alineacin que garantice el cumpli135

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

miento de los objetivos generales y los compromisos institucionales emanados del


Programa Nacional de Procuracin de Justicia; la entonces Unidad de Planeacin
Estratgica se dio la tarea de instrumentar los siguientes anlisis y acciones:

y Emisin de los Lineamientos de Planeacin, que contiene los parmetros


que se deben considerar para sintetizar los aspectos ms representativos del
quehacer de las unidades administrativas de la institucin.
y Anlisis y elaboracin de un Resumen de Puntos Crticos del DAS-G, por
cada unidad administrativa, que detalla las observaciones ms comunes que
presenta la informacin capturada de acuerdo a la tcnica de sintaxis sugerida por la metodologa.
y Creacin de una Matriz de Conceptos, por cada una de las unidades administrativas, misma que extrae la informacin capturada en la base de datos
del DAS-G y permite la asimilacin integral de los datos, para hacer la comparacin directa en los tres niveles de trabajo que establece el sistema: Procuradura, Subprocuradura y Direccin General.
y Preparacin de Grficas de Alineacin, por cada una de las unidades administrativas, que es la representacin grfica de la Matriz de Conceptos que
permite visualizar su alineacin, con un cdigo de colores identificando la
interaccin de los elementos de planeacin registrados en el sistema.
y Anlisis de Indicadores de objetivos, procesos y proyectos, se muestran los
formatos de integracin que servirn de base para la preparacin de los RIP
(Reporte Integral de Planeacin) del ao 2002 y 2003, y se anexa un formato
de registro que se capturar en el sistema DAS-G.
Con base en los resultados de los estudios antes mencionados, se convoc a los
enlaces de la unidades administrativas, para efectuar una depuracin de los elementos registrados inicialmente en el DAS-G, tomando en consideracin las desviaciones
detectadas y las recomendaciones emitidas. Para este efecto se realizaron sesiones
de asesora donde se revisaron casos de depuracin y redefinicin de los planes de
trabajo y de sus indicadores, ajustndolos a la metodologa o, en su caso, alineando su
conceptualizacin.
Simultneamente se hicieron mejoras tcnicas e informticas del sistema DASG a las condiciones de operacin de la PGR, como fueron: a) Modificacin del Es136

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

PROCURADURIA
Actividad Sustantiva
1

Objetivo General
1

Linea Estratgica General


1

1 2 3 4

1 2 3 4 5 6

5 6

2 3

Agencia Federal de Investigacin


Actividad Especifica
A

C1

C2

C3

C4

Objetivo Especifico
1

Linea Especifica
1

1 2

1 2

1 2 3 4 5 6 7 8

Direcciones Generales
DireccinGeneral de DespliegueRegional Policial
ActividadInsttitucional
1

10

10

Objetivode la Direccin General


1

UNIDAD DE PLANEACIN ESTRATGICA (NIVEL B)

Actividad especfica
Implementar procesos de planeacin estratgica

Vinculada a la actividad sustantiva


2

A.1

Actividad especfica
Implementar procesos de planeacin estratgica

Vinculada a la actividad sustantiva


2

Objetivo Especficos
Objetivo Especficos
Desarrollar, implementar y evaluar la aplicacin de tcnicas,
Promover el cumplimiento eficiente de las tareas sustantivas
mtodos y herramientas en materia de Polticas Pblicas,
B.1 encomendadas a la Unidad y a sus Direcciones Generales C.
Planeacin Estratgica, seguimiento, evaluacin y rendicin
adscritas
de cuentas de la Institucin.
Vinculado a la lnea estratgica general
Vinculado a la lnea estratgica general
2,1,3
2.1.7
Tipo de objetivo
Tipo de objetivo
Estratgico
Estratgico
x
x
Operativo
Operativo

Fechas de desarrollo del objetivo


Inici (dd/mm/aaaa)

Fechas de desarrollo del objetivo


Inici (dd/mm/aaaa)

Fin (dd/mm/aaaa)

Fin (dd/mm/aaaa)

Lnea Estratgica Especfica


Lnea Estratgica Especfica
Administrar los recursos financieros y materiales asignados
Instrumentar las acciones para la implantacin de sistemas
para realizar eficientemente su aplicacin en las funciones
C.1
A.1.1 metodolgicos e informticos de planeacin estratgica en B.1.1
encomendadas a la Unidad y a sus Direcciones Generales
las unidades administrativas de la PGR.
adscritas.
Lnea Estratgica Especfica
Generar propuestas de modelos de actualizacin de
estructuras orgnico- funcionales para que la institucin
C.1
A.1.2
cuente con esquemas operativos acordes con la dinmica
delictiva.
Lnea Estratgica Especfica
Establecer estrategias de concertacin, coordinacin,
A.1.3 ejecucin y seguimiento de las polticas, para satisfacer las
demandas de la ciudadana en procuracin de justicia.
Lnea Estratgica Especfica
Evaluar la aplicacin e impacto en la sociedad de las polticas
A.1.4 pblicas a travs de indicadores, para la adecuada toma de
decisiones.

137

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

quema de alineacin, en el sentido que no reflejaba una clara alineacin entre los
elementos de planeacin de los diferentes niveles que conforman el sistema y, b)
Modificaciones a los parmetros que definen los indicadores de los objetivos, procesos y proyectos de las reas de la PGR, esto es, la incorporacin del indicador fraccional que responde a la fluctuacin de las cargas de trabajo de las unidades sustantivas
de la institucin. Asimismo, la creacin del indicador grupal que aglutina con un criterio tcnico diversos indicadores dentro del sistema DAS-G, conservando su alineacin.

DE

A DECUACIN DEL MODELO


PLANEACIN E STRATGICA A LA PGR

Al interior de la institucin se ha trabajado simultneamente en el desarrollo de un


modelo propio que responda a la naturaleza y peculiaridades de la PGR; a este efecto, se han estudiado los diferentes esquemas elaborados, mismos que han presentado
ventajas y deficiencias que, al final, son subsanadas con la propuesta denominada
MIPE, siglas que responden a Modelo Integral de Planeacin Estratgica, que
rene en una metodologa las bondades de algunos esquemas disponibles.
El modelo emana de la definicin de planeacin estratgica como un instrumento mediante el cual se puede transformar la realidad existente, por la que disea un
futuro e identifica las formas para lograrlo, esto implica ver a la planeacin como una
herramienta y no como un fin; esto resulta en establecer una planeacin que guarde
ciertas caractersticas, por mencionar algunas:
y Objetiva.- Proceso estructurado que permite administrar y asignar recursos
en forma viable para el logro de la visin, misin y objetivos.
y Incluyente y participativa.- Orienta y dirige las acciones de todas las reas
de la organizacin con la mirada puesta en el futuro.
y Deductiva Inductiva / General Particular.- Integra y orquesta los objetivos y procesos de los diferentes niveles de la organizacin, enfocndolos a
una visin y misin comunes.
y Dinmica y Flexible / Externa - Interna.- Evala y ajusta peridicamente la
direccin y resultados anticipando los cambios en el entorno y los retos.

138

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

La implantacin y desarrollo de este nuevo modelo aportar a la institucin una


mayor proyeccin institucional multianual con orientacin y certidumbre; eficiencia
estructural, as como el mejoramiento en la calidad, servicios, oportunidad y costos.

ANTECEDENTES CONCEPTUALES
A continuacin me refiero a los modelos que anteceden al MIPE, tocando solamente
las caractersticas incidentes en la configuracin y mejora de esquema propio de la
PGR. Los modelos son presentados en una matriz que relaciona los conceptos de
planeacin en las diferentes dimensiones de enfoque y un marco referencial que
alude a los mbitos de aplicacin de los conceptos.
139

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

El Sistema Integral de Planeacin Estratgica, Programacin, Presupuestacin y Evaluacin (SIPLAE), es un esquema creado ex profeso para la Administracin Pblica por el experto Manuel Morales, 1 que conserva un enfoque
estructuralista basado en la dimensin administrativa, ceido a las estructuras programticas y presupuestales que dicta la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
es un comienzo ideal de configurar la planeacin en el sector pblico, mantiene una
metodologa muy sesgada, ya que est soportado en criterios subjetivos, aunque ricos
por su valor emprico, no consideran un mtodo racional.

Consultor externo de la Procuradura General de la Repblica, con gran experiencia en el servicio


pblico de ms de 30 aos, en reas propias de planeacin, programacin y presupuesto.

140

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

El Sistema de Planeacin Estratgica Sistema de Alineacin Digital (SPE/


DAS-G),2 plantea una perspectiva de alineacin y congruencia de los conceptos e
instrumentos de planeacin, su principal mrito es la atencin de la dimensin operativa y organizacional, busca implantar las bondades de la planeacin clsica de la
iniciativa privada en el sector pblico, razn por la cual presenta slo un vrtice
superior que se explaya al descender los niveles; su aportacin invaluable es la presentacin del modelo respaldado por una metodologa y la disposicin de integrar las
polticas pblicas; sin embargo, ofrece limitantes como lo es el descuido en la interaccin y coordinacin transversal de los instrumentos estratgicos de planeacin, derivado de su ordenacin piramidal.

El Sistema DAS-G es una aplicacin digital que contiene herramientas en la definicin de los distintos
elementos de la Planeacin Estratgica Clsica. Este sistema fue desarrollado por una compaa consultora contratada por la Unidad para la Planeacin Estratgica de la Presidencia de la Repblica (UPE

141

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

El Sistema de Planeacin Estratgica; Sistema Inteligente de Gestin Presupuestal (SIGP),3 su propsito es atender las necesidades operativas de la administracin de recursos, el esquema mantiene una posicin administrativa con la intencin
de dar resultados ignorando un soporte operativo, su perspectiva es netamente financiera. La bondad que presenta es su ordenacin funcional, lgica e institucional, misma que permite la flexibilizacin de su estructura a los requerimientos de la
organizacin.
PR), para establecer un esquema nico y homogneo que uniforme los enfoques de operacin en toda la
Administracin Pblica Federal.
El SPE permite su realizacin en dos niveles: la Estratgica: aquella en donde se enmarca la orientacin del
quehacer institucional, misma que se realiza a travs de la informacin registrada en los observatorios de la
Presidencia de la Repblica, de la Procuradura General de la Repblica y Subprocuraduras u homlogas; la
Operativa: que se realiza a nivel de Direccin General y que cumplen una funcin importante dentro del
sistema; en virtud de que es aqu en donde se lleva a cabo la ejecucin de los objetivos, procesos y proyectos
que dan cumplimiento y soporte a lo establecido en la planeacin estratgica.
3
Este modelo surge a solicitud de la Oficiala Mayor de la PGR, y proporcionado por una firma de
consultora no especializada en la administracin pblica.

142

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Finalmente, se revis el modelo terico y la metodologa que ofrece el trabajo


de George A. Steiner,4 esto es, como sustento y referencia racional bsica para
desarrollar modelos de planeacin especficos de acuerdo a las necesidades de cada
organizacin, este estudio permiti elaborar una matriz comparativa de las metodologas de los tres modelos anteriores.

DE

EL M ODELO INTEGRAL
PLANEACIN ESTRATGICA (MIPE)

El estudio de los diferentes modelos de aplicacin en la PGR llev a detectar sus


diferencias, no obstante, de manera paralela, se revelaron sus coincidencias; as mismo, las omisiones, discrepancias y similitudes fueron apreciadas como rea de opor4

George A. Steiner, Planeacin Estratgica, editorial CECSA.

143

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

tunidad para establecer un esquema heterogneo, mismo que respondiera a las necesidades de la PGR en materia de planeacin. Las aproximaciones de los esquemas y
de las metodologas arrojaron espacios disponibles para agregar elementos de planeacin y elaborar un modelo que plantee la planeacin de la PGR con un enfoque
sistmico.

144

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Finalmente, se dispuso una propuesta de esquema de planeacin propio para la


Administracin Pblica y especficamente para la PGR es el denominado Modelo
Integral de Planeacin Estratgica (MIPE), mismo que es conformado por los
siguientes elementos:
a) Las Polticas Pblicas, base del funcionamiento pblico (El qu se va a
hacer).
b) La Planeacin Estratgica, la herramienta para orientar, integrar y dar
congruencia al funcionamiento (El cmo se va a hacer).
c) La Administracin por Resultados, la actividad de seguimiento de objetivos, el control y presupuestacin de procesos y proyectos, a travs de la
actualizacin de indicadores y cumplimiento de metas, as como mediante
los ajustes derivados de la evaluacin de los Planes de Trabajo (Presupone
metas a alcanzar).
En base a este nuevo modelo se pueden proyectar el rediseo y la instrumentacin de las polticas pblicas en la PGR, adems de obtener una conceptualizacin
propia de planeacin estratgica como herramienta y vehculo para la materializacin
de esas intenciones gubernamentales, en: El proceso de planeacin estratgica es
un esfuerzo de previsin, de racionalidad, de orden y coordinacin, pero sobre todo, es un gran trabajo de conciliacin entre los intereses de los particulares y los de la sociedad, entre el conocimiento de los especialistas y el sentir
ciudadano, entre la experiencia y el sentido innovador, entre la libertad y el
compromiso; es, en suma, la conciliacin entre el pasado y los compromisos
con Mxico hacia el futuro.
En concordancia con los propsitos nacionales establecidos en el PND y con la
orientacin de administracin por resultados, la APF se apoya en las polticas pblicas para enfocar e integrar sus acciones.
La ubicacin institucional de la PGR en el concierto federal, hace posible la
determinacin precisa de su quehacer, permitiendo a la alta direccin y los servidores
pblicos de mando superior tener la visin de largo plazo en que se inserta la operacin, se involucra al personal de mando medio, sustantivo y adjetivo, quienes se encargan de la ejecucin de la planeacin estratgica. Este sistema nos permite definir
los elementos claves de la organizacin para realizar el quehacer institucional.
145

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

En cumplimiento a las directrices emanadas del Ejecutivo Federal, en el contexto de la estrategia se desarrollarron la visin y la misin institucionales, para lo cual se
revisaron y ajustaron las actividades y objetivos de la Procuradura a todos los niveles
y para todas sus UAs. En este sentido, al interior de la DGPII se realiz un anlisis
FODA y se elabor el esquema para evaluar el sistema de planeacin.
El MIPE de la PGR se establece en el contexto de la Administracin Pblica
Federal (APF), y considera cuatro dimensiones: la estratgica que contiene el marco
jurdico y de planeacin nacional; la organizacional de donde emanan los programas de gobierno sectoriales, regionales, especiales y temticos; operativa en donde
convergen las atribuciones y funciones con los compromisos de la institucin y; administrativa en que se conjugan los programas operativos con el presupuesto correspondiente.
Asimismo, considera un marco de referencia que jerarquiza niveles de decisin
y operativos, dndole vida a las distintas dimensiones del Modelo de Planeacin. El
146

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

primer nivel se refiere al contexto que entreteje el desempeo de obligaciones jurdicas que requiere el desarrollo del Estado a travs de la vinculacin con los ejes
rectores del sector; la orientacin que adecua las funciones de las estructuras organizacionales al logro de los compromisos de los programas institucionales; la congruencia y conocimiento establecen las fases de integracin de los compromisos
con la definicin de los planes de trabajo coordinado en las distintas instancias de la
PGR, la integracin considera la interaccin de las metas y los recursos requeridos
para la ejecucin de los programas de trabajo.
La interaccin de la estrategia y la operacin se establece a travs de los ajustes que se efectan a la primera, como resultado de la identificacin de desviaciones
o inconsistencias en la operacin del sistema de planeacin.
En cumplimiento con el MIPE se desarrolla la evaluacin a fin de detectar
posibles desviaciones en los programas de trabajo de cada una de las reas de la
institucin, para lo cual se analizaron sus objetivos, procesos y proyectos a fin de
determinar la orientacin y con ello fortalecer el quehacer sustantivo de la institucin;
adicionalmente se lleva a cabo un anlisis estadstico de los indicadores de desempeo de la PGR; lo que permite paralelamente determinar que las metas para el siguiente ao tengan una lgica congruente con los resultados del cierre.

DEL

R ESULTADOS DE LA IMPLANTACIN
SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA

En sntesis, los logros alcanzados con la implantacin y operacin del SPE DAS-G,
fueron los siguientes:
Se incorporaron al sistema las actividades, objetivos, procesos y proyectos de
las distintas unidades administrativas que integran la institucin, con los cuales se concret el programa de trabajo 2002, que refleja los esfuerzos del
proceso de planeacin. Asimismo se establecieron las bases para el desarrollo de la planeacin para el 2003 y su respectivo programa operativo anual.
Se incluyeron en el DAS-G las metas correspondientes al Sistema de Metas
Presidenciales y al programa de trabajo 2002, as como los indicadores que
permiten realizar el seguimiento en los avances de stas.
147

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

El proceso de planeacin en este ao se dio de manera participativa e incluyente, toda vez que permite a cada una de las unidades administrativas, establecer los compromisos y metas acorde a su visin y misin especfica, en
virtud de sus capacidades de operacin. De este modo se rompi con los
esquemas tradicionales de direccin cupular que determinaba las pautas a
seguir.
La utilizacin de la herramienta bajo este nuevo enfoque metodolgico, permiti no slo abarcar el total de la institucin, sino tambin desarrollar los
Reportes Integrales de Planeacin como resultado de la integracin de los
programas de trabajo que ejecutar cada unidad administrativa en el siguiente
ejercicio presupuestal.
La ventaja de vincular el Reporte Integral de Planeacin y el programa de
trabajo en una misma base permite observar a detalle la forma en que se
planean los procesos y proyectos considerados por cada unidad, as como el
grado de avance y congruencia intrnseca y hacia los objetivos institucionales.

148

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

El sistema hace posible realizar evaluaciones trimestrales sobre los avances


en las metas presidenciales y operativas propias de la institucin, permitiendo
tener informacin en tiempo real, en la medida que se incorpora al sistema.
Es una nueva perspectiva de planeacin dinmica que permite corregir las
desviaciones que se presenten en el transcurso de los acontecimientos, experiencia del personal o circunstancias especiales.

E VALUACIN DEL S ISTEMA


ESTRATGICA

DE P LANEACIN

La Direccin General de Planeacin (DGP) se comprometi a promover el Modelo


de Planeacin Estratgica (MPE) para hacer eficiente y eficaz a la institucin, como
un proyecto que emana de los objetivos y estrategias plasmados en el Plan Nacional
de Desarrollo (PND) y el Programa Nacional de Procuracin de Justicia (PNPJ).
Consciente de la necesidad de crear una cultura de planeacin y ante los nuevos cambios organizacionales presentados en la PGR, el personal de la Direccin
General de Planeacin proporcion asesoras de manera individual y grupal a distintos representantes de diversas unidades administrativas, tales como la Subprocuradura de Coordinacin General y Desarrollo, la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales, entre otras.

PROPUESTA DE HOMOGENEIZACIN
EN LOS PLANES DE TRABAJO

Se realizaron las propuestas de homogeneizacin de conceptos en los niveles de subprocuraduras y homlogas, para consolidar los objetivos y estrategias, de conformidad
con la metodologa determinada en el SPE, y continuar con el proceso de institucionalizacin del DAS-G. Este proceso se consolid en el mes de febrero de 2003, quedando establecidos los compromisos para su aplicacin en el segundo trimestre del ao.
La Subprocuradura de Control Regional, Procesos Penales y Amparo, homolog los objetivos de las delegaciones estatales de la PGR; asimismo, sus procesos, con
el fin de entablar un lenguaje comn y la concentracin de informacin derivada de la
operacin, que al agruparse presentan importantes parmetros de resultados a nivel
149

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

tctico; de la misma manera, la Subprocuradura de Investigacin Especializada en


Delitos Federales efectu un registro homologado de objetivos y procesos, que agrupa la actividad de investigacin de delitos rompiendo la inercia de medir un proceso
tan sui gneris. Actualmente est proyectada una homologacin de procesos y objetivos a nivel operativo en la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada, con miras a formar un indicador agrupado que mide la
determinacin de las averiguaciones previas en materia de crimen organizado, asunto
que por dems es calificado como de alto impacto institucional.

EVALUACIN DEL PROGRAMA DE TRABAJO 2002


Y P ROSPECTIVA 2003
De manera paralela, en el primer trimestre de 2003 se desarrollaron los esquemas
bsicos para explotar la base de datos y generar los formatos que permitirn integrar
la evaluacin cuantitativa de los indicadores y cualitativa de los proyectos, procesos y
objetivos de la Direccin General con los de su inmediato superior.
El modelo se present a cada uno de los subprocuradores u homlogos para su
consideracin y con ello detonar el proceso de actualizacin del sistema as como el
proceso de planeacin 2004.
150

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

El documento consta de cinco apartados, los cuales son evaluados de acuerdo


a criterios de ponderacin, divididos en partes iguales para la planeacin y la operacin:
1. Orientacin de Actividades: determina el balance que existe en el sistema entre las actividades sustantivas y las adjetivas.
2. Alineacin y Congruencia: Referida a la duplicidad de objetivos, procesos y
proyectos, as como a la correcta aplicacin de la metodologa de sintaxis para su
construccin.
3. Actualizacin de la Informacin y Resultados 2002: considera el porcentaje
de indicadores de objetivos, procesos y proyectos actualizados en el sistema.
4. Comportamiento de los Resultados 2002: refleja el grado de asertividad que
obtuvo en los resultados de los indicadores planteados en proceso de planeacin
operativa de las direcciones generales.
5. Plan de Trabajo 2003: analiza de acuerdo a un mtodo estadstico denominado
regresin lineal la viabilidad para determinar si es posible alcanzar las metas
previstas en el siguiente ejercicio, con base en los resultados reflejados en el
sistema.
151

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

ANLISIS DE LA ADECUACIN DEL S ISTEMA


PLANEACIN ESTRATGICA AL REGLAMENTO
DE LA L EY O RGNICA DE LA P ROCURADURA
GENERAL DE LA REPBLICA
DE

Para atender la exigencia de adecuar la operacin del SPE a la nueva estructura orgnica de la PGR que entr en vigor el 25 de julio de 2005, se desarroll un
esquema de trabajo en dos sentidos:
1. Se sostuvieron diversas reuniones de trabajo con personal de la Unidad para la
Planeacin Estratgica de la Oficina de la Presidencia de la Repblica, en torno
152

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

a las estrategias que se desarrollaran para implementar el cambio en el Sistema


DAS-G. Algunos de los aspectos ms relevantes son: la determinacin de lineamientos para el cierre de la estructura actual y la actualizacin de registros que
conforman el DAS-G, a partir del mes de agosto.
2. Se organizaron sesiones de trabajo con las subprocuraduras y sus direcciones
generales adscritas para acotar los siguientes aspectos:
a.

b.

c.

En el contexto de las nuevas atribuciones conferidas en el Reglamento de la


Ley Orgnica de la PGR compararlo con las actividades institucionales (AI)
registradas en el DAS-G para determinar su status.
De igual forma analizar la viabilidad de mantener, eliminar o agregar los objetivos de Direccin General, Procesos y Proyectos que se derivan de las nuevas actividades institucionales.
Una vez realizados estos ejercicios y avalados por el Titular, se asumi el
compromiso de actualizar la informacin en el Sistema.

153

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Una vez concluido el proceso de reestructuracin de las 124 unidades administrativas adscritas de la PGR, se analiz que las funciones registradas en el Sistema de
Alineacin Estratgica Digital (DAS-G) tuviesen una correspondencia con las atribuciones contenidas en el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR. Para
garantizar su adecuada interpretacin, se establecieron mecanismos de consulta y
validacin con los enlaces de cada Subprocuradura para posteriormente someterlo a
consideracin de los titulares.
Estos mecanismos consistieron en identificar la realizacin de funciones que no
corresponden al rea; atribuciones no reflejadas en el DAS-G y las atribuciones
contenidas en los planes de trabajo anual. Como resultado de estas acciones se ahorraron recursos a travs de la atencin a sus competencias y evitaron la duplicidad de
funciones creando sinergias en el cumplimiento de los compromisos establecidos en
el PNPJ.
El proceso antes descrito se desarroll en un tiempo de seis meses. Los resultados que se muestran en el cuadro siguiente corresponden a los hallazgos detectados
por la Direccin de Planeacin y los enlaces; cabe sealar que los casos en que
subsistan dudas o inconsistencias, actualmente han sido superadas con el concurso
de los titulares.

Alineacin de la PGR al Reglamento de la Ley Orgnica, PGR


UA
adscritas

Subprocuradura u homloga

Atencin a
Atribuciones

Alineacin y
congruencia

11

Agencia Federal de Investigacin

100.0%

96.0%

Centro Nal. de Plan., Anlisis e Inf. p/el Combate


a la Delinc.

90.8%

100.0%

Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin


Institucional

93.6%

83.2%

Direccin General de Comunicacin Social

94.0%

85.2%

Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos


Electorales

100.0%

86.8%

Fiscala Esp. para Movimientos Sociales y Polticos


del Pasado

93.2%

94.4%

Instituto Nacional de Ciencias Penales

94.0%

95.2%

154

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

10

Oficiala Mayor

90.0%

73.2%

rgano Interno de Control

100.0%

100.0%

36

Subprocuradura de Control Regional, Proc. Penales


y Amparo

86.8%

78.8%

Subproc. de Der. Hum., Atencin a Vctimas y


Servicios a la Comunidad

70.0%

94.0%

10

Subprocuradura de Investigacin Especializada


en Delincuencia Organizada

70.0%

70.0%

Subprocuradura de Investigacin Esp. en Delitos


Federales

100.0%

96.0%

Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales

99.6%

92.8%

Visitadura General

95.2%

100.0%

Promedio PGR

91.81%

89.71%

124

DE

DEFINICIN DEL PLAN


TRABAJO 2004 Y 2005

Derivado de los compromisos establecidos en comn acuerdo con las unidades administrativas; se proporcionaron a todas asesoras en materia de planeacin en tres
diferentes ciclos. En cada una de las sesiones de trabajo atendieron los siguientes
criterios:
a) Mejorar la calidad de los objetivos, procesos y proyectos; de acuerdo a las
reglas de sintaxis.
b) Eliminar aquellos elementos de planeacin que no tuviera congruencia entre
s o en su defecto adecuar su ubicacin.
c) Actualizar los indicadores registrados en el sistema al 30 de julio del ao en
curso y determinaran su plan de trabajo del siguiente.
Durante las sesiones de trabajo, 116 unidades administrativas, de las 132 registradas, actualizaron sus indicadores de objetivos, procesos y proyectos al mes de
junio y gran parte de ellos proyectaron sus metas para el ejercicio del ao 2004.
155

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Para 2004, las acciones que realiza la DGPII estn encaminadas a fortalecer la
planeacin operativa, motivo por el cual se han establecido esquemas de evaluacin
de manera mensual a fin de analizar el comportamiento de los avances porcentuales
de los compromisos enmarcados en cada uno de los Planes de Trabajo de las unidades administrativas.
Resultados Generales, 2002 - 2004
(Porcentajes)
Subprocuradura u homloga

Calificacin Final Dife2002 2003 2004 rencia

Agencia Federal de Investigacin

52.1

76.7

79.2

2.5

Centro Nal. de Plan., Anlisis e Inf. p/el Combate a la Delinc. a/

26.0

92.7

90.4

(2.3)

Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional

73.0

73.2

82.8

9.6

Direccin General de Comunicacin Social

79.0

79.2

93.3

14.1

Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales

79.0

82.2

89.0

6.8

Fiscala Esp. para Movimientos Sociales y Polticos del Pasado

40.3

75.2

52.1

(23.1)

Instituto Nacional de Ciencias Penales

79.0

73.8

85.3

11.5

Oficiala Mayor

50.2

64.6

62.7

(1.9)

rgano Interno de Control

50.5

75.3

88.4

13.1

Subprocuradura de Control Regional, Proc. Penales y Amparo c/

58.5

75.1

81.9

6.8

n.d.

68.7

71.1

2.4

n.d.

17.5

49.9

32.4

Subproc. de Der. Hum., Atn. a Vctimas y Servs. a la Comunidad

b/

Subprocuradura de Investigacin Esp. en Delincuencia Organizada


Subprocuradura de Investigacin Esp. en Delitos Federales

b/

b/

n.d.

88.6

91.5

2.9

Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales

79.0

73.3

80.9

7.6

Visitadura General

77.2

84.5

84.8

0.3

Promedio PGR

62.0

73.4

78.9

5.5

a/ En 2002 se registr como el Centro Nacional de Planeacin para el Control de Drogas (CENDRO).
b/ Subprocuraduras que fueron creadas a partir de la entrada en vigor del Reglamento de la Ley
Orgnica de la PGR, en junio de 2003.
c/ El porcentaje que se registra en 2002, es el resultado promedio de las Subprocuraduras de Procedimientos Penales A, B y C.
Fuente: Sistema de Planeacin Estratgica.

156

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

CONSOLIDACIN DEL SISTEMA


ESTRATGICA

DE P LANEACIN

Los propsitos de la PGR, en cuanto a la consolidacin de su sistema, estn destinados a integrar de manera sistmica sus procesos y proyectos, a mejorar el desarrollo
organizacional bajo esquemas de innovacin y calidad, y finalmente, extender las
prcticas exitosas de planeacin a nivel nacional, que consolide el compromiso fijado
por el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y los instrumentos programticos que
de l deriven.
El ciclo de mejoramiento institucional se implementa a travs de la deteccin de
reas de oportunidad que resultan de los anlisis estadsticos y cualitativos de avance,
contenidos en las evaluaciones peridicas de resultados y tendencias, mismos que en
retroalimentacin llevan aparejados ajustes que optimizan los Planes de Trabajo, y en
consecuencia el rediseo de sus procesos.

ACCIONES DE FORTALECIMIENTO
Con el propsito de cumplir con los avances comprometidos que exige la institucin,
as como de homogeneizar el proceso de planeacin estratgica y coordinar los planes de trabajo de las reas de la PGR, la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e
Innovacin Institucional (COPLADII), ha implementado diversos mtodos para conocer su avance y orientacin; entre ellos destacan:
Una depuracin metodolgica del anlisis de la informacin del 2002, que
enmend una diversidad de elementos y registros.
A principios del 2003 se determin, en base al Artculo 4 de la Ley Orgnica
de la PGR, un parmetro para identificar los procesos sustantivos y adjetivos
registrados en el sistema.
Al entrar en vigor el Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR, se efectu
una revisin que reoriente los esquemas de trabajo y dar cumplimiento a las
atribuciones del nuevo marco normativo.

157

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

ANLISIS ESTADSTICO DEL SISTEMA


DE P LANEACIN E STRATGICA
Consecuentemente, a principios del ao 2004 el esquema de evaluacin del Sistema
de Planeacin Estratgica transit de un anlisis fundamentado en lo normativo a uno
basado en razonamientos estadsticos. De igual manera, se ha intensificado el proceso de evaluacin en dos vertientes: anual y mensual.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE LOS PLANES


DE T RABAJO
La evaluacin mensual del DAS-G basa su anlisis en el grado de avance y cumplimiento de los planes de trabajo de las direcciones generales o equivalentes; la aplicacin del DAS-G como herramienta ejecutiva es cada vez ms intensa, en virtud de
que al mes de junio del ao en curso, se aprecia un 33.7% de incremento del registro
total respecto al ao pasado (de 1,753 a 2,345 indicadores).

Resultado real de los Planes de Trabajo 2004 en la PGR


165.0%

165.0%
155.0%
146.4%

145.0%

140.0%
135.0%

134.6%
125.8%

125.0%

123.7%

121.5%

115.0%
110.8%
105.0%

100.1%

106.8%

110.3%

99.5%

95.0%
85.0%
ENE

Promedio de PGR

FEB

MAR

ABR

Recta = 110%

158

MAY

JUN

Recta = 100%

JUL

AGO

Recta = 90%

SEP

OCT

NOV

DIC

Logartmica (Promedio de PGR)

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Un aspecto relevante en 2004 lo constituy el seguimiento del comportamiento


de dichos indicadores, a mediados de ao se hizo necesario realizar un ajuste a las
metas originalmente planteadas por las distintas UAs, ya que el comportamiento promedio reflejaba para ese entonces un 66 por ciento de cumplimiento sobre las metas
originalmente planteadas, mediante una reingeniera de procesos y la determinacin
de nuevas metas, efectuaron los ajustes necesarios con todas y cada una de las reas
involucradas corrigiendo la tendencia marcada, con este nuevo plan para el segundo
semestre disminuy la variacin hasta el mes de noviembre, no obstante al cierre del
ao se dispararon los resultados nuevamente aunque con menor intensidad.
Los resultados obtenidos con el despliegue y difusin del SPE y la utilizacin del
DAS-G, son la unificacin de criterios para el establecimiento de objetivos institucionales, ordenamiento de actividades y asignacin de recursos y determinacin de alcances con base a la estructura y prioridades.
Resultado real de los Planes de Trabajo 2005 en la PGR
190.0%
178.7%
170.0%
150.0%
130.0%
118.5%

97.5%

110.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

90.0%
88.9%
70.0%
71.3%
50.0%
ENE

Promedio de PGR

FEB

MAR

ABR

Recta = 110%

MAY

JUN

Recta = 100%

JUL

AGO

Recta = 90%

SEP

OCT

NOV

DIC

Logartmica (Promedio de PGR)

En lo que va de 2005 se observa que la tendencia con respecto al ao anterior


no slo se mantiene sino que se incrementa, por lo que se estn implementando las
acciones correctivas similares a las anteriores para ajustar el fenmeno. Conviene
sealar que en esta ocasin las variaciones se estn concentrando en las delegaciones estatales en la Procuradura por lo que se tomarn las decisiones correspondientes con el personal de la Subprocuradura Regional.
159

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Al mes de junio se alcanz un nivel institucional de cumplimiento del 83.15%,


que representa un 10% de incremento comparado al obtenido al iniciar el ao; asimismo, se prev un comportamiento constante y ascendente.

PROSPECTIVA DE CUMPLIMIENTO DE PLANES


DE T RABAJO
COMPARATIVO DE RESULTADOS DE PLANEACIN
Periodo (2002-2004)
Indicador
PGR

2002
62.0

2003
73.4

2004
78.9

2005
83.0

2006
86.3

El DAS-G ha permitido a los subprocuradores u homlogos monitorear el cumplimiento de las lneas estratgicas de los objetivos e indicadores, de igual forma, dan
seguimiento al avance de sus propios objetivos e indicadores correspondientes a sus
procesos y proyectos.
En un esfuerzo de verificar la eficiencia y grado de evolucin de nuestra planeacin estratgica y operativa, se gener un estudio comparativo con el Modelo de
Calidad Total, a travs de los modelos de calidad INTRAGOB y Nacional para la
160

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Calidad Total, se retroalimenta y permea a toda la institucin la cultura organizacional de calidad, para dar congruencia a sus sistemas y procesos orientados a sistemas
de gestin de la calidad. Lo anterior impacta a las partes interesadas: clientes, personal y comunidad, conociendo sus necesidades y expectativas, analizndolas a travs
de un enfoque sistmico, reflejado en nuestro SPE.
La tendencia y prospectiva del avance en los planes de trabajo, derivadas de
estas evaluaciones, se dieron a conocer a los enlaces de planeacin a travs de
talleres de trabajo, donde se explic la metodologa, con el propsito de que sean
analizados para efectuar los ajustes pertinentes en el segundo semestre de 2004.

EVALUACIN DE R ESULTADOS
El ciclo de mejora del proceso de planeacin estratgica se inicia con la evaluacin
del DAS-G seguido de la aplicacin de sus recomendaciones de ajuste; como resultado de estas adecuaciones, para la primera mitad del ao se apreci una mejora en
la metodologa y actualizacin en los esquemas e indicadores de cada Subprocuradura u homlogo; del mismo modo, las evaluaciones mensuales permiten un diagnstico
y clasificacin de los niveles de cumplimiento, as como su posicionamiento comparativo e incidencia en el comportamiento general.

C OMPARACIN DEL SISTEMA


PLANEACIN ESTRATGICA
CON M ODELOS DE C ALIDAD T OTAL
DE

En un esfuerzo de verificar la eficiencia y grado de evolucin de nuestra planeacin


estratgica y operativa, se gener un estudio comparativo con el Modelo de Calidad
Total propuesto por el Premio Nacional de Calidad (PNC), mediante las siguientes
acciones.
Con la incorporacin del pensamiento sistmico de este modelo, se han establecido los puntos de incidencia que tiene con los otros criterios de desarrollo organizacional, todo ello plasmado en las acciones correspondientes que habrn de armonizar
el rumbo institucional.
161

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

Al analizar los principios del modelo PNC se comprob la consistencia que


guarda el SPE, as como se advirtieron brechas entre ambos, resultando que un factor determinante para arraigar las cultura de planeacin y desarrollo organizacional
en la PGR, consiste en romper la resistencias al cambio, que an persisten en algunas
reas, para lo cual se han intensificado los esfuerzos de asesora.

RESULTADOS

GLOBALES

Los resultados que se presentan estn de acuerdo a las metas planteadas en la Visin, Misin y Objetivos Estratgicos enunciados en el Programa Nacional de Procuracin de Justicia, que responden al quehacer sustantivo de la institucin, haciendo
evidente el cumplimiento de los compromisos asumidos.
En torno al cumplimiento de la Visin Institucional,5 para llevarla a un nivel de
excelencia se realizaron cambios organizacionales, caracterizados por: especializacin por gnero de delitos; desconcentracin territorial y funcional; reduccin de los
tramos de control y compensacin de costos.
La nueva estructura parte de un adecuado equilibrio entre dos criterios bsicos:
la especializacin y la desconcentracin territorial y funcional; la Ley emitida determina las bases para establecer unidades especializadas en la investigacin y persecucin de gneros de delitos federales, atendiendo las diversas manifestaciones de la
delincuencia organizada, as como a la naturaleza y complejidad de los mismos.
De esta manera, se responde a una realidad, dada por la amplitud y complejidad
de las diversas figuras delictivas y la sofisticacin en la comisin de los delitos, que
obliga a una especializacin temtica. Como se aprecia, la estructura de la Procuradura se ve fortalecida con unidades especializadas para investigar y perseguir las
diferentes modalidades de delincuencia organizada. Estas unidades se articulan en una
nueva Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada.

Tenemos una clara visin institucional para el mediano y largo plazo: visualizamos en tres aos una
estructura funcional de procuracin de justicia, en seis un sistema saneado. Lo anterior, para que en el ao
2025 las instituciones que participen en la procuracin de justicia sean de excelencia, cuenten con personal
con vocacin de servicio y slida formacin que contribuya a que los ciudadanos vivan en condiciones que
promuevan el desarrollo integral dentro del Estado de Derecho.

162

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Por lo que se refiere al sistema de desconcentracin territorial y funcional, se


formaliz la estructura de las delegaciones de la institucin en las entidades federativas en una Subprocuradura, que anteriormente estaba fraccionada en tres.
Uno de los propsitos fue redistribuir las reas de responsabilidad y definir de
acuerdo con la naturaleza de las atribuciones, cules deban ser competencia exclusiva del Titular de la Procuradura. As, a partir de un anlisis de funciones, procesos
y proyectos de las reas que integran la organizacin actual, se reagruparon para
reducir el tramo de control de 17 instancias a slo 12, lo que redundar en una mayor
eficacia y eficiencia operativa, ya que el Titular se aligerar de cargas de trabajo que
sern delegadas en otros niveles.

Uno de los principios de la reestructuracin emprendida fue la optimizacin de


los recursos humanos y financieros bajo el esquema de costos compensados, es decir, sin repercusiones que representen un incremento presupuestal y bajo la premisa
de hacer ms con menos .; a travs de una reduccin en el nmero de Subprocuraduras, Fiscalas, Coordinaciones y Direcciones Generales y en contraposicin un incremento en las unidades especializadas, encargadas de combatir la
163

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

delincuencia, privilegiando la atencin a la demanda de procuracin de justicia con


ms reas sustantivas y menos adjetivas, administrativas.
Respecto de los objetivos del PNPJ, se sealan algunos resultados relevantes,
como son:
1. En el caso del objetivo relacionado con lograr un sistema de procuracin de
justicia a nivel nacional, desde el ao 2003 en el marco de la Conferencia
Nacional de Procuracin de Justicia, se cuenta con la firma de los convenios de
colaboracin con las 32 entidades federativas y sus respectivos anexos tcnicos.
Hasta la fecha se ha logrado la publicacin de dos de los cinco Programas Regionales de Procuracin de Justicia.
2. Generar las condiciones legales, institucionales y administrativas que permitan la
transformacin del Sistema de Procuracin de Justicia de la Federacin, fortaleciendo su autonoma, independencia y profesionalizacin.

164

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

3. Fortalecer el marco normativo, legal reglamentario, sustantivo y procesal,


que permita regular los conflictos y relaciones que se dan entre gobernantes y
gobernados y los particulares entre s, y que haga posible sancionar pronta y
oportunamente a los transgresores de la ley.

MARCO JURDICO
El desarrollo sustentable de la PGR se fundamenta en el apego estricto a la legalidad
y su marco normativo, con el fin de transparentar la actuacin gubernamental y el
perfeccionamiento del Estado de Derecho.

165

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

NORMATIVIDAD APLICABLE
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
LEYES GENERALES
Ley de Imprenta.
Ley del Instituto de Seguridad de los Trabajadores del Estado.
Ley del Fomento para la Lectura y el Libro.
LEYES FEDERALES
Ley de Vas Generales de Comunicacin.
Ley Federal de Radio y Televisin.
Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico.
Ley Federal de Telecomunicaciones.
Ley Federal del Derecho de Autor.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin.
Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2004.
LEYES ORGNICAS
Ley Orgnica de la PGR.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
REGLAMENTOS (LATU-SENSU)
Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
Reglamento sobre Publicaciones y Revistas Ilustradas.
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico.
Reglamento Tipo para los Administradores de los Inmuebles de Propiedad Federal.
Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
REGLAMENTOS INTERNOS (INSTITUCIONALES)
Reglamento de Seguridad e Higiene en el Trabajo de la PGR 2001-2004.
Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.

4. Crear las bases legales, institucionales, administrativas y de comportamiento tico, para que el Ministerio Pblico y la Polica Investigadora, Ministerial o Judicial
segn sea el caso, dentro del nuevo modelo de Procuracin de Justicia que se
propone, contribuyan eficazmente a la realizacin de la investigacin de los delitos de una manera cientfica y con instrumentos tecnolgicos apropiados para
ello, en el marco del Sistema Nacional de Procuracin de Justicia.
166

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

5. Crear las condiciones que permitan al Estado combatir de manera frontal y ms


eficiente la delincuencia organizada, con una mayor y mejor profesionalizacin
de su personal sustantivo, una mayor cooperacin entre los tres niveles de gobierno y con otros pases, as como una amplia revisin del marco legal y de las
disposiciones penales aplicables a este tipo de delincuencia.

167

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

6. Otorgar a la poblacin la confianza de que los recursos pblicos se utilizan con


legalidad, transparencia, honestidad y eficiencia: que existen mecanismos idneos para prevenir y detectar acciones de corrupcin, y que las infracciones son
sancionadas pronta y oportunamente, con independencia del nivel jerrquico del
infractor.
Combatir la corrupcin
Se ha construido una nueva cultura del servicio pblico de procuracin de justicia,
donde predominan los valores de transparencia y honestidad, lo que ha requerido
la suma de esfuerzos gobierno-sociedad para dignificar y mejorar el nivel de vida
de nuestro personal y consolidar la rendicin de cuentas como responsabilidad
permanente.

168

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

Para articular el Sistema de Planeacin Estratgica y Operativa, la Procuradura cuenta ahora con sistemas interrelacionados de informacin y conocimiento institucional, tales como: Sistema de Metas Presidenciales, Sistema de
Medicin Estratgica (Tablero de Control) y Sistema de Planeacin Estratgica
DAS-G, a travs de los cuales evala su eficiencia y efectividad con indicadores
estadsticos y estratgicos de impacto, participacin ciudadana, de seguimiento y
de desempeo, lo que hace posible dar respuesta inmediata a los requerimientos
y necesidades de los clientes y usuarios internos, muestra de ello es el Sistema de
Medicin Estratgica.

7. Contar con un rgimen en donde todos puedan tener acceso a la justicia y satisfacer sus justas demandas; un rgimen donde los individuos y las autoridades se
sometan a los mandatos de la ley, y cuando esto no acontezca se sancione a los
infractores.

169

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

ESTRATGIA DE COMUNICACIN SOCIAL


Acciones Gubernamentales

Objetivos Generales
de Comunicacin

Temas Especficos Prioritarios

Investigacin y persecucin de los


Delitos Federales

Combate al secuestro, al narcomenudeo y


narcotrfico, al contrabando y la piratera, y a
los delitos ambientales.

Vigilar la aplicacin de la
Constitucionalidad y la Legalidad, as
como vigilar y proteger los Derechos
Humanos

Promocin de la Cultura de la Denuncia, de la


prevencin de los Delitos Electorales y de los
Derechos Humanos.

Divulgar
los
programas,
acciones y servicios de la
Institucin.
Divulgar
los
programas,
acciones y servicios de la
Institucin.

Cooperacin y participacin
internacional en materia de
Procuracin de Justicia

Combate al narcotrfico, al lavado de dinero,


falsificacin de billete y moneda, y a los delitos
contra los menores de edad.

Divulgar
los
programas,
acciones y servicios de la
Institucin.

Coadyuvar en la funcin de Seguridad


Pblica

Cultura de la Denuncia, combate a la corrupcin


y preparacin de cuadros para combatir los
Delitos Federales.

Posicionar a la PGR como


Institucin
orientada
ala
servicio a la sociedad.

Representacin jurdica de la
Federacin, administrar y controlar la
operacin de la PGR, as como la
rendicin de cuentas

Logros y servicios de la PGR, Servicio de Carrera


y combate a la corrupcin.

Posicionar a la PGR como


Institucin de procuracin de
Justicia moderna, eficaz y
eficiente.

CAMPAAS DE DIFUSIN PGR


Orden de
Importancia

Temas Generales de
Comunicacin

Campaas Programadas del Sector.


Tu Denuncia, Arma contra la Delincuencia.

Cultura de la Denuncia

Combate al Secuestro.
Preparacin de Cuadros para Combatir los Delitos
Federales.
Combate al Contrabando y la Piratera.

Operativos en
Colaboracin con otras
Dependencias

Combate al Narcomenudeo y Narcotrfico.


Combate a los Delitos que Atentan contra los
Menores de Edad.
Logros y servicios de la PGR.

Mejora en la Percepcin
Ciudadana

Combate a la Corrupcin.
Servicio de Carrera.
Prevencin de Delitos Electorales.

Participacin Ciudadana

Combate a los delitos de Lavado de Dinero,


Falsificacin de Billete y Moneda.
Promocin de los Derechos Humanos.

170

Entidades
Involucradas
AFI
AFI, SIEDO
ICAP, INACIPE, AFI
GR, SHCP, SE, SEP, SSPF,
SEGOB, PGR
PGR, SEDENA, PGJs
PGR, SSPF, STPS, DIF,
SEDESOL
PGR
PGR, SFP
PGR
FEPADE, IFE, TRIFE
PGR, BANXICO
PGR

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

CONCLUSIONES
DIAGNSTICO
Inicialmente las actividades de la PGR han sido enfocadas a obtener un diagnstico
de la situacin orgnico-funcional, que permita identificar las acciones urgentes y las
transversales, que llevan a definir un rumbo colectivo y sus metas; seguido, a implantar las prcticas apremiantes que condujeran a mitigar las irregularidades y obstculos detectados; as como la base de cambios a fondo que impulsen el desarrollo
organizacional.
Estos objetivos se llevaron a cabo a travs del Plan de los 100 das, y
fueron reflejados en la integracin consensuada del Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006.
Los avances que beneficiaron a la institucin fueron:
La realizacin de acciones que enfrentaron la problemtica detectada y susceptible a erradicarse desde un primer momento;
La definicin clara y consensuada de una poltica a nivel nacional en materia
de procuracin de justicia; y
La participacin y corresponsabilidad de las procuraduras de las entidades
federativas, la de justicia militar y del Distrito federal, en un esfuerzo nacional
para el combate a la delincuencia.
Entre los principales retos encontramos:
Difundir y analizar los objetivos rectores, las estrategias, lneas de acciones
generales, especficas e innovadoras (PND y PNPJ, del Modelo de Innovacin y Calidad de la PGR) vinculndolas a los procesos y proyectos sustantivos y adjetivos de la Procuradura.
En el mbito de su competencia correspondiente a cada unidad responsable,
alinear los objetivos, actividades, procesos, proyectos, indicadores, metas y
presupuesto, al cumplimiento de los planes y programas del 2001 2006.
Realizar con directores generales un curso-taller motivacional y de trabajo
basado en tcnicas de construccin del conocimiento, su integracin y com171

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

promiso para sumarse al nuevo enfoque de trabajo de la Administracin Pblica


Federal.
Establecer los indicadores y metas por mes a alcanzar, as como la implementacin del Sistema de Planeacin Estratgica.

IMPLANTACIN
La implantacin del Sistema de Planeacin Estratgica fue enfocada a la instrumentacin de la poltica pblica en materia de procuracin de justicia; con el objetivo de
propagar una cultura de planeacin, que mejore la operacin institucional; su ejecucin fue a travs de la insercin del Modelo de Planeacin Estratgica y su adecuacin institucional, esto fue logrado mediante el despliegue exitoso del Sistema de
Planeacin Estratgica (SPE/DAS-G) a nivel institucional, que implic la participacin de los involucrados en la definicin de sus propios planes de trabajo, basados en
la capacitacin en el uso de la herramienta digital DAS-G, y aprovechando su informacin registrada; con estas acciones se lleva la conceptualizacin de la Administracin Pblica a los limites de la innovacin, a la par de contar con planes de trabajo
actuales y de manera integral y orquestada.

EVALUACIN
Las actividades de evaluacin del Sistema de Planeacin Estratgica fueron encaminadas a alinear los planes de trabajo de las Unidades Administrativas al cumplimiento
de la visin, misin, y ajustarse al marco normativo, tomando como criterio para
determinar su alineacin y congruencia, as como diferenciar lo sustantivo de lo adjetivo, el Articulo 4o. de la Ley Orgnica de la PGR.
De la misma manera, se apunt a elaborar estudios comparativos tcnico-administrativos y jurdico-funcionales, que soportan los criterios organizacionales, con motivo
de la reestructuracin de la PGR; cabe hacer mencin que dichos anlisis favorecieron el xito de la transicin estructural que vivi la institucin, y guiaron su valoracin.
Adems, mediante la integracin de los esquemas de Planeacin e Innovacin
Institucional, se increment el potencial de los alcances institucionales, esto es brin172

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

dando un instrumento estadstico y prospectivo de resultados y comportamiento operativo anual que oriente la toma de decisiones de los titulares de las diferentes reas
que conforman la PGR; por otro lado, se hizo un esfuerzo de reforzamiento de la
cultura de planeacin, mediante la instrumentacin del Segundo Diplomado en Planeacin Estratgica, y la imparticin continua de talleres prcticos sobre el sistema.
Los principales logros del proceso de evaluacin de la planeacin estratgica
fueron enmarcar la orientacin y alineacin en el cumplimiento de lo normativo, detectar esfuerzos aislados, duplicidad de funciones y potenciar los recursos asignados,
as como establecer compromisos cada vez mayores, y aplicar la innovacin de los
procesos proporcionando informacin indispensable para cerrar los crculos de mejora en cada uno de ellos, del mismo modo perfilar un avance prospectivo anual que
apunte a consolidar el arraigo del sistema.

CONSOLIDACIN
La participacin de la PGR en ejercicios como el Premio INTRAGOB, y el Premio
Nacional de Calidad, ofrecen una gran oportunidad para comprobar la madurez del
sistema de planeacin, igualmente permite integrar con un enfoque sistmico, factores que eran estimados al margen, o bien actividades que se llevan a cabo, y no
estaban consideradas.
La PGR ha aprovechado la consolidacin y logros del SPE, incrementando la
integracin institucional y coordinando los esfuerzos en materia de planeacin estratgica; se ha propiciado un mejoramiento de las herramientas mediante las cuales se
realiza la planeacin y ejecucin de los planes de trabajo, y se han potenciado los
recursos humanos, fsicos y financieros.
La PGR define como fuerza impulsora para su Sistema de Planeacin Estratgica y Operativa, el liderazgo participativo y mediante el ejemplo efectivo, competente y congruente, el cual considera como punto de partida al PND y el PNPJ, para
disear su enfoque hacia las partes interesadas (cliente, personal, sociedad, instituciones a las que se rinde cuentas y proveedores), al establecer su misin y visin, con
base en los resultados del diagnstico y diseo integral estratgico, sustentado en
principios y valores, as como la identificacin de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, factores claves de xito, productos y servicios, tendencias y desde
luego su entorno.
173

MARCO ARTURO SALAS FRONTANA

N ECESID A DES Y
EX PECTATIVAS D E
C LIEN TES ,
PERSONAL,
S O CIED A D,
PRO VEED O RES E
IN STITUCIO N ES A
LA S Q UE S E RIN D E
C UEN TAS

Plan N ac ion al de
D e sarrollo

Planes de Trabajo

D iagnstic o y D iseo
Inte gral Estrat gico

Pre su pu esto y Re curs os

Program a N acion al de
Procuracin de Just icia
2 .0 LID ERA ZGO
EFECTIVO Y
CO MPETEN TE

M isin y Vis in PGR


Ej es Estrat gic os

4 .0 Inform acin y
Conocim ien to
O rg an izaciona l

Me tas Ope rativas

Con trol, S egu im ien to y


O peracin de los Plan e s
de Trabajo

Implantacin
de l Mode lo
Instituc ion al
de l S ist ema
Plan eacin
Es trat gica
(SPE)

DAS G
D IRECCIO NES
GE NE RALES

Evaluac in inte gral de l


de se m pe o

a trav s de

PRO C URA D URA Y


S UBPRO CU RA DU RA O
EQ U IVALEN TE

M odelos y S ist emas de


Calid ad

NO

Ide ntificacin
d e Brechas

SIS TEMA D E METAS

PR ESIDEN CIALES
D VO
TABLERO D E CO N TRO L

AC CIO NES CO RRECTIV AS ,


PREV EN TIVA S Y D E MEJORA
6 .0 Proce sos
Innov acin y cambios
te c nolgicos

IN FO RMA CI N
C O MPETITIVA
REF EREN CIA L

CICL O S D E
MEJO RA

Planeacin Estratgica
PLAN SECTORIAL
2.0 LIDERAZGO
EFECTIVO Y
COMPETENTE

Programa Nacional de
Procuracin de Justicia

Diagnstico y Diseo
Integral Estratgico

Misin y Visin PGR

CULTURA DE CALIDAD
IRREVERSIBLE
Diagnstico
Organizacional

basado en

Modelo Nacional para la


Calidad Total
Modelo PGR

EJES ESTRATGICOS

Valores
7.0 Responsabilidad
Social

ENFOQUE ESTRATGICO

Plan Nacional de
Desarrollo

FODA

Atender a las Vctimas del Delito

Factores Clave de xito

Combatir la Corrupcin

Entorno

Modelo de Calidad
INTRAGOB

Combatir la Impunidad

Sistemas de
Gestin de la
Calidad

Productos / Servicios
Promover y Proteger los
Derechos Humanos
Combatir frontalmente al
Narcotrfico y la Delincuencia
Organizada
Volver Eficiente a la Institucin

Identificacin
de Brechas

3.1 Planeacin
Operativa

Sistema de Metas Presidenciales

INFORMACIN COMPETITIVA
REFERENCIAL

174

NO

EVALUACIN
INTEGRAL DEL
DESEMPEO

ro
nt
Co

de

ACCIONES
CORRECTIVAS,
PREVENTIVAS Y
DE MEJORA

6.0 Procesos
Innovacin y cambios
tecnolgicos

SG

Tendencias

o
er
bl
Ta

4.0 Informacin y
Conocimiento
Organizacional

Necesidades y
Expectativas de
clientes, personal,
sociedad, proveedores e
instituciones a las que
se rinde cuentas

DA

5.0 Personal

CICLOS DE
MEJORA

DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA EN LA PGR 2001-2005

El PNPJ constituye el eje rector que sustenta la planeacin estratgica en el


Modelo de Procuracin de Justicia, cuyo propsito se despliega a travs de los seis
ejes estratgicos y de una cultura de calidad irreversible, previendo la evaluacin
integral del desempeo institucional, a partir de un Plan Sectorial y de un Diagnstico
y Diseo Integral, que incluye valores, factores crticos, entorno, necesidades y expectativas de las partes interesadas, tendencias y el anlisis FODA.

Planeacin Operativa

3.1 PLANEACIN
ESTRATGICA

Difusin del Plan


Estratgico
Misin y Visin

Implantacin del
Modelo
Institucional del
Sistema de
Planeacin
Estratgica
(SPE)

Sistema de Control, Seguimiento y


Operacin de los Planes de
Trabajo

Definicin de Planes
de Trabajo Anual

Metas Operativas
Presupuesto y
Recursos

DAS-G
Metas Presidenciales
Tablero de Control
Control ejercicio presupuestal

Evaluacin del cumplimiento


de objetivos y metas de
desempeo

a travs de

5.2 Desarrollo
Humano

Sistema de Metas

Presidenciales
DVO
Tablero de Control

ACCIONES
CORRECTIVAS,
PREVENTIVAS Y
DE MEJORA
4.0 Informacin
y Conocimiento
Organizacional

PROCURADURA Y
SUBPROCURADURA
O EQUIVALENTE

DAS G
DIRECCIONES GENERALES
Procesos
Proyectos
Programa Presupuesto
Metas e Indicadores
Anlisis de Prospectiva y

Planeacin de Escenarios
6.0 Procesos
S

Identificacin
de Brechas

NO
CICLOS DE
MEJORA

INFORMACIN
COMPETITIVA REFERENCIAL

Alineados a la Planeacin Estratgica se establecen los Planes de Trabajo


Anuales, que integran las metas operativas y el programa de presupuesto correspondiente, dando origen al Sistema de Control, Seguimiento y Evaluacin
de los planes operativos a cargo de las UAs, por medio del Sistema de Alineacin
Estratgica Digital (DAS-G), del Sistema de Metas Presidenciales y del Tablero de
Control.
175

Las polticas pblicas


y el nuevo modelo
de procuracin
de justicia federal
Claudia C. Cameras Selvas*

Directora General de Polticas


Pblicas y Coordinacin Interinstitucional de la Procuradura General
de la Repblica y Secretaria Tcnica de la Conferencia Nacional de
Procuracin de Justicia.

LAS POLTICAS PBLICAS Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

INTRODUCCIN
El presente documento no pretende bajo ninguna razn dar cuenta a modo de informe
de actividades de los logros alcanzados por la Procuradura General de la Repblica
durante la presente administracin, la intencin es destacar las polticas pblicas ms
relevantes que aparejaron resultados tangibles en la ardua tarea de procurar justicia;
la congruencia, la tenacidad, el rumbo definido y la profesional forma de comprometerse con las metas ha brindado importantes frutos que por supuesto no son todos los
deseables, empero se ha trazado firmemente el camino para mejorar de continuo en
la procuracin de justicia federal la forma y la transparencia a favor de la sociedad
mexicana.
Detallar los aspectos trascendentes de la procuracin de justicia federal en
Mxico, a partir de la presente administracin, requiere necesariamente evocar el
punto de partida del proyecto encabezado por el C. Presidente de la Repblica, Vicente Fox Quesada, toda vez que este diseo fue planteado a partir de las imperantes
demandas de la sociedad, visualizadas en los resultados de unas elecciones federales
transparentes, confiables y democrticas. La propuesta de nacin present como eje
de accin satisfacer los requerimientos ciudadanos con el propsito de abatir los
grandes rezagos en reas substanciales y estratgicas, como la pobreza, educacin,
salud, trabajo y seguridad pblica; esta ltima es el punto de equilibrio para medir a
todo un periodo gubernamental,1 independientemente de los ptimos resultados que
se hayan podido obtener en otros campos no menos importantes. Podemos decir que
la eficiencia en la seguridad pblica y la procuracin de justicia son muy relevantes
para reflejar los niveles de gobernabilidad, claro est, desde el punto de vista de la
sociedad y de lo que para sta es importante o evidente a primera vista.
Es as que el diseo del nuevo modelo de gobierno se propuso reformar desde
una perspectiva integral a la Administracin Pblica Federal y cambiar la manera de
dirigir las riendas del pas, a partir de premisas bsicas como:
Garantizar la concrecin de objetivos.
Evitar duplicidad de funciones.
1

Como lo he afirmado en otros segmentos, el tema de la seguridad pblica va ms all de buenos y malos,
su vinculo con la evolucin del nivel de bienestar es insoslayable, por lo que debemos cobrar conciencia de
que si bien es cierto se avanza en un mejor funcionamiento del sistema de justicia penal el paradigma
debemos romperlo, quitarnos el velo y mirar con claridad que la afluencia del problema de la inseguridad
deviene de muchas causas.

179

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

Fortalecer la congruencia institucional.


Asumir responsabilidades.
Profesionalizar y capacitar a los servidores pblicos.
Transparentar la rendicin de cuentas.
Respetar a ultranza los derechos humanos.
Atender reas sustanciales que se encontraban rezagadas.
Hacer ms con menos.
Trabajar coordinadamente con las instancias involucradas directamente en la
justicia penal.
Fomentar la participacin ciudadana.
Los lineamientos arriba descritos por mucho tiempo quedaron olvidados o incluso bajo el argumento de la sana divisin de poderes, el respeto de facultades y jerarquas, se dejaron de lado, propiciando por parte de las instituciones federales esfuerzos
aislados y muchas veces contradictorios, que iban en detrimento de la capacidad de
respuesta del gobierno.
Consolidar la transicin no ha sido tarea de un da, es un desafo continuo que
implica un decidido compromiso con los mexicanos no slo por parte del titular del
Poder Ejecutivo, sino de todos los servidores pblicos que conformamos este gobierno; lo ms importante en la construccin de un nuevo pas comienza al igual que una
majestuosa construccin, desde los cimientos que sostendrn a la renovada cultura
de gobierno; esto es, desde quienes asumirn la responsabilidad de emprender el
cambio en la forma de ejercer el poder pblico. En este importante plan nacional la
procuracin de justicia ha jugado un papel preponderante como parte del avance
democrtico, donde la materia federal ha sido el rostro de la vanguardia, la transformacin ha sido de fondo, desde su concepcin y organizacin pasando por su marco
normativo, hasta su forma de operar al interior y en las relaciones con otras instituciones nacionales e internacionales, involucradas tambin con el sistema de justicia penal, para combatir al crimen con determinacin y lograr la aspiracin de vivir en un
pas ms justo, donde la seguridad jurdica y la justicia2 sean una forma de vida y no
un deseo aorado.

Sobre este punto en particular y desde la perspectiva de la procuracin de justicia debemos entender a la
justicia como la aplicacin de la ley, sin ms miramientos que dar a cada quien lo que le pertenece.

180

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

RENOVACIN DE LA ESTRUCTURA
ORGNICA DE LA PGR
Fortalecer a la institucin encargada de perseguir a los delincuentes e investigar los
delitos que daan a la sociedad es una gran responsabilidad y con el firme propsito
de asegurar el xito en el debido cumplimiento de sus funciones, la Procuradura
General de la Repblica tuvo a bien iniciar una profunda transformacin, comenzando desde su estructura, a efecto de eficientar los recursos humanos, materiales y
econmicos con que dispone; al respecto el acuerdo A/105/94 determina con detalle
a los servidores pblicos de la institucin que deben someterse y aprobar los procesos
de evaluacin que practica el Centro de Evaluacin y Desarrollo Humano. Toda esta
innovacin se llev a cabo teniendo claro que los cambios deben ser graduales, sistemticos y permanentes; atento al desenfrenado desarrollo de las bandas delictivas,
sobre todo de la delincuencia organizada; por lo que la institucin debe garantizar que
este tipo de personas no se infiltren en su estructura, bajo la firme conviccin de
reducir la ilegalidad; por otra parte, la identificacin de perfiles idneos y la elevacin
de la profesionalizacin abonan para reducir la burocracia, acortar los tiempos de
respuesta y redefinir las funciones para evitar duplicidades que retarden o entorpezcan acciones, que por no ser implementadas en tiempo y forma pierden su eficacia.
El primer paso en la redefinicin de la estructura orgnica de la representacin
social fue recoger las necesidades actuales y futuras, como mencionamos en el prrafo anterior, se pretende una modernizacin dinmica de la institucin, que impida
su estancamiento y permita su evolucin al ritmo de las demandas sociales para
combatir la criminalidad. Recordemos que una de las crticas que se hace a la dogmtica jurdica es su imposibilidad de adelantarse a las situaciones por venir y consecuentemente a su incapacidad para ofrecer a priori soluciones jurdicas a travs de
la legislacin. Si bien es cierto que esta capacidad todava nos rebasa, se pretende
que la Procuradura est en posibilidades de atender los problemas inmediatamente
una vez que sean detectados; para revertir esta inercia el 29 de marzo de 2004 se
present a cargo de esta institucin la iniciativa de Reforma al Sistema de Seguridad
Pblica y Justicia Penal ante el Poder Ejecutivo Federal, el Presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) e integrantes del H. Congreso de la Unin.
El segundo paso fue identificar las reas que deban ser suprimidas para reducir
los tramos de control y los tiempos de trmite; as, de 17 unidades adscritas directamente a la oficina del Procurador slo quedaron 12 y de ocho unidades secundarias
181

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

slo se mantuvieron dos. Contrario sensu, tambin fue necesario crear reas que
atendieran asuntos de relevancia que haban sido descuidados, otros que se encontraban en el olvido y los que surgieron como consecuencia natural del rpido crecimiento y evolucin de las bandas criminales y el ineficiente modelo de procuracin de
justicia que se vena aplicando.
Dentro de los resultados palpables se aprecia la creacin de una Subprocuradura de Derechos Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad, el 25 de
julio de 2003, para atender temas como la proteccin a los derechos humanos al
interior de la institucin, la asistencia a vctimas del delito, as como otras reas para
la atencin de casos especficos de alto impacto como el problema de las mujeres
muertas y desaparecidas en Ciudad Jurez o los delitos cometidos por servidores
pblicos en movimientos sociales y polticos del pasado. Mencin aparte merecen las
reas que debieron reorganizarse o fortalecerse, como la dedicada a investigar los
delitos de narcotrfico y otras formas de delincuencia organizada, la reingeniera de
la Polica Judicial Federal, ahora Agencia Federal de Investigacin, que es el mejor
ejemplo de evolucin dentro de la Procuradura de la Repblica, y la reorganizacin y
creacin de la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional.
Sobre esta ltima, en el caso concreto de la Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional, surge como un rea que aglutina las funciones
que venan desempeando cinco direcciones generales, hoy en da se encuentra a cargo del diseo de las polticas pblicas de la Procuradura General de la Repblica, as
como su seguimiento y evaluacin; se establecen conjuntamente con la Secretara de
Gobernacin y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, las relaciones legislativas
con el Congreso de la Unin para el desahogo de las materias que a ella corresponden;
coordina la relacin de la Procuradura con dependencias y entidades del mbito federal, de las entidades federativas y municipios, as como con organizaciones no gubernamentales, sociales y privadas, en lo relativo a la seguridad pblica.
Por otro lado, uno de los antiguos y severos problemas que enfrent la nueva
administracin era la creciente tendencia a la centralizacin, a la creencia de que
todo deba resolverse desde el centro y en el Distrito Federal, sin guardar las debidas
proporciones sobre la presencia que la Procuradura debe cubrir para atender los
problemas de la Federacin; bajo este anlisis se buscaron los canales y los medios
para reforzar la presencia de la Procuradura en los estados de la Repblica, a travs
de las delegaciones, fortaleciendo la desconcentracin territorial de la institucin para
brindar mejores resultados en el combate a los delitos federales.
182

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

AGENCIA FEDERAL DE INVESTIGACIN


Sobre esta rea en particular, es importante destacar que se super el retrasado
modelo de Polica Judicial Federal, que se encontr inserto en el Poder Judicial Federal hasta la segunda dcada del siglo pasado; es as que ante la imperiosa necesidad
de modernizar su estructura, funciones, operatividad e imagen, para convertirla en
una verdadera polica investigadora profesionalizada, se cre el 31 de octubre de
20013 la Agencia Federal de Investigacin, con la firme conviccin de conformar una
polica cientfica, con rigurosos procesos de investigacin especializados, mtodos
bien definidos, dejando de lado el modelo de polica reactiva, para actuar a partir de la
generacin de inteligencia, poltica criminal y trabajo de georreferenciacin delictiva.
En su reconstruccin fue de fundamental importancia mejorar los perfiles de los
agentes federales de investigacin, para ello se eligi a jvenes universitarios, a quienes se les capacita constantemente en aras de lograr su profesionalizacin, a travs
de la educacin policial, la instauracin de la carrera policial, de destacar el fortalecimiento de los valores ticos y morales como honradez, lealtad, compromiso e imparcialidad, para que se desempeen siempre apegados a los principios de legalidad,
respeto a los derechos humanos y a las garantas individuales. Para verificar que la
Agencia y su personal cumplen con estos principios se llevan a cabo continuos procesos de evaluacin y se cuenta con un sistema de gestin de calidad, que permite el
reconocimiento de las labores y acciones desarrolladas.
La aplicacin de una estricta poltica pblica de profesionalizacin en la investigacin operativa dio por resultado que el auxiliar del Ministerio Pblico Federal se
transformara en una corporacin especializada, con mtodos de planeacin estratgica de operativos, con investigacin de campo y de gabinete, para cumplir con los
estndares de calidad requeridos; baste recordar que el rezago en mandamientos
judiciales al inicio de la administracin era de 61,273, en 2005 no existe rezago en su
cumplimiento;4 adems, la Agencia Federal de Investigacin tiene una destacada
participacin en la desarticulacin de bandas dedicadas al crimen organizado, como

3
Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Reglamento de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica, Diario Oficial de la Federacin, edicin vespertina del 31 de octubre
de 2001.
4
5o. Informe de Labores de la Procuradura General de la Repblica, 1 de septiembre de 2005, p. 204.

183

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

el narcotrfico, secuestro y los delitos contra la propiedad intelectual (piratera), as


como en cooperacin policial internacional.

La Agencia Federal de Investigacin como nuevo modelo de polica cientfica.

PRINCIPALES FUNCIONES
DE LA A GENCIA F EDERAL DE I NVESTIGACIN
Unidad de Operaciones
Desarrollar y operar sistemas de operacin area, martimo y terrestre del
trfico ilcito de personas, sustancias y objetos de cualquier naturaleza.
Desarrollar y ejecutar programas de erradicacin de cultivos ilcitos de narcticos.
Fortalecer mecanismos de cooperacin y coordinacin con las dependencias
y entidades de los tres mbitos de gobierno.
Direccin General de Intercepcin
Formular planes que permitan desarrollar e instrumentar tcnicas especializadas para la intercepcin del trfico ilcito de personas, rganos, estupefacientes, armas y recursos financieros de procedencia ilcita.
184

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

Dirigir y coordinar a las autoridades federales, estatales, del Distrito Federal


y de los municipios en los operativos de intercepcin.
Informar sobre las actividades de las aeronaves, embarcaciones o vehculos
ilcitos, no identificados, sospechosos o que incursionen en territorio nacional
sin autorizacin.
Direccin General de Erradicacin
Planear los programas y dirigir los operativos para la erradicacin de cultivos
ilcitos.
Coordinar en el mbito de su competencia la destruccin de sustancias y
cultivos ilcitos y el desmantelamiento de laboratorios ilcitos.
Coordinar el desarrollo de programas de investigacin de herbicidas coadyuvantes y equipo de operacin y seguridad que se utilicen en la localizacin,
verificacin y destruccin de plantos ilcitos.
Establecer, en coordinacin con las unidades administrativas competentes,
enlaces con autoridades extranjeras y organismos institucionales, respecto de
tcnicas de erradicacin.
Direccin General de Planeacin Policial
Disear y proponer el programa de desarrollo estratgico de la Agencia.
Analizar y aplicar la informacin sobre la incidencia delictiva en el territorio
nacional para la toma de decisiones policiales.
Programar la dotacin de recursos materiales relativos al armamento, municiones, parque vehicular y dems equipo policial de la Agencia.
Proponer en coordinacin con las unidades administrativas competentes los
procedimientos y programas de ingreso, seleccin, formacin, capacitacin,
especializacin y actualizacin que requieren los elementos de la Agencia, as
como implementar mecanismos y acciones para mantener y elevar el ptimo
estado de la moral y disciplina del personal.
Direccin General de Despliegue Regional Policial
Auxiliar a los agentes del Ministerio Pblico adscritos a las delegaciones de la
PGR, en la investigacin y persecucin de los delitos.
185

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

Dirigir y evaluar las estrategias y acciones para el despliegue regional de la


Agencia, atendiendo a la incidencia delictiva, mapas delincuenciales, necesidades de las entidades federativas, influencia regional de la delincuencia y
distribucin de las cargas de trabajo.
Ejecutar las rdenes de aprehensin, reaprehensin, comparecencia, presentacin, cateos, detencin en caso urgente y otros mandamientos judiciales o
ministeriales.
Realizar acciones de coordinacin y colaboracin recprocas en materia policial con las autoridades federales, del Distrito Federal, estatales y municipales para la ejecucin de los mandamientos judiciales y ministeriales, as como
de otras acciones para combatir la delincuencia.
Direccin General de Investigacin Policial
Auxiliar al Ministerio Pblico de la Federacin en la investigacin y persecucin de delitos, bajo su autoridad y mando inmediato.
Crear, dirigir y aplicar tcnicas, mtodos y estrategias de investigacin policial que permitan recabar las pruebas necesarias para auxiliar al Ministerio
Pblico de la Federacin en sus facultades constitucionales y legales.
Recabar informacin de registros, bancos de datos y otras fuentes necesarias
para auxiliar con eficiencia y eficacia al Ministerio Pblico de la Federacin.
Direccin General de Anlisis Tctico
Disear, dirigir y operar los sistemas de recopilacin, clasificacin, registro y
explotacin de informacin policial, para conformar bancos de datos, los mtodos de anlisis y clasificacin de informacin tctica que permitan combatir
a la delincuencia con mayor eficiencia y eficacia.
Analizar e identificar las estructuras y los modos de operacin de las organizaciones criminales.
Direccin General de Asuntos Policiales Internacionales e Interpol
Establecer con la Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras
canales de comunicacin para el ejercicio de sus atribuciones.
186

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

Coordinar la realizacin de las acciones policiales correspondientes para el


traslado de fugitivos respecto de los cuales se haya concedido su extradicin.
Coordinar la actuacin de los elementos de la Agencia adscritos a la agregadura.
La nueva estructura de la Agencia Federal de Investigacin denota que su
metodologa y tcnicas de operacin han dejado de ser las de una polica reactiva,
ahora se privilegia la investigacin, as como la generacin de inteligencia, se cuenta
con reas especializadas en la recopilacin de datos y otras encargadas de ejecutar
las acciones con base en la informacin de gabinete; adems, la incorporacin de una
oficina de la INTERPOL fomenta la coordinacin requerida en los casos de delitos
donde se ven involucrados extranjeros.

SUBPROCURADURA DE D ERECHOS H UMANOS,


ATENCIN A VCTIMAS Y SERVICIOS
A LA C OMUNIDAD
En lo que respecta al trato brindado a detenidos y sujetos a investigacin, la Procuradura General de la Repblica fue la institucin que ms recomendaciones recibi por
parte de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, debido a la falta de una cultura
de legalidad en la investigacin delictiva e inaceptable participacin de personas que
sin trabajar para la Procuradura auxiliaban a los policas judiciales con prcticas
violentas, lo que hizo evidente la necesidad de atender de manera prioritaria este
rezago de la institucin, motivo por el cual se cre la Subprocuradura de Derechos
Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad, en donde se integraron la
Direccin General de Proteccin a los Derechos Humanos y la Direccin General de
Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad. Esta relevante transformacin
trajo como consecuencia que se atendiera otro mbito de la criminologa relegado por
completo: la atencin a vctimas y ofendidos del delito, si bien es cierto que resulta
complejo abordar el tema de vctimas, tratndose de delitos federales, toda vez que
en la mayora de los casos no es una persona en concreto quien resulta lesionada en
su persona o derechos, sino la sociedad en su conjunto, tambin llegan a existir vctimas y ofendidos especficos, que la Procuradura no quiso dejar al margen.
187

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

En la actualidad se cuenta con casas de atencin a vctimas del delito, donde se


proporcionan servicios de atencin mdica, psicolgica, asistencial y jurdica, la ltima fue inaugurada el 19 de septiembre de 2005 en Monterrey, Nuevo Len; aunque
an no son suficientes estos recintos y pensando en quienes viven en estados de la
Repblica donde todava no existen casas de asistencia o se encuentran muy lejos de
ellas, la Subprocuradura cuenta con personal itinerante capacitado para dar atencin
a quien lo requiera, independientemente del lugar donde se encuentre.

ESTADSTICA DE CAPACITACIN
EN DERECHOS HUMANOS
SEDE

EVENTOS *

PARTICIP.

HORAS

De julio
2003

48

2,682

828

2004

107

4,607

1,011

al 31 oct 2005

125

4,446

1,102

Total

280

11,735

2,941

* Incluye: Cursos-taller, seminarios y conferencias.

DESGLOSE DE PARTICIPANTES DE CAPACITACIN


EN DERECHOS HUMANOS
SEDE

AMPF AFI PERITO ADMVO A AMPF A AFI

A PERITO A ADMVO EXTERNOS TOTAL

De julio
2003
2004

437

845

77

251

144

550

48

330

2,682

1,112

794

355

883

274

1,189

4,607

1,086

691

278

607

101

77

1,600

4,446

710

1,741

144

925

125

3,119

11,735

al 31
oct
2005
Total

2,635 2,330

188

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

Los avances en esta materia a partir de la instauracin de esta Subprocuradura


son evidentes, pues la cultura de los derechos humanos ha permeado al interior de la
institucin, muestra de ello es que a partir de 2003, ao en que la Procuradura suscribi el Protocolo de Estambul y durante todo 2004 no se recibi ninguna recomendacin por parte de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, en 2005 slo una,
mientras que en 2001 se recibieron cinco.5 Estas cifras no son ms que el resultado
del trabajo realizado, al respecto cabe mencionar que tan slo en lo que va del presente ao se han llevado a cabo 125 actividades, entre cursos, talleres, seminarios y
conferencias, donde se ha capacitado a 4,461 personas, de las cuales 2,846, son
personal de la Procuradura General de la Repblica (agentes ministeriales, agentes
federales de investigacin, peritos, aspirantes a alguno de estos cargos y personal
administrativo), ello es muestra del inters y cambio de actitud de los responsables de
procurar justicia.6

S UBPROCURADURA DE INVESTIGACIN
E SPECIALIZADA EN DELINCUENCIA ORGANIZADA
Por lo que hace a la Subprocuradura Especializada en Delincuencia Organizada, su
creacin se llev a cabo con la integracin de las ya existentes Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos contra la Salud y las unidades especializadas en delincuencia organizada y lavado de dinero, era evidente que los esfuerzos aislados se
perdan en las buenas intenciones y que las bandas delictivas perfeccionaban sus
operaciones e invertan fuertes cantidades en adelantos tecnolgicos y armamento.
Aunado a ello se identific que el narcotrfico no es un delito aislado, sino que lleva
inserto en su operacin la comisin de otros ilcitos como el lavado de dinero, operaciones con recursos de procedencia ilcita, corrupcin, extorsin, homicidio, entre
otros del fuero comn.
Para contrarrestar el rpido crecimiento de las organizaciones criminales se
conformaron seis unidades especializadas, con personal altamente capacitado para
investigar y perseguir los delitos tipificados en la Ley Federal contra la Delincuencia
5

Idem, p. 144
Los cuadros que sobre la informacin se presentan fueron generados por la Subprocuradura de Derechos
Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad.
6

189

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

Organizada7 y se fortaleci la cooperacin y colaboracin nacional e internacional


para combatir este flagelo, as como detectar el origen y destino de recursos producto
del lavado de dinero.
Cabe destacar que al ser el narcotrfico8 una de las prioridades de la Procuradura General de la Repblica los resultados en su combate han sido satisfactorios,
durante esta administracin se dieron duros golpes a diversas organizaciones delictivas dedicadas al trfico de estupefacientes, la aprehensin y consignacin de sus
dirigentes y principales miembros, entre los que destacan: Osiel Crdenas Guilln,
lder del crtel del Golfo, y su operador Rogelio Gonzlez Pizaa; Jos de Jess y
Adn Amescua Contreras, lderes del crtel de los Amescua; Delia Patricia Buenda
Gutirrez la Ma. Baker, lidereza del crtel de Neza; Benjamn Arellano Flix, lder
del crtel de Tijuana, as como Armando Valencia Cornelio y Eloy Trevio Garza,
lderes del crtel del Milenio.

Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de


noviembre de 1996; establece las reglas para la investigacin, persecucin, procesamiento, sancin y
ejecucin de las penas, por los delitos cometidos por algn miembro de la delincuencia organizada.
8
Los cuadros que aparecen al final de este punto fueron obtenidos de la pgina www.pgr.gob.mx, en la
seccin Temas relevantes / Estadsticas/ Combate al narcotrfico, consulta del 19 de octubre de 2005.

190

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

La Subprocuradura, adems del narcotrfico, atiende los delitos de trfico de


indocumentados, donde en colaboracin con los tres rdenes de gobierno se ha logrado el aseguramiento de un importante nmero de personas que no acreditaron su
legal estancia en el pas, as como propiedades, y la detencin de integrantes de estas
bandas; en lo que respecta al terrorismo, acopio y trfico de armas, se tiene una
activa colaboracin en el mbito nacional e internacional en operaciones tendentes a
la deteccin de posibles terroristas; promoviendo instrumentos internacionales que
regulen de manera eficaz estos ilcitos y con la participacin en foros y reuniones
donde se aportan propuestas para su combate y prevencin.

CONSEJO DE P ARTICIPACIN CIUDADANA


La libertad democrtica jams podra entenderse sin la activa participacin ciudadana, tenemos claro que la responsabilidad del buen funcionamiento de los mecanismos
sociales debe ser compartida y que en la mayora de los casos la denuncia es la mejor
colaboracin de la sociedad para combatir la criminalidad, pero no es la nica, quie191

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

nes viven, sufren y enfrentan el delito de manera directa y cotidiana son las personas,
es as que el trabajo de los encargados de la procuracin de justicia se nutre con sus
opiniones y propuestas, por ello se impuls con criterios incluyentes la operacin del
Consejo de Participacin Ciudadana, que tiene como objetivos: fortalecer la participacin evaluadora, difundir las actividades, talleres, seminarios y foros relacionados
con la procuracin de justicia, realizar consultas a la ciudadana, promover consensos, propiciar el acercamiento con la sociedad (sector pblico, social y privado) para
recoger las necesidades, aspiraciones y demandas que coadyuvan a combatir a los
delincuentes y en la medida de lo posible prevenir el delito, todo ello con el fin de
generar credibilidad y confianza en la procuracin de justicia.

ESTRUCTURA ORGNICA DE LA P ROCURADURA


GENERAL DE LA R EPBLICA ANTES
Y DESPUS DE LA REFORMA
A SU

LEY ORGNICA

La estructura orgnica de la Procuradura General de la Repblica antes de la reforma a la Ley Orgnica se encontraba de la siguiente forma:
La Subprocuradura de Coordinacin General y Desarrollo estaba conformada por cuatro direcciones generales y un instituto de capacitacin.
La Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales estaba conformada por cinco direcciones generales y una agregadura.
Las subprocuraduras de Procedimientos Penales A, B y C estaban
conformadas por dos direcciones generales y un rea de delegaciones estatales. Cada estado de la Repblica tena una delegacin, correspondiente a una
de las zonas, segn su ubicacin geogrfica.
La Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Contra la Salud estaba
conformada por tres coordinaciones y cinco direcciones generales.
La Unidad Especializada Contra el Lavado de Dinero estaba conformada por
dos coordinaciones generales.
La Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada estaba conformada por ocho coordinaciones generales.
192

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

Organigrama actual de la Procuradura General de la Repblica

193

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

La Agregadura Federal de Investigacin estaba conformada por seis direcciones generales.


La Visitadura General estaba conformada por dos direcciones generales.
La Oficiala Mayor estaba conformada por cinco direcciones generales.
El rgano Interno de Control estaba conformado por cuatro reas y una
direccin general.
Las direcciones generales de Comunicacin Social, Prevencin del Delito y
Servicios a la Comunidad y la de Proteccin a los Derechos Humanos dependan directamente del Procurador General de la Repblica.
El Instituto Nacional de Ciencias Penales se encontraba debajo de la estructura, con el sealamiento de que es un rgano descentralizado de la institucin, naturaleza jurdica que mantiene a la fecha.

E STRUCTURA ACTUAL
PROCURADURA GENERAL
DE LA R EPBLICA

DE LA

CENAPI (Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a


la Delincuencia)
SJAI (Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales)

CAIA (Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras)


DGEAJ (Direccin General de Extradiciones y Asistencia Jurdica)
DGCI (Direccin General de Cooperacin Internacional)
A (Agregaduras)
DGAJ (Direccin General de Asuntos Jurdicos)
DGC (Direccin General de Constitucionalidad)
DGN (Direccin General de Normatividad)

SCRPPA (Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo)


CGD (Coordinacin General de Delegaciones)
Deleg (Delegaciones)
194

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

DGCAP (Direccin General de Control de Averiguaciones Previas)


DGCPPF (Direccin General de Control de Procesos Penales Federales)
DGA (Direccin General de Amparo)
SIEDO (Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada)
UEIDCS (Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra la Salud)
UEITATA (Unidad Especializada en Investigacin de Terrorismo, Acopio y
Trfico de Armas)
UEIOFAM (Unidad Especializada en Investigacin de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilcita y de Falsificacin o Alteracin de Moneda)
UEIS (Unidad Especializada en Investigacin de Secuestros)
UEITMIO (Unidad Especializada en Investigacin de Trfico de Menores,
Indocumentados y rganos)
UEIARV (Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de
Vehculos)
SIEDF (Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales)
UEIDDAPI (Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los
Derechos de Autor y la Propiedad Industrial)
UEIDFF (Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros)
UEIDSPAJ (Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Cometidos
por Servidores Pblicos y contra la Administracin de Justicia)
UEIDAPLE (Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra el
Ambiente y Previstos en Leyes Especiales)
CGI (Coordinacin General de Investigacin)
SDHAVSC (Subprocuradura de Derechos Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad)
DGPCDHAQI (Direccin General de Promocin de la Cultura en Derechos
Humanos, Atencin a Quejas e Inspeccin)
DGARACDH (Direccin General de Atencin a Recomendaciones y Amigables Conciliaciones en Derechos Humanos)
195

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

DGAVD (Direccin General de Atencin a Vctimas del Delito)


DGPDSC (Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad)
FEPADE (Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales)
DGJMDE (Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales)
DGAPMDE (Direccin General de Averiguaciones Previas en Materia de
Delitos Electorales)
DGCPAMDE (Direccin General de Control de Procesos y Amparo en Materia de Delitos Electorales)
DGCDIGMDE (Direccin General de Coordinacin, Desarrollo e Innovacin Gubernamental en Materia de Delitos Electorales)
DGIPCMDE (Direccin General de Informacin y Poltica Criminal en Materia de Delitos Electorales)
OM (Oficiala Mayor)
DGPOP (Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto)
DGRH (Direccin General de Recursos Humanos)
DGRMSG (Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales)
DGT (Direccin General de Telemtica)
DGCRAM (Direccin General de Control y Registro de Aseguramientos
Ministeriales)
DGSA (Direccin General de Servicios Areos)
CEDH (Centro de Evaluacin y Desarrollo Humano)
VG (Visitadura General)
DGV (Direccin General de Visitadura)
DGII (Direccin General de Inspeccin Interna)
DGSIIAFI (Direccin General de Supervisin e Inspeccin Interna para la
Agencia Federal de Investigacin)
DGDCSPI (Direccin General de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos
de la Institucin)
196

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

AFI (Agencia Federal de Investigacin)

UO (Unidad de Operaciones)
DGI (Direccin General de Intercepcin)
DGE (Direccin General de Erradicacin)
DGPP (Direccin General de Planeacin Policial)
DGDRP (Direccin General de Despliegue Regional Policial)
DGIP (Direccin General de Investigacin Policial)
DGAT (Direccin General de Anlisis Tctico)
DGAPII (Direccin General de Asuntos Policiales Internacionales e Interpol)
DGOE (Direccin General de Operaciones Especiales)
COPLADII (Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional)
DGPII (Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional)
DGPPCI (Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional)
DGFP (Direccin General de Formacin Profesional)
DGSCPJF (Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal)
DGCSP (Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales)
ICPPJF (Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de
Justicia Federal)
DGCS (Direccin General de Comunicacin Social)
Esta reestructuracin de la Procuradura General de la Repblica tuvo el propsito de eficientar cada una de las reas, no slo en cuanto a recursos econmicos,
materiales y humanos, sino que a travs de la nueva adecuacin. La Procuradura
est en posibilidad de brindar mejores resultados en los asuntos que le competen, toda
vez que este replanteamiento atendi en primera instancia a crear las condiciones
idneas para investigar delitos y perseguir a los delincuentes, erradicar los rezagos y
abatir la impunidad y corrupcin, que eran los factores que impedan el eficiente
ejercicio de procurar justicia, tambin se identific que no exista contacto con la
197

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

sociedad, por ello el nuevo modelo deba necesariamente atender este relevante aspecto, por lo que se busc ciudadanizar a la procuracin de justicia; todo lo anterior,
de tal manera que se obtuviera calidad total en los procesos de las diversas reas de
la institucin.

MODERNIZACIN EN INFRAESTRUCTURA
Y TECNOLOGA

Intentar hacer un trazo perfecto con una regla desgastada, maltratada, golpeada, a la
que incluso apenas y se le ve la marcacin, con un lpiz pequeo, al que adems se le
rompe la punta, se antoja bastante absurdo, por no decir imposible; un buen dibujante
requiere independiente de su calidad como artista contar con los materiales adecuados para que su capacidad profesional se vea reflejada en la calidad de su trabajo; lo
mismo sucede si alguien pretende poner en marcha todo un proyecto revolucionario e
innovador, sin los materiales e instalaciones adecuadas a las metas planteadas, independientemente de las capacidades y mritos de su personal. Pensando en una transformacin integral, viable y que a futuro pudiera ser tangible, que no quedara slo en
las buenas intenciones o en proyectos utpicos, tambin se plane la modernizacin
de las instalaciones en cuanto a estructura inmobiliaria, tecnolgica e informtica;
cabe mencionar que existan los recursos suficientes para ello y el retraso en estas
reas slo se deba a un injustificado descuido y desinters.9
Por mucho tiempo las instalaciones de la Procuradura General de la Repblica
fueron inmuebles que no reunan ni siquiera las condiciones mnimas para realizar las
funciones administrativas y operativas que la institucin tiene encomendadas constitucionalmente, incluso ni siquiera eran lo suficientemente decorosas, para que el personal que en ellas labora se sintiera a gusto y cmodo, sobre todo tomando en
consideracin que por la naturaleza del trabajo en la Procuradura las jornadas laborales llegan a ser muy extensas. En la mayora de los casos se utilizaban inmuebles
rentados que haban sido casas-habitacin y se habilitaron como oficinas, por lo que
9

Herrera, Javier, El presupuesto no se gasta, se invierte, Visin el Cambio, ao 3, nm. 18, Procuradura
General de la Repblica, Mxico, 2004, pp. 6 y 7. Al respecto el autor seala: traamos una chequera a
finales del ao 2001 cargada con 500 millones de pesos que no pudimos o no quisimos ejercer y que tuvimos
que regresar a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

198

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

no contaban con las condiciones necesarias para atender al pblico, guardar archivos, instalar equipo de cmputo, los servidores pblicos trabajaban es espacios reducidos, con mobiliario insuficiente, adems de que no se contaba con los sistemas de
seguridad y resguardo viables para expedientes, as como la debida custodia de droga
y dems bienes asegurados.

Instalaciones de la Delegacin de la PGR en San Luis Potos,


previas al nuevo modelo.

Actuales instalaciones de la Delegacin de la PGR en San Luis Potos.

199

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

La remodelacin o adquisicin de inmuebles funcionales, equipados con todo lo


indispensable para trabajar en instalaciones dignas y brindar un servicio de calidad, es
uno de los ms visibles logros de la presente administracin, ejemplo de ello son la
remodelacin del edificio principal ubicado en Reforma 211-213, las nuevas instalaciones de las delegaciones de la Procuradura General de la Repblica en los estados
de Quintana Roo, San Luis Potos, Jalisco, Aguascalientes y Chihuahua, el Centro de
Desarrollo Infantil de la PGR (CENDI), la Agencia Federal de Investigacin y la
Base de Operaciones, Capacitacin y Adiestramiento El Caracol.

Actuales instalaciones de la Delegacin de la PGR


en el estado de Jalisco, pagadas con economas generadas durante
el ejercicio presupuestal de 2001.

Por supuesto que el trabajo no estaba concluido con el solo hecho de tener
inmuebles funcionales, espaciosos y adecuados, la tarea de procurar justicia requiere
de equipos con la ms alta tecnologa y gran capacidad de almacenamiento y velocidad, no se puede dejar de lado que la materia prima, por llamarla de alguna manera,
de la Procuradura, son los delitos y los delincuentes, quienes gracias a lo cuantioso
de sus rendimientos invierten grandes cantidades en tecnologa e instalaciones para
mejorar su modus operandi. En contrasentido, la Procuradura debe estar en posibilidades de combatir el rpido crecimiento y evolucin de las bandas delictivas, con
mejores y ms eficientes dispositivos.
200

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

En esta sintona la institucin se equip con instrumentos adecuados para garantizar la seguridad de la informacin y el eficiente trabajo de investigacin, como:
circuitos cerrados de televisin, que permiten un mejor control y vigilancia sobre las
reas de la Procuradura, su documentacin, equipo y personal, se logra una rigurosa
supervisin en los separos con que cuenta la Procuradura, incluso son utilizados para
seguridad en los estacionamientos de la misma; controles de acceso, que evitan que
gente ajena a la institucin pueda entrar a las instalaciones y causar daos o sustraer
informacin; red de datos, esta ventajosa herramienta informtica es de gran utilidad,
debido a que es posible que varias personas tengan acceso a la misma informacin
desde su propia computadora, lo que eficientiza procesos y reduce tiempos, adems
de que facilita el intercambio de la informacin contenida en bases de datos sobre
delincuentes, procesos, rdenes de aprehensin, personas extraviadas, vehculos robados, vctimas del delito, personal sustantivo, etc., entre otras tecnologas implementadas con xito.
Una mencin especial que denota el importante avance tecnolgico con el que
cuenta la Procuradura es el chip subcutneo de identificacin, mismo que fue
colocado a cuando menos 168 altos funcionarios y que les permite acceder a sus
centros de trabajo, as como a los sistemas electrnicos que se encuentran bajo su
mbito de responsabilidad como tableros digitales y pantallas de monitoreo. Adems
este chip cuenta con informacin sobre los domicilios, vehculos, las cuentas bancarias que han tenido, as como voz, cicatrices, idiomas que dominan, grupo sanguneo y
otro tipo de informacin personal de los servidores pblicos que lo tienen inserto, este
revolucionario sistema brinda mayor seguridad en cuanto al acceso de equipo e informacin y permite contar instantneamente con informacin vital sobre los funcionarios, en caso de emergencia.
Otra rea importante para la labor de procurar justicia es la encargada de los
servicios periciales, misma que tambin fue modernizada, para ello se crearon laboratorios regionales de servicios periciales con equipos de balanzas analticas y bsculas con capacidad de 8.1 kilogramos con sensibilidad de 0.1 gramos, que permiten un
alto grado de precisin; espectrofotmetro10 de luz infrarroja, utilizado para ubicar
10
El espectrofotmetro es un instrumento utilizado en fsica ptica que sirve para medir, en funcin de la
longitud de onda, la relacin entre los valores de una misma magnitud fotomtrica, relativos a dos haces de
radiaciones. El funcionamiento de un espectrofotmetro consiste bsicamente en iluminar la muestra con luz
blanca y calcular la cantidad de luz que refleja dicha muestra en una serie de intervalos de longitudes de onda.

201

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

molculas de drogas que se reflejan en grficas; espectrofotmetro ultravioleta visible, que ayuda a cuantificar la pureza de los narcticos; Emit Solares, el cual es un
tipo de instrumento para realizar anlisis enzimticos y detectar drogas de abuso en la
orina; microscopio de comparacin balstica, permite identificar el rallado de la bala;
entre otros instrumentos como cmaras fotogrficas y digitales, todo ello impulsa la
calidad en aras de una ms adecuada y confiable procuracin de justicia federal.

Gracias al equipamiento tcnico, informtico, material y humano de la Procuradura General de la Repblica se ha


logrado construir una procuracin de justicia ms eficaz y eficiente, que atiende
las demandas de la ciudadana.

Dentro de las innovaciones tecnolgicas con que cuenta la Procuradura estn


las videoconferencias va satlite, que brindan la posibilidad de llevar a cabo entrevistas entre personas que se encuentran en diferentes lugares, ya sea del territorio
nacional o incluso en el extranjero. Las ventajas que aporta la implantacin de este
tipo de tecnologas son variadas, se realizan encuentros virtuales en tiempo real y se
ahorran grandes cantidades de dinero al evitar traslados.
202

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

A travs de las videoconferencias utilizadas desde el 25 de julio de 2003 tambin se han impartido cursos de capacitacin a distancia para servidores pblicos, lo
que disminuye costos al evitar que las personas capacitadas tengan que ser trasladadas a otros estados de la Repblica, recintos dentro de la misma ciudad o incluso a
otros pases, de igual manera estos novedosos sistemas de computacin para la procuracin de justicia evitan que el conferencista o capacitador tenga que ser transportado a donde se encuentren los interesados. A partir de la implementacin de este
avanzado instrumento tecnolgico tambin se ha dado una mayor fluidez a la circulacin de informacin en las ruedas de prensa.
En el caso especfico del sistema de justicia penal las ventajas que representan
las videoconferencias son muy significativas, a travs de stas se puede llevar a cabo
el interrogatorio a inculpados, testigos y la toma de declaracin a delincuentes que
por su peligrosidad implicara grandes esfuerzos econmicos y de seguridad o que
por encontrarse detenidos en otro pas es imposible traerlos ante el juez nacional, lo
mismo sucede con testigos protegidos fuera del territorio. La aceptacin de las videoconferencias por parte de los juzgadores no ha sido fcil, y aunque no existe
impedimento legal hay jueces reticentes a la modernizacin y aceptar careos por este
medio.
Es as que los beneficios para los justiciables y la ciudadana se traducen en
seguridad jurdica, debido a que mediante la prctica tradicional de los exhortos el
indiciado no tena contacto con quien le formulaba los cuestionamientos o con quien
desahogaba el pliego de posiciones, posiblemente en su contra, tratndose de testigos, lo que implicaba una desventaja para ste, quien tambin se encontraba impedido para hacerle preguntas directas. De igual manera se facilitan los careos en casos
de menores que fueron abusados sexualmente y que resultara altamente desfavorable ponerlos una vez ms frente a su agresor; todas estas bondades aparejan economa procesal, certeza jurdica, celeridad, transparencia y la posibilidad de invertir de
una mejor manera los recursos destinados a la procuracin de justicia.
El primer careo virtual realizado en un proceso penal mexicano fue el 13 de
septiembre de 2004, en el Juzgado Sexto de Distrito en Materia Penal en el Estado de
Mxico, mismo que se llev a cabo gracias a una apelacin interpuesta por el Ministerio Pblico de la Federacin, que orden al Juzgado admitir el sistema dentro del
proceso.11
11
Mndez Ortiz, Alfredo, Mxico, primer pas que realiza un careo judicial mediante videoconferencia:
PGR, La Jornada, Mxico, 18 de octubre de 2004, en la seccin Sociedad y justicia.

203

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

Es importante resaltar que en estas capacitaciones, entrevistas y diligencias


judiciales existe interaccin verbal, visual y auditiva directa en tiempo real entre el
instructor, periodista, testigo o probable responsable y el servidor pblico o conferencista, pues no es, como pudiera pensarse, una simple transmisin televisiva, cada una
de las personas que se encuentran del otro lado de la cmara estn en posibilidades
de plantear cuestionamientos a su contraparte.

Las videoconferencias tienden a convertirse


en una herramienta jurdica indispensable.

Los avances tecnolgicos, sobre todo en lo que se refiere al uso de Internet y


las transacciones comerciales e intercambio de informacin que a travs de ste se
realizan, han propiciado la necesidad de establecer mecanismos de identificacin que
otorguen seguridad jurdica a quienes los utilizan, para ello se ha creado la firma
electrnica, la cual consiste en una clave (combinacin de nmeros y letras), que
permite a una persona firmar desde una computadora, sin tener que asistir personalmente al lugar donde debe entregarse el documento signado, tambin sirve como
mecanismo de acceso a informacin que por sus caractersticas sea de acceso restringido. La firma electrnica posee cuatro caractersticas que garantizan su seguridad, como:
Integridad, lo que implica la seguridad de que el mensaje original no puede ser
cambiado ni alterado por un tercero.
204

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

No repudio, el autor del mensaje no puede negar que lo realiz, debido a que
con la firma electrnica es la nica persona que tiene acceso a l.
Autenticidad, el autor queda acreditado y tiene la misma validez que una
firma autgrafa.
Confidencialidad, la firma electrnica es personal e intransferible, por lo que
slo puede ser utilizada por su titular.
En la dinmica de reformacin acorde con la realidad la representacin social
federal cre el Centro Nacional de Informacin de Procuracin de Justicia, el cual
consiste en una red de sistemas de informacin, bases de datos y telecomunicaciones; este Centro permite que se creen bases de datos especializadas sobre delincuentes, personas extraviadas, vehculos robados y personal sustantivo de la
Procuradura, como agentes ministeriales, de investigacin y peritos.
Ejemplo de lo anterior es el Registro de Servidores Pblicos Sancionados (RESEPU), el cual consta de la informacin sobre los servidores pblicos que han sido
sancionados en trminos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Pblicos por la Secretara de la Funcin Pblica, a travs de una
cdula de inscripcin que contendr el nombre, puesto, registro federal de contribuyentes y dependencia o entidad de adscripcin; datos de la resolucin y de la autoridad que la emite; datos de la sancin impuesta; periodo de ejecucin en el caso de
suspensin o inhabilitacin, con la precisin de la fecha de inicio y terminacin y
monto tratndose de la de carcter econmico; origen, causa y descripcin sucinta
de la irregularidad que propici la sancin; nombre del servidor pblico responsable
de la captura y envo de la cdula. Todo esto se realiza a travs de un sistema
electrnico, al cual tienen acceso hasta tres servidores pblicos por institucin, debidamente acreditados ante la Secretara de la Funcin Pblica y que cuenten con
certificado digital vigente.12
La informacin con que se cuenta es de las 32 entidades de la Repblica, a
travs de sus delegaciones e incluso de las procuraduras estatales, lo que permite,
por ejemplo, que si una persona es detenida en algn estado de la Repblica se est
en posibilidad de saber si adems cuenta con otra u otras rdenes de aprehensin en
una entidad distinta. La red cuenta con un eficiente sistema de seguridad y se monito12

El certificado digital es otro signo de la modernidad, al ser el medio de identificacin electrnica del
servidor pblico que tendr acceso a la informacin, tambin con uso de la firma electrnica.

205

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

rea su comportamiento, para evitar que el crimen organizado pueda obtener la informacin.
En este nuevo esquema se ha desarrollado un sistema de monitoreo de circuito
cerrado de televisin, que junto con EDUDSAT produce programas para que se
difundan las actividades de la Procuradura a travs del Canal de Televisin de la
Procuracin de Justicia y se capacite al personal en distintos puntos de la Repblica.
Asimismo, se ha planteado la posibilidad de que las averiguaciones previas que realizan los agentes del Ministerio Pblico sean digitalizadas en un sistema de proteccin
bajo la firma electrnica, para que cada vez que un fiscal realice una nueva diligencia
documentada u obtenga nueva informacin sta sea incluida y resguardada en el
Centro de Informacin para la Procuracin de Justicia.13

COMBATE AL CRIMEN DESDE


LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO

Una de las tareas que se ha propuesto y cumplido con gran xito la Procuradura
General de la Repblica es lograr la coordinacin con todas las instituciones involucradas de manera directa con el creciente problema de la criminalidad; para ello, la
comunicacin, el trabajo conjunto y el intercambio de informacin han sido las principales acciones con los tres niveles de gobierno.
Un ejemplo muy claro de esta interaccin es el trabajo conjunto que se realiza
con el Consejo Nacional de Seguridad Pblica, de modo que por disposicin del Artculo 12 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica se seala que el Consejo Nacional de Seguridad Pblica es la instancia superior del propio sistema y se integra por:
El Secretario de Seguridad Pblica (quien lo preside).
Los gobernadores de los estados.
El Secretario de la Defensa Nacional.

13
El 10 de noviembre de 2004 la Procuradura General de la Repblica obtuvo el Reconocimiento Innova
2004 por la prctica: Modelo Integral de Innovacin Tecnolgica de la Procuradura General de la
Repblica; tambin alcanz un reconocimiento especial por la estrategia Gobierno que Cueste Menos, y en
el 2005 la Procuradura participa en el reconocimiento Apoyo Integral a la Democracia as como en
Modelo Integral de Toma de Decisiones de la PGR e Investigacin de Secuestro.

206

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

El Secretario de Marina.
El Secretario de Comunicaciones y Transportes.
El Procurador General de la Repblica.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
El Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

Para su operacin el Consejo debe reunirse cuando menos cada seis meses a
convocatoria de su Presidente, quien es el responsable de integrar la agenda de los
asuntos a tratar; el propsito del Consejo Nacional de Seguridad Pblica es establecer una poltica nacional de seguridad pblica, para fortalecer el Estado mexicano,
con apoyo en la integracin y coordinacin de todas las instituciones de seguridad
pblica de la Federacin, estados y municipios, con pleno respeto a su mbito de
competencia, para que de este modo se salvaguarden la integridad y los derechos de
las personas en el marco del orden y la paz pblica.
El trabajo vinculado con mayor impacto en la procuracin de justicia, sin lugar a
dudas, ha sido el generado entre las procuraduras generales de justicia del pas, al
seno de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia; gracias al esfuerzo y
compromiso de todos los procuradores del pas se han logrado interesantes avances
a partir de los acuerdos en diversas reuniones, donde se proponen formas para combatir las transgresiones a la ley penal ms coincidentes en todo el territorio nacional,
as como los mecanismos para afrontar de manera eficiente a los delincuentes, que
han tomado por costumbre emigrar a otros estados para evadir la accin de la justicia, frente al endurecimiento de la ley a la rigurosa presencia policial.
Los procuradores de los 31 estados de la Repblica, el Procurador General de
Justicia del Distrito Federal, as como el Procurador General de Justicia Militar, encabezados por el Procurador General de la Repblica, han generado significativos acercamientos con funcionarios del Poder Ejecutivo, tanto federal como de las diversas
entidades, tal es el caso de la reunin celebrada con secretarios de seguridad pblica
y funcionarios de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, donde se expusieron
problemas como el uso de telefona celular de prepago para cometer los delitos de
secuestro y extorsin, as como otras con legisladores y presidentes de tribunales
superiores de justicia del pas.14
14

Si bien es cierto que este apartado refiere la coordinacin de la Procuradura General de la Repblica con
instituciones pblicas es importante destacar que tambin existe coordinacin con sectores de la sociedad,
como los empresarios que de alguna manera se ven involucrados en la comisin de delitos, ya sea porque ese
sector se ha visto perjudicado o porque a travs de ellos se pueden plantear acciones preventivas.

207

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

ACUERDOS MS RELEVANTES
CONFERENCIA NACIONAL
DE P ROCURACIN DE J USTICIA

DE LA

La creacin del grupo de combate al secuestro.


La creacin de la Unidad Modelo de Polica Judicial.
El tipo penal de narcomenudeo.
La conformacin del sistema de informacin compartida.
La suscripcin del convenio de colaboracin entre las procuraduras del pas,
para ejecutar rdenes de aprehensin, mandamientos judiciales, intercambio
de informacin y dems asuntos de apoyo operativo, as como la posibilidad
de actuar fuera de jurisdiccin, previo aviso al Procurador de que se trate.
La creacin del Registro de Servidores Pblicos dados de baja o sujetos a
investigacin.
La creacin de la Unidad Mixta de Atencin al Narcomenudeo.
El robo de vehculos es un problema con implicaciones a nivel internacional, los
autos que se roban en una entidad son desmantelados o vendidos en otra o incluso
fuera del territorio nacional, por ello los canales de coordinacin se han extendido no
slo a las 12 reuniones nacionales que se han celebrado entre los procuradores generales de justicia para combatir dicho flagelo, sino hasta Estados Unidos y se trabaja
en crear los mecanismos adecuados para traer de vuelta a Mxico los autos que son
recuperados en territorio estadounidense; asimismo, se han celebrado a la fecha 21
reuniones de la Conferencia de Procuradores Fronterizos Mxico-Estados Unidos de
Amrica, en el marco de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, donde
se abordan los problemas de criminalidad que aquejan a las dos naciones, como el
trfico de ilegales y el creciente trfico de estupefacientes.
Como parte de los esfuerzos de los procuradores del pas, se han celebrado
reuniones para prevenir y disminuir delitos vinculados con impunidad y la corrupcin
que se dan en las instituciones encargadas de procurar justicia, fomentar la profesionalizacin de agentes del Ministerio Pblico, as como para hacer real y eficiente el
intercambio de informacin entre todas las entidades. El mejoramiento de los servicios periciales tambin es una fuerte preocupacin; la coordinacin entre estas reas
neurlgicas de las procuraduras ha sido constante y se han abordado temas como la
profesionalizacin, con elementos altamente capacitados y especializados as como
la importancia de contar con tecnologa de punta para afrontar los retos que los delin208

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

cuentes comunes y las bandas delictivas representan; para ello se ha propuesto homogeneizar la metodologa de las investigaciones, con el propsito de facilitar y eficientar los trabajos y certificar procesos, as como la elaboracin de bases de datos
nacionales como el Censo Nacional de Gentica Forense.

Reunin de trabajo entre el Procurador General de la Repblica, Daniel Francisco Cabeza


de Vaca, y procuradores generales de justicia del pas.

Con el Poder Judicial se han celebrado cinco encuentros nacionales de presidentes de tribunales superiores de justicia y procuradores generales de justicia de la
Repblica mexicana, para atender temas como identificar de manera conjunta las
tesis y criterios contradictorios sostenidos por rganos jurisdiccionales federales, para
que a travs de la Procuradura General de la Repblica se presenten las denuncias
en trminos del Artculo 107 constitucional.15 Tambin se han tratado temas con el
15

El Artculo 117, fraccin XIII, faculta al Procurador General de la Repblica para denunciar la contradiccin de tesis ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sustentada por tribunales colegiados de circuito
o las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los juicios de amparo de su competencia.

209

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

nimo de insertarlos en las agendas de las autoridades competentes; si bien no entran


dentro del mbito las atribuciones o facultades de las procuraduras s tienen que ver
con ellas y con el sistema de justicia penal, tal es el caso del inters mostrado tanto
por jueces como procuradores de cambiar el tradicional modelo de imparticin de
justicia escrito, calificado por muchos juristas como inquisitorio, por el de juicios orales penales, as como la posibilidad de homologar tipos penales de los delitos; al seno
de las reuniones se exponen las ventajas y desventajas de los mismos y la viabilidad
para ponerlos en marcha.16
Acuerdos ms relevantes entre las procuraduras generales de justicia del pas
y los presidentes de tribunales superiores de justicia:
Contar con un sistema de justicia penal democrtico para hacer ms expedita, pronta e imparcial su imparticin.
Abrir el debate y analizar la conveniencia y posibilidad para incluir juicios
orales y medios alternativos de solucin de conflictos.
Garantizar plenamente la autonoma de las instituciones titulares de la pretensin punitiva.
Propiciar los medios para fortalecer los derechos fundamentales de los inculpados y de las vctimas, as como hacer efectivos los derechos humanos previstos en tratados internacionales, a travs del reconocimiento de la presuncin
de inocencia y las garantas judiciales bsicas.
Proponer a los legisladores la revisin de los ordenamientos jurdicos existentes, referentes a la reparacin del dao, con el fin de unificar u homologar las
legislaciones vigentes en los diferentes estados de la Repblica.
La creacin de la escuela judicial para jueces y agentes del Ministerio Pblico.
La homologacin de criterios para la interpretacin de las normas y resolucin de los asuntos.
Antes de diciembre de 2000 era inusual ocuparse de generar canales de comunicacin entre el Poder Ejecutivo Federal y el Legislativo Federal, de igual manera
16

El estado de Nuevo Len ya cuenta con un procedimiento de juicios orales penales, para casos de delitos
no graves o culposos, el cual ha tenido mucho xito, pues la gran mayora de los asuntos se han resuelto por
medios alternos de solucin de conflictos, lo que ha reducido tiempos y costos tanto para los particulares
como para las autoridades.

210

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

tampoco se exiga que la Procuradura buscara acercamientos con legisladores, debido a que la mayora de los escaos en las cmaras eran coincidentes con el partido
del presidente en turno; con el cambio de rgimen, buscar consensos y exponerles las
necesidades y beneficios de reformas legislativas para eficientar el sistema de justicia penal se ha vuelto prioritario; de modo que uno de los grandes frenos para la
procuracin e imparticin de justicia es la falta de legislaciones adecuadas que permitan a los rganos encargados de ambas instancias actuar contra los delincuentes.
Para ello la Procuradura de la Repblica ha impulsado importantes reformas legislativas.
Los antecedentes de la coordinacin entre la Procuradura de la Repblica y el
Congreso de la Unin se dan en 2001, con la creacin de la Unidad de Enlace Legislativo, que era el rgano encargado de las relaciones entre estas dos instituciones.
Sus funciones eran lograr enlaces tanto con diputados como senadores, para alcanzar acuerdos en los temas que importan a la procuracin de justicia, con pleno respeto a la divisin de poderes.17 El Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, vigente hasta el 25 de julio de 2003, sealaba como facultades de la Unidad dar seguimiento a las iniciativas de ley, optimizar los canales de
comunicacin, coordinar la comparecencia del C. Procurador General de la Repblica ante el Congreso, entre otras; con la reestructuracin de la Procuradura esta
unidad se transform en una direccin de rea, adscrita a la Direccin General de
Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional, desde la cual se dio continuidad a
la labor de cabildeo y se impulsaron reformas legislativas que ms adelante detallaremos.
Adems de coordinarse con los otros poderes de la Unin, derivado de sus
atribuciones, la Procuradura ha trabajado conjuntamente con otras instituciones del
Poder Ejecutivo Federal, como las secretaras de Seguridad Pblica, de la Defensa
Nacional, de Marina, de Hacienda y Crdito Pblico y de Gobernacin as como
tambin la Polica Federal Preventiva.

17
Gmez Garca, Eduardo Enrique, Enlace legislativo en la Procuradura General de la Repblica, Revista
Mexicana de Justicia, sexta poca, nmero 1, Mxico, Procuradura General de la Repblica, 2001, pp. 121
a 133.

211

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

PROFESIONALIZACIN:
PRESUPUESTO INSOSLAYABLE
PARA UNA PROCURACIN
DE JUSTICIA EFICIENTE

Cuando comenz la presente administracin, en la Procuradura de la Repblica se


tena claro que la deficiencia ms grande de la institucin era la nula profesionalizacin, la falta de tica en los servidores pblicos y la deficiente calidad en la atencin
a la ciudadana; tristemente la imagen de la representacin social dejaba mucho que
desear frente a la opinin pblica; aunque existan reas administrativas que realicen
adecuadamente su trabajo la gente slo ve el de aquellos con quienes tiene contacto,
que son en primera instancia los agentes del Ministerio Pblico, en menor medida con
la polica investigadora y excepcionalmente con peritos. Por ello fue necesario implementar todo un proyecto que impactara de tal manera en los integrantes de la Procuradura, que revirtiera las prcticas cotidianas que se haban asumido como normales,
a travs de la profesionalizacin, capacitacin y concienciacin de la trascendencia
del trabajo de todos los servidores pblicos, principalmente de quienes tienen vnculo
directo con la sociedad, sin descuidar al personal que realiza funciones administrativas. A partir de la nueva administracin la profesionalizacin se volvi un presupuesto ineludible, para que la Procuradura estuviera en condiciones de procurar justicia,
para ello se fortaleci al Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Por lo que se refiere a la capacitacin y formacin de los auxiliares del Ministerio Pblico, la Procuradura General de la Repblica cuenta con el Instituto de Capacitacin (ICAP), que es el rea responsable de formar, profesionalizar y llevar a cabo
los procesos de seleccin de agentes federales de investigacin y peritos; brinda
capacitacin tcnica, cientfica y humanstica; desarrolla planes y programas de estudio para formacin inicial, actualizacin y especializacin acordes con las necesidades institucionales, adems de realizar talleres, prcticas y conferencias que
complementan la capacitacin de peritos y polica investigadora.
El Instituto es el encargado de generar los procesos de seleccin transparentes
y confiables, as como de consolidar la preparacin acadmica, reforzar valores ticos y desarrollar programas; la actualizacin de los planes de estudio se llev a cabo
pensando obtener los mejores rendimientos del personal, sin que implicara presupuestos incosteables para la institucin; aunque en muchas discusiones se ha consi212

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

Relevancia de las prcticas periciales.

derado la importancia de impartir cursos integrales stos requeriran de mucho tiempo y recursos que no son funcionales para la exigencia del servicio.
Dentro del Plan de Estudios de Peritos Tcnicos en Criminalstica se imparten
las asignaturas de: Medicina forense, Qumica forense, Metodologa de la investigacin cientfica, Criminalstica, tica pericial, Psicologa criminal, Balstica forense,
Hechos de trnsito, Personalidad y escritura, Siniestros por incendios y explosiones,
Retrato hablado, Antropologa, Odontologa forense, Falsificacin de marcas, Orden
cerrado y Conocimiento y manejo de armas.
Se imparten tambin especialidades como: Criminalstica de campo, Documentoscopa y Grafoscopa, Valuacin, Propiedad intelectual, Fotografa forense, Dactiloscopia y Balstica forense.

213

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

La formacin y profesionalizacin de la polica investigadora comprende las


siguientes etapas:

Primera
etapa

Considera las asignaturas de: Metodologa de la investigacin policial, Entrevista policial, Computacin, tica y valores policiales, Derechos humanos, Derecho Penal y
Derecho Procesal Penal, Criminologa, Victimologa, Criminalstica de campo, Psicologa policial y criminal, Educacin fsica, Defensa personal, Orden cerrado, Taller de
ortografa y redaccin y Taller de fotografa.

Bimestre
uno:

Delitos federales, Estructura orgnica de la PGR y responsabilidad administrativa de


los servidores pblicos, Investigacin de delitos cibernticos y de lavado de dinero,
Criminalstica, Sociologa, Fuentes de informacin, Redaccin de informes de investigacin, Taller de investigacin policial, Vigilancia y seguimiento, Conocimiento y
manejo de armas, Educacin fsica, Defensa personal, Orden cerrado, Taller de soporte
bsico de vida y Computacin.

Bimestre
dos:

Delitos federales, Delincuencia organizada, Estudio de organizaciones delictivas, Seguridad pblica y nacional, Inteligencia policial, Redaccin de informes de anlisis tctico, Taller de anlisis tctico, Criminalstica, Identificacin de drogas, Conocimiento y
manejo de armas, Educacin fsica, Defensa personal, Rapell, Orden cerrado y Computacin.

Bimestre
tres:

Delitos federales, Cumplimiento de mandamientos judiciales y ministeriales, Criminalstica, Diseo de operativos y tcnicas policiales, Redaccin de informes y operaciones especiales, Explosivos, Proteccin a funcionarios, Conocimiento y manejo de
armas, Educacin fsica, Defensa personal, Rapell, Orden cerrado y Computacin.

Un mes
en la
base de
operaciones El
Caracol

Cumplimiento de mandamientos judiciales, Taller de estrs, Identificacin de drogas,


Radiocomunicacin, Conocimiento del helicptero, Operativos especiales, Orden disperso, Orientacin, Lectura de cartas y navegacin terrestre, Desplazamientos individuales, Caminata a campo traviesa, Preparatoria de tiro a fuego real y con pistola, fusil
y nocturno, Educacin fsica, Paso de pista de adiestramiento, Rapell y Actividades
deportivas.

Un mes
de
prcticas

Las prcticas se realizan en el rea de adscripcin en la Agencia Federal de Investigacin, la Visitadura General, el Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin
para el Combate a la Delincuencia y en la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada.

214

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

La profesionalizacin de los agentes investigadores es de relevante importancia, para ellos se tiene un curso integral, a travs del cual se fomentan valores policiales, de servicio pblico, de derechos humanos y ticos, se les especializa en reas
elementales para el debido cumplimiento de funciones operativas y administrativas,
en el manejo de armas, en aspectos relevantes de criminologa y se trabaja intensamente en su desarrollo fsico; ahora la Procuradura ya no tiene el problema de que
debido a la falta de acondicionamiento fsico los policas vieran reducidas sus posibilidades de perseguir con xito y detener con tcnica a un delincuente.

La puesta en marcha del Centro de Operacin, Adiestramiento y Capacitacin El Caracol,


en Acaxtla de Castrejn, Guerrero, ha trado resultados benficos como mayores
y mejores resultados en la erradicacin de cultivos ilcitos y en el trfico de enervantes,
adems de ser utilizado como hangar y lugar de mantenimiento preventivo
y reparacin de la flota de erradicacin de cultivos de la institucin.

Privilegiar la profesionalizacin tiene como objetivo fundamental garantizar la


igualdad de oportunidades en el ingreso, con base en el mrito y la experiencia para
asegurar el adecuado cumplimiento de las responsabilidades de los auxiliares del
Ministerio Pblico Federal. Por supuesto que no se puede concebir una profesionalizacin sin su contraparte que son los estmulos adecuados, contar con servidores
pblicos capacitados y con nivel acadmico indispensable requiere de adecuadas
retribuciones, que constituyan un aliciente en contra de la corrupcin.
La Procuradura cuenta con un Consejo de Profesionalizacin, que es la instancia normativa encargada del desarrollo y evaluacin del servicio de carrera y acta
215

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

de conformidad con las atribuciones conferidas por la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin
de Justicia Federal;18 en la creacin de bases de datos completos del personal ministerial, policial y pericial es el responsable de consolidar y actualizar el expediente
nico del personal sustantivo, de resolver los recursos de rectificacin y la aprobacin de las resoluciones de procedimientos administrativos en contra del mismo personal.
En materia de profesionalizacin la Procuradura cuenta tambin con el Instituto Nacional de Ciencias Penales, organismo descentralizado de sta, el cual lleva a
cabo procesos de formacin profesional conforme a los lineamientos del servicio de
carrera, pero ste no slo para auxiliares, sino tambin para los agentes del Ministerio Pblico. Al respecto es de resaltar que el nico medio de ingreso al Servicio de
Carrera de los futuros agentes del Ministerio Pblico es realizar la maestra en Procuracin de Justicia Federal, que a la fecha cuenta con 46 alumnos de la primera
generacin y la segunda acaba de ingresar,19 con ello se pretende que los agentes
tengan como mnimo estudios de posgrado. El Instituto adems de profesionalizar al
personal con altos niveles acadmicos realiza investigaciones respecto de la problemtica criminal y del sistema penal mexicano.

RESULTADOS EN EL COMBATE AL NARCOTRFICO


Y OTROS DELITOS FEDERALES

NARCOTRFICO
Uno de los ms grandes asuntos que la Procuradura tiene por atender es justamente
el narcotrfico, que derivado de su podero econmico y organizacin ha logrado
penetrar incluso a las esferas de las autoridades; para contrarrestarlo, se cre el
Programa Nacional para el Control de Drogas 20012006, en coordinacin con todas
las secretaras de Estado y la Procuradura General de la Repblica, a travs de l se
promueve un combate integral contra este flagelo, de tal manera que se pueda preve18

Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin, el 25 de enero de 2005.
19
5o. Informe de Labores de la Procuradura General de la Repblica, 1 de septiembre de 2005, p. 263.

216

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

nir y abatir el consumo, combatir la produccin, procesamiento, trfico y comercializacin, as como la comisin de delitos conexos, como el lavado de dinero, trfico de
armas y corrupcin de servidores pblicos. En este marco las estrategias concretas
para cumplir los objetivos son:

Atender el fenmeno con un enfoque integral.


Desarrollar y aplicar labores de inteligencia.
Promover la corresponsabilidad y la participacin de la sociedad.
Fortalecer las acciones de prevencin del delito.
Continuar con la especializacin de las estructuras del Estado.
Impulsar el desarrollo y la incorporacin de tecnologa de punta.
Adecuar permanentemente el marco jurdico aplicable a los delitos contra la
salud.

Al respecto, orgullosamente podemos decir que durante estos cinco aos de


gobierno se ha actuado en contra de la delincuencia organizada siguiendo y cumpliendo con las estrategias planeadas al principio del sexenio. El combate al narcotrfico
se ha realizado en coordinacin con todas las instituciones pblicas involucradas de
manera directa e indirecta, por todos es sabido que una vez que las autoridades dan
en el blanco y comienzan a dar resultados con sus operativos estas bandas rpidamente modifican su modus operandi, de tal manera que las acciones emprendidas
dejan de ser eficientes.
En tiempos recientes Mxico dej de ser un pas de paso de grandes trasiegos
de droga, para convertirse en un pas altamente consumidor, lo que degener en el
narcomenudeo; este delito de suyo complejo se encontraba ms cerca de las autoridades municipales o delegacionales, que no son competentes para conocer de este
ilcito, motivo por el cual se crearon las agencias mixtas donde participaban conjuntamente un agente del Ministerio Pblico Federal y uno local, lo que posteriormente dio
paso en un esquema integral a las Unidades Mixtas de Atencin al Narcomenudeo,
para atender de manera integral autoridades municipales, estatales y federales, as
como con el apoyo de la sociedad, la distribucin de narcticos en pequeas dosis.
El universo de las procuraduras del pas tienen celebrados convenios para la
creacin y funcionamiento de las UMAN, a la fecha existen instaladas 40; por otro
lado, tambin se ha fortalecido la cooperacin internacional y el intercambio de informacin, resultado de ello es que se logr la suspensin de la certificacin de Mxico
217

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

en el combate al narcotrfico el 20 de diciembre de 2001, un tipo de evaluacin o


aprobacin que Estados Unidos vena realizando.20
En el combate eficiente y frontal al narcotrfico se realizaron importantes acciones, as el 4 de noviembre de 2002 se present y difundi el Programa Nacional
para el Control de Drogas 20012006. Se aseguraron a enero de 2005, 94.54 toneladas de cocana y 7,867.3 toneladas de marihuana, 1,539.2 kilogramos de goma de
opio y 1,175 kilogramos de herona; en cuanto a anfetaminas y metanfetaminas se
decomisaron 2,699 kilogramos; de modo que la PGR particip en el esfuerzo nacional
con el siguiente porcentaje: 15.73 en toneladas de cocana, 13.06 de marihuana, 47.44
de goma de opio y 49.43 de herona. Se llevaron a cabo dos operativos (marqus y los
tres de la sierra) realizndose 14 cateos en los que se detuvo a 20 personas, decomisndole a una de ellas 13.5 toneladas de cocana, aspectos todos ellos que destacan
como resultados de alto impacto.21

OTROS

DELITOS FEDERALES

Si bien es cierto que de entre los delitos federales el que ms daa a la sociedad y el
que ha sido ms difcil de combatir es el de narcotrfico existen tambin otros no
menos importantes para la Procuradura y que representan un grave dao a la estabilidad del Estado de Derecho.
El acopio y trfico de armas es un delito conexo al trfico de narcticos, cuando
se detienen miembros dedicados a comercializar o distribuir drogas se aseguran importantes cantidades de armamento y municiones; la Procuradura tiene detectadas
las zonas donde se trafican armas con mayor frecuencia, siendo stas: la frontera
con Estados Unidos de Amrica, principalmente los estados de Baja California y
Tamaulipas, y en la frontera sur con Guatemala, por el estado de Chiapas; entre las
acciones que se destacan para prevenirlo estn:

20

Macedo de la Concha, Rafael, La Procuradura General de la Repblica ante los desafos del siglo XXI
Iter Criminis, nm. 5, segunda poca, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Mxico, enero-marzo de
2003, pp. 11 a la 20.
21
Resultados de alto impacto, 50 meses de acciones y resultados, 1 de diciembre de 2001 al 31 de enero de
2005, Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional de la Procuradura General de la
Repblica, febrero de 2005, p. 2.

218

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

Intercambio de informacin con la Secretara de la Defensa Nacional y la


Secretara de Seguridad Pblica.
Seguimiento a la Convencin Interamericana Contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales
Relacionados.
Participacin en diversas reuniones internacionales, como las realizadas por
la Organizacin de las Naciones Unidas.
El delito de secuestro como tal es del fuero comn, pero en la mayora de los
casos se comete por bandas delictivas organizadas, que lo convierte en un delito del
fuero federal. Al respecto, la principal accin que ha emprendido la Procuradura es
fomentar entre la poblacin la cultura de la denuncia, ya que slo a travs de ella se
puede combatir esta terrible transgresin a la ley penal que causa daos irreparables
tanto en la vctima como en su familia, ms all de las repercusiones econmicas; en
concreto, la AFI en el combate al secuestro atendi al 31 de enero de 2005, 561
casos bajo el esquema de manejo de crisis y negociacin, liberando a 589 vctimas; se
ha detenido a 382 secuestradores de por lo menos 61 organizaciones delictivas, con
los consecuentes beneficios de nuevas lneas de investigacin, adems como resultado de la coordinacin con las procuraduras de justicia de los estados de Guerrero,
Mxico, Morelos, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Veracruz y el Distrito Federal se han
atendido 125 casos.22
Gracias a la confianza depositada en la institucin, a travs de la denuncia y la
actuacin de las reas involucradas como la Agencia Federal de Investigacin y la
Subprocuradura Especializada en Delincuencia Organizada, se ha logrado la desarticulacin de un impactante nmero de bandas dedicadas a la privacin ilegal de la
libertad y la detencin de sus integrantes; slo por citar un ejemplo, el 26 de junio de
2005 la Agencia Federal de Investigacin, la Polica Federal Preventiva y el Ejrcito
Mexicano, en coordinacin con la Polica Estatal Preventiva, realizaron el cateo a dos
inmuebles sealados como casas de seguridad, donde localizaron a 44 personas privadas de su libertad y se detuvo al jefe de la banda y a uno de sus cmplices.

22

Ibidem, p. 3.

219

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

REFORMAS EN MATERIA
DE PROCURACIN DE JUSTICIA

Lograr que las autoridades involucradas con el sistema de justicia penal participen
activamente en las reformas legislativas es de suma relevancia, toda vez que la serie
de disposiciones tanto administrativas como penales son nuestra herramienta laboral;
derivado de esto, quienes aplican la ley y quienes tienen contacto directo con los
delitos y los delincuentes sin duda alguna son quienes conocen sus fortalezas, debilidades y omisiones, por ello el acercamiento de stos con legisladores es un ejercicio
enriquecedor altamente beneficioso para contar con los adecuados sustentos jurdicos, que impidan a los delincuentes evadir la ley penal.
Desde la Procuradura de la Repblica se han impulsado diversas reformas
constitucionales y legales, pero sin duda alguna la ms importante fue la aprobacin
de la nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica23 y su Reglamento,24 punto de inicio de la modernizacin de la procuracin de justicia federal,
misma que nos ha permitido actuar cada vez con ms eficiencia y calidad en beneficio de la sociedad mexicana.
Otra reforma digna de destacar es la que tiene que ver con el flagelo del narcotrfico, que crece y evoluciona sin precedentes, de tal manera que los delincuentes
encuentran la posibilidad de eludir la accin de la justicia, como ha sido el caso de la
distribucin de drogas en pequeas dosis, mejor conocida como narcomenudeo, lo
que les permite argumentar consumo personal al momento de ser detenidos. Con el
nimo de combatir de manera frontal este problema y atento a que son las autoridades municipales y locales quienes tienen contacto ms estrecho con este delito, fue
aprobada por el Senado de la Repblica y la Cmara de Diputados la adicin de un
prrafo a la fraccin XXI del Artculo 73; que a la fecha est siendo analizada por los
congresos locales para su posible aprobacin, y tiene la intencin de asegurar un
fuerte golpe al delito de narcotrfico, en lo que respecta a su distribucin en pequeas
dosis; al ceder la Federacin un poco de sus facultades a las autoridades locales para
intervenir en delitos contra la salud, bajo la modalidad antes sealada, a travs de la
posibilidad de legislar en sus respectivas entidades sobre salud pblica.
23
24

Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de febrero de 2003.


Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de junio de 2003.

220

L AS POLTICAS PBLICAS

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

La segunda iniciativa relevante fue la aprobacin por la Cmara Alta del Artculo 18 constitucional, aunque an falta la aprobacin de la Cmara de Diputados y
de los congresos locales; una vez que se haya consolidado la reforma Mxico estar
en condiciones de implantar un sistema de justicia para adolescentes que cubra las
necesidades de este sector, bajo los mismos criterios en todo el territorio nacional, y
se eviten injusticias, malos tratos, adems propiciar la aplicacin de sanciones educativas que permitan al menor reintegrarse a la sociedad, conforme a lo establecido
por la Convencin sobre los Derechos del Nio, y para que exista congruencia entre
la Norma Fundamental y la Ley para la Proteccin de los Derechos de las Nias,
Nios y Adolescentes. En lo que a legislacin secundaria se refiere, se logr la aprobacin de la iniciativa mediante la cual se tipifica a nivel federal el delito de secuestro
express, con la adicin del inciso d) en la fraccin I del Artculo 366 del Cdigo Penal
Federal.25

T RANSPARENCIA Y COMBATE
A LA CORRUPCIN

Durante el proceso de evaluacin que se llev a cabo al iniciar la administracin


constatamos que la corrupcin era un terrible cncer que permeaba en algunos sectores de la institucin, por lo que era necesario aplicar antdotos eficaces, de tal
manera que no fuera la causa que impidiera el xito del nuevo proyecto que se iniciaba. Para ello se instaur en 2001 el Programa Operativo para la Transparencia y el
Combate a la Corrupcin, derivado del compromiso asumido por la Procuradura de
cumplir con el acuerdo presidencial del 4 de enero de 2001. Poner en marcha el
programa en un primer momento result una operacin compleja, toda vez que requera de un ejercicio de autocrtica por parte de cada una de las unidades de la
25

Artculo 366. Al que prive de la libertad a otro se le aplicar:


I. De quince a cuarenta aos de prisin y de quinientos a dos mil das de multa, si la privacin de la libertad
se efecta con el propsito de:
d) Cometer secuestro exprs, desde el momento mismo de su realizacin, entendindose por ste, el
que, para ejecutar los delitos de robo o extorsin, prive de la libertad a otro. Lo anterior, con
independencia de las dems sanciones que conforme a este Cdigo le correspondan por otros delitos
que de su conducta resulten. Diario Oficial de la Federacin del 16 de junio de 2005.

221

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

institucin y detectar las posibilidades de corrupcin que existan en su interior; se


trataba de asumir responsabilidades y reconocer reas de oportunidad para, partiendo de esta informacin, formular estrategias de prevencin y erradicacin de conductas irregulares que se integraran al Programa.
Se detect que para combatir la corrupcin dentro de la institucin era necesario abatir la discrecionalidad en la toma de decisiones, capacitacin y profesionalizacin del personal, contratacin de personal sustantivo, instalacin de tecnologa de
punta, implementacin de sistemas de prevencin, seguimiento y evaluacin, supervisin y control, uniformidad en los procedimientos as como descentralizacin de servicios. En 2001 se tenan identificados 10 procesos crticos, en 2002 nueve, en 2003
siete, en 2004 cinco y en 2005 el nmero se mantuvo en cinco, en los cuales se
aplicaron 50 acciones de mejora y se definieron 17 indicadores de resultados. En lo
que va desde el inicio de la administracin se ha disminuido en 50 por ciento el nmero de procesos susceptibles de corrupcin.
Para disminuir la corrupcin y erradicar la impunidad se generaron 185 acciones a emprender por la institucin, de las que a continuacin sealamos las 27 ms
importantes:

Recursos humanos
y materiales

Operativas

Seleccin rigurosa de personal calificado y honesto.


Eliminacin de la discrecionalidad en el nombramiento de delegados y en la
toma de decisiones.
Implementacin y fortalecimiento del Servicio Civil de Carrera.
Reconocimientos y estmulos al desempeo del personal.
Capacitacin y actualizacin de los servidores pblicos de la institucin.
Transparencia y eficiencia en el uso de recursos pblicos: proceso de adquisiciones videograbadas y licitaciones pblicas abiertas.
Renovacin y desarrollo de sistemas tecnolgicos.
Abatimiento del rezago y agilizacin en la integracin de averiguaciones
previas iniciadas por delitos cometidos por servidores pblicos de la institucin.
Implementacin de mecanismos de participacin ciudadana que supervisen
la actuacin ministerial.
Fortalecimiento de los mecanismos de prevencin e identificacin de conductas irregulares o corruptas.

222

L AS POLTICAS PBLICAS

Estratgicas

Control

Y EL NUEVO MODELO DE PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

Reestructuracin orgnico-funcional de la institucin.


Estandarizacin de procesos en la integracin de averiguaciones previas.
Transformacin de la Polica Judicial Federal en Agencia Federal de Investigacin.
Creacin de un sistema institucional de resguardo y control de informacin.
Transformacin del Centro de Control de Confianza en Centro de Evaluacin de Desarrollo Humano.
Revisin y actualizacin del marco jurdico interno.
Creacin de la Coordinacin General Estratgica.
Fortalecimiento e intensificacin de las funciones de supervisin, evaluacin y control.
Creacin de la Unidad de Visitadura e Inspeccin de la Polica Judicial
Federal.
Difusin de las obligaciones y responsabilidades de los servidores pblicos.
Certificacin de calidad en los procesos.
Promocin de la cultura de la denuncia de actos corruptos cometidos por
servidores pblicos.
Realizacin de audiencias pblicas e instalacin de buzones en todo el
pas.
Creacin de la Unidad de Seguimiento del Programa Operativo para la
Transparencia y el Combate a la Corrupcin.
Difusin de las sanciones.
Informacin sobre el quehacer de la institucin, a travs de la rendicin de
cuentas.
Fortalecimiento de la observancia del Cdigo de tica Institucional.

Otro aspecto que ha fortalecido el decidido cambio de la institucin es la creacin de la Fiscala Especial para el Combate a la Corrupcin en la Institucin,26
misma que se cre con la finalidad de salvaguardar la lealtad, probidad, honradez y
26

Acuerdo nmero A/106/04 del Procurador General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 2 de agosto de 2004

223

CLAUDIA C. CAMERAS SELVAS

eficiente desempeo del servicio pblico que presta la Procuradura, a la vez de


evitar que quienes cometen actos de corrupcin u obtengan beneficios indebidos queden impunes. Para el adecuado funcionamiento de esta Fiscala se instruy que su
titular tenga la calidad de agente del Ministerio Pblico, con la competencia para
investigar y perseguir delitos relacionados con actos de corrupcin cometidos por
servidores pblicos de la institucin, adems de que podr ejercer la facultad de
atraccin cuando algn agente del Ministerio Pblico inicia alguna averiguacin previa por este tipo de ilcitos.
La Procuradura ha cumplido cabalmente, acorde con las polticas de la Administracin Pblica Federal, es la de ser un gobierno transparente y que rinda cuentas
a la sociedad cuando sta las solicite; en este sentido la Unidad de Enlace de la
representacin social ha dado respuesta a las solicitudes de acceso a la informacin
presentadas por los ciudadanos; tan slo en lo que va del presente ao la Unidad de
Enlace ha recibido 525 solicitudes, de las cuales 359 corresponden a informacin
pblica, 42 solicitudes no recayeron sobre informacin competencia de la institucin
y se turnaron a unidades de enlace de otras dependencias o entidades, en nueve
fueron parcialmente confidenciales y slo una se neg porque la informacin solicitada est clasificada como confidencial en 32 de las solicitudes contestadas se requiri
mayor informacin por parte de los gobernados y 21 solicitudes se clasificaron en
otras.27
En suma, la Procuradura General de la Repblica tom el compromiso de transformarse, de asumir la responsabilidad de lo que no se estaba haciendo y deba corregirse; orgullosamente podemos afirmar que se ha cumplido con el proyecto de
modernizacin y eficiencia planteado al principio de la administracin; no obstante,
reconocemos que el camino es largo y sinuoso y que faltan muchos retos por afrontar, valga decir que actualmente dentro de la reestructuracin institucional sta se
encuentra saneada y que en el mediano plazo Mxico contar con una procuracin
de justicia federal de excelencia.

27

5o. Informe de Labores de la Procuradura General de la Repblica, 1 de septiembre de 2005, pp. 161 y 162.

224

Logros, avances y retos


de la profesionalizacin
en la Procuradura General
de la Repblica
Eunice Meyer Murgua*
Gustavo Vzquez Corts**
Alba Cabrera Reyes***

Directora General de Formacin


Profesional, de la Procuradura General de la Repblica.
**
Director de Normalizacin y Certificacin de Competencias, DGFPPGR.
***
Subdirectora de Normalizacin de
Competencias, DGFP-PGR.

LOGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

INTRODUCCIN
La necesidad de profesionalizar al personal encargado de la procuracin de justicia
es una de las demandas ms recurrentes y sentidas de la ciudadana, que ve rebasadas a las autoridades e instancias encargadas de mantener la seguridad de sus personas y sus bienes; la impunidad y la corrupcin percibidas por la poblacin en general
afecta la confianza en las instituciones y, por tanto, su margen de maniobra.
Est claro que acabar con el crimen requiere de un esfuerzo conjunto de todas
las organizaciones dedicadas a la seguridad pblica y la procuracin de justicia, por lo
que se debe impulsar el trabajo coordinado dentro de un marco jurdico que proporcione los instrumentos para alcanzar las metas en estricto apego al Estado de Derecho y la cultura de la legalidad. Las instituciones del Estado deben resolver de manera
eficiente la problemtica delictiva a nivel nacional, regional y local, y actuar de forma
comprometida con las causas ciudadanas.
Para atender esta problemtica, entre las acciones ms importantes del plan de
trabajo de la institucin se encuentra el impulso a la formacin, especializacin y
capacitacin del personal, y en el marco de los programas nacionales de seguridad
pblica y de procuracin de Justicia de otras organizaciones encargadas de velar por
el respeto al Estado de Derecho en nuestra sociedad.
En este sentido, este documento pretende reflejar los mltiples logros que se
han alcanzado en materia de profesionalizacin dentro de la Procuradura General de
la Repblica, as como los retos que an deben ser enfrentados para consolidar su
transicin hacia una institucin, cuya operacin sea altamente eficiente, profesional y
cercana a la sociedad.
El anlisis comienza con una breve descripcin del estado de la profesionalizacin al inicio de la administracin, mismo que dio origen a las diversas acciones que
se han tomado para mejorar la capacidad de respuesta del personal de la Procuradura General de la Repblica.
Las lneas fundamentales de trabajo para elevar el nivel de profesionalismo del
personal se enfocan en dos rubros principales: el aprovechamiento eficiente de los
recursos destinados a la formacin y capacitacin y el desarrollo de nuevos conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes del personal. Por ello se presentan dos
grandes apartados, relativos a la capacitacin y a las competencias laborales. Cabe
mencionar que ambos conceptos son elementos a los que se les ha brindado una
enorme trascendencia dentro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Fede227

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

ral, como mecanismo de poltica pblica para el impulso a la profesionalizacin de la


institucin, por lo que su anlisis se realiza a partir de su vinculacin a dicho servicio.
En la seccin de capacitacin se hace una breve exposicin sobre las acciones
seguidas para mejorar los mecanismos de coordinacin de los recursos humanos, financieros y materiales destinados a la capacitacin y formacin del personal, incluyendo la
actualizacin, especializacin y el desarrollo humano de los servidores pblicos.
Asimismo, se presentan los principales logros alcanzados en este rubro, relativos a la consolidacin de un Plan Rector de Capacitacin institucional, y su mecanismo de ejecucin, mediante la conformacin de las diferentes ediciones anuales de la
Agenda de Capacitacin.
Como ltimo elemento relacionado con la capacitacin se exponen los logros en
cuanto a la ampliacin de la cobertura y efectividad de la misma, a travs de la
introduccin de nuevas tecnologas, plasmadas en la ejecucin de programas formativos en lnea.
Por otra parte, se hace una presentacin del modelo de competencias que se ha
venido instrumentando en la Procuradura General de la Repblica, como herramienta para reforzar la capacitacin tradicional, mediante el desarrollo de programas formativos y acciones de intervencin formativa prctica, que inciden no slo en el nivel
de educacin del personal, sino tambin en su capacidad para aplicar ese conocimiento al desempeo de sus labores.
Para el propsito de presentar este modelo se hace una exposicin de la metodologa de formacin y certificacin de las competencias y los logros alcanzados a la
fecha.
Ms adelante se exponen los retos y oportunidades que enfrenta la profesionalizacin a nivel institucional, derivados de las condiciones estructurales y de cultura
organizacional de la propia Procuradura General de la Repblica.
Por ltimo, se presentan las principales conclusiones que pueden derivarse de lo
expuesto a lo largo de todo el documento.

CMO

SE ENCONTR LA INSTITUCIN

AL INICIO DE LA ADMINISTRACIN ?

Con la entrada en funciones de la nueva administracin se realiz un diagnstico


sobre el nivel de profesionalizacin de la Procuradura General de la Repblica, resal228

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

tando varios aspectos centrales, relacionados tanto con la propia institucin como con
situaciones ajenas a sta.
Entre las ms importantes se encontr que la imagen del Ministerio Pblico se
encontraba fuertemente deteriorada, al grado que se pona en entredicho la viabilidad
de su existencia. No obstante, la funcin social de representacin de esta figura ante
la existencia del delito hizo imperativo el replantear estrategias que permitiesen dar
un giro a la percepcin negativa de la ciudadana. Era notoria la exigencia de que se
reduzcan los ndices de impunidad, la corrupcin, el rezago de las rdenes de aprehensin, porque se humanice ms a los policas, agentes del Ministerio Pblico y
peritos, y se capacite mejor al personal de las instituciones responsables de procurar
justicia.1
Dicha percepcin se vea reforzada por otra que tena que ver con la creencia
del escaso o nulo profesionalismo de la institucin, lo que se vea comnmente retroalimentado por las recurrentes limitaciones para lograr resultados, particularmente relacionados con casos de dominio pblico, en los cuales el complejo entramado legal
dificultaba la capacidad para demostrar los hechos ante los jueces y facilitaba la
prdida de los casos, incrementando la sensacin de impunidad y corrupcin entre los
miembros de las labores de procuracin de justicia.
A nivel interno se tena un nivel altamente heterogneo en la preparacin del
personal, que se agudizaba en las ramas sustantivas, lo que se sumaba al limitado
apoyo a su actualizacin y/o especializacin por parte de los superiores. Esta situacin se presentaba por la reducida fuerza operativa de la institucin, que se combinaba con el enfoque reactivo de persecucin de los delitos, dadas las limitadas
herramientas y habilidades para la investigacin.
Asimismo, no haba un diagnstico confiable, de alcance nacional, que hubiese
detectado las necesidades formativas del personal, tanto a nivel tcnico como de
desarrollo profesional y humano. Esto limitaba la capacidad de las reas que imparten capacitacin para poder definir un programa de capacitacin que atendiera las
necesidades de la institucin.
A pesar de los avances que se haban obtenido la capacitacin se mantena
dispersa, sin orientacin a necesidades operativas, con duplicidad de esfuerzos y de

1
Procuradura General de la Repblica, Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, Mxico, 2002. pginas 19-21.

229

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

recursos, sin resolver (en ocasiones) problemas de desempeo, su oportunidad no era


acorde a las necesidades institucionales ni a los tiempos disponibles del personal
objetivo, limitada en cobertura (ya que no se daban ni siquiera 10 hrs. anuales por
servidor pblico) y poco controlada, con las reas enviando siempre a los mismos
elementos, los cuales eran muchas veces los menos deseables. Asimismo, faltaba la
coordinacin entre las reas que ofrecan capacitacin.
Ante este panorama se hizo indispensable tomar medidas para transformar a la
institucin en una organizacin ms eficiente y profesional.

QU SE

HA HECHO PARA MEJORAR

EL NIVEL DE PROFESIONALIZACIN?

Las acciones para revertir el escenario encontrado abarcan aspectos tanto de la


Procuradura General de la Repblica como de la procuracin de justicia a nivel
nacional, en el seno de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia.
Fundamentalmente, todas esas acciones se concentran en lneas encaminadas a:

Crear un Servicio de Carrera basado en mritos.


Fortalecer la cooperacin y coordinacin intra e interinstitucional.
Impulsar la actualizacin y especializacin del personal.
Reforzar los programas de formacin inicial.

En este sentido, la Procuradura General de la Repblica ha trabajado intensamente en el desarrollo de su Servicio de Carrera, buscando dar certidumbre laboral a
quienes lo integran, adems de promover la elevacin en los niveles de preparacin,
eficiencia y desempeo del personal.
Este modelo de Servicio, aun cuando no es nuevo, introduce mecanismos novedosos y modernos que permiten identificar las brechas entre lo que el personal debe
realizar y las herramientas que tiene para ello, a la vez que busca desarrollar las
capacidades, aptitudes, habilidades y actitudes del personal.
Inclusive, desde los esquemas de formacin inicial se ha procurado introducir
esquemas formativos que permitan la aplicacin del conocimiento al desempeo de
las labores cotidianas que el personal de nuevo ingreso habr de realizar a su incorporacin formal como miembro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal.
230

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

Uno de esos elementos novedosos es que el sistema de carrera contempla esquemas ms objetivos, transparentes y claramente determinados para reconocer el
nivel de profesionalizacin del personal, as como su disposicin a adquirir nuevos
conocimientos o el aprovechamiento de los actuales, mediante un mecanismo de crditos, que entrar en vigor durante 2006, el cual facilitar estimular la superacin
profesional en un entorno competitivo.
Por otra parte, la planificacin de la carrera que habr de seguir el personal
tiene fuertes implicaciones para las reas de apoyo, como las encargadas de la profesionalizacin, ya que su actuacin debe brindar expectativas razonables al servidor
pblico, en cuanto a la actualizacin de los conocimientos y habilidades para su desempeo actual, as como su especializacin en diversas formas del delito.
Ahora, la oferta formativa institucional contempla aspectos tanto tcnicos como
de desarrollo personal y profesional, de modo que se cuente con personal ntegro y
con una slida preparacin tcnica. Particularmente se debe planificar el impacto
formativo de largo plazo en las instituciones de procuracin de justicia, puesto que en
buena medida los resultados de las acciones que se han emprendido durante la presente administracin no se vern reflejados en una mejora de la imagen o la percepcin sobre la Procuradura General de la Repblica, sino hasta dentro de un lapso
relativamente largo.
Otro elemento fundamental es que las acciones emprendidas han propiciado
una mayor colaboracin entre instituciones, de manera que se ha visto fortalecida la
labor ministerial, policial y pericial, mediante el intercambio de informacin, tcnicas,
metodologas y criterios de actuacin. Esta colaboracin ha abarcado a instituciones
pblicas, privadas, nacionales e internacionales, lo que ha dado una mayor riqueza y
calidad a los programas formativos de la institucin.
Asimismo, el nuevo modelo de Servicio de Carrera busca desarrollar verdaderos profesionales de su labor, por lo que establece mecanismos para que no slo se
generen las condiciones para la profesionalizacin, sino tambin para evaluar la eficacia de sus programas, el impacto que los mismos estn teniendo sobre el desempeo de su personal. Es as que las reas de capacitacin han desarrollado diversas
herramientas para conocer el impacto, tanto en cobertura como en utilidad operativa,
de los programas de capacitacin que ejecutan.
En particular, las acciones en materia de capacitacin y de desarrollo de habilidades y conocimiento aplicado han sido fuertemente impulsadas para agregar valor a
las labores de la institucin. A continuacin se presentan los aspectos ms relevantes
de estas dos vertientes.
231

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

CAPACITACIN
Con la creacin de la Direccin General de Formacin Profesional, la cual tiene sus
atribuciones claramente establecidas en el Artculo 69 del Reglamento de la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, se inicia un importante esfuerzo de coordinacin de la capacitacin en la Procuradura General de la Repblica,
mismo que se vio cristalizado en la integracin institucional de la Agenda de Capacitacin 2004, con la participacin activa de las reas responsables de impartir capacitacin, unificando de esta forma los esfuerzos en esta materia.
La Agenda de Capacitacin es la consolidacin del esfuerzo conjunto de la
planeacin formativa entre diversas reas de la institucin, para la profesionalizacin
del personal y el fortalecimiento del Servicio de Carrera, posibilitando el crecimiento
y desarrollo profesional en el mbito de la procuracin de justicia, ampliando el acceso a una formacin de calidad a todas las delegaciones estatales del pas. Con este
ejercicio se busc contribuir al mejoramiento del desempeo del personal y al logro
de los retos y compromisos de la institucin.
La Agenda Anual de Capacitacin ha experimentado mejoras sustanciales, ya
que mientras en 2002 cada rea de manera individual llevaba su propia oferta formativa, la cual era ejecutada sin criterios definidos; para 2005 la Agenda ya est conformada por cursos de nivelacin para el personal ministerial, derivados de los resultados
del Sistema Integral de Evaluacin del Desempeo,2 as como por cursos de actualizacin, fortalecimiento institucional, desarrollo humano y profesional, derechos humanos, informtica y calidad, tanto para el personal sustantivo como el adjetivo, y que
cuenta con una programacin y un grupo objetivo de asistentes, su edicin actualmente es electrnica.
Para el ejercicio de integracin de la Agenda de Capacitacin que estar vigente para el ao 2006 la mejora planteada consiste en que los planes y programas
contemplados estarn directamente vinculados a la atencin de las prioridades operativas establecidas por las reas sustantivas en el Plan Rector de Capacitacin.
A la par del desarrollo de la Agenda Anual, se inici la alineacin de los planes
y programas formativos para el desarrollo de un Programa Institucional de Capacita2

El Sistema Integral de Evaluacin del Desempeo, SIED, fue aplicado a fines de 2004 como una evaluacin
diagnstica de los conocimientos del personal sustantivo, reflejando fuertes carencias en reas de conocimiento bsicas como Teora del Delito, Proceso Penal, Amparo, Normatividad Interna de PGR, etc.

232

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

cin; esta alineacin se realiza tomando en cuenta diversos aspectos del entorno
institucional:
Realizacin de encuestas de deteccin de necesidades de capacitacin.
Captacin de solicitudes especficas de capacitacin de las reas interesadas.
Identificacin de habilidades con el propsito de prevenir, reducir o eliminar
problemas de desempeo.
Atencin a las funciones y conocimientos que debe dominar el personal.
Coordinacin de los esfuerzos de capacitacin y profesionalizacin.
Programacin acorde con el nivel de responsabilidad y con el grado de especializacin de las funciones.
El programa institucional de capacitacin tiene como propsito la profesionalizacin de todo el personal, mediante el desarrollo de programas de capacitacin enfocados a su actualizacin, especializacin y desarrollo humano.
Los cursos de actualizacin estn dirigidos a renovar los conocimientos del personal en las nuevas metodologas, tcnicas y desarrollos que faciliten la ejecucin de
las tareas que tienen asignadas. La capacitacin encaminada a la especializacin
busca desarrollar nuevas habilidades del personal, enfocadas en aspectos particulares de la labor que desempea. Por su parte, los programas de desarrollo humano
abarcan el desarrollo de todas las habilidades y actitudes que se busca impulsar en el
personal, pero que no tienen relacin directa con su labor cotidiana, sino que se enfocan en el mejoramiento de las condiciones profesionales y personales de quienes los
cursan.
El Programa Institucional de Capacitacin se concreta en el Plan Rector de la
Capacitacin Institucional.
Como parte de los esfuerzos institucionales para consolidar una institucin con
personal altamente capacitado se ha venido desarrollando un instrumento rector de
las actividades de capacitacin, que busca establecer la visin de profesionalizacin
que se espera del personal de la Procuradura en el mediano y largo plazos. En este
sentido, las agendas anuales de capacitacin de futuros ejercicios tratarn de atender
lo establecido en el Plan Rector, el cual, a su vez, habr de ser revisado de tiempo en
tiempo para analizar su vigencia, confiabilidad y validez.
En la concepcin del Plan Rector de Capacitacin se contempl que la formacin debera atender dos dimensiones de la funcin del personal de la institucin; por
233

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

un lado, debe dar al personal las herramientas necesarias para desempearse adecuadamente en su puesto actual, aun cuando ste considere una elevada especializacin, a la vez de proporcionarle las habilidades para desempear funciones de mayor
responsabilidad. En este sentido, al interior de cada rea de la institucin se ha trabajado en la definicin de los conocimientos especficos requeridos para atender las
actividades operativas que dicha rea debe desempear; asimismo, en las categoras
operativas se privilegia la preparacin tcnica, mientras que para las categoras superiores se busca brindarles herramientas de direccin y control. A medida que se
incrementa el nivel de responsabilidad la formacin se modifica.
Es as que el Plan Rector cuenta con caractersticas particulares como:
Cartillas de cursos por categora y nivel de puesto de cada rama del Servicio
de Carrera, vinculadas al perfil del puesto.3 A futuro, se pretende enriquecerlo con la formacin del personal no sustantivo, aunque actualmente slo contempla las ramas sustantivas.
Cursos de capacitacin acordes a las necesidades de las reas que contemplan tres dimensiones: conocimientos que reflejan que la persona sabe, habilidades que demuestran que adems esa persona sabe hacer, y actitudes.
Transparencia en los procesos formativos, al establecer los requerimientos
que el servidor pblico deber cubrir para aspirar al ascenso dentro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Consideracin sobre los intereses del personal al permitir la incorporacin de
cursos optativos en cada puesto, lo que permite que el servidor pblico pueda
desarrollar sus potencialidades en reas del conocimiento de su preferencia.
Instrumento dinmico y adaptable a las condiciones del entorno de actuacin
de las reas de la Procuradura General de la Repblica, que podr reflejar
eventuales modificaciones en la dinmica delictiva nacional que atiende la
institucin.
Un elemento complementario a estos dos instrumentos de profesionalizacin
del personal, que es ampliamente utilizado por las reas encargadas de la capacita3

La Procuradura General de la Repblica trabaj intensamente para integrar una herramienta para la
descripcin de los perfiles de puesto, que conjuga los requerimientos de distintas reas de la institucin. De
hecho, antes de ese ejercicio se detectaron siete formatos diferentes para la descripcin de un mismo perfil
de puesto.

234

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

cin en la institucin, es la realizacin de encuestas de deteccin de necesidades de


capacitacin, las cuales se llevan a cabo mediante diversas herramientas, como son:
Cuestionarios directos DNC, aplicados tanto a las ramas sustantivas como al
personal administrativo;
Evaluaciones de conocimientos, como el SIED 2004 y las evaluaciones diagnsticas que se han practicado al personal sustantivo;
Evaluaciones pre-test y post-test para identificar aprovechamientos en
programas especficos;
Solicitudes de programas especficos por parte de unidades administrativas, e
Identificacin de las prioridades de capacitacin del personal, que permite
enfocar la aplicacin de recursos a aquellas instancias que requieren mayor
atencin, en funcin de las brechas que se detectan.
Como parte de la instrumentacin de diversas herramientas para fomentar la
profesionalizacin de la institucin va la capacitacin, adems de los programas tradicionales llevados a cabo en aulas determinadas, con un facilitador presente a lo
largo del curso, se han diseado programas formativos asistidos por nuevas tecnologas. Estos programas, en la modalidad e-learning, buscan reforzar la oferta formativa institucional, a la vez de ofrecer importantes ventajas en cuanto a:
Cobertura geogrfica, al permitir el acceso a la capacitacin al personal que
se encuentra desplegado en todo el territorio nacional.
Homologacin de conceptos y criterios, ya que es el mismo contenido para
todo el personal, independientemente de dnde sea su lugar de adscripcin, al
reducir el nivel de subjetividad que se presenta al intervenir un profesor o
instructor del programa.
Aprovechamiento de recursos, ya que con una inversin inicial se puede impartir el mismo programa a todo el personal, con un costo marginal mnimo y
decreciente.
Flexibilidad, el servidor pblico puede ir cursando el programa de acuerdo con
sus propios tiempos, de modo que pueda comprender todo el material sin
presin.
Masificacin, el curso puede ser abierto a grandes cantidades de personas de
forma simultnea, sin que eso tenga impactos sobre la calidad del mismo.
235

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

Personalizacin, se busca complementar el programa con el seguimiento personalizado del avance de los estudiantes, a fin de monitorear el aprovechamiento del material.
Esta modalidad formativa ha iniciado operaciones durante 2005, a travs de un
curso de Actualizacin Bsica en Ciencia Jurdico-Penal para el personal ministerial, el cual surgi de las necesidades detectadas en el SIED 2004. En este sentido,
los contenidos de este primer curso en lnea son: Teora del Delito, Delitos Especiales, Figuras Jurdicas Especiales, Procedimiento Penal Federal y Juicio de Amparo.
En adicin a este curso se estn desarrollando programas formativos en Teora
del Delito, Derechos Humanos, Guas Metodolgicas de las Especialidades Periciales y uno ms relacionado a la cultura de la legalidad, de forma conjunta con el
Instituto Nacional de Educacin para los Adultos, titulado Cuando enfrentamos un
delito la justicia a nuestro alcance.
Los resultados fundamentales a la fecha en este rubro tienen que ver con la
cantidad de personal que ha sido capacitado y el nmero de horas de capacitacin
por persona que se han alcanzado:
Desde 2002 y hasta el mes de septiembre de 2005 solamente la Direccin
General de Formacin Profesional (antes Unidad de Innovacin Gubernamental) ha capacitado a 7,260 servidores pblicos, es decir, un promedio
mensual superior a las 160 personas. Ahora si se considera un cupo promedio
de los cursos de 25 asistentes resulta que mensualmente esta rea realiz
casi 6.5 acciones formativas.
Las horas de capacitacin por persona que la Direccin General de Formacin Profesional ha impartido al personal de la institucin han pasado de aproximadamente 22 en 2002 a poco ms de 38 hasta septiembre de 2005. A este
respecto, debe resaltarse que el objetivo institucional es lograr 40 horas por
persona para 2006 y llegar al estndar internacional fijado por la OIT de 80
horas anuales, a ms tardar en el 2010, en funcin de que la PGR cuente con
los recursos para sostener este ritmo de crecimiento en la cantidad y cobertura de las acciones de capacitacin.
Como se puede apreciar, la capacitacin es un componente importante de la
profesionalizacin del personal para la institucin; sin embargo, no basta con la sola
236

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

imparticin de los cursos de capacitacin, sobre todo si no hay un seguimiento al


impacto que sta tiene sobre el desempeo y las actitudes del personal.
En este sentido, la Procuradura General de la Repblica ha instrumentado un
modelo de profesionalizacin basado en la metodologa de las competencias laborales, el cual es una herramienta para conocer ese impacto sobre el desempeo.

COMPETENCIAS LABORALES
Desde hace diez aos en Mxico se implement una estrategia por medio de la cual
se introdujo el enfoque de competencia laboral, con el fin de poder hacer frente a los
desafos que la globalizacin, el acelerado avance tecnolgico y los nuevos esquemas
de trabajo se presentan a nivel nacional e internacional; a esta estrategia se le denomin Modelo de Competencia Laboral.
En los ltimos aos el enfoque de competencia laboral ha recibido un fuerte
impulso en cuanto a sus componentes de capacitacin y certificacin, ya que el Plan
Nacional de Educacin 2001-2006 estableci entre sus principales lneas de accin la
de impulsar una reforma curricular en sus tres componentes: bsico, propedutico y
de formacin para el trabajo; este ltimo bajo el enfoque de competencias.
El concepto de competencia laboral envuelve una capacidad comprobada de
realizar un trabajo productivo y de calidad. Implica no slo disponer de los conocimientos, hasta ahora concebidos como suficientes en los procesos de aprendizaje
para el trabajo, sino de las habilidades, destrezas y actitudes para ejecutarlo, demostrando un desempeo eficiente.
Identificar, desarrollar, capacitar, evaluar y certificar competencias implica sobrepasar la definicin de tareas, ir hasta las funciones y los procesos. Facilitar el que
las personas conozcan sus objetivos y lo que se espera de su trabajo, as como el
valor de ellos como personas.
A partir de la identificacin y el anlisis sobre los beneficios que puede aportar
un modelo de competencias a las empresas e instituciones la Procuradura General
de la Repblica inici en agosto del 2003 acciones enfocadas al diseo e instrumentacin de un modelo de capacitacin, desarrollo y gestin de sus recursos humanos
basado en competencias laborales; y que a su vez impacte en la capacidad de innovacin y la competitividad institucionales, entendiendo estos conceptos como la base de
la productividad y la eficiencia, a partir de la aplicacin de nuevos conocimientos a los
procesos laborales.
237

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

El objetivo general del modelo de competencias de la PGR es construir e impulsar capacidades en los servidores pblicos, de manera que posibilite la mejora de los
sistemas y herramientas de formacin, mejore las oportunidades de desarrollo profesional y personal, que fortalezca la gestin del trabajo, y que coadyuve en una operacin ms eficiente, objetiva y transparente del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal.
Entre los objetivos especficos del modelo de competencias de la Procuradura
General de la Repblica se encuentran:
Contar con un sistema que permita a los servidores pblicos de carrera obtener crditos para el ascenso por mritos profesionales, conforme lo dispuesto
en el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Instrumentar herramientas que permitan generar referentes de desempeo,
normalizar, evaluar, desarrollar y certificar las capacidades de los servidores
pblicos, proporcionndoles mayores oportunidades de desarrollo profesional
y que a su vez faciliten el robustecimiento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal y los modelos y sistemas de gestin de la calidad
que existen en la institucin.
Construir un modelo que posibilite la mejora de los sistemas y herramientas
de capacitacin y formacin, que fortalezcan la gestin del trabajo; as como
la mejora continua de forma alineada a la misin y visin de la institucin.
El modelo de competencias instrumentado en la Procuradura General de la
Repblica est enfocado a fomentar el desarrollo del personal mediante la identificacin, normalizacin y certificacin de las competencias fundamentales para la institucin. Asimismo, el diseo de programas formativos modulares adecuados permitir
impulsar el perfeccionamiento de las competencias de los servidores pblicos, por
medio de la certificacin en un proceso transparente y objetivo, su capacidad para
desempear funciones sustantivas de la organizacin.
El valor agregado que aporta el modelo de competencias a la instrumentacin y
ejecucin del Servicio de Carrera es proveerle de un sistema efectivo de evaluacin
del conocimiento aplicado al desempeo de las funciones encomendadas al servidor
pblico. Con el esquema actual de funcionamiento del modelo la certificacin de
competencias laborales en funciones sustantivas de agentes del Ministerio Pblico de
la Federacin, agentes de la Polica Federal Investigadora y peritos permite que este
238

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

personal tenga acceso al reconocimiento y acreditacin de sus mritos profesionales


para el ascenso en el Servicio de Carrera.
La cristalizacin de este modelo se refleja en la normalizacin y certificacin de
las competencias de las funciones ms relevantes que desempea el personal de la
institucin. Para ello se determinan los referentes que establecen los criterios de
aceptacin de tales funciones, denominados Normas Tcnicas de Competencia Laboral.
La Norma Tcnica de Competencia Laboral considera en su contenido los conocimientos, habilidades y actitudes que se requieren para un desempeo eficiente de
la funcin laboral. La competencia para trabajar en un marco de seguridad e higiene.
La aptitud para responder a los cambios tecnolgicos y los mtodos de trabajo. La
habilidad para transferir la competencia de una situacin de trabajo a otra. La capacidad para desempearse en un ambiente organizacional y para relacionarse con
terceros. La aptitud para enfrentar situaciones contingentes.
Cuando los conocimientos, habilidades y destrezas que son aplicados al desempeo de una funcin laboral son verificados en situaciones reales o simuladas de
trabajo, permiten determinar si la persona ha alcanzado el tipo, nivel y calidad de
desempeo esperado por la organizacin, permitiendo la identificacin objetiva de la
posesin de las capacidades en su conjunto y que corresponden al saber, saber hacer,
y al saber ser, requeridos para la actividad laboral.
Dentro de un modelo de competencias las Normas Tcnicas de Competencia
Laboral son el referente para el diseo de instrumentos de evaluacin, para determinar los contenidos ms prioritarios de la capacitacin, as como para evaluar y certificar la competencia laboral de las personas, mejorando la gestin del trabajo.
Lo anterior permite afirmar sin duda que un modelo sustentado en el desarrollo
de competencias es una herramienta valiosa para la profesionalizacin de las organizaciones. En el caso de la Procuradura General de la Repblica esto no es distinto,
puesto que profesionalizar el servicio pblico implica reconocer que mediante los
procesos de capacitacin y formacin permanente del servidor pblico se promueve
una mayor congruencia entre el nivel de conocimientos y habilidades de un servidor y
el puesto desempeado.4

Jeannetti Dvila, Elena, Presente y futuro del servicio pblico en Mxico en Visin Multidimensional
del Servicio Pblico Profesionalizado; Mxico, 1998, UNAM y Plaza y Valds, p. 235

239

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

La metodologa de competencias permite que el proceso sea participativo al


involucrar a diferentes actores que permitirn facilitar la identificacin de competencias de una persona, as como la calidad, validez, confiabilidad y transparencia de los
procesos hasta llegar al reconocimiento formal, o certificacin de las competencias,
lo que le da un nivel importante de funcionalidad al modelo, que a su vez promueve la
autocapacitacin y desarrollo de las personas.
Asimismo, al integrar en este modelo a la capacitacin, actualizacin y especializacin, con el desarrollo de las habilidades del personal, se convierte en un aspecto
fundamental del Servicio de Carrera, al enfocar el proceso de enseanza-aprendizaje
al logro de las metas institucionales y personales de quienes integran dicho Servicio.
La preparacin del personal en aquellos aspectos que la organizacin necesita
reforzar para generar una mejor capacidad de respuesta a los requerimientos de la
sociedad, junto con la capacidad de la propia organizacin para dotar de una capacitacin efectiva a sus integrantes, representan la oportunidad para la Procuradura de
adaptar sus estrategias de formacin, de manera que sta se vuelva relevante y
apropiada a las metas, tanto institucionales como individuales. En este sentido, herramientas como el desarrollo de habilidades o competencias adquieren gran valor, al
ser sta una metodologa altamente efectiva en la deteccin de necesidades de capacitacin acordes a las funciones que deben ser realizadas por quien se encuentra
ocupando esa posicin.
Es as que esta metodologa, en conjunto con las evaluaciones de conocimientos, desempeo y confianza, posibilitan a la Procuradura General de la Repblica
para poder contar con una serie de instrumentos que aporten informacin valiosa e
integral sobre su capital humano. Esta batera de herramientas de evaluacin y diagnstico sobre el personal debe tener como objetivo aportar elementos para clarificar
perfectamente cul es el estndar de actuacin que se espera de la institucin a
corto, mediano y largo plazos, as como identificar si se cuenta con personal con
caractersticas adecuadas para alcanzar esa actuacin institucional esperada; es decir, esta interaccin de herramientas de medicin de aspectos a nivel individual, vinculada a los instrumentos de evaluacin global o grupal, es el punto de partida ms
efectivo para el diseo de programas de estmulos y mejoras al clima organizacional
que pueden generar incentivos positivos para el logro de un desempeo operativo
sobresaliente.
Asimismo, estos instrumentos deben facilitar la administracin del Servicio de
Carrera, al aportar elementos de anlisis sobre las habilidades e intereses de los
240

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

servidores pblicos, de acuerdo con los registros que de esta informacin se puedan
realizar en las bases de datos de la institucin, las necesidades de crecimiento de las
reas, las cargas de trabajo y las necesidades del servicio propias de la actividad
central de la organizacin. Estas bases integrales de datos de la institucin permiten
el monitoreo de la experiencia que se va acumulando con el desempeo de las distintas funciones del personal, durante su servicio, a la vez de suministrar elementos de
soporte a los esfuerzos en materia de formacin y capacitacin, al permitir un registro preciso de la instruccin que ha recibido cada miembro del Servicio, as como los
resultados de sus evaluaciones.
La relacin entre la profesionalizacin y la evaluacin de las habilidades desarrolladas es evidente, por ello es que la evaluacin es el principio y a la vez el fin del
evento formativo; es un instrumento que debe guiar el aprendizaje del candidato a
travs de la transparencia en relacin a las evidencias de desempeo y conocimiento
esperadas.5
El modelo pretende contribuir a la elevacin de las capacidades de los servidores pblicos de la institucin, as como para fortalecer y mejorar los procesos formativos dentro de la misma, estableciendo lneas de cooperacin horizontal en materia
de transferencia de metodologas de diseo, operacin y desarrollo de los sistemas de
formacin basados en competencias laborales.
La formacin basada en referentes de competencia laboral es un proceso que
garantiza la competitividad del individuo estrechamente vinculada a su funcin laboral, como eslabn fundamental en el engranaje de formar individuos en el trabajo y
para el trabajo. Ello enfocado en el mbito de las instituciones brinda una ventaja
adicional que permite desarrollar los planes de vida y carrera de las personas, con
base en estndares normativos institucionales, nacionales y/o internacionales.
La adquisicin de conocimientos y el desarrollo de capacidades y actitudes es
un proceso que se presenta durante la vida de las personas. Existen instrumentos
formales mediante los cuales se puede lograr la competencia, tales como los programas educativos y los de capacitacin. A travs de ellos las personas desarrollan
comportamientos que son adquiridos para el desempeo laboral. Otros pueden ser el
aprendizaje que se logra en la ejecucin cotidiana de una funcin productiva, o experiencia, y el autoaprendizaje.
5

Mertens, Leonard; ISO 9000 y competencia laboral, en Foro Mundial INLAC, Mxico, 2000, mimeo,
p. 7.

241

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

En el aspecto educativo, el enfoque de competencia laboral considera la creacin de programas de estudio modulares de formacin laboral, que sean pertinentes,
flexibles y acordes con lo que demanda la actuacin institucional; mediante los cuales
se desarrollen y reconozcan los conocimientos, habilidades, destrezas, y actitudes de
las personas.
Por su parte, la certificacin de competencias es un proceso por medio del cual
se recopilan evidencias que sirvan para valorar las habilidades, destrezas y conocimientos de una persona, as como sus actitudes, mientras efecta su trabajo. Este
juicio puede dar el resultado de competente, lo que propicia que la persona reciba una
constancia que lo avala como tal; por su parte, si el juicio emitido fuera todava no
competente se le exhorta al servidor pblico a capacitarse en aquellos puntos en los
cuales no se alcanz la competencia, para iniciar un evento posterior de certificacin
por competencias.
Dentro de los principales beneficios identificados en materia de formacin y
certificacin por competencias destacan los siguientes:
Fomentar la competitividad de los servidores pblicos de carrera, al esforzarse por obtener crditos por mritos profesionales para su ascenso en el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Contar con informacin confiable sobre el nivel de calificacin individual, ya
que esta metodologa permite identificar las habilidades particulares de cada
persona, y por tanto la creacin de un banco de talento institucional.
Promover entre los servidores pblicos una nueva cultura laboral y la calidad,
al apegar los estndares de actuacin individual a metas de desempeo, tanto
grupales como personales, as como a los sistemas de calidad que existen en
la Procuradura General de la Repblica.
Facilitar los procesos de reclutamiento, seleccin, capacitacin y desarrollo
del personal, mediante la identificacin clara de las funciones ms relevantes
para la adecuada obtencin de resultados operativos de la institucin.
Adquirir, generar y acumular capital intelectual, al fomentar una mayor participacin individual en los procesos de enseanza-aprendizaje y/o autoaprendizaje.
Combinar formacin y trabajo en un sistema de educacin continua, haciendo
ms eficiente el uso de recursos de capacitacin, al enfocarlos en aquellas
reas de oportunidad que sean detectadas al valorar el desempeo de las
personas.
242

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

Uno de los ms importantes aspectos del modelo institucional de competencia


laboral de la Procuradura General de la Repblica, es el carcter integral que se le
ha infundido, ya que para cada funcin que se detecta como trascendente para la
institucin se desarrollan el referente, es decir, la Norma Tcnica de Competencia
Laboral, el instrumento de evaluacin, el programa formativo modular de esa Norma
y el material de formacin que acompaa a ese programa. De este modo, no slo se
fomenta que el personal certifique sus habilidades con respecto a funciones relevantes para la Procuradura General de la Repblica, sino que adems se han desarrollado las herramientas necesarias para subsanar la eventual aparicin de brechas entre
el desempeo esperado y el desempeo observado.
Estos materiales cuentan con informacin, actividades, prcticas y autoevaluaciones que permiten a las personas adquirir, desarrollar y/o fortalecer conocimientos
y capacidades para el desempeo de sus funciones laborales, mediante una capacitacin presencial o de forma autodidacta.
Como resultado de las acciones de competencia laboral, que a la fecha ha desarrollado la Procuradura General de la Repblica, se encuentra la generacin de estndares de competencia o Normas Tcnicas de Competencia Laboral (NTCL) para
funciones, tanto sustantivas como administrativas; asimismo, se han desarrollado los
instrumentos de medicin de las competencias del personal, adems de que se ha
logrado la instrumentacin del sistema de certificacin por competencias para reas
sustantivas; desarrollo de un modelo de formacin por competencias; as como la
elaboracin de cursos y manuales de capacitacin modular por competencias para
las reas sustantivas.
En resumen, los logros son:
A la fecha se cuenta con 14 Normas Tcnicas de Competencia Laboral desarrolladas, de las cuales 2 corresponden a funciones de los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, 3 a los Servicios Periciales; 4 para los agentes
de la Polica Federal Investigadora, y 5 a funciones administrativas y de soporte.6
6

En el caso de las normas para los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, se cuenta con: Integracin de la averiguacin previa y acta circunstanciada (genrica) e Integracin de averiguacin previa y
acta circunstanciada para la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos Electorales; para las
labores periciales: Controlar documentacin recibida (mesa de control), Dar cumplimiento a la solicitud
en la especialidad de criminalstica de campo y Dar cumplimiento a la solicitud en el rea pericial

243

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

Hay 44 personas capacitadas en la metodologa de evaluacin de la competencia del personal, tanto para la funcin de certificacin de competencias,
como en la de verificacin interna.
Se ha certificado la competencia de 289 servidores pblicos en diversas normas.
Se cuenta con 14 paquetes de instrumentos de evaluacin, correspondientes
a las normas elaboradas.
Se est trabajando en el desarrollo de programas formativos para las 14 normas, as como en los manuales de capacitacin para varias de ellas.7
Aun cuando los logros alcanzados en materia de competencias laborales, y que
ninguna institucin de la Administracin Pblica Federal cuenta con un modelo tan
avanzado y con resultados tangibles, todava es necesario avanzar ms en la Procuradura General de la Repblica.
Ahora la institucin debe buscar la consolidacin del modelo de competencias,
de manera que se propicie la formacin, medicin y reconocimiento de las habilidades, conocimientos y actitudes de los servidores pblicos para:
Mejorar la calidad y eficiencia de los servicios y la ejecucin de los programas pblicos;
Facilitar el trnsito en los cambios de administracin, dando permanencia a
los programas de trabajo y proyectos;
Otorgar garantas a la sociedad de un trato institucional, responsable y de
mayor calidad en sus servicios; y
de medicina forense; por lo que respecta a las funciones policiales: Controlar las incidencias del personal
policial de las jefaturas regionales, Cumplir con las disposiciones establecidas en los mandamientos
judiciales y ministeriales, Metodologa para el cumplimiento de rdenes de aprehensin y reaprehensin, Localizacin de menores en territorio nacional y territorio extranjero sustrados ilegalmente; por
ltimo, las funciones de apoyo que han sido normalizadas son las de: Desarrollo de la capacitacin,
Administrar el presupuesto asignado, Administrar la asignacin de los recursos financieros, Elaborar
documentos mediante procesadores de texto y Operacin de vehculos de transporte de personal individual y grupal de PGR.
7
Se tiene el material para las Normas Tcnicas de Competencia Laboral: Integracin de la averiguacin
previa y acta circunstanciada, Dar cumplimiento a la solicitud en la especialidad de criminalstica de
campo, Cumplir con las disposiciones establecidas en los mandamientos judiciales y ministeriales,
Metodologa para el cumplimiento de rdenes de aprehensin y reaprehensin y Operacin de vehculos de transporte de personal individual y grupal de PGR.

244

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

Abrir mayores oportunidades de capacitacin y desarrollo de competencias a


los servidores pblicos.

RETOS Y OPORTUNIDADES
PGR

DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA

Actualmente puede afirmarse que la profesionalizacin en la Procuradura General


de la Repblica est al servicio de las necesidades operativas de las reas.
En ese sentido, el reto es identificar claramente los conocimientos, habilidades y
actitudes requeridas por el personal, de modo que puedan definirse las prioridades a
atender en materia de capacitacin. Tales necesidades deben estar reflejadas en el
Plan Rector de la Capacitacin y en las Agendas de Capacitacin que se integren
ao con ao, deben buscar atenderlas.
La futura integracin de la Agenda deber buscar dar solucin a las brechas
detectadas, con base en los recursos que se tengan para ello, tratando de lograr la
mayor cobertura posible y enfocndose a los cursos que el personal requiere para
desarrollar sus labores de manera eficiente, productiva y profesional, con alto compromiso y nivel de servicio. La oferta formativa debe combinar las metodologas
tradicionales de instruccin, a la par de brindar mayor atencin al uso de nuevas
tecnologas, y de estimular el uso de metodologas alternativas como la formacin
modular por competencias.
De igual forma, la operacin y la necesidad de alcanzar resultados dificulta el
que las reas no prevean el establecimiento de espacios, tiempo y recursos para la
formacin. Por otro lado, la discrecionalidad de los superiores en escoger a los servidores pblicos que habrn de recibir cursos de formacin, no en virtud de mritos,
sino de aspectos subjetivos limita an ms la mejora y crecimiento de las aptitudes
laborales. Esta situacin debe ser acotada por las reas encargadas de impartir la
capacitacin a fin de lograr un mejor aprovechamiento de los recursos.
En este mismo sentido, es imperativo contar con herramientas de control y
administracin de informacin, mismas que faciliten la gestin de los recursos destinados a la profesionalizacin, mediante el monitoreo de la asistencia a los cursos, la
pertinencia de stos respecto del plan de carrera de cada miembro del Servicio de
Carrera, los crditos que cada persona acumule a lo largo de su trayectoria en la
institucin, etc. La PGR ha venido trabajando en un desarrollo de esta naturaleza, sin
embargo, an falta mucho para que se concrete y pueda operar de forma apropiada.
245

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

En el largo plazo, una estrategia de reposicionamiento institucional mediante la


profesionalizacin del personal es sostenible siempre y cuando sta no dependa de la
aplicacin de recursos para subsanar las deficiencias existentes de origen en los
servidores pblicos. Antes bien, debe estimular la captacin de personal cada vez
mejor preparado. Por ello, es importante tener presente que existe una vinculacin
muy estrecha entre la percepcin social y la aspiracin personal de los potenciales
servidores pblicos. Si no se logra la dignificacin del servicio pblico en la Procuradura General de la Repblica, tanto en su imagen como en sus resultados, la percepcin social seguir siendo negativa, incidiendo en los esfuerzos para la atraccin de
personal mejor calificado.
Aunado a todo lo anterior, la Procuradura General de la Repblica se encuentra en un complejo proceso de transformacin que va ms all de su propio mbito de
operacin, sino que involucra a todas las instancias encargadas de la seguridad pblica y la procuracin e imparticin de justicia.
Esta reforma tiene implicaciones directas, positivas y negativas sobre los esfuerzos institucionales de profesionalizacin. En cuanto a las oportunidades que esta
modificacin ofrecera se encuentran: facilitar la profesionalizacin generalizada del
personal ministerial; permitir el diseo de esquemas masivos de capacitacin, actualizacin y especializacin, as como de formacin inicial, que dieran servicio a todas
las instituciones que requieren del personal ministerial; fomentar la unidad de criterio
en todas las etapas del proceso, incluyendo la sentencia y las instancias de apelacin;
la cobertura de los programas de capacitacin sera ms efectiva en trminos de
costo-beneficio; simplificar la labor investigativa al unificar la legislacin penal a nivel
nacional, y por lo tanto tambin la planeacin de los programas de capacitacin en
este sentido; abre la oportunidad de redefinir diversas cuestiones, la profesionalizacin incluida, para posicionar a la labor del Ministerio Pblico como el servicio de
representacin real de la ciudadana frente a la existencia del delito.
A su vez, las principales implicaciones negativas de la reforma tienen que ver
con los diferentes niveles en la preparacin de los fiscales al interior de una misma
corporacin, lo que se agudiza al analizar las diferentes entidades; el cambio de modelo de justicia penal puede representar graves fallas al inicio de su instrumentacin,
por el desconocimiento de la nueva mecnica; por ello, la profesionalizacin debe ser
entendida como un proceso de aplicacin del conocimiento a las labores cotidianas.
El xito de la reforma no depender solamente de la profesionalizacin del personal tambin deben fortalecerse aspectos relativos a infraestructura, sueldos y pres246

L OGROS, AVANCES Y RETOS DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA PGR

taciones, dignificar la actividad ministerial e instrumentar mecanismos adecuados de


control y supervisin sobre el personal, etc. Sin embargo, las acciones que se tomen
ahora en materia de profesionalizacin habrn de repercutir fuertemente sobre la
percepcin social de seguridad, positiva o negativamente.

CONCLUSIONES
La profesionalizacin en la Procuradura General de la Repblica est encaminada a
mejorar la accin pblica, con el fin de convertirla en una actividad con un amplio
reconocimiento social, y sustentada en principios de actuacin como la equidad, la
justicia, la honradez y el desarrollo personal y profesional de las personas y sus comunidades.
Una condicin necesaria, mas no suficiente, para lograr lo anterior es la preparacin de personas que cuenten con una amplia perspectiva de estabilidad y desarrollo, tanto humano como profesional, que les permita sentirse orgullosos de su condicin
de servidor pblico, para que as encuentren el escenario adecuado para utilizar su
potencial y experiencia a favor de sus responsabilidades para con la sociedad.
La capacitacin, actualizacin y especializacin, as como el desarrollo de las
habilidades del personal se convierten en aspectos indispensables de cualquier servicio de carrera moderno, al enfocar el proceso de enseanza-aprendizaje al logro de
las metas institucionales y personales de quienes integran la organizacin.
Es clara la necesidad de consolidar los mecanismos del Estado para impulsar la
profesionalizacin del personal, atendiendo a la dinmica delictiva actual y proyectada, la necesidad de especializacin y la eficiencia en el uso de los recursos.
En particular, para la Procuradura General de la Repblica es indispensable
generar las condiciones institucionales para que todo el personal reciba actualizacin
permanente, de manera que cuente con las herramientas apropiadas para desempear su funcin de forma eficiente.
El Servicio de Carrera es un instrumento til para profesionalizar al personal, en
la medida en que puedan disearse metodologas efectivas de valoracin del desempeo, acompaadas de un esquema de retribuciones apegado al mrito, conocimientos y habilidades.
La reforma al sistema de justicia penal puede representar un punto de quiebre
para Mxico, al brindarle la oportunidad de reordenar estas labores, mediante la pro247

EUNICE MEYER MURGUA/G USTAVO VZQUEZ CORTS/ALBA CABRERA REYES

fesionalizacin de sus actores, encaminndolas hacia un objetivo comn de preservacin de la seguridad de los ciudadanos.

B IBLIOGRAFA
JeannettI Dvila, Elena, Presente y futuro del servicio pblico en Mxico, en Uvalle y Bravo-Ahuja, Visin multidimensional del servicio pblico profesionalizado, Mxico, UNAM y Plaza y Valds, 1998.
Mertens, Leonard, ISO 9000 y competencia laboral, en Foro Mundial INLAC,
mimeo, Mxico, 2000. Versin de discusin.
Procuradura General de la Repblica, Programa Nacional de Procuracin de
Justicia 2001-2006, Mxico, 2002.

248

Nueva gestin pblica


y procuracin de justicia:
bases organizacionales
para el siglo XXI
Jos Luis Hernndez Snchez*

Director de Vinculacin con el Poder Legislativo de la Procuradura


General de la Repblica.

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

PRECISIONES CONCEPTUALES
Antes de entrar al anlisis del fenmeno debemos hacer las siguientes precisiones:
Cuando se habla de la organizacin nos referimos a aquel agregado humano con
estructura definida con una jerarqua de autoridad y capacidad de toma de decisiones delimitada y en el que se persigue un fin o varios fines determinados y coordinados. 1 Al utilizar el trmino funciones ubicamos aquellas normas, rutinas o
procedimientos de trabajo repetitivos que proveen de estabilidad a la organizacin.
Asimismo, por estructura se entender el espacio en que se desarrollan las
funciones de la organizacin es comn encontrar en casi toda la organizacin manuales y organigramas que presentan la estructura o arreglo institucional los
conceptos de funciones y estructura comparten un mismo fin: dar y mantener el
orden organizado, expresado en forma de estabilidad y durabilidad.2
La accin de los individuos en una organizacin es aquel elemento clave para
entender su dinmica interna. Entender cmo se desarrollan, estructuran o deciden
implica tambin comprender la forma en cmo se relacionan los individuos y, ms
an, conocer qu acciones realizan como parte del ente organizado para as condicionar su conducta a travs del reforzamiento positivo o negativo, segn sea el caso.
Se ha definido al cambio como aquella actividad tendiente a la transformacin
de los procesos y estructuras de una organizacin, por medio de la cual las organizaciones pueden adaptarse a sus medios ambientes y, con ello, preservarse en el tiempo.3 Actualmente, se utiliza la palabra cambio en la planeacin estratgica, la calidad
total y la reingeniera de procesos. En todas estas tcnicas o mtodos de gestin se
hace nfasis a la necesidad de cambio como un elemento fundamental para la innovacin de nuevas formas de organizar, estructurar o valorar el trabajo de los individuos imaginar cmo deberan de funcionar organizaciones y redes de organizaciones
completas.4
El rediseo de estructuras implica la eliminacin de incongruencias, duplicidad
de funciones, reduccin de tramos de control, agrupacin de actividades afines, cum1
Coronilla, Ral y Arturo Del Castillo, El cambio organizacional, enfoques, conceptos y controversias en
Reformando al gobierno: Una visin organizacional del cambio gubernamental, Arellano, David, Cabrero, Enrique y Del Castillo, Arturo, (Coordinadores), Mxico, Miguel ngel Porra-CIDE, 2003, p. 82
2
Ibidem, p. 95
3
Ibidem, p. 80
4
Ibidem, p. 82

251

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

plimiento de disposiciones presupuestales y redefinicin de competencias, es decir, la


creacin de estructuras orgnicas basadas en procesos giles e integrados con tecnologa apropiada, trabajo en equipo, multihabilidades, pocos puestos y niveles jerrquicos.
Existen tres variables principales para la modernizacin del aparato gubernamental: eficiencia, eficacia y legitimidad. La eficiencia, vista como un cambio de
orientacin al interior del aparato que tiene el propsito de modificar las estructuras
organizacionales y cuyas acciones dirigen a modificar funciones, procedimientos,
normatividad y diseos estructurales. La eficacia, entendida como aquellos cambios
normativos que modifiquen los procesos decisorios para alcanzar los objetivos del
Estado. Legitimidad, que ve a la modernizacin como un proceso para restablecer el
dilogo entre el Estado y la sociedad.5

L A NUEVA GESTIN PBLICA:


PROLEGMENOS
El ser humano por naturaleza se mantiene en un constante proceso de evolucin y
cambio. Lo mismo sucede con las instituciones y sus procesos en todos los campos
de las ciencias. Reformar, modernizar e innovar al gobierno siempre ha sido una
preocupacin de las lites en el poder en diversos pases. Convertir al gobierno en un
espacio altamente eficiente, compacto y con un grado de responsabilidad medible
ante la sociedad ha sido el objeto de mltiples pensadores y diversas disciplinas.
El surgimiento del concepto contemporneo de la administracin pblica se posiciona en Estados Unidos de Amrica a finales del siglo XIX y principios del XX
bajo la llamada Administracin Pblica Progresiva. Corriente del pensamiento
que tiene como fin el desarrollo global del pas. En este sentido, el gobierno es la
pieza fundamental que requiere la nacin para su desarrollo econmico y social; pero
debe ser un gobierno con vigilancia del legislativo, de lo contrario se volver corrupto
e ineficiente.
5

A contrario sensu, estas variables pueden ser vistas de acuerdo con el tipo de problemas que se originan en
la administracin pblica: eficiencia para cambiar las tcnicas y procedimientos para mayor racionalizacin; eficacia, para el cambio de estructuras organizacionales y su dinmica; y legitimidad, que buscan el
cambio en las formas de interlocucin y participacin Estado-sociedad.

252

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

Tanto Wilson como Weber anhelaron la modernizacin de las organizaciones


gubernamentales. Para el primero, el gobierno era el soporte necesario de toda sociedad, por ello, en una sociedad industrial es indispensable que la administracin pblica
est regulada de una manera lgica que permita mantener al gobierno limitado y
controlado. Para Weber, la burocracia era la forma ms avanzada y racional de
ejercer la dominacin en el sentido de precisin, continuidad, disciplina, rigor, confianza y calculabilidad. Es un sistema eficiente de coordinacin y control de tipo racional
y legal. A partir de las ideas wilsonianas y weberianas la teora de la administracin
pblica crece y se desarrolla a nivel mundial.
En la dcada de 1970, una serie de reformas al sector pblico comenz a ser
implementada en pases miembros del sistema Westminster; como resultado de ello
nace lo que hoy conocemos como Nueva Gestin Pblica, paradigma que se perfecciona y sustituye a la llamada Administracin Pblica Progresiva. Ahora se efectuar un cambio profundo de tipo gerencial que se da en el sector pblico, tomando en
cuenta instrumentos que utilizan las empresas privadas para eficientar sus procesos.
En la prctica encontramos que la Nueva Gestin Pblica ha tenido tantos xitos como fracasos. Ha sido exitosa porque nadie puede negar que las organizaciones
gubernamentales mejoraron los tiempos de resolucin de los asuntos y generaron
ahorro de recursos; negativa, porque las relaciones polticas se han descuidado entre
el Ejecutivo y el Legislativo y entre el Ejecutivo y entre las mismas organizaciones
gubernamentales. Para algunos el descuido del lado poltico es su principal debilidad
funcional.
En una sociedad moderna, globalizada, que lidia con las variables econmicas,
los avances informticos y una poblacin heterognea de intereses, la Nueva Gestin
Pblica influye en la arena de las decisiones polticas y las luchas por el poder. Para
comprender mejor este modelo innovador, la tabla de la siguiente pgina muestra los
argumentos del cambio de la Nueva Gestin Pblica y sus posibles impactos.
De la lectura hecha, podemos apreciar que la Nueva Gestin Pblica es un
instrumento multidisciplinario, que busca cumplir con las exigencias de mejora continua, eficiencia, eficacia, profesionalismo, satisfaccin del cliente y ahorro de recursos, premisas cardinales de toda organizacin moderna. Y aunque est comprobado
que no existe una receta comn para transformar a las organizaciones pblicas por
ser cambiantes e inestables como la propia sociedad la Nueva Gestin Pblica puede llegar a producir un conjunto de impactos en beneficio del sistema gubernamental
y, en consecuencia, de tipo social dignos de llevar a la prctica.
253

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

Argumentos del cambio de la NGP


Las tcnicas de la iniciativa privada ubican
variables fundamentales para evitar el desperdicio de recursos.
El cliente es la razn de ser de la administracin.

Reduccin de costos y evaluacin continua.

Se enfatiza la productividad de los servidores


pblicos, la rendicin de cuentas pretende ser
un asunto medible y transparente.
El servicio civil de carrera da estabilidad a la
administracin pblica, alejndola de las influencias polticas.
La profesionalizacin, permanencia en el empleo y sueldos seguros y transparentes contribuyen a la formacin de una burocracia
profesional.
La rendicin de cuentas ser aquella que
demuestre la eficiencia y la eficacia y/o exclusivamente el seguimiento de normas y procedimientos.
Reducir los cotos de poder que se esconden
bajo la proteccin de diversos procesos y trmites mediante una completa e integral reforma al sistema jurdico y sus instituciones.

Impactos posibles de la NGP


Utilizacin de mecanismos de mejora regulatoria y tcnicas administrativas que se adaptan a las necesidades del momento.
Se vuelven ms complejos los sistemas de control existiendo una retrica gerencialista excesiva que pretende solucionar problemas sociales
complejos.
Existe vigilancia y control al exterior de la organizacin, sin embargo, la regulacin se hace
compleja.
Se introduce el concepto de productividad del
trabajo pblico para hacer ms intensa la dinmica laboral.
Se crean complejos sistemas de evaluacin y
medicin de la productividad de los servidores
pblicos y su permanencia a travs del servicio civil de carrera
Estos sistemas de control son imperfectos,
siendo en la prctica fcilmente burlados, simulados o adaptados para el beneficio individual o de grupo.
Se busca una administracin pblica inteligente, realista, que perciba las necesidades sociales y la importancia de tener un buen
gobierno.
Cambia la dinmica de reflexin y anlisis de
las propias instituciones, se busca una nueva
cultura gubernamental.

FUENTE: Del autor, con base en el documento Nueva Gestin Pblica: El meteorito que mat al
dinosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en pases como Mxico, David Arellano Gault,
Mxico, CIDE, 2002.

Se debe precisar que toda actividad de una organizacin gubernamental gira en


torno a intereses, por ello la estructura, diseo de funciones, tecnologa, liderazgos y
otros elementos formales de su funcionamiento tienen que valorarse para que el
cambio organizacional produzca sus resultados.
254

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

Para entender mejor este modelo y lograr beneficios debemos ver al gobierno
como una red de organizaciones intra e interorganizadas, heterogneo y no como un
ente monoltico, homogneo, que en ciertos momentos vive con una lgica cooperativa y de influencia recproca [y] en ciertos momentos esta es la tendencia con una
lgica de competencia y tensin entre las mismas.6

REFORMA , MODERNIZACIN
E I NNOVACIN DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
Los trminos reforma, modernizacin o innovacin dan a entender la produccin o
existencia de cambios, transformaciones y modificaciones. En la administracin pblica el concepto de reforma se identifica generalmente con mejoramiento para obtener una buena y mejor administracin de los recursos. Reformar es volver a formar,
reparar, restablecer, arreglar o poner en orden. En la administracin pblica se requiere de talento poltico para concretar el cambio a la realidad. Es un proceso permanente que persigue incrementar la eficacia y eficiencia del aparato gubernamental;
un proceso permanente de adaptacin de las estructuras y procesos para dar una
respuesta adecuada y oportuna a las demandas econmicas y sociales.
La nocin de modernizacin administrativa tiene como fin la creacin de capacidades administrativas que el Estado requiere para adaptarse a un entorno cambiante. Es adecuar las actividades del Estado para que el flujo de sus acciones tenga
coherencia.
La voz innovacin comprende aspectos de mejora continua y coordinacin en el
manejo de los recursos bajo cinco premisas: eficiencia de produccin y eficiencia de
servicio; intercambios entre los intereses de los ciudadanos y el control burocrtico;
el control es la motivacin bsica de la innovacin; se busca la estabilidad profesional
y la atraccin de la modernidad de las cosas. Innovar implica la ruptura de los patrones tradicionales de funcionamiento y comportamiento de una organizacin.7

Ibidem, p. 15.
Para una explicacin ms profunda de los trminos reforma, modernizacin e innovacin, consltese
Snchez Gonzlez, Jos Juan, Reforma, Modernizacin e Innovacin en la historia de la administracin
pblica en Mxico, Mxico, Miguel ngel Porra IAPQROO, 2004.
7

255

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

Hablar de reforma, modernizacin o innovacin de la administracin pblica en


Mxico, no es nuevo, estos tres conceptos se han utilizado, segn la etapa histrica,
desde las reformas borbnicas de 1765 hasta nuestros das. En particular, a partir de
la promulgacin de la Constitucin de 1917 y hasta antes de 1976, se da un lento
proceso de mejoramiento y renovacin administrativa que inicia con la Ley de Secretaras de Estado de 1917.
En 1934 se expide la Ley de Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos y dems dependencias del Poder Ejecutivo Federal, la cual sera reformada
en los aos 1935, 1939, 1946, 1958 y 1970. Para 1976 entrara en vigor la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, vigente hasta nuestros das, la cual refleja
el inicio de un proceso de reformas administrativas en las que se modifican y crean
diversas secretaras de Estado.8
Para algunos autores la dcada de 1970 debe ser reconocida como la era de la
reforma administrativa. En esta etapa las principales medidas para transformar la
administracin pblica giran en torno a la difusin de las tcnicas de organizacin, los
presupuestos por programas, la elaboracin de manuales de organizacin y de procedimientos as como el mejoramiento de la gestin mediante ventanillas nicas y un
especial nfasis a la planeacin, programacin y presupuestacin de los recursos
pblicos.
Las dcadas de 1980 y 1990 son conocidas como la era de los programas de
modernizacin. En esta etapa se buscan soluciones para disminuir el aparato gubernamental mediante la fusin de reas, los procesos de privatizacin de empresas
pblicas y las de regulacin y apertura comercial son prioridad; se hace nfasis en las
polticas de simplificacin administrativa y descentralizacin de servicios; son los inicios de la planeacin estratgica y la calidad enfocada al cliente.
Si bien es cierto que con el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) se introducen diversas tcnicas gerenciales provenientes de la iniciativa privada,9 ser a partir
de la administracin de Vicente Fox cuando inicia la era de la innovacin guberna-

Las principales reformas las podemos encontrar en los aos 1982, 1988, 1994 y 2000.
Consltese el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. El programa se
caracteriza por implementar conceptos de la planeacin estratgica y la calidad, as como la reingeniera de
procesos. Este programa incorpora algunos elementos de la gestin de calidad, la reingeniera de procesos
(clientes, misin organizativa, etc.), incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y el
establecimiento de nuevos sistemas de control.

256

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

mental, entendiendo por sta aquel movimiento cultural y estructural que busca reformar radicalmente la orientacin, capacidad y velocidad de respuesta estratgica
de la administracin pblica federal revisndolo todo desde mltiples perspectivas.10

NUEVA G ESTIN PBLICA:


EL GOBIERNO DEL CAMBIO
La llegada a la Presidencia de la Repblica de Vicente Fox Quesada trajo consigo
cambios significativos en la vida poltica, econmica y social del pas. El panorama
para alcanzar el esperado cambio era complejo pues el modelo gubernamental heredado contaba con escasa credibilidad ciudadana al no tener capacidad para cumplir
con eficiencia sus principales funciones. Para muchos, la aplicacin discrecional de
la ley era la fuente que generaba abuso de autoridad, impunidad y arbitrariedad.
Adicionalmente, la no existencia de transparencia en la rendicin de cuentas y el
clientelismo y la corrupcin ponan en duda cualquier poltica pblica.
En palabras del Presidente Vicente Fox, el modelo anterior deba ser reemplazado por formas propias de la democracia participativa,11 mediante las cuales la
sociedad pudiera percibir que la corrupcin y la impunidad seran atacadas sin preferencias. Por ello, desde un inicio de la administracin fue planteada la urgencia de
una reforma administrativa que modernizara a todo el aparato gubernamental a travs de un modelo estratgico de innovacin.
La Nueva Gestin Pblica consista en forjar un buen gobierno. No era una
tarea exclusiva de leyes, sino requera un trabajo profundo, que implicaba un cambio
de actitud tanto de los servidores pblicos como de la ciudadana. El reto consista en
construir polticas pblicas en las que la sociedad participara expresando sus necesidades y, por otro lado, el gobierno se sometiera a una rigurosa rendicin de cuentas,
mostrando que la utilizacin de los recursos se haca con eficiencia. Adicionalmente,
se pens en la creacin del servicio civil de carrera federal que permitiera contar con
un grupo capacitado y preparado de servidores pblicos de alto desempeo, con valores y principios que les permitiera competir por un puesto, tomando en cuenta sus
mritos, y no, relaciones de compadrazgo o clientelares.
10
11

Snchez Gonzlez, Jos Juan, op. cit., p. 407.


Cfr. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, p. 63.

257

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

Una de las vas para alcanzar la reorganizacin del gobierno consisti en la


creacin de nuevas formas estructurales. En principio se formaron dentro de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica,12 tres unidades de asesora, apoyo
tcnico y coordinacin que agrupaban a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal,13 concientizando a los servidores pblicos de que era necesario contar con un gobierno de calidad que gastase menos y diese mayores y
mejores servicios a los ciudadanos. Los cambios visualizaban un proceso de reforma
profunda para construir un gobierno de calidad total, participativo, honesto,
estratgico y transparente que tomara en cuenta las prioridades democrticas de
la sociedad.
Los retos y soluciones a los grandes y graves problemas en materia de seguridad nacional, preservacin del Estado de Derecho, procuracin de justicia, seguridad
pblica y gobernabilidad democrtica provocaron que el Presidente Vicente Fox creara
unidades de asesora tcnica y coordinacin en la Oficina Ejecutiva de la Presidencia
de la Repblica. El tercer eje del cambio fue atendido por la llamada Comisin de
orden y respeto. El objeto de sta consista en facilitar el proceso de toma de
decisiones, as como de lograr coherencia y cohesin tanto en las acciones como el
desempeo gubernamental.14
Los temas a tratar por los integrantes de la Comisin de Orden y Respeto
giraban en torno a la participacin ciudadana, el acceso a la informacin para transparentar las tareas del gobierno, la proteccin civil, el diseo de mecanismos giles y
eficaces para el combate al delito, el trfico ilcito de drogas, la delincuencia organizada y la reforma integral del sistema de seguridad pblica y justicia penal. Todo ello
sin olvidar lo importante de asegurar que existiera eficacia y honestidad en toda la
estructura de la administracin pblica. En suma, se buscaba crear una agenda
presidencial de buen gobierno al servicio de los ciudadanos basada en seis grandes
lneas de accin:
1.- Gobierno honesto y transparente
2.- Gobierno profesional
12

Acuerdo presidencial del 1 de diciembre de 2000.


Comisin para el Desarrollo Social y Humano, Comisin para el Crecimiento con Calidad y Comisin de
Orden y Respeto, esta ltima encargada de enfrentar con eficacia a la delincuencia, acabar con la inseguridad, terminar con la corrupcin y preservar el Estado de Derecho.
14
Cfr. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, p. 68.
13

258

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

3.- Gobierno de calidad


4.- Gobierno digital
5.- Gobierno con mejora regulatoria
6.- Gobierno que cueste menos

LOGROS

DE LA

NUEVA GESTIN P BLICA:


S EGURIDAD Y JUSTICIA

Hay que reconocer que el cambio es un proceso asimtrico, extendido en el tiempo y


conflictivo y, que hasta hace unos aos, la burocracia mexicana creci y se form de
la mano de nuestro sistema presidencialista. Proponer un cambio en el actuar de los
servidores pblicos y las organizaciones gubernamentales no es tarea fcil, los problemas que enfrenta la Nueva Gestin Pblica se centran con aspectos polticos y
culturales ms que jurdicos o tcnicos. A la fecha los argumentos y las soluciones
propuestas no han podido terminar con dichos problemas.
Como hemos dicho, el modelo del cambio organizacional propuesto al inicio del
gobierno de Vicente Fox absorbi las principales exigencias sociales del momento,
extendindose ms all de una simple modernizacin normativa o del replanteamiento de las polticas pblicas. Para ello, hizo suyos diversos principios de la administracin de empresas que se adaptaron a las estructuras y funciones del gobierno. La
prueba de los avances alcanzados al quinto ao de la administracin del Presidente
Vicente Fox se ve reflejada en la renovacin y modernizacin de la Procuradura
General de la Repblica. Podemos decir que se busc un modelo de procuracin de
justicia que ganase la confianza de la poblacin con profesionalismo y esfuerzo.
Los diversos reconocimientos y estmulos por el modelo integral de procuracin
de justicia y la creacin de la Agencia Federal de Investigacin as como la implementacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal y la nueva
poltica de valores del servidor pblico son acciones dignas de reconocimiento que
buscan brindar a la poblacin una Procuradura que responda a sus expectativas.
Expliquemos estos y otros logros que sientan las bases del nuevo modelo de procuracin de justicia mexicano.

259

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

L A INNOVACIN Y EL MODELO DE CALIDAD:


RECONOCIMIENTOS Y ESTMULOS
PARA UN BUEN GOBIERNO
Una de las acciones que estableci el gobierno del Presidente Fox para estimular el
buen gobierno fue el establecimiento de los premios y reconocimientos a la innovacin y la calidad. A partir del ao 2002 el Gobierno Federal reconoce el esfuerzo de
aquellas instituciones de los gobiernos federal y estatal que luchan por dignificar la
funcin pblica, estimulando a su personal a realizar las labores con honestidad, eficiencia, profesionalismo, sencillez y en menor tiempo. Tres son los premios para
estimular y reconocer el esfuerzo de las organizaciones gubernamentales:
1. Reconocimiento Innova, otorgado a aquellas prcticas innovadoras que fomentan la mejora continua, la innovacin y el trabajo en equipo. Por el otro, el Premio Nacional de Innovacin en la Administracin Pblica Federal (Premio
Innova) que es el mximo reconocimiento entregado por el Presidente de la Repblica a las mejores prcticas de innovacin de los gobiernos federal y estatal
que se guen a la bsqueda de la transformacin de los servicios y que contribuyan al fortalecimiento del buen gobierno.
2. Premio Intragob, galardn que otorga la Presidencia de la Repblica a las mejores prcticas de calidad total en el gobierno. Es entregado a aquellas dependencias que han implementado la cultura de calidad y que por ello representan un
modelo a seguir en la Administracin Pblica. Este premio evala los sistemas y
procesos implantados conforme al modelo de calidad Intragob.
3. Premio Nacional de Calidad, concedido por el Ejecutivo Federal a todas aquellas organizaciones mexicanas que por la calidad total implementada en sus procesos destacan en la competitividad; refleja el esfuerzo y la experiencia de las
organizaciones participantes, evaluadores y especialistas.15
Durante el periodo 2002-2004, cuatro han sido las instituciones que recibieron
algn reconocimiento o premio por su modelo de calidad e innovacin dentro del rea
de orden y respeto. Por un lado encontramos como ganadoras del Reconocimiento
15

Existe en la Oficina de Presidencia de la Repblica un rea responsable de la promocin y coordinacin del


proceso general de evaluacin de estos premios.

260

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

Innova a la Secretara de Seguridad Pblica Federal y a la Secretara de la Defensa


Nacional. La primera por alcanzar la consolidacin institucional al cumplir con profesionalismo, transparencia, honestidad y eficacia la prevencin de actos ilcitos; la
segunda, por la implantacin de un nuevo sistema informtico en las unidades de
especialidades tcnicas y odontolgicas, lo cual permite optimizar recursos adems
de proporcionar informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones con
transparencia y honestidad.
Por el otro, a la Agencia Federal de Investigacin por su procedimiento en el
manejo y control de crisis y la prevencin en el nmero de secuestros, as como por
su atencin a las familias de los secuestrados (2003), y la Procuradura General de la
Repblica (Reconocimiento Innova 2004), por la implementacin de un modelo integral de innovacin tecnolgica que transform radicalmente su operacin, sustituyendo mecanismos tradicionales para la administracin de la informacin, por herramientas
de innovacin tecnolgica que enlazan todas sus funciones administrativas.

M ODELO INTEGRAL
TECNOLGICA :
RECONOCIMIENTO INNOVA 2004
DE I NNOVACIN

Al inicio de la presente administracin, resultado de un diagnstico realizado por la


Direccin General de Telemtica sobre el desempeo de los procesos institucionales,
se identificaron los principales problemas que impedan alcanzar la eficiencia en la
administracin de la informacin, de las cuales destacan:
a) La falta de confianza de la ciudadana hacia la institucin por los tiempos de
respuesta en la prestacin de sus servicios.
b) Sistemas de informacin creados aisladamente para responder a las exigencias de cada proceso, sin conexin a nivel institucional ni con otras dependencias gubernamentales, que impedan la sinergia de la informacin.
c) Elevados costos en la administracin de la informacin y poca aplicabilidad
de sta.
d) Sistemas de telefona obsoletos con elevados costos de operacin y dirigidos hacia la comunicacin interna que dejan de lado el contacto con el ciudadano.
261

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

El Modelo Integral de Innovacin Tecnolgica de la Procuradura General de la


Repblica inici su operacin desde agosto de 2003 con una cobertura hacia las 32
delegaciones con las que cuenta la Procuradura en el pas; 487 agentes investigadores, 1,367 agentes del Ministerio Pblico; y ocho agregaduras; sus principales objetivos giraban en torno a cuatro ejes fundamentales: sistemas de informacin
institucionales e integrales; Red Institucional de Informacin; centros de enlace y
atencin ciudadana; servicios de videoconferencia y un canal de televisin en procuracin de justicia.
El concepto central del modelo busca consolidar de forma permanente, los adelantos tecnolgicos que permitan la sistematizacin de procedimientos, el tratamiento
electrnico de datos, el registro y procesamiento de informacin, as como la generacin de estadsticas, transferencia de voz, datos e imgenes que permitan un desempeo eficaz y efectivo del personal encargado de investigar los delitos y atender al
ciudadano.
La optimizacin de los recursos en la operacin y la administracin interna, as
como el beneficio para la ciudadana en el acceso a la informacin a travs de medios
masivos de comunicacin, impactan directamente en un gobierno que cueste menos
contribuyendo con ahorros significativos de los recursos asignados en los presupuestos de las reas.
El sistema ha generado ahorros en todas las unidades administrativas de la
dependencia al disminuir los recursos de gasto corriente aplicados a la compra de
material de oficina (papelera), telefona tradicional y en los costos que implica la
administracin de los sistemas de informacin. El Modelo Integral de Innovacin
Tecnolgica ha sustituido la comunicacin impresa por lo que hoy se denomina oficina sin papel.
Otro de los rubros que impactan positivamente a la institucin con la prctica
innovadora es la capacitacin, apoyo profesional y difusin de actividades institucionales, las que ahora se realizan utilizando el sistema de videoconferencia que se
encuentra instalado en las 32 delegaciones y el nodo central, de modo que ya no es
necesario desplazar al personal a una sede, sino que se pueden coordinar sesiones
por videoconferencia en cualquier momento pues el servicio est disponible permanentemente.
Por otro lado, con la implementacin del Centro de Atencin Ciudadana, se
pone a disposicin de la ciudadana un nmero telefnico 01 800, sin costo directo de
atencin para el ciudadano, y mediante el cual se tiende un vnculo digital de acceso
262

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

a los servicios de la institucin, tales como denuncias ciudadanas, quejas, orientacin


y asesora, y que estn al alcance del ciudadano desde cualquier telfono del pas,
evitando los gastos de transportacin y/o comunicacin a agencias del Ministerio
Pblico.
La PGR tiene el compromiso de contar con servidores pblicos profesionales
capacitados en sus diferentes mbitos de desarrollo, logrando con esto tener un mejor
desempeo en las diferentes labores que cada uno realiza, contribuyendo as a alcanzar las metas comprometidas por la actual administracin.

AGENCIA FEDERAL DE INVESTIGACIN :


PREMIO INNOVA 2003
El delito de secuestro se ha incrementado en aos recientes en nuestro pas sin que
tuviera una reaccin metodolgica por parte de la extinta Polica Judicial Federal, la
cual operaba de forma reactiva y sin ninguna capacidad investigadora. Al crearse la
Agencia Federal de Investigacin se pens en un modelo policial basado fundamentalmente en el trabajo de gabinete o de investigacin en el que se comparte informacin y se especializa al personal en funciones determinadas (anlisis, investigacin u
operacin). Para el caso del delito de secuestro se busc crear un rea especializada,
con capacidad negociadora y manejo de crisis.
El procedimiento de negociacin y manejo de crisis fue pionero en el pas y en
otras latitudes. Actualmente es modelo a seguir por otras policas y la sociedad ha
dejado a un lado la desconfianza que tenan con la autoridad fomentndose la denuncia, lo cual permiti la creacin de expedientes y un banco de voces que ha permitido
ubicar diversas bandas de secuestradores.
El impacto ciudadano ha sido trascendental ya que slo se paga, en promedio, el
seis por ciento del monto exigido como rescate para la liberacin del secuestrado. El
trabajo se encuentra respaldado por un certificado de calidad bajo la Norma Internacional ISO 9001-2000, adicionalmente en el sitio web de la Procuradura General de
la Repblica y en los medios de comunicacin se pusieron para informar a los ciudadanos los telfonos de atencin directa a denuncias.
La Agencia Federal de Investigacin es la nica institucin que cuenta con una
Subdireccin de Negociacin y Manejo de Crisis en la que se aplica un procedimiento
de asesora cuyo objetivo principal es la recuperacin del secuestrado, en oposicin al
263

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

esquema reactivo tradicional de otras instituciones. Adicionalmente, existe estrecha


coordinacin con las procuraduras de los gobiernos de los estados, para proporcionar
la asesora a los familiares de las vctimas de secuestro, cuando as la soliciten.
Los beneficios que la institucin da a la sociedad se circunscriben al aumento
de las probabilidades de que el secuestrado regrese con vida, la disminucin de la
duracin del secuestro, la reduccin del impacto psicolgico que tiene para las familias de los secuestrados la negociacin del secuestro.

E L FACTOR HUMANO
Y LOS VALORES EN LA

PGR

Si bien es cierto que a lo largo de los ms de 100 aos de historia con que cuenta la
Procuradura General de la Repblica, diversos fueron los esfuerzos por generar una
verdadera cultura laboral en su interior en la que los servidores pblicos se identificaran con los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia para
desempear sus funciones, la administracin del Presidente Fox Quesada hizo especial nfasis en generar un declogo de conducta que contribuyera a la formacin de
valores en el individuo, adems de que propuso la divulgacin de la visin y misin
institucionales:
Visin institucional. Consistente en vislumbrar para el mediano y largo plazos
una estructura funcional de procuracin de justicia con un sistema saneado,
teniendo como plazo los seis aos de la Administracin del Presidente Vicente Fox. Lo anterior, para que en el ao 2025, las instituciones que participen
en la procuracin de justicia sean de excelencia, cuenten con personal con
vocacin de servicio y una slida formacin, que contribuya a que los ciudadanos vivan en condiciones que promuevan el desarrollo integral dentro del
Estado de Derecho.
Misin institucional. Constituida con el fin de representar a la sociedad y a la
Federacin en la investigacin y persecucin de delitos, con apego a los principios de legalidad, certeza y seguridad jurdica, haciendo especial nfasis en
el respeto a los derechos humanos y el Estado de Derecho.
Declogo de conducta. Tomando como paradigma lo dicho por Goethe en su
frase el comportamiento es un espejo en el que cada uno muestra su ima264

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

gen, la administracin del Presidente Vicente Fox difunde de manera permanente a los servidores pblicos que laboran en la Procuradura un conjunto
de valores a los que todo servidor pblico debe circunscribir su actuacin.
Por su importancia nos permitimos citarlos:
a) Institucionalidad. Es necesario lograr que los servidores pblicos tengan una plena identificacin con la visin y misin de la institucin, integrando conocimiento, eficacia, experiencia y capacidad al cumplimiento
de estos objetivos.
b) Honorabilidad. Cada servidor pblico, sin importar su nivel, debe asumir en los hechos un comportamiento ntegro e intachable y la nica recompensa que debe esperar es la satisfaccin del deber cumplido y la
retribucin salarial respectiva.
c) Responsabilidad. Los servidores pblicos deben hacer un esfuerzo honesto para cumplir, oportuna y verazmente, con sus obligaciones. Cuanto
ms elevado sea el cargo que ocupa, mayor es su compromiso para el
cumplimiento de sus funciones.
d) Congruencia. Decir lo que hacemos y hacer lo que decimos, es lograr el
cumplimiento oportuno y eficaz de nuestras responsabilidades, con respecto a las demandas y exigencias de la sociedad en procuracin de justicia.
e) Colaboracin. Es indispensable que quienes colaboran en la institucin
establezcan relaciones interpersonales sustentadas en la armona, la confianza, el apoyo mutuo y la comunicacin abierta que conduzcan a la
realizacin del trabajo, mediante un alto espritu de trabajo en equipo. As,
ser posible fomentar el aprovechamiento de sus capacidades, haciendo
a un lado actitudes individualistas para colocar sobre de ellas el inters
superior de la Procuradura a la que servimos.
f) Lealtad. Demanda que cada uno de los servidores pblicos cumpla de
manera tica con todas y cada una de sus obligaciones con plena fidelidad y con el nico propsito de que se logren los objetivos establecidos.
g) Prudencia. Es el comportamiento sensato y tolerante, de forma tal que
los servidores pblicos eviten actuar con descuido, ligereza o negligencia,
previniendo en todo momento el surgimiento de situaciones que impliquen
circunstancias adversas en la institucin o a sus trabajadores, significa
minimizar riesgos en el desarrollo de las funciones.
265

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

h) Actitud ms aptitud. Todo servidor pblico debe contar con una actitud
diligente y asertiva para aplicar su inteligencia y capacidad creadora que,
vinculada a la aptitud tcnica, legal y moral, como condiciones esenciales
para el acceso y ejercicio de la funcin pblica.
i) Unidad de accin. Cuanto ms unidos sean los servidores pblicos, mayor
ser su habilidad para sortear los obstculos que se presenten; esto es,
tener la capacidad de actuar en una sola direccin y con un mismo objetivo de manera pertinente.
j) Respeto al trabajo de los dems. El desarrollo cotidiano de las actividades a cargo de los servidores pblicos, conlleva al establecimiento de
relaciones asociadas al puesto que se ocupa, y que en la concurrencia de
todas ellas se logra el cumplimiento de las metas y objetivos institucionales.
Todo lo anterior forma parte de una serie de compromisos establecidos en los
acuerdos de la Comisin Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupcin, en los que se estipula que todos los servidores pblicos deben ser fortalecidos en
su tica laboral y orientados a preservar los valores y principios que la Constitucin y
las dems leyes secundarias requieren, los cuales son difundidos tambin mediante
conferencias, talleres y cursos que promueven los valores como la base del crecimiento personal e institucional.
Resta mencionar que existe un complemento adicional: La creacin del Centro
de Evaluacin y Desarrollo Humano el cual tiene como objeto la realizacin de procesos de evaluacin a los candidatos a ingresar a la institucin y, posteriormente, a
todos los servidores pblicos que forman parte de sta, de forma permanente y obligatoria. Este sistema de seleccin de personal es un filtro a aquellas conductas ilcitas
que auxilia a la institucin para hacerse de recursos humanos con un perfil determinado y dirigido, segn el caso, a la formacin de una institucin que d resultados a la
sociedad.

E L SERVICIO DE CARRERA
PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

DE

La Nueva Gestin Pblica del Gobierno de Fox consigui, despus de varios intentos,
que se expidiera una Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin
266

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

Pblica Federal, la cual tiene por objeto establecer las bases para la organizacin,
funcionamiento y desarrollo del sistema de servicio profesional de carrera en la Administracin Pblica Federal. A la par de este ordenamiento, y tomando en cuenta
que la Procuradura General de la Repblica y su personal se encuentran dentro del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, se publica el Reglamento del Servicio de
Carrera de Procuracin de Justicia Federal (DOF del 26 de enero de 2005). Dicho
ordenamiento encuentra su fundamento en los artculos 1, 2, 19, 30 a 66 y 75 de la
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, y 27 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal.
Este instrumento normativo es el primer precedente en nuestro pas que tiene
por objeto regular la formacin y el desarrollo de agentes del Ministerio Pblico de la
Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de los peritos, as como determinar
su actuacin. El Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal busca garantizar la igualdad de oportunidades en el ingreso y ascensos de personal, con base en
el mrito y la experiencia. A su vez, pretende elevar y fomentar la profesionalizacin
de sus miembros de las principales reas sustantivas de la institucin (agentes del
Ministerio Pblico, policas investigadores y peritos). Elabora una clasificacin de
categoras y niveles jerrquicos por cada puesto describiendo su perfil y funciones,
los cuales sern aprobados por la Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
El procedimiento de seleccin de los aspirantes a realizar estudios de formacin
y capacitacin para ingresar al servicio de carrera se realiza mediante convocatoria
pblica y peridica, la cual se publicita en al menos un peridico de circulacin nacional y en el portal de internet de la institucin. El candidato a agente, polica o perito,
una vez admitido, recibe una formacin de adiestramiento prctico y terico. Los
candidatos admitidos para realizar los estudios de formacin tienen derecho a una
beca por el tiempo que duran los estudios y una vez concluidos presentan un examen
de oposicin, oral y pblico, ante un snodo, el cual se integra, adems de los representantes de las unidades administrativas involucradas por un ciudadano designado
por el Consejo de Participacin Ciudadana de la Procuradura, de reconocido prestigio y desempeo ejemplar. A dicho consejo le corresponde aprobar en definitiva el
ingreso de quienes hayan obtenido los mejores resultados.
Una vez que el Consejo aprueba el ingreso, el servidor pblico recibe un nombramiento que tiene duracin temporal de un ao quedando obligado a actualizarse
267

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

constantemente. Todo ascenso es por concurso y debe ser autorizado por el Consejo
tomando en cuenta los mritos profesionales del candidato, su capacidad y eficiencia.
Adems, contempla estmulos y reconocimientos al personal, los cuales tienen
por objeto premiar el eficaz cumplimiento de las funciones encomendadas. La suma
se asigna en proporcin a la categora y al resultado de la evaluacin del desempeo.
Es importante mencionar que a su vez el Reglamento ordena que todo servidor
pblico de carrera tiene como obligacin salvaguardar la legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad y respeto a los derechos humanos en el
desempeo de sus funciones; evitando en todo momento la ejecucin de actos que
innecesariamente pongan en peligro su seguridad o la de sus compaeros.
El Reglamento contiene una parte adjetiva que regula los procedimientos que se
sustancian ante el denominado rgano auxiliar de instruccin. Cualquier procedimiento de separacin o remocin del servidor pblico deber de cubrir los lineamientos
que marca el Reglamento. Este avance marca el inicio de un esfuerzo que por aos
se haba retrasado. Resta una interrogante en este tema que actualmente en la prctica surge, la implementacin del servicio civil de carrera en la procuracin de justicia es mejor que la implementacin de un sistema ms descentralizado y flexible?

E L CIUDADANO Y LA PROCURACIN
DE J USTICIA
La participacin ciudadana en el desarrollo de las tareas de procuracin de justicia es
parte esencial desde el 2002. Mediante acuerdo nmero A/037/02 del Procurador
General de la Repblica se crea el Consejo de Participacin Ciudadana, el cual conforme al Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, fomenta la participacin y consulta
de los diversos grupos sociales con el propsito de que la poblacin exprese sus
opiniones a travs de mecanismos y procedimientos que implementen la confianza
ciudadana en la procuracin de justicia.
El Consejo de Participacin Ciudadana acta como rgano consultivo de la
institucin teniendo por objeto analizar, proponer, evaluar y dar seguimiento a los
programas, acciones y polticas relacionadas con la Procuradura, el Programa Nacional de Procuracin de Justicia y el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
Adicionalmente, las diversas reas de la Procuradura cuentan con telfonos
para la atencin urgente a quejas o violaciones a derechos humanos, manejo de crisis
y negociacin para familias vctimas de algn secuestro, orientacin e informacin en
268

NUEVA GESTIN PBLICA Y PROCURACIN DE JUSTICIA

materia penal electoral federal, denuncias en casos de corrupcin y dems peticiones


ciudadanas.

R EFLEXIONES FINALES
La mayora de las reformas a nivel mundial se han preocupado por transformar los
elementos tradicionales del Estado, y no a los procesos de cambio en sus organizaciones, agencias y actores internos que componen el ente estatal. Desde hace ms de
tres dcadas la modernizacin de las organizaciones ha estado orientada hacia un
incremento en su especializacin, profesionalizacin y divisin del trabajo.
Al hablar de un cambio organizacional no nos referimos exclusivamente a modificar puestos, proyectos o funciones departamentales, mucho menos al clsico replanteamiento del organigrama. El cambio implica ello y ms, implica modificar
procedimientos, procesos y reglas internas, que en principio, se consideraban bsicas
para el funcionamiento; sustituir valores, reestablecer las relaciones entre individuos,
por un lado, y entre la organizacin como conjunto, por el otro; un cambio en la
conducta del personal, de los grupos y las interrelaciones existentes, es el preludio al
cambio organizacional.
En todo proceso de reforma, modernizacin o innovacin gubernamental se
mezclan una gran cantidad de factores intereses y relaciones que limitan el control
de las acciones que sus creadores hayan planeado. A cinco aos de gobierno, la
administracin Fox ha vivido ese juego de intereses y relaciones.
Quien desee iniciar una reforma o un proceso de cambio organizacional en el
aparato de gobierno debe efectuar un mapeo de la estructura del Estado para localizar el conjunto de redes existentes. Un cambio integral en una organizacin debe
hacerse consciente de que se afectarn las estructuras, procesos decisorios, relaciones de poder, comunicacin entre actores, tecnologa y relaciones humanas.
Se debe efectuar un anlisis a nivel micro, es decir, del individuo y las estructuras internas que conforman a la organizacin y, a nivel macro, viendo la organizacin
como una unidad inmersa en una red organizacional. Existen diversas teoras que
podemos utilizar, como de las expectativas, del liderazgo por objetivos, sobre la fijacin de metas, de las necesidades y diseo de los puestos de trabajo, a stas se les
ubica como teoras de la accin racional de micronivel. Por otra parte, a nivel macro,
269

JOS LUIS HERNNDEZ SNCHEZ

existen las teoras del control externo de la conducta individual, entre las que destacan: la del condicionamiento operante, del aprendizaje social, de la socializacin, de
los papeles, de la racionalidad retrospectiva y del procesamiento de la informacin
social.
No podemos entender a las organizaciones y sus procesos sin comprender el
elemento fundamental de su composicin: los individuos. Las relaciones que se dan
entre las personas son interestructuradas, organizadas e independientes. Parte de los
avances e impedimentos que la actual administracin est viviendo los encontramos
en el factor humano y su estructura cultural.
Debemos comprender a las organizaciones a partir de analizar su formacin y
el papel que juegan en la sociedad, as como su estructura organizacional interna,
dado que son elementos que reflejan la naturaleza de las mismas.

270

Compromisos internacionales
de carcter legislativo en materia
de procuracin de justicia
Alfredo Jess Arriaga Uribe*

Subdirector de Estudios Legislativos de la Direccin General de Normatividad de la Procuradura General


de la Repblica.

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

INTRODUCCIN
El fenmeno de la delincuencia no ha sido ajeno al proceso de globalizacin mundial,
ya que si bien es cierto, a travs del mismo se ha logrado una ampliacin constante
del mercado de capitales, tambin se han propagado diversas conductas delictivas
que afectan la captacin de inversiones y erosionan la confianza ciudadana en las
autoridades, como es la corrupcin, el terrorismo, el lavado de dinero y la delincuencia organizada trasnacional.
Ello ha obligado a las naciones del orbe a discutir y acordar mecanismos de
cooperacin internacional en la lucha contra estas conductas, de tal virtud que se han
celebrado diversas convenciones internacionales en las materias referidas, tales como
las convenciones de las Naciones Unidas: contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrpicas (Convencin de Viena); contra la Corrupcin (Convencin de Mrida), y contra la Delincuencia Organizada Trasnacional (Convencin de
Palermo).
Asimismo, se han celebrado otros instrumentos internacionales como la Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales (Convencin de OCDE), sin menoscabo de la
existencia de las resoluciones de organismos internacionales de los que Mxico es
parte como las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en
materia de Terrorismo y el Convenio Internacional para la Represin de la Financiacin del Terrorismo.
Ahora bien, en dichos instrumentos internacionales y en otros diversos existen
compromisos en materia de extradicin y asistencia jurdica internacional, figuras
jurdicas necesarias para cerrar el paso a la impunidad derivada de la evasin de los
probables responsables, mediante el ingreso a territorio mexicano o la adquisicin de
bienes y celebracin de actos relacionados con hechos delictivos.
Uno de los compromisos del Estado mexicano es ajustar su legislacin, a fin de
dotar eficacia a las normas de carcter internacional que forman parte del orden
jurdico mexicano, al tener sustento en el Artculo 133 constitucional.
En este contexto, el Ejecutivo Federal, en ejercicio del derecho que le confiere
el Artculo 71, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, puso en marcha diversos procesos legislativos, mediante la presentacin de seis
iniciativas de reformas legales al H. Congreso de la Unin, las cuales son:

273

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

1. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones


del Cdigo Penal Federal, Cdigo Federal de Procedimientos Penales y la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada, en materia de terrorismo, presentada
el 11 de septiembre de 2003 al Senado de la Repblica;
2. Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones
del Cdigo Penal Federal y del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, en
materia de operaciones con recursos de procedencia ilcita, presentada el 11 de
septiembre de 2003 al Senado de la Republica;
3. Iniciativa de decreto de reformas y adiciones al Cdigo Federal de Procedimientos Penales en materia de asistencia jurdica internacional, presentada el 25 de
noviembre de 2003 a la Cmara de Senadores;
4. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones del Cdigo
Penal Federal en materia de cohecho de servidores pblicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales, presentada al Senado de la Repblica el
11 de diciembre de 2003 a la Cmara de Senadores;
5. Iniciativa de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de
la Ley de Extradicin Internacional, presentada el 2 de marzo de 2004 al Senado
de la Repblica, e
6. Iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Cdigo Penal Federal, Cdigo Federal de Procedimientos Penales y Ley
Orgnica del Poder Judicial de la Federacin para atender la Convencin de
Palermo, presentada el 30 de marzo de 2005 a la Cmara de Diputados.
El objeto del presente trabajo es describir algunas de las figuras jurdicas de
importancia, contempladas en cada una de las iniciativas y explicar su impacto en el
combate a la delincuencia y a la impunidad.

OPERACIONES CON RECURSOS


DE PROCEDENCIA ILCITA

Las principales figuras que se proponen regular en la iniciativa en materia de operaciones con recursos de procedencia ilcita son la responsabilidad penal de personas
morales y el decomiso por valor equivalente.
274

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

La responsabilidad penal de las personas morales se encuentra regulada en la


actualidad en los artculos 11, 222 bis y 253 del Cdigo Penal Federal, as como en el
Artculo 472 de la Ley General de Salud, sin embargo, la misma resulta improcedente,
en razn de que no existe procedimiento alguno para sancionar a dichas personas por la
comisin de un delito, sin perjuicio de que las sanciones que pueden imponerse son
limitadas, en concreto la suspensin, la disolucin y en casos especficos la multa, y
slo son aplicables a los delitos de cohecho de servidores pblicos extranjeros; contra
el consumo y riqueza nacionales, y a los delitos previstos en la Ley General de Salud.
Las convenciones de Mrida, OCDE y Palermo prevn la necesidad de implementar la responsabilidad de personas morales, lo que se desprende del Artculo 26
de la Convencin de Mrida, el cual menciona que cada Estado Parte adoptar las
medidas que sean necesarias, en consonancia con sus principios jurdicos, a fin de
establecer la responsabilidad de personas jurdicas por su participacin en delitos
tipificados con arreglo a la citada Convencin.
El Artculo 2o. de la Convencin de OCDE seala que cada Parte tomar las
medidas necesarias, de acuerdo con sus principios legales, para establecer la responsabilidad de las personas morales por el cohecho a un servidor pblico extranjero.
Y el Artculo 10 de la Convencin de Palermo manifiesta que cada Estado
Parte adoptar las medidas que sean necesarias, de conformidad con sus principios
jurdicos, a fin de establecer la responsabilidad de personas jurdicas por participacin
en delitos graves en que est involucrado un grupo delictivo organizado, as como por
los delitos tipificados en la Convencin.
En este contexto, el Ejecutivo Federal atendiendo el llamado de las convenciones propuso al Senado de la Repblica modificaciones y adiciones al Cdigo Penal
Federal y al Cdigo Federal de Procedimientos Penales para ampliar el espectro de
sanciones aplicables a las personas morales (intervencin, decomiso, prohibicin de
realizar determinadas operaciones, etc.) y hacer procedente el enjuiciamiento de las
mismas por cualquier delito cuya naturaleza permita la intervencin de la entelequia
jurdica en su comisin, para lo cual se contempla en la legislacin adjetiva el procedimiento respectivo.
La iniciativa de reforma contina en estudio de las Comisiones Unidas de Justicia y Estudios Legislativos, Primera, y de su aprobacin depende poner un freno a la
constitucin de sociedades y asociaciones que aparentemente tienen un objeto social
lcito, pero en realidad fungen como instrumentos para la comisin de delitos como el
lavado de dinero y el narcotrfico.
275

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

La otra de las figuras que propuso el Ejecutivo Federal fue el decomiso por
valor equivalente. Actualmente slo pueden decomisarse los instrumentos, objetos y
productos del delito, de conformidad con el Artculo 40 del Cdigo Penal Federal, sin
embargo, los delincuentes hacen uso de la desaparicin del producto del mismo, con
el objeto de impedir que se les prive de dichos recursos, lo que a todas luces va en
detrimento de un adecuado sistema de procuracin de justicia, ya que gracias a las
cuantiosas sumas que los delincuentes obtienen es como pueden seguir fondeando
sus actividades delictivas.
Por ello, en la iniciativa presidencial se pretenden reformar los artculos 24 y 40
del Cdigo Penal Federal, as como adicionar un Artculo 24 bis, a fin de facultar al
juez a decretar el decomiso de los bienes que equivalgan al producto del delito cuando
ste desaparezca o no se localice.

FINANCIAMIENTO
AL T ERRORISMO
Una de las principales figuras jurdicas que contempla la iniciativa presidencial en
materia de terrorismo es el financiamiento para al comisin de tal ilcito, mejor conocido como financiamiento al terrorismo.
El delito en anlisis tiene su fundamento dentro del orden jurdico nacional en el
Artculo 2.1 del Convenio Internacional para la Represin de la Financiacin del
Terrorismo, el cual seala que:
comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el medio que fuere,
directa o indirectamente, ilcita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con
la intencin de que se utilicen, o a sabiendas de que sern utilizados, en todo o en
parte, para cometer: un acto que constituya un delito comprendido en el mbito
de uno de los tratados enumerados en el anexo y tal como est definido en ese
tratado; o cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales
graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las
hostilidades en una situacin de conflicto armado, cuando, el propsito de dicho
acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una poblacin u obligar a un
gobierno o a una organizacin internacional a realizar un acto o a abstenerse de
hacerlo.

276

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

Aunado a lo anterior, el Artculo 4o. del instrumento internacional de mrito


alude que cada Estado Parte adoptar las medidas que sean necesarias para: a)
tipificar como infraccin penal, con arreglo a su legislacin interna, los delitos enunciados en el Artculo 2o.
Asimismo, la resolucin 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
seala en los artculos 1o. y 2o. que dicho rgano
Decide tambin que todos los Estados: a) Se abstengan de proporcionar todo
tipo de apoyo, activo o pasivo, a las entidades o personas que participen en la
comisin de actos de terrorismo, inclusive reprimiendo el reclutamiento de miembros de grupos terroristas y eliminando el abastecimiento de armas a los terroristas.

Y que:
a) Prevengan y repriman la financiacin de los actos de terrorismo y b) Tipifiquen
como delito la provisin o recaudacin intencionales, por cualesquiera medios,
directa o indirectamente, de fondos por sus nacionales o en sus territorios con
intencin de que dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos
fondos se utilizarn, para perpetrar actos de terrorismo.

La resolucin del Consejo de Seguridad es vinculatoria para Mxico, de conformidad con el Artculo 39 de la Carta de las Naciones Unidas, el cual seala que el
Consejo de Seguridad determinar la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresin y har recomendaciones o decidir qu medidas sern tomadas.
Por lo anterior, la iniciativa del Ejecutivo Federal propone reformar el Artculo
139 del Cdigo Penal Federal para tipificar el delito de financiamiento al terrorismo
de carcter nacional y adicionar un Artculo 148 bis para sancionar el terrorismo de
carcter internacional.
El estado que guarda actualmente esta iniciativa es favorable sobre el particular, ya que en la sesin del 27 de octubre de 2005 del Senado de la Repblica qued
de primera lectura el dictamen que aprueba ambas propuestas.
La redaccin que contempla el dictamen de los artculos que pretenden regular
el financiamiento al terrorismo sealan que:

277

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

Artculo 139.- Se impondr pena de prisin de seis a cuarenta aos y hasta mil
doscientos das multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten, al que utilizando sustancias txicas, agentes qumicos, biolgicos o similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones,
explosivos o armas de fuego, o por incendio, inundacin por cualquier otro medio, realice actos en contra de las personas, las cosas o servicios pblicos, que
produzcan alarma, temor o terror en la poblacin o en un grupo o sector de ella,
para perturbar la paz pblica, o tratar de menoscabar la autoridad del Estado, o
presionar a la autoridad para que tome una determinacin.
La misma sancin se impondr al que directa o indirectamente financie, aporte
o recaude fondos econmicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que sern utilizados, en todo o en parte, en apoyo de personas u
organizaciones que operen o cometan actos terroristas en el territorio nacional.
Artculo 148 BIS.- Se impondr pena de prisin de quince a cuarenta aos y
de cuatrocientos a mil doscientos das multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten:
I. A quien utilizando sustancias txicas, agentes qumicos, biolgicos o
similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones,
explosivos o armas de fuego, o por incendio, inundacin o por cualquier
otro medio, realice en territorio mexicano, actos en contra de bienes o
personas de un Estado extranjero, o de cualquier organismo u organizacin internacionales, que produzcan alarma, temor o terror en la poblacin o en un grupo o sector de ella, para perturbar la paz pblica, tratar de
menoscabar la autoridad de ese Estado extranjero, u obligar a ste o a un
organismo u organizacin internacionales a realizar un determinado acto
o abstenerse de realizarlo;
II. Al que directa o indirectamente financie, aporte o recaude fondos econmicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que sern
utilizados, en todo o en parte, para cometer actos terroristas internacionales, o en apoyo de personas u organizaciones terroristas que operen
en el extranjero,
III. Al que acuerde o prepare en territorio mexicano un acto terrorista que se
pretenda cometer o se haya cometido en el extranjero.

278

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

COHECHO DE

SERVIDORES

PBLICOS EXTRANJEROS

El 23 de agosto de 2003 se public en el Diario Oficial de la Federacin un decreto


de reformas a diversas disposiciones del Cdigo Penal Federal. Este decreto es la
culminacin del proceso legislativo de la iniciativa presidencial en materia de cohecho
de servidores pblicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales.
Con la reforma de mrito se homologa la legislacin mexicana a las convenciones de OCDE (Artculo 1o.) y de Mrida (artculos 2o. y 16), respecto de las hiptesis delictivas que pueden configurar el delito en comento, as como la definicin de
servidor pblico extranjero en calidad de elemento normativo del tipo.
Dichos artculos sealan que:
Artculo 1o.- El delito de cohecho de servidores pblicos extranjeros.
Cada Parte tomar las medidas necesarias para establecer que es un delito punible bajo su ley el que cualquier persona intencionalmente ofrezca, prometa o
efecte un pago indebido u otra ventaja, sea directamente o a travs de intermediario, a un servidor pblico extranjero en su beneficio o en el de un tercero, a
fin de que ese funcionario acte o deje de hacer, en cumplimiento de sus deberes oficiales, con el propsito de obtener o mantener un negocio o cualquiera
otra ventaja indebida, en la realizacin de negocios internacionales.
Cada Parte tomar las medidas necesarias para establecer que la complicidad, incluyendo la incitacin, la ayuda e instigacin, o la autorizacin de un
acto de cohecho a un servidor pblico extranjero, constituya un delito. La tentativa y la complicidad para cohechar a un servidor pblico extranjero constituirn un delito en el mismo grado que lo sean la tentativa y la complicidad para
cohechar a un servidor pblico de esa Parte.
Los delitos definidos en los prrafos 1 y 2 anteriores sern referidos en
adelante como cohecho de un servidor pblico extranjero.
Servidor pblico extranjero significa toda persona que detente una posicin legislativa, administrativa o judicial en un pas extranjero, haya sido nombrada o elegida; cualquier persona que ejerza una funcin pblica para un pas
extranjero, incluyendo para una agencia pblica o empresa pblica, o cualquier
funcionario o agente de una organizacin pblica internacional;
Pas extranjero incluye todos los niveles y subdivisiones de gobierno, de
nacional a local;
279

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

Actuar o abstenerse de actuar en la ejecucin de las funciones oficiales


incluye cualquier uso de la posicin del servidor pblico, quede o no comprendida en el ejercicio de las atribuciones conferidas a tal funcionario.
Artculo 2o.- Definiciones
A los efectos de la presente Convencin:
a) Por funcionario pblico se entender: i) toda persona que ocupe un
cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte,
ya sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigedad de esa persona en el cargo; ii) toda otra
persona que desempee una funcin pblica, incluso para un organismo
pblico o una empresa pblica, o que preste un servicio pblico, segn
se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera
pertinente del ordenamiento jurdico de ese Estado Parte; iii) toda otra
persona definida como funcionario pblico en el derecho interno de un
Estado Parte. No obstante, a los efectos de algunas medidas especficas
incluidas en el Captulo II de la presente Convencin, podr entenderse
por funcionario pblico toda persona que desempee una funcin
pblica o preste un servicio pblico segn se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento
jurdico de ese Estado Parte.
Artculo 16.- Soborno de funcionarios pblicos extranjeros y de funcionarios de
organizaciones internacionales pblicas:
1.

2.

Cada Estado Parte adoptar las medidas legislativas y de otra ndole que
sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente, la promesa, el ofrecimiento o la concesin, en forma directa o
indirecta, a un funcionario pblico extranjero o a un funcionario de una
organizacin internacional pblica, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad con el fin de
que dicho funcionario acte o se abstenga de actuar en el ejercicio de sus
funciones oficiales para obtener o mantener alguna transaccin comercial u otro beneficio indebido en relacin con la realizacin de actividades comerciales internacionales.
Cada Estado Parte considerar la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra ndole que sean necesarias para tipificar como delito,
280

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

cuando se cometan intencionalmente, la solicitud o aceptacin por un


funcionario pblico extranjero o un funcionario de una organizacin internacional pblica, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad,
con el fin de que dicho funcionario acte o se abstenga de actuar en el
ejercicio de sus funciones oficiales.

Lo anterior, en razn de que hasta antes de la fecha de la publicacin de la


reforma no se consideraba como delito de cohecho de servidores pblicos extranjeros el ofrecimiento, promesa u otorgamiento de una ddiva a un tercero ajeno a la
negociacin entre el sujeto activo y el funcionario, pero relacionado con el servidor
pblico extranjero, de tal virtud que bastaba acreditar que el sujeto activo del delito no
ofreci, prometi o dio una ddiva a cambio de sus servicios al servidor pblico sino
a un tercero que a pesar de estar relacionado con l no particip en la negociacin,
para eximirse de responsabilidad. Por ello, la reforma a las fracciones I y II del
artculo 222 bis del Cdigo Penal Federal consiste en incorporar este supuesto del
delito de mrito, lo cual puede observarse en el siguiente cuadro comparativo:
Redaccin anterior

Redaccin vigente

I. A un servidor pblico extranjero para que


gestione o se abstenga de gestionar la tramitacin o resolucin de asuntos relacionados
con las funciones inherentes a su empleo,
cargo o comisin;

I.- A un servidor pblico extranjero o a un tercero que ste determine, para que dicho servidor pblico gestione o se abstenga de
gestionar la tramitacin o resolucin de asuntos relacionados con las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisin;

II. A un servidor pblico extranjero para llevar


a cabo la tramitacin o resolucin de cualquier asunto que se encuentre fuera del mbito de las funciones inherentes a su empleo,
cargo o comisin, o

II.- A un servidor pblico extranjero, o a un tercero que ste determine, para que dicho servidor pblico lleve a cabo la tramitacin o
resolucin de cualquier asunto que se encuentre fuera del mbito de las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisin, o

El otro de los avances que se logr con la publicacin del decreto de reformas al
Cdigo Penal Federal es la autonoma de la definicin de servidor pblico extranjero,
ya que en los instrumentos internacionales no se condiciona dicha calidad al recono281

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

cimiento del cargo en una ley, como s lo haca el Artculo 222 bis del Cdigo Penal
Federal, lo que provocaba que a pesar de que el funcionario fuera reconocido como
tal en su pas de origen, por el solo hecho de que no existiera una norma legal que
avalara tal calidad el delito quedaba impune, ello como se observa en el siguiente
comparativo:
Redaccin anterior

Redaccin vigente

Para los efectos de este artculo se entiende por servidor pblico extranjero, toda persona
que ostente u ocupe un cargo pblico considerado as por la ley respectiva, en los rganos Legislativo, Ejecutivo o Judicial de un Estado
extranjero, incluyendo las agencias o empresas
autnomas, independientes o de participacin
estatal, en cualquier orden o nivel de gobierno,
as como cualquier organismo u organizacin
pblica internacionales.

Para los efectos de este artculo se entiende por servidor pblico extranjero, toda persona
que desempee un empleo, cargo o comisin en
el Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial o en un
rgano pblico autnomo en cualquier orden o
nivel de gobierno de un Estado extranjero, sea
designado o electo; cualquier persona
en ejercicio de una funcin para una autoridad,
organismo o empresa pblica o de participacin
estatal de un pas extranjero; y cualquier funcionario o agente de un organismo u organizacin
pblica internacional.

ASISTENCIA JURDICA INTERNACIONAL


La asistencia jurdica internacional es un mecanismo de cooperacin internacional,
cuya regulacin en nuestro pas est prevista en tratados internacionales, sin embargo existen muchos casos en los que Mxico no ha celebrado ningn convenio en la
materia, de tal virtud que en dichos casos no existen reglas que la normen.
Por ello, el Ejecutivo Federal present la iniciativa correspondiente en la materia a fin de adicionar un Ttulo Dcimo Quinto al Cdigo Federal de Procedimientos
Penales, denominado De la Asistencia Jurdica Internacional, el cual consiste en un
conjunto de reglas para solicitar y tramitar la asistencia jurdica en los casos en que
no exista tratado internacional o habindolo para que las mismas se apliquen de manera supletoria.
Uno de los principios fundamentales en los que se sustenta la tramitacin de
una asistencia jurdica internacional es el principio de reciprocidad, el cual consiste en
que en los casos en que no exista tratado internacional slo se otorgar la asistencia
282

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

en los casos en que el Estado requirente se comprometa con nuestro pas a actuar de
forma similar en casos semejantes.
Los requisitos generales que se requieren cumplimentar en el trmite de una
solicitud de asistencia jurdica internacional sustentada en el principio de reciprocidad
son:
I. Que la solicitud de asistencia jurdica sea recibida por la va diplomtica y la
Secretara de Relaciones Exteriores la remita para su atencin a la Procuradura General de la Repblica;
II. Que la solicitud del pas requirente contenga la manifestacin de que el juez o
tribunal resolutor haya tenido competencia para conocer y juzgar el asunto y
que durante el procedimiento se respetaron al sentenciado el derecho de audiencia y el ejercicio de sus defensas, as como la manifestacin del gobierno
extranjero de que ofrece reciprocidad, fundada en su orden jurdico interno, en
los casos anlogos que le sean presentados por las autoridades mexicanas.
III. Que la ejecucin de la solicitud no sea contraria al orden jurdico mexicano;
IV. Que el delito objeto de investigacin o procedimiento penal en el extranjero no
sea considerado de carcter poltico, o delitos del fuero militar no previstos en
la legislacin penal ordinaria;
V. Que la atencin de la solicitud no afecte un procedimiento penal en curso, la
soberana, seguridad, el orden pblico o el inters nacional de los Estados Unidos Mexicanos, y
VI. Que tratndose de solicitudes de ejecucin de medidas cautelares, de apremio,
cateos domiciliarios u otras medidas coercitivas, la conducta por la que se
instruye el procedimiento penal en el extranjero est tipificada como delito en
los Estados Unidos Mexicanos y se agoten los supuestos exigidos por el Derecho mexicano para la ejecucin de dichas medidas.
La iniciativa de mrito fue aprobada por el Senado de la Repblica el 4 de
octubre de 2005 y remitida a la Cmara de Diputados para su estudio y, en su caso,
aprobacin.

283

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

EXTRADICIN INTERNACIONAL
La extradicin es un mecanismo de colaboracin entre las naciones que permite
combatir la impunidad, mediante la entrega de los probables responsables de un delito
o responsables del mismo cometido en el extranjero, que se refugian en otro pas para
evadir la accin de la justicia.
Su regulacin en el orden jurdico mexicano se encuentra prevista en diferentes
ordenamientos, en especfico en la Ley de Extradicin Internacional y en diversos
tratados internacionales, sin embargo, en ambos existe un problema de ndole prctico que impide la entrega de un sujeto extraditable, es decir que a pesar de haberse
concedido la extradicin del mismo no puede ser entregado a las autoridades que
llevaron a cabo la solicitud, en razn de que el sujeto est o estuvo sujeto a un procedimiento penal en Mxico, el cual est pendiente o por el que result condenado.
Lo anterior, en razn de que la Ley de Extradicin Internacional refiere en el
Artculo 1o. que las disposiciones de la misma son aplicables cuando no exista tratado
internacional y el Artculo 11 del citado ordenamiento establece que:
cuando el individuo reclamado tuviere causa pendiente o hubiere sido condenado en la repblica por delito distinto del que motive la peticin formal de extradicin, su entrega al estado solicitante, si procediere, se diferir hasta que haya
sido decretada su libertad por resolucin definitiva.

A nivel de los tratados internacionales existen diferentes supuestos de atencin


a la problemtica de mrito, por ejemplo, en el Artculo XIV del Tratado de Extradicin entre Mxico y Canad se establece que cuando la persona reclamada est
siendo procesada o est compurgando una sentencia en el territorio de la parte requerida por un delito distinto de aquel por el cual la extradicin es solicitada la parte
requerida podr entregar a la persona reclamada o posponer su entrega hasta la
conclusin del procedimiento o del cumplimiento de cualquier sentencia que le haya
sido impuesta.
En los artculos 15 y 22 de los tratados de extradicin celebrados por Mxico
con Belice y Australia, respectivamente, se establece la potestad del Estado requerido de entregar diferidamente a las personas aludidas en trminos similares a los
previstos en el Tratado con Canad.
284

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

El Tratado de Extradicin entre Mxico y El Salvador previene que la extradicin ser diferida si el extraditable est sujeto a proceso o fue sentenciado, conforme
al Artculo 7o. del mismo.
El Artculo 15 del Tratado de Extradicin entre Mxico y Estados Unidos seala que:
la parte requerida podr, despus de acceder a la extradicin, diferir la entrega del
reclamado cuando existan procedimientos en curso en contra de l o cuando se
encuentre cumpliendo una pena en el territorio de la parte requerida por un delito
distinto, hasta la conclusin del procedimiento o la plena ejecucin de la sancin
que le haya sido impuesta.

Asimismo, dicho Tratado establece la procedencia de la entrega temporal de


sentenciados, al establecer que:
la parte requerida despus de conceder una solicitud de extradicin formulada de
conformidad con este tratado, podr entregar temporalmente a una persona que
haya recibido una sentencia condenatoria en la parte requerida, con el fin de que
esa persona pueda ser procesada en la parte requirente, antes o durante el cumplimiento de la sentencia en la parte requerida. La persona as entregada deber de
permanecer en custodia en la parte requirente y deber ser devuelta a la parte
requerida al trmino del proceso, de conformidad con las condiciones determinadas por acuerdo entre las partes, para ese efecto.

El Artculo 21 del Tratado entre Mxico y Francia seala que:


el estado requerido podr, despus de acceder a la extradicin, diferir la entrega
del reclamado cuando existan procesos en curso en contra de l o cuando se
encuentre cumpliendo una pena en el territorio de la parte requerida por un delito
distinto, hasta la conclusin del procedimiento o la ejecucin de la pena que le
haya sido impuesta. Facultando a que en lugar de diferir la entrega, el Estado
requerido podr entregar temporalmente al reclamado, si su legislacin lo permite,
en las condiciones que de comn acuerdo establezcan ambos estados.

De la lectura de los artculos 21 y 22 de los tratados de extradicin y asistencia


mutua penal celebrados por Mxico con Costa Rica y Espaa, respectivamente, se
285

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

desprende la misma posibilidad que con el gobierno de Francia y con Estados Unidos,
slo respecto de los sentenciados.
En resumen, cuando el sujeto de la extradicin es procesado o sentenciado
existen dos alternativas, en especfico la entrega diferida o la temporal.
Cuando el mecanismo de la entrega temporal se permite tiene dos supuestos
diversos, en especfico, se faculta al Estado a determinar potestativamente la entrega, con el riesgo de carecer de facultades expresas, o se remite al procedimiento
previsto en ley.
Ante la ausencia de normas que regulen la entrega temporal de sentenciados el
Ejecutivo Federal propuso la adicin de los artculos 16 bis y 16 ter a la Ley de
Extradicin Internacional para hacer procedente la entrega temporal del sujeto extraditable hasta por tres aos, a fin de que pueda ser juzgado por el Estado requirente y
sea devuelto a Mxico al trmino del proceso o del plazo para que pueda compurgar
la condena impuesta por el Estado mexicano.
El plazo de tres aos fue modificado por el de un ao por el Senado de la
Repblica, quien aprob la iniciativa con modificaciones el 26 de abril de 2005, aduciendo que se vulneraba el Artculo 20, apartado A, fraccin VIII, de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual seala que:
VIII.- Ser juzgado antes de cuatro meses si se tratare de delitos cuya pena mxima no exceda de dos aos de prisin, y antes de un ao si la pena excediere de ese
tiempo, salvo que solicite mayor plazo para su defensa.

La redaccin de los artculos mencionados qued de la siguiente manera en la


minuta enviada a la Cmara de Diputados:
Artculo 16 bis.- El Estado mexicano podr, despus de haber concedido la extradicin y a peticin del Estado solicitante, entregar temporalmente al individuo
reclamado que haya recibido una sentencia condenatoria en la Repblica, con el
fin de que pueda ser procesado en el Estado solicitante durante la ejecucin de la
sentencia en el Estado Mexicano. La persona as entregada, deber permanecer
en custodia del Estado solicitante y ser devuelta al Estado Mexicano al trmino
del proceso correspondiente o del plazo a que se refiere la fraccin II del Artculo
16 ter de esta ley.
Artculo 16 ter.- La solicitud de entrega temporal del extraditable, adems de los
requisitos a que se refiere el Artculo 16 de esta ley, en lo que resulte aplicable,
deber contener lo siguiente:
286

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

I. La justificacin de la necesidad de llevar a cabo la entrega;


II. La manifestacin de que la duracin del proceso correspondiente no
exceda de un ao; y
III. El compromiso del Estado solicitante de devolver al extraditable una vez
concluido el proceso por el cual se solicite la entrega o transcurrido el
ao. En este ltimo caso, la devolucin se llevar a cabo aun cuando el
proceso en el Estado solicitante hubiere terminado.
La documentacin sealada deber ser acompaada de su traduccin al espaol y legalizada conforme a las disposiciones del Cdigo Federal de Procedimientos Penales.
La entrega temporal ser procedente cuando el trmino de la pena privativa de
libertad que le falte por compurgar al reclamado en la Repblica sea mayor de tres
aos.
Si la Secretara de Relaciones Exteriores determina que la solicitud cumple con
los requisitos previstos en este artculo, lo har del conocimiento de la autoridad
a cuya disposicin se encuentre el extraditable, en virtud de la ejecucin de la
pena correspondiente, para que a travs de la Procuradura General de la Repblica
se lleven a cabo los trmites necesarios para los fines precisados en el Artculo 34.
El tiempo que la persona entregada temporalmente haya permanecido en el
territorio del Estado solicitante ser tomado en consideracin para el cumplimiento de su sentencia en el Estado Mexicano.

Al respecto, se considera que la posicin del Senado de la Repblica pudiera


conciliarse con las dos excepciones a dicha fraccin del artculo constitucional citado,
es decir, el hecho que el imputado pida ms plazo para su defensa, contemplada de
forma expresa en la Constitucin, y con la interpretacin del Poder Judicial consistente en que el plazo de la fraccin VIII no es aplicable a la segunda instancia del
proceso penal,1 por lo que si sta iniciara no habra razn para devolver al sujeto
extraditable, sino hasta el trmino de la segunda instancia.

Tesis aislada de la octava poca, de los tribunales colegiados de circuito, visible en la pgina 114 del tomo
III, Segunda Parte- 1, enero a junio de 1989, de tal virtud que no se advierte una posible interpretacin
extensiva como la que aduce la DGEAJ, en su nota de fecha 22 de septiembre de 2005.

287

ALFREDO JESS A RRIAGA URIBE

DELINCUENCIA ORGANIZADA
Entre las reformas ms importantes de la iniciativa presidencial en la materia est la
regulacin de las operaciones encubiertas, figura jurdica consistente en la infiltracin
de agentes y en la realizacin de conductas aparentemente ilcitas con el objeto de
conocer la estructura, la forma de actuacin y el lugar del mismo de la organizacin
criminal, as como en la infiltracin de agentes.
En la actualidad las operaciones encubiertas tienen fundamento jurdico en la
Convencin de Palermo e implcitamente en la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada.
El Artculo 11 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada refiere que
en las averiguaciones previas relativas a los delitos a que se refiere dicha ley la
investigacin tambin deber abarcar el conocimiento de las estructuras de organizacin, formas de operacin y mbitos de actuacin, para lo cual el Procurador General
de la Repblica podr autorizar la infiltracin de agentes.
La exposicin de motivos de la iniciativa que dio origen a la ley de mrito haca
alusin a que el uso de la figura jurdica de las operaciones encubiertas estaba implcito en la de los agentes infiltrados, sin embargo, al no estar expresamente prevista su
regulacin se pone en riesgo la eficacia de la indagatoria y, en su caso, de la persecucin de los miembros de una organizacin criminal.
Otra figura de igual importancia son las entregas vigiladas, las cuales consisten
en la tolerancia de la autoridad respecto del envo, remisin, o transporte de objetos
de naturaleza ilcita o sobre los cuales existen indicios de su procedencia ilcita, con el
objeto de investigar y perseguir al crimen organizado.
Las entregas vigiladas son una asignatura pendiente del Estado mexicano, ya
que la Convencin de Viena las refiere como tcnicas de investigacin y la legislacin mexicana es omisa al respecto.
En este contexto la iniciativa presidencial en materia de delincuencia organizada propone regular ambas figuras jurdicas en los artculos 48 a 56 de ley referida.
Dicha iniciativa se encuentra pendiente de anlisis y discusin en la Cmara de Diputados.

288

COMPROMISOS INTERNACIONALES DE CARCTER LEGISLATIVO EN MATERIA DE PJ

CONCLUSIONES
La Procuradura General de la Repblica ha tenido una participacin activa a lo largo
de esta administracin en la proyeccin de diversos programas legislativos tendientes
no slo a atender los compromisos internacionales asumidos por el Estado mexicano,
en materia de procuracin de justicia, sino para mejorar el marco legal en la materia
y, con ello, el combate a la delincuencia reconociendo que la misma es un fenmeno
globalizado y, por ende, de incumbencia nacional e internacional.
De aprobarse las reformas propuestas es claro que se dotara de ms y mejores
herramientas al Estado para cumplir su funcin de proveer de seguridad a los gobernados y de un mejor sistema de procuracin y administracin de justicia, como sucede con las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin, en agosto de
2005, relacionadas con el cohecho de servidores pblicos extranjeros.

289

Logros y avances en la actual


Administracin Pblica Federal
Carlos Aguilar Surez*

Subprocurador Especializado en Investigacin en Delitos Federales.

LOGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

INTRODUCCIN
En diciembre de 2000 se estableci el compromiso de que la Administracin Pblica
Federal se condujera con parmetros de honestidad, transparencia y racionalidad,
por lo que el Gobierno Federal, en materia de procuracin de justicia, asumi el objetivo de abatir los ndices delictivos, la impunidad y la corrupcin, mediante un marco
normativo e institucional que fortaleciera el desempeo de las facultades encomendadas a los encargados de la procuracin de justicia.
Por este motivo, la actual administracin realiz un anlisis de la estructura
orgnica de la institucin y de las facultades conferidas a la misma por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica y su Reglamento.
Del anlisis referido, se estableci que la estructura orgnica no era la ptima
para el desarrollo de las facultades antes mencionadas y, por lo tanto, el desempeo
no era el que la ciudadana esperaba. En consecuencia, se plante una reestructuracin orgnico funcional, que permitiera un combate eficaz y eficiente a la delincuencia en todas sus manifestaciones.
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, instrumento programtico en el que
el Gobierno de la Repblica ha trazado diversas estrategias tendientes a atacar todos
los factores que coadyuvan a la generacin del clima de impunidad en que vivimos
actualmente, establece como una de sus polticas la concerniente a la renovacin de
la Procuradura General de la Repblica, a partir del anlisis interdisciplinario de las
relaciones entre el marco legal, las funciones orgnicas, las necesidades de gestin y
operacin y los modelos de administracin y organizacin eficaces. Asimismo, se
establece la garanta, para el gobernado, de una procuracin de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos y el combate a los
delitos del mbito federal, mediante la aplicacin de acciones especializadas para
investigar y perseguir eficazmente estos ilcitos con altos estndares de prueba y
efectividad en la consignacin de las indagatorias, con base en el desarrollo de estrategias de obtencin, procesamiento y anlisis e intercambio de informacin para la
toma de decisiones ministeriales y policiales.
Entre las estrategias del objetivo rector 8 de dicho Plan, relativo a Garantizar
una procuracin de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los
derechos humanos, se encuentra la actualizacin de la institucin del Ministerio
Pblico de la Federacin. En dicho instrumento programtico se seala que el actual
293

CARLOS AGUILAR SUREZ

modelo de organizacin administrativa de la Procuradura General de la Repblica


presenta un desequilibrio entre las funciones que le encomiendan la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los ordenamientos legales, con la distribucin de los recursos que tiene asignados, as como por la falta de un anlisis interdisciplinario de sus funciones orgnicas con relacin al marco legal, necesidades de
gestin y operacin, sistemas de administracin y organizacin eficaces, condiciones
laborales, demanda de los servicios que presta y modalidades y caractersticas de la
delincuencia contempornea.
En materia de prevencin del delito, este instrumento propone emprender un
esfuerzo nacional para integrar recursos, instituciones pblicas y privadas, comits
vecinales, organizaciones y asociaciones civiles o empresariales que constituyan la
pluralidad de canales para la participacin ciudadana en la construccin de una poltica preventiva, que busque inhibir los factores de riesgo y promover los de proteccin, la cual ser desarrollada con base en estudios de criminologa y victimologa, as
como otro tipo de instrumentos cientficos y metodolgicos.
Otras estrategias contenidas en este Plan se refieren al combate a los delitos
del mbito federal, as como depurar, desarrollar y dignificar a los servidores pblicos
responsables de la procuracin de justicia, e incrementar la confianza de los ciudadanos en la procuracin de justicia federal.
Por lo anterior, de conformidad con dicho Plan Nacional, resulta imprescindible
disear un modelo de administracin que permita orientar las tareas asignadas a la
institucin de acuerdo con la demanda de los servicios de procuracin de justicia;
establecer la cooperacin interinstitucional e internacional como norma de trabajo;
desarrollar con transparencia los procesos de decisin y planeacin; evaluar sistemticamente la calidad y eficacia en las funciones encomendadas por el orden jurdico,
y generar los sistemas de control en el cumplimiento de metas y objetivos institucionales. Estas acciones conllevarn a la intolerancia de la corrupcin, la ineficacia, la
incapacidad, la desorganizacin y, finalmente, redundarn en la reversin de la impunidad.
As pues, este instrumento programtico parte de la base de que una procuracin de justicia eficiente debe ser plenamente acorde con el respeto de los derechos
humanos, constituyendo ambos conceptos un binomio indisoluble.
Por ello, la visin del Ejecutivo Federal, plasmada en el instrumento programtico ya referido, consiste en la consolidacin de un Estado en el cual se d cabal
vigencia al orden jurdico; se procure eficaz y honestamente la justicia, y se promue294

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

va el pleno goce de los derechos humanos, independientemente de gnero, condicin


social o etnia.
De este Plan deriva el Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001
2006, el cual establece en su objetivo particular nmero 2, el de generar las condiciones legales, institucionales y administrativas que permitan la transformacin del sistema de procuracin de justicia de la federacin, fortaleciendo su autonoma,
independencia y profesionalizacin, a travs de la estrategia de realizar la reestructuracin orgnica, funcional y de operacin de las instituciones; establecer un proceso de reingeniera financiera orientada a fortalecer las actividades sustantivas y a
mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos.
En razn de lo anterior, este nuevo ordenamiento establece los nuevos esquemas de organizacin administrativa y de funcionamiento de la Procuradura General
de la Repblica, los cuales no slo obedecen a las atribuciones del Ministerio Pblico
de la Federacin como rgano encargado de la investigacin y persecucin de los
delitos del orden federal, sino de otros vinculados con funciones que dicha institucin
y que tambin son de mayor relevancia para la consolidacin del Estado de Derecho
y la preservacin del orden pblico.
Con base en los instrumentos programticos antes reseados y al anlisis que
se realiz sobre la estructura orgnica y funcional de la institucin, la Procuradura
General de la Repblica se encontr inmersa en un periodo de reestructuracin, buscando el debido adecuamiento en la redistribucin de las cargas de trabajo, aprovechar al mximo los recursos, acercar los servicios de procuracin de justicia federal
a la poblacin, fortalecer la coordinacin entre las diversas unidades administrativas
de la institucin y generar nuevamente la certidumbre en la ciudadana sobre el trabajo institucional desarrollado.
As pues, con los resultados de los trabajos que se llevaron a cabo, el Titular del
Ejecutivo Federal present ante el Congreso de la Unin la Iniciativa de Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, misma que fue aprobada por dicho
rgano legislativo el 13 de diciembre de 2002 y publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el 27 de diciembre del mismo ao.
Con la publicacin de dicha ley, se dio la necesidad de expedir el Reglamento
respectivo, mismo que permitiera la reestructuracin de referencia, el cual fue aprobado por el Ejecutivo Federal y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25
de junio de 2003.
295

CARLOS AGUILAR SUREZ

Es por ello que en fechas recientes la Procuradura General de la Republica ha


experimentado una reestructuracin que abarca no slo sus esquemas organizacionales, sino tambin los referentes a su operatividad, lo cual permitir a corto plazo
obtener resultados positivos en la lucha contra la delincuencia, la impunidad y la
corrupcin.
Las facultades conferidas al Ministerio Pblico de la Federacin se encuentran
previstas en los artculos 21 y 102, Apartado A de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, mismos que crean esta institucin, establecindose sus
facultades y, por ende, fortaleciendo su desempeo en beneficio de la sociedad.
Como se ha sealado, la investigacin y persecucin de los delitos incumbe al
Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una Polica que estar bajo su autoridad y
mando inmediato, as como incumbe al Ministerio Pblico de la Federacin, la persecucin, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal y, por lo mismo, a l
le corresponder solicitar las rdenes de aprehensin contra los inculpados; buscar y
presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de stos; hacer que los juicios
se sigan con toda regularidad para que la administracin de justicia sea pronta y
expedita; pedir la aplicacin de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley
determine.
De igual forma, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Republica
establece de manera especfica en su Articulo 4o. las facultades que corresponden al
Ministerio Publico de la Federacin, entre las que se encuentran la de investigar y
perseguir los delitos del orden federal, comprendiendo en esta facultad la integracin
de la averiguacin previa, su actuacin ante los rganos jurisdiccionales, as como
aquellas obligaciones que deber observar y cumplir en materia de atencin a la
vctima o el ofendido por algn delito; vigilar la observancia de la constitucionalidad y
legalidad en el mbito de su competencia; intervenir en la extradicin o entrega de
indiciados, procesados y sentenciados en trminos de las disposiciones aplicables y
de los tratados internacionales de los que nuestro pas sea parte; requerir informes,
documentos, opiniones y elementos de prueba en general a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, del Distrito Federal, de las entidades federativas y a otras que puedan suministrar las mismas, as como promover la pronta,
expedita y debida procuracin e imparticin de justicia.
As pues, la institucin del Ministerio Publico de la Federacin, como se desprende de las propias facultades que la ley le confiere, no es reciente y para mejor
comprensin de las mismas se hace necesario mencionar sus antecedentes histricos.
296

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

ANTECEDENTES HISTRICOS
MINISTERIO PBLICO
DE LA F EDERACIN

DE LA FIGURA DEL

El Ministerio Pblico de la Federacin, como se ha sealado, es una institucin que se


ubica en el mbito de competencia del Poder Ejecutivo Federal, presidido por el
Procurador General de la Repblica, la cual tiene a su cargo la investigacin y persecucin de todos los delitos del orden federal, adems de hacer que los juicios se sigan
con toda regularidad para que la administracin de justicia sea pronta y expedita, e
intervenir en todos los negocios que la ley determine.
Ahora bien, la palabra ministerio viene del latn ministerium que significa cargo
que ejerce un noble o elevado. Por lo que hace a la expresin pblico, sta deriva
tambin del latn publicus populus: pueblo, indicando lo que es notorio, visto o sabido
por todos; aplicase a la potestad a la potestad o derecho de carcter general y que
afecta en la relacin social como tal.1
La institucin del Ministerio Pblico se ha consagrado como el principio del
monopolio de la accin penal por parte del Estado, pues es ste quien inicia el perodo
de la acusacin estatal en que uno o varios rganos son los encargados de promoverla.
La institucin del Ministerio Pblico que conocemos hoy en da, tiene sus orgenes en Francia; sin embargo, se han sealado antecedentes an ms remotos.
En la antigua Grecia se encontraba la figura denominada temostti, la cual era
encarnada en el funcionario encargado de denunciar a los imputados al senado o a la
asamblea del pueblo que designaba a un ciudadano para sostener la acusacin.2
En Roma, dicha institucin tuvo su origen en los curiosi, stationari o irenarcas,
con funciones policacas, y en especial, en los praefectus urbis en Roma; en los
praesides y procnsules en la provincia, o en los defensores civitatis, los advocati
fisci y los procuratores caesaris del Imperio.3
Ahora bien, por cuanto hace a Francia, naci con los procureurs du roi de la
Monarqua Francesa, instituidos pour la defense des interest du prince et de ietat
y encuadrado en un cuerpo completo con las ordenanzas de 1522, 1523 y de 1586. El

Castro y Castro, Juventino V., El Ministerio Pblico en Mxico, Porra, 2002, 12a. edicin p. 7.
Idem p.7.
3
Ibidem p 8.
2

297

CARLOS AGUILAR SUREZ

Procurador del Rey se encargaba del procedimiento, y el Abogado del Rey se encargaba del litigio en todos los negocios que interesaban al Rey.4
En el siglo XIV Felipe el Hermoso transforma los cargos y los erige en una
magistratura. Durante la Monarqua, el Ministerio Pblico no asume la calidad de
representante del Poder Ejecutivo ante el Poder Judicial, ya que an no se elaboraba
la teora de la divisin de poderes.
La Revolucin Francesa hace cambios en la institucin, desmembrndola en
commissaires du roi, encargados de promover la accin penal y de la ejecucin, y
accusateurs pblicos, que sostenan la acusacin en el debate.
En un inicio, el Ministerio Pblico francs estaba dividido en dos secciones: una
para los negocios civiles y otra para los negocios penales, que correspondan, segn
las disposiciones de la asamblea constituyente, al comisario del gobierno o al acusador pblico.
Posteriormente se le reconoci su independencia con relacin al Poder Ejecutivo, teniendo a su cargo ejercitar la accin penal, perseguir en nombre del Estado,
ante la jurisdiccin penal a los responsables de un delito, intervenir en el perodo de
ejecucin de sentencia y representar a los incapacitados, a los hijos naturales y a los
ausentes.
En los crmenes interviene cuando estima que se afectan los intereses pblicos;
en los delitos y en las contravenciones su actuacin es de manera subsidiaria.
En Espaa las leyes de recopilacin reglamentaban las funciones de los procuradores fiscales que acusaban cuando no lo haca un acusador privado. Encargndose de vigilar lo que ocurra ante los tribunales del crimen y en obrar de oficio, a
nombre del pueblo, cuyo representante es el soberano.
Con referencia a la evolucin histrica del Ministerio Pblico en Mxico, es
conveniente atender el desarrollo poltico y social residente en el territorio nacional en
las diversas pocas.
Entre los aztecas impera un sistema de normas para regular el orden y sancionar toda conducta hostil a las costumbres y usos sociales de las cuales se deduce la
existencia de duros castigos para quienes cometan delitos, tales como la horca, el
destierro, los azotes, los cortes de miembros y la exposicin de entraas. Las conductas castigadas eran aquellas consideradas como excesos o perjudiciales a la vida

Ibidem p 8.

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L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

social, as las penas ms notables eran para la traicin, la promocin de disturbios, el


homosexualismo, el adulterio, el homicidio, el robo y la embriaguez.
El derecho no era escrito, ms bien, de carcter consuetudinario, en todo se
ajustaba al rgimen absolutista que en materia poltica haba llegado el pueblo azteca.
En materia de justicia, el Cihuacoatl era el auxiliar del Hueytlatoani, vigilaba la
recaudacin de los tributos, presida el tribunal de apelacin; adems de ser un consejero del monarca a quien representaba en algunas actividades, como la preservacin
del orden social y militar.
Por otra parte se encontraba el Tlatoani, quien representaba a la divinidad y
gozaba de libertad para disponer de la vida humana a su arbitrio. Entre sus facultades, reviste importancia la de acusar y perseguir a los delincuentes, aunque generalmente la delegaba en los jueces, quienes auxiliados por los alguaciles y otros
funcionarios, se encargaban de aprehender a los delincuentes.
Por cuanto hace a la persecucin del delito, estaba en manos de los jueces por
delegacin del Tlatoani, de tal manera que las funciones de ste y la del Cihuacoatl
eran jurisdiccionales, por lo cual, no es posible identificarlas con las del Ministerio
Pblico, pues si bien es cierto el delito era perseguido, esto se encomendaba a los
jueces, quienes para ello realizaban las investigaciones y aplicaban el derecho.
En la poca Colonial, una vez realizada la Conquista, las instituciones del Derecho Azteca fueron desplazadas por los ordenamientos jurdicos de Espaa. Surgiendo infinidad de desmanes y abusos de parte de funcionarios y particulares, as como
de quienes escudndose en la prdica de la doctrina cristiana, abusaban de su investidura para cometer atropellos.
En materia de persecucin del delito, autoridades civiles, militares y religiosas
invadan jurisdicciones, fijaban multas y privaban de la libertad a las personas.
Asimismo, no se encomend a una institucin o funcionario en particular. El
Virrey, los gobernadores, las capitanas generales, los corregidores, entre otros, contaban con atribuciones.
Los nombramientos se obtenan mediante influencias polticas, es decir, los Reyes de Espaa o virreyes eran quienes designaban, no dndose ninguna injerencia a
los indios para actuar en ese ramo.
Fue hasta el 9 de octubre de 1549 cuando a travs de una Cdula Real se
orden hacer una seleccin para que los indios desempearan los puestos de jueces,
regidores, alguaciles, escribanos y ministros de justicia, especificndose que la justicia se administrara de acuerdo con los usos y costumbres que haban regido.
299

CARLOS AGUILAR SUREZ

Por otra parte, cuando en Espaa se estableci, por la Constitucin de Cdiz, el


rgimen constitucional, se orden que a las cortes corresponda fijar el nmero de
magistrados que haban de componer el Tribunal Supremo (hoy Suprema Corte de
Justicia), y las audiencias de la pennsula y ultramar, lo que realiz el Decreto de 9 de
octubre de 1812, que ordenaba que en la Audiencia de Mxico hubiese dos Fiscales.
Esta Audiencia, en el ao de 1822 establece que existirn dos magistrados y un
Fiscal, situacin que ratifica el Congreso de la poca por Decreto de ese mismo ao.
El establecimiento del Ministerio Pblico en Mxico tiene su antecedente en la
Promotora Fiscal, institucin organizada y perfeccionada por el derecho espaol desde
las Leyes de Recopilacin, se menciona al Promotor o Procurador Fiscal, que no
interviene en el proceso, sino hasta la iniciacin del plenario.
Resulta interesante cmo se origin el Ministerio Pblico a partir de la Independencia de Mxico, para lo cual es preciso referirse a la institucin de la fiscala
mencionada en la Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814, en la que se
expresa que en el Supremo Tribunal de Justicia habr dos fiscales letrados; uno para
lo civil y otro para lo criminal.
En la Constitucin Federalista del 4 de octubre de 1824, se incluye tambin al
fiscal, formando parte integrante de la Corte Suprema de Justicia. Esta misma figura
se conserva en la poca centralista, en las Siete Leyes Constitucionales de 1836 y en
las Bases Orgnicas de 12 de junio de 1843, conocidas por leyes espurias.
La ley de 23 de noviembre de 1855, expedida por el Presidente Ignacio Comonfort, extiende la intervencin de los Procuradores o Promotores Fiscales a la Justicia
Federal.
En el ao de 1853 aparece el nombramiento del Procurador General de la Nacin como tal, encomendndose a tal funcionario la formulacin de los informes en
derecho solicitados al gobierno as como la atencin conveniente de los intereses
nacionales en los negocios contenciosos junto con la promocin de cuanto conviniese
a la Hacienda Pblica.
La distincin entre la figura del Procurador y la del Fiscal, se dio en la Constitucin de 1857.
En la ley de Jurados de junio de 1869 se determin el nmero de procuradores,
se fij en tres, denominndose a stos como representantes del Ministerio Pblico,
que independientes entre s y desplegados de las cuestiones civiles no conforman an
una organizacin.
300

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

En esta evolucin debe destacarse que en junio de 1891 se expidi un Reglamento del Ministerio Pblico, pero no es sino hasta el ao de 1903 en que se promulga
la primera Ley Orgnica del Ministerio Pblico en el Distrito y Territorios Federales,
en la que ya se seala como una institucin encabezada por el Procurador de Justicia.
La lnea seguida en las distintas cartas fundamentales se interrumpe con la
reforma constitucional del 22 de mayo de 1900, al disponer que la organizacin del
Ministerio Pblico estuviera determinada por una ley especial, siendo esta la primera
ocasin en que el trmino Ministerio Pblico se utiliza en un texto constitucional de
nuestro pas.
En noviembre de 1908, se expide la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal y se reglamentan sus funciones, en ella se caracteriza al Ministerio Pblico como
la institucin encargada de auxiliar a la procuracin de justicia en el orden federal,
civil y penal, a travs de las promociones conducentes conforme a la ley, as como
procurar la persecucin, investigacin y represin de los delitos.
Ante la Suprema Corte de Justicia y Tribunales Federales, deba defender los
intereses de la Federacin y a su cargo estaba la representacin del Ejecutivo Federal con el ejercicio de las acciones que a ste correspondiesen.
En los artculos 21 y 102 de la ley Fundamental de 1917, se estableci lo relativo
al Ministerio Pblico, el contenido de mayor trascendencia del primer precepto citado
es la persecucin de los delitos por el Ministerio Pblico y la Polica Judicial.
Por su parte, el Artculo 102 regul las funciones del Ministerio Pblico de la
Federacin, sealando como atribuciones para el Procurador General de la Repblica la intervencin personal en todos los negocios en que la Federacin fuese parte.
Bajo la presidencia de Venustiano Carranza se publica en agosto de 1919 la
Ley de Organizacin del Ministerio Pblico Federal, reglamentando sus funciones.
En agosto de 1934 se expide una nueva ley con la denominacin de Ley Reglamentaria del Artculo 102 de la Constitucin de la Repblica, que contuvo en un
primer libro la regulacin de las funciones del Ministerio Pblico y en el segundo la
del Consejero Jurdico del Gobierno.
En noviembre de 1940 fue modificado el primer prrafo del Artculo 102, para
suprimir el libre nombramiento y remocin de sus funcionarios por el Ejecutivo, los
cuales se haran, entonces, de acuerdo con la ley respectiva.
Una nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal se publica en enero de
1942, dicha ley cont con seis ttulos a travs de los cuales desarrolla las facultades
del Ministerio Pblico Federal su organizacin, nombramiento, remocin, suplencia,
301

CARLOS AGUILAR SUREZ

vacaciones, licencias y excusas e incompatibilidades; regula por vez primera a la


Polica Judicial Federal; as como lo relacionado al Consejo Jurdico del Gobierno.
Se publica en noviembre de 1955 la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal, de mayor amplitud que las anteriores, su contenido es desarrollado en catorce
ttulos.
En este ordenamiento se atribuy al Ministerio Pblico Federal la recepcin de
las manifestaciones de bienes de funcionarios y empleados de la Federacin, investigando los casos de enriquecimiento inexplicable.
Lo primero que se advierte en la ley expedida en diciembre de 1974, es el
cambio de la denominacin respecto de los ordenamientos que la precedieron; as
pues, esta ley se denomina Ley de la Procuradura General de la Repblica, expresando en su primer artculo que el Procurador General de la Repblica ser el Titular
de la Procuradura y presidir el Ministerio Pblico Federal.
La ley expedida en noviembre de 1983 atribuy a la Procuradura General de la
Repblica la naturaleza de dependencia del Poder Ejecutivo Federal en la que se integran la institucin del Ministerio Pblico Federal y sus rganos auxiliares directos.
En 1992 se abre con la letra B un apartado para los Organismos de Proteccin de Derechos Humanos en el precepto constitucional dedicado al Ministerio Pblico de la Federacin, de modo que a partir de la entrada en vigor del decreto de
reformas constitucionales publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de
enero del ao citado, el Artculo 102 de la Constitucin contiene en su primer apartado lo concerniente a la regulacin del Ministerio Pblico de la Federacin.
El 10 de mayo de 1996 se expide la Ley Orgnica de la Procuradura General
de la Repblica, misma que regula las atribuciones del Ministerio Pblico de la Federacin y del Procurador General de la Repblica; crea el Consejo de Profesionalizacin de la institucin, rgano encargado de normar, desarrollar y evaluar el Servicio
Civil de Carrera, establece un Sistema de Desconcentracin Territorial y Funcional
para la investigacin y persecucin de los delitos del orden federal.
Por ltimo, el 27 de diciembre de 2002 se publica en el Diario Oficial de la
Federacin la nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, misma que abroga a la anterior; esta nueva ley establece de manera esquemtica las
funciones del Ministerio Pblico de la Federacin, del Procurador General de la Repblica y de la institucin, crea el Consejo de Profesionalizacin de Procuracin de
Justicia Federal, rgano encargado de normar, desarrollar y evaluar el Servicio de
Carrera; implanta las evaluaciones peridicas, a las que debern sujetarse los miem302

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

bros de carrera, buscando con ello la rectitud de los servidores pblicos que en esta
institucin presten sus servicios.

PRINCIPAL AVANCE INSTITUCIONAL :


LA PROMULGACIN DE UNA NUEVA

L EY ORGNICA DE LA P ROCURADURA
GENERAL DE LA REPBLICA
Ahora bien, la enorme importancia de la funcin que desempea el Ministerio Pblico
de la Federacin, tanto como defensor de la sociedad frente a la delincuencia como
en su intervencin ante las autoridades judiciales en todos los negocios en que la
Federacin sea parte, se afecten sus intereses patrimoniales o tenga inters jurdico,
determina la relevancia de su desempeo.
Es de destacarse que la importancia de la funcin que desempea el Ministerio
Pblico de la Federacin no se agota en su carcter de defensor de la sociedad frente
a la delincuencia, sino que tambin abarca la intervencin ante las autoridades judiciales en todos los negocios en que la Federacin sea parte, se afecten sus intereses
patrimoniales o tenga inters jurdico; la intervencin en los juicios de amparo en su
carcter de rgano vigilante de la constitucionalidad y de la legalidad; la intervencin
en el cumplimiento de instrumentos jurdicos con alcance internacional, tales como
los relativos a la extradicin, y la asistencia jurdica en materia penal.
Es necesario que en Mxico impere la legalidad, que prevalezca el Estado de
Derecho, en el cual exista certeza jurdica, seguridad y confianza en la institucin del
Ministerio Pblico de la Federacin como resultado del combate real y eficaz a la
impunidad, la corrupcin, la delincuencia organizada, el trfico ilcito de estupefacientes, la difusin de una cultura de legalidad, as como la observancia puntual, tanto de
las instituciones de la Administracin Pblica Federal como de la sociedad de las
normas jurdicas que regulan y protegen la convivencia.
La inseguridad y la violencia asociada a los delitos es uno de los principales
problemas que sin lugar a dudas enfrenta actualmente el Gobierno de la Repblica.
Cada da se observa con mayor preocupacin un clima de incertidumbre y desconfianza de la poblacin hacia las instituciones de procuracin de justicia y de seguridad pblica, as como una percepcin generalizada de que los delitos no son castigados
por las autoridades encargadas de la imparticin de justicia.
303

CARLOS AGUILAR SUREZ

La impunidad deviene de muy diversos factores, tales como la existencia de un


modelo de organizacin administrativa obsoleto, el cual ya no responde a las exigencias actuales en materia de procuracin de justicia federal; as como las excesivas
cargas de trabajo con relacin a la escasez de recursos para la atencin de los asuntos.
Todo ello ha ocasionado que en muchos casos quienes son vctimas u ofendidos
por los delitos prefieren resentir en su persona o patrimonio los efectos de la conducta ilcita, antes de verse envueltos en complicados procedimientos penales y en un
sinnmero de trmites y formalidades que deben cubrirse ante los rganos de Procuracin de Justicia.
Los factores antes sealados tambin han sido causa de la falta de un sistema
que garantice plenamente el acceso a la justicia, principalmente por las clases ms
desprotegidas.
Las diversas manifestaciones delictivas han logrado una mayor sofisticacin en
su operacin, debido a que a nivel internacional estos fenmenos antisociales han
permeado a las diversas naciones del orbe, gracias a la globalizacin.
La globalizacin es el fenmeno econmico, poltico y social, que durante las
dos ltimas dcadas del siglo XX y lo que ha transcurrido del presente siglo, ha
definido las relaciones que entre los integrantes de la comunidad internacional se
establecen de manera constante.
Esta globalizacin ha permitido un intercambio de informacin gil y dinmico
en diversos mbitos, el cual ha dado como consecuencia la identificacin y posible
solucin a los problemas que ataen a los pases que por circunstancias geogrficas
comparten la vecindad de sus fronteras.
Asimismo, ha permitido establecer diversas tendencias polticas y econmicas,
las cuales se consideran las ms viables para alcanzar el desarrollo ptimo de una
regin especfica.
Lamentablemente, esta globalizacin tambin ha permitido la comisin de diversos ilcitos, implicando que diversos programas sociales, o bien el gasto pblico destinado a diferentes tareas, tales como la seguridad pblica o la procuracin de justicia
se vean entorpecidos gravemente.
Actualmente la institucin trabaja para que la procuracin de justicia sea pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos, que cumpla las
finalidades esenciales del Estado relativas al fortalecimiento del orden pblico con
base en la legalidad.
304

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

Derivado de lo anterior, se ha hecho necesario establecer una nueva organizacin de la institucin del Ministerio Pblico de la Federacin, pero sta no podr ser
comprendida si no se establecen los criterios generales sobre los cuales operaba la
Procuradura General de al Repblica, de conformidad con la Ley Orgnica que
anteriormente regulaba su actuacin.
El 10 de mayo de 1996 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, misma que obedeca a la necesidad de estructurar a la institucin de conformidad con la reforma constitucional que
en materia judicial fue publicada en dicho rgano oficial el 31 de diciembre de 1994,
la cual es de gran trascendencia, pues suprime del mbito competencial del Titular de
la Procuradura General de la Repblica, la funcin de Consejero Jurdico del Gobierno Federal, robusteciendo con ello la autonoma tcnica del Ministerio Pblico de la
Federacin, eliminando as las posibles contradicciones de intereses que pudiesen
presentarse.
Ahora bien, esta ley subraya de manera particular otras atribuciones del Ministerio Pblico de la Federacin diversas de las torales que son la investigacin y persecucin de los delitos del orden federal, las cuales son:
I. Solicitar las rdenes de aprehensin contra los inculpados;
II. Buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de dichos
inculpados;
III. Hacer que los juicios se sigan con regularidad;
IV. Solicitar la aplicacin de las penas, e
V. Intervenir en todos los negocios que la ley determine.
Este ordenamiento reafirma las bases de organizacin de otros anteriores, al
sealar que la Polica Judicial Federal y los Servicios Periciales quedan subordinados
jerrquicamente bajo su autoridad y mando inmediato.
De igual forma, establece un sistema de desconcentracin territorial y funcional.
El primero queda bajo el cargo de un Subprocurador y la responsabilidad de un
Delegado que quedar supeditado funcionalmente al primero.
Por cuanto al segundo, ste se conforma atendiendo a las entidades federativas
o zonas que agrupen a stas, considerando las caractersticas de las circunscripciones, incidencia delictiva, adecuada distribucin de las cargas de trabajo y regiones de
influencia de la delincuencia organizada.
305

CARLOS AGUILAR SUREZ

Esta ley implanta el Servicio de Carrera de la Procuradura General de la Repblica, sobre la base del carcter obligatorio y permanente de la formacin y capacitacin del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Judicial Federal y de los
Servicios Periciales. Este criterio se concretiza bajo la premisa de que todo ingreso a la
Procuradura General de la Repblica deber ser por medio de examen de oposicin.
Asimismo, se sealan los criterios que regirn a los miembros del Servicio Civil
de Carrera, los cuales son: excelencia, objetividad, profesionalismo, legalidad y honradez.
As pues, esta ley afina los requisitos de ingreso, permanencia, as como el
sistema de ascensos, con el propsito de que la actuacin de los miembros de las
ramas que conforman este servicio civil sea ms apegada a derecho y de respuesta
a los reclamos de la colectividad.
Establece las responsabilidades y obligaciones de los miembros del Servicio
Civil de Carrera de la institucin, los cuales en caso de incumplimiento dar lugar a la
sancin correspondiente, encontrndose entre estas ltimas la de remocin.
Asimismo, busca sentar los fundamentos legales para reordenar y modernizar a
la Procuradura General de la Repblica, convirtindola en un rgano digno y ejemplar en materia de procuracin de justicia, buscando con ello recobrar la credibilidad
y la confiabilidad de la ciudadana de esta institucin.
Lamentablemente, como se ha apuntado con antelacin, la delincuencia rebas
la capacidad institucional en la respuesta que se debe dar en el combate a la comisin
de diversos ilcitos que ofenden gravemente a la sociedad, tales como el narcotrfico,
el lavado de dinero, el contrabando, contra los derechos de autor y la propiedad
industrial, etc.
Es por ello que en la actualidad el Gobierno de la Repblica tiene como prioridad garantizar el orden pblico, con base en el respeto a los derechos humanos y el
fortalecimiento del Estado de Derecho, a travs del combate frontal a la delincuencia
en sus diversas manifestaciones.
En razn de lo expuesto, el Ejecutivo Federal, como se ha comentado en prrafos anteriores, someti a la consideracin del Congreso de la Unin la Iniciativa de
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, misma que fue aprobada
por dicho Congreso y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de diciembre de la 2002.
Dicho ordenamiento obedece a la necesidad de resolver los reclamos planteados por la sociedad.
306

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

Esta nueva legislacin redisea los procesos, procedimientos y operaciones de


la Procuradura General de la Repblica, estableciendo programas de planeacin,
control y evaluacin, a fin de elevar los ndices de efectividad y eficiencia, a efecto de
asegurar el logro de los objetivos institucionales, asumiendo y refrendando el compromiso profesional del Ministerio Pblico de la Federacin y sus rganos auxiliares.
Esta reestructuracin institucional, tal como lo seala el Ejecutivo Federal en su
Exposicin de Motivos de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, presentada ante el Congreso de la Unin, no slo permite un mejor funcionamiento de la autoridad ministerial en la investigacin y persecucin de los delitos, con
objeto de reducir los altos ndices de impunidad, sino tambin logra una mayor eficiencia y eficacia en las dems atribuciones que corresponden al Ministerio Pblico
de la Federacin como vigilante de la constitucionalidad y de la legalidad y defensor
de los derechos humanos en el mbito de su competencia.
En este ordenamiento se conserva, al igual que el anterior, la autonoma e independencia del Ministerio Pblico de la Federacin, la cual le fue otorgada mediante la
mencionada reforma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de
1994, por virtud de la cual la Procuradura General de la Repblica dej de ser una
dependencia de la Administracin Pblica Federal, para constituirse en una institucin ubicada en el mbito del Poder Ejecutivo Federal, con plena autonoma para el
ejercicio de las funciones que corresponden a la Autoridad Ministerial, as como al
Procurador General de la Repblica, en trminos de los artculos 105 y 107, fraccin
XIII de la propia Constitucin.
La ley anterior establece las facultades que corresponden de manera personal
al Procurador General de la Repblica y al Ministerio Pblico de la Federacin, sin
tomar en cuenta a la institucin en s misma, pues diversas facultades de la institucin
se encontraban inmersas errneamente al Ministerio Pblico de la Federacin, sin
observar que la Procuradura General de la Repblica est a cargo del despacho de
mltiples asuntos que estrictamente no corresponden a las funciones ministeriales, ni
al Procurador General de la Repblica en forma personal e indelegable. Es por ello
que, actualmente las facultades conferidas al Titular de la institucin, al Ministerio
Pblico de la Federacin y a la Procuradura General de la Repblica se encuentran
sistematizadas en tres grandes rubros.
Por cuanto hace a las atribuciones del Ministerio Pblico de la Federacin, se
agrupan en un solo artculo que, de forma coherente, aglutinan las mismas, evitando
con ello su dispersin como en antao se present.
307

CARLOS AGUILAR SUREZ

De esta manera, se establecen las atribuciones del Ministerio Pblico de la


Federacin relativas a la investigacin y persecucin de los delitos del orden federal,
en tres apartados referentes a:
Investigar y perseguir los delitos del orden federal. En el ejercicio de esta atribucin, el Ministerio Pblico de la Federacin divide su actuacin en tres etapas a
saber:
a) En la averiguacin previa;
b) Ante los rganos jurisdiccionales, y
c) En materia de atencin a la vctima o el ofendido por algn delito.

Es necesario destacar que en materia de atencin a vctimas u ofendidos del


delito, la legislacin vigente regula la reforma al Artculo 20 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos en esta materia, promulgada el 19 de septiembre
de 2000 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21 del mismo mes y ao.
Asimismo, este ordenamiento seala otras atribuciones que son:
Vigilar la observancia de la constitucionalidad y legalidad en el mbito de su
competencia, sin perjuicio de las atribuciones que legalmente correspondan a
otras autoridades jurisdiccionales o administrativas;
Intervenir en la extradicin o entrega de indiciados, procesados, sentenciados, en los trminos de las disposiciones aplicables, as como en el cumplimiento de los instrumentos internacionales de los que Mxico sea parte;
Requerir informes, documentos, opiniones y elementos de prueba en general
a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, a las
correspondientes al Distrito Federal y a los estados integrantes de la Federacin, y a otras autoridades y personas que puedan suministrar elementos para
el debido ejercicio de dichas atribuciones, y
Promover la pronta, expedita y debida procuracin e imparticin de justicia.
Como se ha sealado con antelacin, esta legislacin establece por vez primera
el quehacer institucional, por lo que a la Procuradura General de la Repblica se le
otorgan diversas atribuciones, entre otras, de:

308

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

Velar por el respeto a los derechos humanos, incluyendo el fomento de una


cultura de legalidad y la atencin a las visitas, quejas, propuestas de conciliacin y recomendaciones de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos
y de organismos internacionales en la materia;
Participar en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica conforme a las
disposiciones aplicables, y
Participar en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en trminos de la ley
de la materia, y celebracin de tratados, acuerdos e instrumentos de alcance
internacional en asuntos concernientes a las atribuciones de la institucin, con
la intervencin que en su caso corresponda a las dependencias de la Administracin Pblica Federal.
Por lo que hace a las facultades que de manera expresa otorgan la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y dems ordenamientos aplicables al Procurador General de la Repblica, las atribuciones que ste y otros ordenamientos
confieren a su Titular, entre las que destacan:
Intervenir en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales;
Solicitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que conozca de amparos directos o en revisin que por su inters y trascendencia as lo ameriten, y
Denunciar ante la propia Corte la sustentacin de tesis que estime contradictorias, y proponer al Ejecutivo Federal proyectos de iniciativas de ley o de
reformas legislativas.
En otro orden de ideas, y como consecuencia del anlisis al que se ha hecho
referencia, origin que la estructura vigente de la Procuradura General de la Repblica se centre en un Sistema de Descentralizacin Territorial y Funcional y otro de
Especializacin, el primero opera mediante el establecimiento de delegaciones de la
institucin en las entidades federativas, las cuales se encuentran subordinadas jerrquicamente a un Subprocurador, y el segundo, a travs de Unidades Especializadas
en investigacin y persecucin de gnero de delitos, las cuales, al igual que las delegaciones se encuentran subordinadas jerrquicamente a un Subprocurador.
En relacin con el primero de stos, es dable decir que anteriormente las delegaciones de la institucin en las entidades federativas se dividan en tres zonas geo309

CARLOS AGUILAR SUREZ

grficas discontinuas; es decir, una misma zona podra agrupar a las delegaciones en
estados de la Repblica ubicados en el norte, centro y sur del pas.
Ahora, dado que una de las caractersticas de la delincuencia en sus diversas
manifestaciones se refiere a la constante modificacin e innovacin de sus mtodos
de operacin, result necesario modificar la estructura de la Procuradura General de
la Repblica, con objeto de lograr una mayor coordinacin y contundencia en el combate a la misma.
As pues, dentro del sistema de desconcentracin territorial y funcional, continan en funcionamiento las delegaciones de la institucin en las entidades federativas, las cuales cuentan con agencias del Ministerio Pblico de la Federacin que
atienden los asuntos que les corresponden en las circunscripciones territoriales que
para tal efecto ha determinado el Procurador, de conformidad con criterios de incidencia delictiva, densidad de poblacin, caractersticas geogrficas y la correcta distribucin de las cargas de trabajo.
Estas agencias tendrn las siguientes atribuciones:
Integrar las averiguaciones previas;
Determinar el ejercicio o no de la accin penal, reserva, separacin, incompetencia, acumulacin, control de procesos;
Intervenir en juicios de amparo;
Intervenir en la prevencin del delito, servicios a la comunidad y servicios
administrativos, y
Las funciones que el Procurador considere conveniente desconcentrar para
acercar los servicios de Procuracin de Justicia Federal a la poblacin.
Asimismo, esta estructura de organizacin institucional permite tener flexibilidad y movilidad en el combate a la delincuencia, en atencin a los ajustes que se
requieran, con objeto de responder con agilidad y prontitud a los cambios que sta
presente en su operacin.
Conforme a los criterios mencionados, y como se ha sealado, la estructura
especializada se realiza a travs del establecimiento de Unidades Administrativas
Especializadas en la Investigacin y Persecucin de Gneros de Delitos, atendiendo
a las diversas manifestaciones de la delincuencia, incluyendo sta a la denominada
organizada, as como a la naturaleza y complejidad de los diversos delitos federales.
310

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

Las unidades administrativas especializadas tienen congruencia con la realidad,


pues permite un eficaz combate a la delincuencia, entendiendo a sta en su amplitud
y complejidad, as como en la sofisticacin en la comisin de los delitos, las dificultades diversas que presentan para su combate y los medios de comisin empleados,
obligan a una especializacin temtica.
Ahora bien, al plantear y poner en marcha los sistemas antes sealados, se hizo
necesario contar con los mecanismos de colaboracin y coordinacin entre s, por lo
que el pasado 24 de julio de 2003 se public en el Diario Oficial de la Federacin
el Acuerdo nmero A/070/03 del Titular de la institucin, en el que se establecen
criterios de coordinacin entre las delegaciones en las entidades federativas con las
Unidades Administrativas de la institucin, el cual en sus artculos Segundo y Tercero
sealan los criterios en los que las delegaciones de la institucin se basarn para
conocer de los asuntos competencia de estas unidades especializadas, los cuales son:
1. Averiguaciones previas con detenido;
2. Averiguaciones previas sin detenido, sealando diversas hiptesis, dependiendo
si el ilcito es o no de delincuencia organizada.
Adems, se establece la participacin que tendrn los agentes del Ministerio
Pblico de la Federacin adscritos a las Unidades Especializadas, en la debida integracin de las averiguaciones previas, en los procesos penales, as como en el juicio
de amparo de todos aquellos asuntos que sean competencia de estas mismas.
Por otra parte, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica
vigente mantiene la facultad del Procurador de la institucin, para crear Fiscalas
Especiales, cuyo objeto ser el conocimiento, atencin y persecucin de delitos especficos, que por su trascendencia, inters y caractersticas as lo ameriten. Cabe precisar que estas fiscalas, por su naturaleza propia, sern de carcter temporal, ya que
sus funciones terminarn una vez concluidos los procedimientos penales relativos a
los delitos especficos para los cuales hubieren sido creadas.
En otro orden e ideas, de conformidad con el Artculo 21 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 3o. del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, el Ministerio Pblico de la Federacin se auxiliar con una Polica que
estar bajo su autoridad y mando inmediato. Tradicionalmente esta polica se conoca
como Polica Judicial Federal, en virtud de que en algn momento de la historia fue
dependiente de las autoridades judiciales; por lo que esta ley establece el concepto de
Polica Federal Investigadora.
311

CARLOS AGUILAR SUREZ

Lo anterior obedeci a la necesidad de sustituir el viejo modelo reactivo que


imperaba en la Polica Judicial Federal, por uno eminentemente investigador, el cual
utilice lo ltimo en ciencia y tecnologa, para que de esta forma sea un verdadero
auxiliar del Ministerio Pblico de la Federacin en la investigacin de los delitos del
orden federal.
Es por ello que result ineludible crear la Agencia Federal de Investigacin
(AFI) en la Procuradura General de la Repblica, en la cual se integr la Polica
Judicial Federal.
La creacin de la Agencia Federal de Investigacin no contraviene lo dispuesto
en el prrafo primero del Artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, mismo que establece que la investigacin y persecucin de los delitos
incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una polica que estar bajo su
autoridad y mando inmediato. Cabe destacar que el texto constitucional no establece
la denominacin del cuerpo policial, organizacin y funcionamiento.
De igual manera, tampoco contraviene lo dispuesto en el Artculo 3o. del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, el cual establece que la Polica Judicial Federal actuar bajo la autoridad y el mando inmediato del Ministerio Pblico Federal, de
conformidad con lo dispuesto por el Artculo 21 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, este nuevo esquema fortalece a la Polica Federal Investigadora,
pues permite una mayor coordinacin, dado que anteriormente, y en virtud de las
cargas de trabajo, se dio una dispersin en los esfuerzos policiales de la institucin;
primero, por la divisin territorial en zonas segn la estructura vigente y, segundo, por
la existencia de diversas unidades administrativas de carcter policial, tales como la
Polica Antinarcticos, Polica Antisecuestros, etc.
Esta situacin, permite establecer las bases para una nueva polica, con un modelo corporativo, que inicie sus actividades a partir de la planeacin policial, anlisis
tctico, despliegue regional y operaciones especiales.
La actual legislacin orgnica vigente incluye diversas innovaciones dentro del
marco de actuacin institucional. Dentro de stas se encuentra la incorporacin de la
figura jurdica de la suplencia, la cual es necesaria para la continuacin del despacho
de los asuntos que competen al Titular de la institucin.
La figura jurdica antes mencionada es muy diferente de la delegacin de facultades y de la representacin, las cuales no pueden actualizarse tratndose de atribu312

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

ciones personales, por lo que en esta legislacin se contempla que a travs de sta se
permita el ptimo desarrollo de las facultades que desempea el Titular, es decir, que
stas no se vean entorpecidas por su ausencia por motivos laborales, y que por esta
razn no puedan ejercerse de manera rpida e inmediata las potestades personales
encomendadas por la Constitucin o las leyes relativas.
Derivado de lo anterior, esta ley establece los supuestos en que ser suplido el
Procurador General de la Repblica, a fin de establecer que estas funciones no pueden suspenderse ni obstaculizarse por la ausencia temporal de la persona, puesto que
ello supondra que las atribuciones estn conferidas a la persona y no as al rgano
que la misma encarna.
Por ello, este ordenamiento establece que en las excusas, ausencias y faltas
temporales del Procurador General de la Repblica, ste ser suplido por los subprocuradores en los trminos que disponga el Reglamento de la ley y quienes ejercern
las atribuciones que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los
ordenamientos legales otorgan de manera indelegable al Procurador.
De igual forma, y de manera inusitada, pues se contempla por vez primera en un
ordenamiento orgnico institucional, se establece la figura jurdica de la representacin del Procurador General de la Repblica por los servidores pblicos o agentes del
Ministerio Pblico de la Federacin que para el efecto se designen ante las autoridades judiciales o administrativas.
En otro orden de ideas, si bien es cierto que en la anterior Ley Orgnica Institucional se prevea el Servicio Civil de Carrera del personal sustantivo, lo es tambin
que como consecuencia del anlisis realizado a la realidad que se presentaba en las
tres ramas de este servicio, se advirtieron diversas limitantes para el debido ejercicio
de sus funciones, lo que ocasion que se estableciera de manera clara y puntual las
normas que regulan el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal; los
miembros que integran el mencionado servicio; los requisitos para ingresar al mismo;
as como las disposiciones referentes a la permanencia, formacin y ascenso del
servicio de referencia, a efecto de aprovechar al mximo los recursos autorizados, no
slo en la capacidad y experiencia de sus miembros, sino en la redistribucin de las
cargas de trabajo y el perfeccionamiento en el combate frontal a la corrupcin e
impunidad.
Ahora bien, el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal se integra por tres etapas bsicas, a saber:
313

CARLOS AGUILAR SUREZ

Ingreso, la cual abarca los requisitos y procedimientos de seleccin, formacin, capacitacin y adscripcin inicial;
Desarrollo, que abarca los requisitos y procedimientos de actualizacin, especializacin, estmulos y reconocimientos, cambios de adscripcin, desarrollo
humano, evaluaciones de control de confianza y del desempeo, ascensos y
sanciones, y
Terminacin del Servicio, que comprende las causas y procedimientos de
separacin del servicio.
El Servicio de Carrera tiene el carcter de obligatorio y permanente, busca el
desarrollo humano del personal sustantivo de la Procuradura General de la Repblica; las disposiciones contenidas para su desarrollo garantizan la constante profesionalizacin de sus miembros, sobre la base de los principios constitucionales de actuacin
de los servidores pblicos.
El Reglamento de este Servicio determina de manera puntual los perfiles, categoras y funciones de los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de los peritos. Establece que el ingreso y los ascensos en
el Servicio de Carrera deben realizarse mediante concursos de oposicin, con objeto
de asegurar la seleccin de los servidores pblicos ms aptos.
Ahora bien, es importante sealar que esta legislacin conserva la facultad del
Procurador General de la Repblica para designar, en casos excepcionales, agentes
del Ministerio Pblico de la Federacin especiales o visitadores, as como agentes de
la Polica Federal Investigadora y peritos especiales, dispensando la presentacin de
los cursos de ingreso, siempre que se trate de personas con amplia experiencia profesional.
En todo caso, los servidores pblicos a que se refiere el prrafo anterior deben
acreditar el proceso de evaluacin inicial de control de confianza. Adems, estos
servidores pblicos no sern miembros del servicio de carrera, pero les sern aplicables las obligaciones previstas en la ley para los miembros de carrera, y estarn
obligados a participar en los cursos de actualizacin y especializacin que se llevan a
cabo con miras a su mejoramiento profesional, as como a sujetarse a los procesos de
evaluacin peridicos de control de confianza y del desempeo.
As pues, como se ha mencionado, este servicio tiene sus orgenes en la Ley
Orgnica de 1996, en donde se estableci el Consejo de Profesionalizacin, rgano
rector encargado del desarrollo de este servicio; en la actual legislacin se modifica
314

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

la organizacin del mismo, denominndose Consejo de Profesionalizacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal; se integra con veintitrs miembros
de la misma institucin y abarca de manera integral el Servicio de Carrera en sus tres
ramas. Este nuevo rgano colegiado tiene como funciones principales:
Normar, desarrollar y evaluar el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal;
Establecer polticas y criterios generales;
Aprobar las convocatorias para el ingreso y ascenso del personal de carrera,
as como los resultados de los concursos respectivos;
Recomendar al Procurador General de la Repblica la adscripcin inicial y
los cambios de adscripcin del personal de carrera;
Resolver en nica instancia los procedimientos de separacin del Servicio de
Carrera y de remocin;
Establecer criterios y polticas generales de capacitacin, formacin, actualizacin y especializacin del personal de carrera;
Dictar las normas necesarias para la regulacin de su organizacin y funcionamiento, y
Establecer los rganos y comisiones que deban auxiliarlo en el desempeo de
sus funciones.
Para el ptimo desarrollo de sus funciones, este Consejo cuenta con un rgano
Auxiliar, encargado de instaurar y resolver los procedimientos administrativos en
contra de aquellos servidores pblicos miembros de este servicio que se encuentren
como incoados por alguna probable falta. Este rgano suple a los Comits de Zona
A, B y C.
Uno de los aspectos novedosos y de mayor importancia de la nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, dentro de este Servicio de Carrera,
consiste en establecer las causas de terminacin del mismo. En este sentido, se seala que las causas generales de terminacin del servicio se dividen en:
Ordinarias, que comprendern la renuncia, la incapacidad permanente, la jubilacin y la muerte del miembro del Servicio de Carrera, en stas cabe destacar la incapacidad permanente, la cual responde a una realidad prctica,
315

CARLOS AGUILAR SUREZ

dado que en diversos supuestos se actualizan causas de imposibilidad fsica o


material para continuar en la prestacin del servicio y
Extraordinarias, que abarca la separacin del servicio por incumplimiento de
los requisitos de ingreso y permanencia en la institucin y la remocin; en
stas cabe destacar la separacin por el incumplimiento de los requisitos de
ingreso y permanencia, el cual se lleva a travs del procedimiento de separacin.
El procedimiento de separacin del Servicio de Carrera, el cual operar cuando
algn miembro incumpla como se ha sealado, con alguno de los de ingreso y permanencia, lo que permite que esto no se considere como causa de responsabilidad que
amerite la imposicin de una sancin administrativa, como puede ser la de remocin.
Por el contrario, el incumplimiento de requisitos de permanencia conlleva precisamente la separacin del servicio, dado que la persona no cumple con los presupuestos legales que garanticen a la sociedad el cumplimiento eficaz y eficiente de las
funciones de Procuracin de Justicia. Ello es muy distinto a la imposicin de una
sancin administrativa.
Esto conlleva a permitir la diferenciacin clara y precisa del procedimiento de
separacin por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia y el procedimiento de remocin como sancin administrativa.
Respecto al de remocin, se prev un procedimiento similar a los establecidos
en las normas de responsabilidades de los servidores pblicos, que culmina en la
imposicin de una sancin administrativa y que, por lo mismo, deviene de haber incurrido en una causa de responsabilidad o en el incumplimiento de una obligacin prevista en ley.
El procedimiento de remocin de agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de los peritos es instruido por el rgano
Auxiliar del Consejo de Profesionalizacin, conforme a las disposiciones reglamentarias del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Cabe destacar que el procedimiento de remocin tendr como nica instancia el
Consejo de Profesionalizacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal, el cual resolver sobre el mismo de manera plenaria, toda vez que se suprimen los Comits de Zona del Consejo de Profesionalizacin del Ministerio Pblico de
la Federacin.
316

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

Lo anterior no menoscaba en forma alguna el derecho de defensa del servidor


pblico, toda vez que est en aptitud de impugnar la remocin ante las instancias
judiciales competentes, mediante los procedimientos respectivos.
Por otra parte, la Ley Orgnica establece, de manera novedosa y con toda
claridad, en un captulo especfico distinto del relativo al Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, que los miembros del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, as como los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin
especiales o visitadores, los agentes de la Polica Federal Investigadora y los peritos
de designacin especial, y los servidores pblicos que determine el Procurador mediante acuerdo, debern someterse a los procesos de evaluacin de control de confianza y del desempeo en los trminos de las disposiciones aplicables. Cabe destacar
que estos procesos de evaluacin, como se seal anteriormente, son considerados
requisitos de permanencia en el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal. Por lo tanto, los servidores pblicos que resulten no aptos en dichas evaluaciones,
dejarn de prestar sus servicios en la Procuradura General de la Repblica. Los
resultados de los procesos sern confidenciales, con excepcin de lo dispuesto en las
normas aplicables, as como en aquellos casos en que deban presentarse en procedimientos administrativos o judiciales.
Por otra parte, dentro de la estrategia de dignificacin del personal a cargo de la
Procuracin de Justicia Federal, la cual tiene como base el desarrollo humano integral, la ley en comento seala, no slo las causas de responsabilidad como tradicionalmente se haca en los ordenamientos legales anteriores, sino tambin los derechos
del personal ministerial, policial y pericial. Entre tales derechos, se pueden citar los
siguientes:
Participar en los cursos de capacitacin, actualizacin y especializacin correspondientes, as como en aquellos que se acuerden con otras instituciones
acadmicas, nacionales y del extranjero, que tengan relacin con sus funciones, sin perder sus derechos y antigedad, sujeto a las disposiciones presupuestales y a las necesidades del servicio;
Acceder al sistema de estmulos econmicos y sociales, cuando su conducta
y desempeo as lo ameriten y de acuerdo con las normas aplicables y las
disponibilidades presupuestales;
Participar en los concursos de ascenso a que se convoque;
Recibir el equipo de trabajo sin costo alguno;
317

CARLOS AGUILAR SUREZ

Recibir oportuna atencin mdica sin costo alguno, cuando sean lesionados
en cumplimiento de su deber, y
Gozar de permisos y licencias sin goce de sueldo en trminos de las disposiciones aplicables.
En contraparte, enumera las causas de responsabilidad administrativa de los
agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y
de los peritos, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar, entre las
que se encuentran, entre otras, las siguientes:
No cumplir, retrasar o perjudicar por negligencia la debida actuacin del Ministerio Pblico;
Realizar o encubrir conductas que atenten contra la autonoma de la autoridad ministerial;
Distraer de su objeto el equipo para fines propios o ajenos;
No solicitar los dictmenes periciales;
No trabar el aseguramiento de bienes, objetos, instrumentos del delito, e incumplir las obligaciones inherentes a su cargo.
Entre las obligaciones respectivas destacan las siguientes:
Impedir, por los medios que tuvieran a su alcance y en el mbito de sus
atribuciones, que se infrinjan, toleren o permitan actos de tortura fsica o psicolgica u otros tratos o sanciones crueles, inhumanos o degradantes;
Abstenerse de ordenar o realizar la detencin o retencin de persona alguna
sin cumplir los requisitos previstos en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos;
Preservar en secreto los asuntos que, por razn de sus funciones, conozca y
abstenerse, en el desempeo de sus funciones, de auxiliarse por personas no
autorizadas por la ley, entre otras.
La ley establece un catlogo de sanciones administrativas que podrn aplicarse
a los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y, en lo conducente, a los agentes de la Polica Federal Investigadora y a los peritos, las cuales incluyen:
318

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

La amonestacin pblica o privada;


La suspensin temporal en el servicio y la remocin, para el caso de las faltas
calificadas como graves por la ley.
En el caso de los agentes de la Polica Federal Investigadora, en virtud de su
propia naturaleza, tambin se les podrn imponer correctivos disciplinarios que consistirn en:
Arresto por no ms de treinta y seis horas en el lugar destinado al efecto y
con pleno respeto a sus derechos humanos;
La retencin en el servicio o privacin de permisos de salida, el cual tendr
por objeto impedir que el agente policial abandone su lugar de adscripcin
hasta por quince das naturales.
A la imposicin de estos correctivos, los miembros en mencin podrn interponer el recurso de rectificacin ante el Consejo de Profesionalizacin. Dicho recurso
no tendr el efecto de suspender el correctivo, pero tendr por objeto que stos no
aparezcan en la hoja de servicios del servidor pblico.
Las sanciones administrativas anteriores sern impuestas por los superiores
jerrquicos del servidor pblico infractor, para lo cual debern observar, en lo conducente, el procedimiento de remocin que corresponde instruir al Consejo de Profesionalizacin.
Como se ha observado, el Gobierno Federal, entre uno de los muchos retos que
afront en Diciembre de 2000, fue la implementacin de un modelo cientfico adecuado a la procuracin de justicia. Este modelo fue pensado en beneficio de la ciudadana, pues deba dar respuesta pronta a los reclamos de justicia y seguridad, si bien
es cierto falta an mucho camino por recorrer, lo es tambin que actualmente se
cuentan con las bases para llegar a la meta trazada.

L OGROS

EN LA PRESENTE
ADMINISTRACIN

Sera temerario tratar de sealar los logros que en la presente administracin ha


obtenido la Procuradura General de la Repblica, por lo que nicamente se har
319

CARLOS AGUILAR SUREZ

referencia a los alcanzados en la Subprocuradura de Investigacin Especializada en


Delitos Federales.
Esta Subprocuradura se encuentra integrada por las Unidades Especializadas
en Investigacin de Delitos Contra los Derechos de Autor y la Propiedad Industrial;
Delitos Fiscales y Financieros; Delitos Cometidos por Servidores Pblicos y Contra
la Administracin de Justicia; Delitos Contra el Ambiente y Previstos en Leyes Especiales y la Coordinacin General de Investigacin.
La Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales, a travs de las Unidades Administrativas mencionadas, tiene una amplia competencia,
para el conocimiento y persecucin de diversos delitos, pues conoce de los delitos
federales en materia de Derechos de Autor y Propiedad Industrial previstos en el
Cdigo Penal Federal y en la Ley de la Propiedad Industrial, respectivamente. En
materia fiscal y financiera, conoce de los ilcitos incluidos en el Cdigo Fiscal de la
Federacin y los previstos en la Ley del Seguro Social, as como en las leyes especiales relativas a las instituciones del sistema financiero. Tambin acta cuando se trata
de la posible comisin de ilcitos cometidos por servidores pblicos ajenos a la institucin y contra la administracin de justicia. De igual manera, esta instancia est facultada para conocer de la posible comisin de delitos ambientales, as como de los
delitos de otro gnero que se encuentren contenidos en leyes especiales y que no
resulten competencia de otra Unidad Especializada de la Procuradura General de la
Repblica.
Al igual que las mencionadas Unidades Especializadas, un rea relevante de
esta Subprocuradura es la Coordinacin General de Investigacin, pues lleva a cabo
la integracin de indagatorias que tienen impacto en la vida del pas, ya que conoce de
las averiguaciones previas y procesos penales relacionados con los homicidios de
Jos Francisco Ruiz Massieu, Juan Jess Posadas Ocampo y Luis Donaldo Colosio
Murrieta.
Es oportuno referir que la funcin desempeada por la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales, no se limita a los asuntos investigados por las unidades antes referidas pues, por instruccin del Titular de la institucin,
se cre la Fiscala Especial para el Combate a la Corrupcin en el Servicio Pblico
Federal, oficina que, de igual manera, se encuentra adscrita a esta Subprocuradura.

320

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

AVANCES EN EL COMBATE A LA PIRATERA,


CONTRABANDO , A LA CORRUPCIN
Y DELITOS CONTRA EL AMBIENTE

De conformidad con las directrices y lineamientos emitidos por el Procurador General de la Repblica, los servidores pblicos adscritos a la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales, realizan sus funciones, empeados en
hacer una realidad la procuracin de justicia expedita y transparente, en la que no
tengan cabida la impunidad y la discrecionalidad. Con esta mstica, la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales, durante el presente ao, ha
logrado resultados palpables en beneficio de la sociedad.
En el rubro de artculos asegurados relacionados con el Contrabando, la Piratera y Delitos referentes a la Propiedad Intelectual, esta Subprocuradura, hasta la
fecha, ha llevado a cabo 637 acciones, en las que se aseguraron un total de 22 millones 495 mil 219 unidades, de las que destacan 6 millones 529 mil 980 unidades de
artculos publicitarios, 100,000 perfumes con un peso de 80 toneladas y 679 mil 559
unidades de calzado con un peso aproximado de 496 toneladas.
Asimismo, se realizaron un total de 139 operativos y se catearon 498 inmuebles.
Tambin fueron asegurados 14 laboratorios y se logr la detencin de 79 personas
relacionadas con estos hechos.
La delincuencia, en todas sus manifestaciones, constituye el obstculo principal
para el desarrollo econmico, poltico y social del pas, por lo que se ha hecho necesario reorientar las directrices a las que se encuentra sujeto el desempeo de esta
Subprocuradura, con el propsito de enfrentar de manera real, decidida y comprometida a la delincuencia, por lo que, con esta finalidad, se implement el Plan Usurpacin, instrumento creado por el Gobierno Federal con objeto de coordinar las acciones
de las autoridades federales para combatir este fenmeno delictivo, en el que confluyen, a travs del Comit Interinstitucional para la Atencin y Proteccin de los Derechos de Propiedad Intelectual e Industrial, sectores productivos, cmaras y
asociaciones, titulares y representantes de las marcas que, en un trabajo conjunto, se
han venido reuniendo interrumpidamente durante 43 sesiones celebradas mensualmente.
Como muestra clara de la conviccin que la Procuradura General de la Repblica tiene en la lucha en contra este flagelo social, el 30 de agosto del presente ao,
321

CARLOS AGUILAR SUREZ

en un acto de gran trascendencia jurdica y social, se destruyeron 200 toneladas de


bienes apcrifos asegurados.
Como se seal en su oportunidad, la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales combate, adems de los delitos contra la Propiedad
Intelectual, al contrabando, con acciones especficas y contundentes, entre las que
destaca el aseguramiento de 1,217 mil litros de bebida alcohlica en las ciudades de
Guadalajara, Tequila y Zapopan; de 4024,200 piezas de CD formato virgen, y de 280
toneladas aproximadamente de calzado de origen chino, tipo tenis y sandalia en la Ciudad de Mxico; de 4540,000 dosis de diversos medicamentos, con un peso aproximado
de 5 y media toneladas, en las ciudades de Tijuana y Rosarito, Baja California.
El compromiso institucional se ha visto reflejado no slo en el despliegue de los
miembros de esta Subprocuradura durante los operativos efectuados, sino tambin
en la debida integracin de las averiguaciones previas, pues, por primera vez, la Autoridad Judicial Federal libr durante los meses de julio y agosto de 2005 rdenes de
cateo en materia fiscal, mismas que fueron solicitadas por agentes del Ministerio
Pblico de la Federacin adscritos a la Unidad Especializada en Investigacin de
Delitos Fiscales y Financieros, lo que permiti el aseguramiento de 80 toneladas de
perfumes y 480 toneladas de calzado de procedencia china.
La corrupcin es el ilcito que afecta no slo intereses econmicos, sino ofende
la moral de la sociedad, por ello, y en virtud de que esta instancia tiene bajo su cargo
la investigacin y persecucin de los delitos relacionados a este flagelo social, se han
desarrollado diversas acciones que permiten tener un mayor control y evitar la prctica de estas conductas delictivas, por lo que fueron supervisadas 751 indagatorias,
de las que slo 4 presentaron irregularidades. Lo anterior indica un 99.46% de indagatorias sin irregularidades. Asimismo, fueron aplicadas 1,107 encuestas a la ciudadana que asiste a las diversas reas adscritas a la Subprocuradura, de las que se
obtuvo un 90.71% de aceptacin favorable.
La creacin y desenvolvimiento de las facultades conferidas a esta Subprocuradura por los diversos ordenamientos legales aplicables, ofrece como ventajas el
permitir un mejor funcionamiento de la autoridad ministerial; cumplir con los objetivos
rectores, relacionados con la procuracin de justicia, contenidos en el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006; organizar, de forma innovadora, a la procuracin de justicia, partiendo de un modelo corporativo y de coordinacin; mejorar la distribucin de
los recursos y las cargas de trabajo, as como fortalecer los mecanismos de cooperacin interinstitucional.
322

L OGROS Y AVANCES EN LA ACTUAL ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

La Procuradura General de la Repblica, actualmente, se encuentra inmersa


an en ese proceso de cambio y de renovacin que se ha sealado con antelacin, lo
que permitir que en nuestro pas impere la legalidad, prevalezca el Estado de Derecho y exista certeza jurdica, seguridad y confianza en la institucin del Ministerio
Pblico de la Federacin como resultado del combate real y eficaz a la impunidad, la
corrupcin y la delincuencia en todas sus manifestaciones. La difusin de una cultura
de legalidad, as como la observancia puntual de las normas jurdicas que regulan y
protegen la convivencia permitir el sano desarrollo del pas en todos sus rdenes.
Como se ha podido observar, los trabajos de reestructuracin de la institucin
obedecen a los reclamos que el pueblo de Mxico, en el ejercicio de sus derechos y
cumplimiento de sus deberes, hace al Gobierno Federal, el cual ha llevado a cabo
para asegurar el respeto de sus libertades. Asimismo, demanda la proteccin del
Estado frente al crimen o la violencia y aspira a una mayor fortaleza de la justicia y la
seguridad.
Por ello, es necesario fortalecer un Estado de Derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la ms cabal expresin de las potencialidades de cada persona
y de la sociedad en su conjunto. La sociedad quiere un Estado de Derecho que
asegure una convivencia civilizada, armnica y pacfica, un Estado que haga de la
norma jurdica el sustento de la cohesin social y de la suma de los esfuerzos.
De hecho, ninguna estrategia de crecimiento econmico o social podr dar los
resultados que se buscan y que el pas necesita, si al mismo tiempo no se logra
garantizar la vigencia del Estado de Derecho, basado en la seguridad pblica.
La rica tradicin constitucional de Mxico ha enseado que la convivencia armnica slo est garantizada en el marco del derecho y que el progreso nacional slo
es posible a partir del cumplimiento de la ley y de la constante adecuacin de nuestro
marco jurdico a las nuevas realidades del pas. Para que la ley sea la norma efectiva
de la pacfica convivencia social, poltica y econmica de nuestra nacin e instrumento efectivo de cambio, es indispensable que avancemos en una profunda transformacin de los sistemas de justicia y de seguridad pblica as como de las instituciones
responsables de su imparticin y procuracin.
La transformacin de nuestro sistema de justicia slo tendr solidez, legitimidad
y viabilidad si es realizada a partir de la Carta Magna y del reforzamiento de las
leyes.
Es esencial que la Constitucin y el orden legal derivado de ella tenga plena
observancia. Es preciso que las autoridades acten con apego a las normas, que los
derechos sean reconocidos y las discrepancias resueltas conforme a la ley.
323

CARLOS AGUILAR SUREZ

Por lo antes expuesto, los avances que se han obtenido en esta administracin
en materia de procuracin de justicia han quedado a la vista de todos, al fortalecer el
marco jurdico y establecer una adecuada estructura organizacional para el desarrollo de las funciones encomendadas al Ministerio Pblico de la Federacin; permite
que ste acte con libertad, sin ms lmites que la ley y sin reparar en presiones de
ninguna ndole, su tarea es buscar la verdad y lograr la justicia cumpliendo estrictamente con la Constitucin y las leyes. Esto es, el Ministerio Pblico ha de ejercer sus
atribuciones con autonoma tcnica, con independencia, cumpliendo con ello con su
responsabilidad, lo que redunda en beneficio de la sociedad.

B IBLIOGRAFA Y HEMEROGRAFA
Castro y Castro, Juventino V., La Procuracin de Justicia Federal, Porra, 1999.
Castro y Castro, Juventino V., El Ministerio Pblico en Mxico, Porra, 2002.
Franco Villa Jos, El Ministerio Pblico Federal, Porra, 1985.
Martnez Cerda, Nicols, Funcionamiento del Ministerio Pblico Federal, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 1993.
Pia y Palacios, Javier, Fundacin del Ministerio Pblico en el Proceso Penal,
Academia Mexicana de Ciencias Penales, 1963.
Revista Visin, Orgenes del Ministerio Pblico, Vol. 1, Diciembre 2001, Procuradura General de la Repblica.
Agenda Penal Federal 2005, Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, ISEF, 2005.
Agenda Penal Federal 2005, Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, ISEF, 2005.
Diario Oficial de la Federacin, Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin
de Justicia Federal. Talleres Grficos de Mxico. 25 de enero de 2005.
Exposicin de Motivos de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica presentada por el Titular del Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin.

324

El Servicio de Carrera
de Procuracin
de Justicia Federal
Miguel ngel Lpez Mastache*

Director General del Servicio de


Carrera de Procuracin de Justicia.

EL SERVICIO DE CARRERA DE PROCURACIN DE J USTICIA FEDERAL

A NTECEDENTES
Existen tres aspectos que dan pauta para la implementacin del Servicio Profesional
de Carrera en el Gobierno Federal.
El primero responde a que Mxico est en una etapa de evolucin democrtica
que ha afectado diversos aspectos de la sociedad. En este cambio, la sociedad a
travs de la participacin ciudadana ya no concibe al gobierno como un ente alejado
de su vida cotidiana, cada vez ms se est creando una simbiosis entre la sociedad y
el gobierno, donde la participacin democrtica de la sociedad, por primera vez en la
historia de Mxico, va mas all de su sola presencia en las urnas para votar, ahora los
ciudadanos se involucran en la vigilancia y supervisin de las labores del gobierno.
Un ejemplo claro de lo anterior es la exigencia de la sociedad para que se transparente el ingreso de las personas al servicio pblico, para que cualquier persona con el
perfil adecuado pueda ocupar un puesto pblico de una forma transparente y abierta,
y no mediante mecanismos como el compadrazgo, el amiguismo o por medio de
contactos.
El segundo aspecto est dado por el entorno internacional, en donde el acercamiento de las fronteras y de la creciente interrelacin de los pases, ha derivado de
una lucha feroz por la competencia de nuevos mercados y la atraccin de los capitales para inversin y el financiamiento. En este entorno, tanto las empresas como los
pases han tenido que incorporar necesariamente en su diccionario la palabra competitividad, misma a la que antes no se le prestaba mayor importancia.
La competitividad de un pas es hoy en da un factor que afecta la generacin
de la riqueza de una nacin y, por ende, un factor para mejorar la calidad de vida de
su poblacin. Uno de los principales aspectos que contribuyen a mejorar la competitividad de un pas es la calidad de su gobierno, ya que en gran medida la competitividad de un pas depende de la estrategia y capacidad de sus gobiernos para generar,
implantar y operar correctamente las polticas pblicas. En este sentido, muchos de
los pases ms exitosos aplican desde hace varios aos esquemas de servicio profesional que han propiciado que alcancen altos niveles de eficiencia en el desarrollo de
sus programas de gobierno.
El tercer aspecto que da la pauta para la implementacin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico tiene que ver con las personas, en particular con la necesidad de poner a los servidores pblicos como el eje central del xito del gobierno. En
el mundo, la historia de los ltimos 20 aos ha demostrado que en los mercados
327

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

competitivos las organizaciones que consideran a la persona como el centro de sus


estrategias y recurso, han tenido sensiblemente ms xito que aquellas que han considerado al factor humano como un recurso ms que se puede tener o desprenderse
de l, con mayor facilidad que otro.
Bajo estos tres detonadores se crea el Servicio Profesional de Carrera de la
Administracin Pblica Federal con la coincidencia de las voluntades que lo hicieron
posible, el cual seguir fortaleciendo en la medida que vaya atendiendo a las problemticas anteriormente planteadas que le dieron su origen.
Adems, el Servicio Profesional de Carrera permite contar con una cultura
laboral evolutiva que adecue las organizaciones pblicas a los cambios que le presenta el entorno. La cultura de las instituciones, pases o de cualquier organizacin social
es producto de los sistemas que lo norman, regulan y operan, por lo tanto para tener
una cultura de esta naturaleza era necesario cambiar el sistema, y desde esta perspectiva, la ley, su reglamento y normas contribuyen a consolidar un sistema que
permite generar un cambio cultural evolutivo en Mxico.1
El programa para el Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal 2004-2006 tiene 5 objetivos estratgicos:
1. Promover el compromiso y la corresponsabilidad respecto al sistema de profesionalizacin del Servicio Pblico con los actores institucionales de la Administracin Pblica.
Este objetivo permitir establecer la participacin activa y responsable de
los diferentes actores que intervienen en la implantacin y operacin del Servicio
Profesional de Carrera. En este sentido, es fundamental contar con el compromiso y la corresponsabilidad de los mandos superiores de la Administracin Pblica
Federal. De forma tal que se lleven a cabo acciones coordinadas con las instituciones pblicas para generar una cultura que asegure la evolucin y mejora permanente del Servicio Profesional de Carrera en el Gobierno Federal y promover
dicha cultura en los diferentes niveles de gobierno.
2. Asegurar que el Servicio Profesional de Carrera, como parte del sistema integral
de recursos humanos, sea un instrumento dinmico que propicie un alto desempeo del servicio pblico.

Secretara de la Funcin Pblica, Programa para El Servicio Profesional de Carrera en la Administracin


Pblica Federal 2004-2006, diario oficial 16 de agosto de 2005, Primera seccin, pg. 51.

328

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

El Servicio Profesional de Carrera deber constituirse en un medio efectivo


para consolidar el alto desempeo del servicio pblico, que permitir contribuir a
ofrecer mejores servicios para la sociedad y al mismo tiempo genere valor agregado en tanto aporte en el logro de los resultados y no constituya una carga
burocrtica.
As, se desarrollar el marco normativo que facilita a las instituciones pblicas operar sus procesos de planeacin de recursos humanos, ingreso, capacitacin, desarrollo, evaluacin del desempeo y separacin, bajo el criterio de que
los servidores pblicos cuenten con los estndares que demandan un alto desempeo en la Administracin Pblica Federal, privilegiando en todo momento el
mrito y la igualdad de oportunidades como principios fundamentales.
3. Lograr que las dependencias y rganos desconcentrados adecuen la administracin y adecuacin de recursos humanos, asegurando la aplicacin del Servicio
Profesional de Carrera.
Las reas de recursos humanos debern adecuarse a las necesidades de las
instituciones, a fin de que sean uno de los ejes fundamentales de la implantacin
y operacin del Servicio Profesional de Carrera y se constituya en los lderes,
tanto en los aspectos tcnicos como de desarrollo profesional que contribuyen al
enriquecimiento de las organizaciones.
En este sentido, la funcin de direccin del personal de las instituciones es
responsabilidad de los servidores pblicos de mando y la funcin principal de las
reas de recursos humanos es desarrollar el talento necesario para que se cumpla esta tarea.
4. Establecer las bases jurdicas, administrativas y tecnolgicas que permitan transitar del modelo tradicional de administracin de recursos humanos hacia el nuevo
modelo de profesionalizacin de la Administracin Pblica Federal.
Resulta de suma importancia visualizar lo que significa la transformacin de
la actual gestin de los recursos humanos hacia el Servicio Profesional de Carrera, que tiene implicaciones de alta complejidad y que compromete acciones de
realizacin inmediata. Todo despegue requiere la mayor energa en el arranque,
lo cual implica un costo inicial alto pero necesario para romper la inercia y la
resistencia al cambio.
Esto implica establecer las condiciones administrativas para que cada rea
est consciente de lo que tiene que hacer y as lograr la transicin gradual hacia
el Servicio Profesional, por los que es necesario prever los obstculos en la im329

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

plantacin y que cada etapa fortalezca con su xito el logro de la siguiente, as


como su impacto en los resultados de la organizacin.
5. Consolidar la aceptacin del Servicio Profesional de Carrera frente a la sociedad
mediante el convencimiento y demostracin de los beneficios que le representa.
La participacin social y el pleno entendimiento de lo que significa y representa el Servicio Profesional de Carrera en cuanto a su operacin e impacto,
permitir que el sistema se legitime como un contribuyente directo a la consolidaron democrtica y la competitividad del pas. En este sentido, es necesario identificar los mecanismos de percepcin del xito del Servicio Profesional de Carrera
para crear una estrategia de comunicacin dirigida a los principales actores y
lderes de opinin de la sociedad.2
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 contempla dentro del Programa
Nacional de Procuracin de Justicia el establecimiento del Servicio Civil de Carrera para agentes del Ministerio Pblico, de la Polica Judicial o Ministerial y
peritos, considerando en la medida de lo posible, la aplicacin de criterios y procedimientos uniformes.3

QU ES EL SERVICIO DE CARRERA
PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL?

DE

Es un sistema que tiene como objeto garantizar la igualdad de oportunidades en el


ingreso, as como en los ascensos con base en el mrito y la experiencia; elevar y
fomentar la profesionalizacin de sus miembros, lo que se traduce en un mejor desempeo de la institucin y una mejor procuracin de justicia para la sociedad.
Comprende las ramas ministerial, policial y pericial, relativas a los agentes del
Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de
los peritos profesionales y tcnicos, a quienes para un mejor entendimiento se les
denomina personal sustantivo (artculos 30 de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, y 3o. fraccin X, del Reglamento del Servicio de Carrera de
Procuracin de Justicia Federal).
2

dem, Pgs. 59 y 60.


Procuradura General de la Repblica, Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, primera edicin, Mxico, 2002, pg. 25.

330

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

El Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal contempla las etapas


de ingreso, desarrollo y terminacin del servicio (Artculo 30 de la LOPGR).
Se encuentra regulado por el Captulo V de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal; este ltimo publicado el 26 de enero de 2005 en el
Diario Oficial de la Federacin, entrando en vigor al da siguiente. Asimismo, con
la publicacin esta institucin adquiere la tarea de implementar y de poner en operacin el Nuevo Modelo del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal con el que se abren nuevas posibilidades de desarrollo y de un proyecto de vida
profesional para el personal sustantivo de la institucin, con base en el mrito y en la
experiencia; elevando y fomentando la profesionalizacin de sus miembros (Artculo
2o. del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal).
El establecimiento del Servicio de Carrera aporta a la Procuradura General de
la Repblica los siguientes beneficios:
Beneficios
Garantiza el cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad e imparcialidad.
Generacin de un plan de carrera personal.
Asegura la igualdad de oportunidades en el ingreso y ascensos, con base en el
mrito y la experiencia; a travs de un proceso riguroso de seleccin, formacin y capacitacin inicial.
Propicia un ambiente de estabilidad laboral.
Continuidad en los programas y proyectos iniciados.
Oportunidades ante el desempeo satisfactorio y sobresaliente de los servidores pblicos en salarios, estmulos y reconocimientos.
Ingreso
ste se realiza a travs de un proceso de seleccin, en donde se verifica el
cumplimento de los requisitos legales as como los previstos en las convocatorias; el Centro de Desarrollo Humano evala el cumplimento de los perfiles, y
la DGSCPJF verificar el cumplimento de los requisitos legales.
331

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

Asimismo, la DGSCPJF somete a consideracin del Consejo la convocatoria del concurso de ingreso, previa consulta que realice a la Direccin General de Recursos Humanos sobre la existencia de las vacantes de cada rama y
categora.
El Consejo de Profesionalizacin una vez que aprueba la convocatoria
al concurso de ingreso para cubrir las vacantes autoriza a la DGSCPJF su
emisin.
Para la formacin y capacitacin inicial las instancias capacitadoras se
encargarn de impartir los estudios a los candidatos, as como de realizar los
exmenes correspondientes; es de indicar que dicha formacin inicial se imparte a travs del ICPPJF e INACIPE, en donde se prepara a los candidatos a
agentes, policas o peritos.
El Instituto de Capacitacin en Procuracin de Justicia Federal o el organismo correspondiente proporcionan a los sustentantes los temarios de estudio
y las fuentes de informacin correspondientes a cada rama.
El Consejo aprueba en definitiva el ingreso de quienes hallan obtenido los
mejores resultados.
Adscripcin inicial
Los candidatos que acreditan la formacin y capacitacin inicial, as como el
concurso de oposicin, son aceptados por el Consejo y reciben el nombramiento respectivo que los acredita como miembros del Servicio de Carrera,
asimismo, a propuesta del aludido rgano colegiado y autorizacin del C. Procurador, son adscritos (artculos 29 y 31 del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal).
Reingreso
El Sistema de Servicio de Carrera tambin contempla el reingreso, en efecto,
quien se haya separado del Servicio de Carrera por no ms de seis aos puede
reingresar a dicho Servicio, siempre y cuando satisfaga los requisitos de ingreso
y no se encuentre en las hiptesis del Artculo 32 del RSCPJF.
Lo antes expuesto constituye la regla, y como tal tiene la siguiente excepcin: el personal que hubiese renunciado al Servicio de Carrera pero haya se332

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

guido laborando en la institucin podr ser promovido por una sola ocasin, para
concursar por la categora o el nivel que corresponda al que tena al momento
de su renuncia. En los dems casos de renuncia slo podrn concursar para
reingresar a alguna categora o nivel inferior si existe disponibilidad presupuestal.
Los miembros del Servicio de Carrera que renuncien cuando se encuentren en la categora bsica, en su caso, podrn reingresar a sta.
Sin embargo, slo los titulares de las unidades administrativas y de los
rganos desconcentrados a que se refiere el Articulo 2o. del Reglamento de la
ley, que cuenten con la vacante respectiva, podrn solicitar a la Direccin General que permita participar al exmiembro del Servicio de Carrera en el concurso de oposicin correspondiente a la categora con la que haya causado baja o
en una inferior (Artculo 33 del RSCPJF).
Desarrollo
Otro de los aspectos importantes del Servicio de Carrera lo es el desarrollo de
sus miembros, el cual debe propiciar la superacin integral de stos, con el
objeto de fortalecer su calidad profesional y el sentido de pertenencia a la Procuradura, as como un ambiente libre de prcticas de corrupcin, que garanticen una procuracin de justicia apegada a derecho.
El desarrollo comprende los requisitos y procedimientos de:
Profesionalizacin.
Actualizacin.
Especializacin.
Desarrollo humano.
Ascensos.
Rotacin, cambios de adscripcin y permutas.
Evaluaciones.
Permisos, comisiones, licencias y vacaciones.
Estmulos y reconocimientos.
Sanciones y correctivos disciplinarios.

333

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

En este ltimo caso el miembro del Servicio de Carrera que incurra en alguna de las causas de responsabilidad establecidas en la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica o dems disposiciones aplicables se har merecedor
a una sancin o a un correctivo disciplinario, en los trminos que marca el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Sanciones
Amonestacin pblica o privada.
Suspensin.
Remocin.
Correctivos disciplinarios (que aplican nicamente para el personal policial)
Arresto.
Retencin en el Servicio.
Privacin de permiso de salida.
Terminacin
La terminacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal procede cuando algn miembro de la rama ministerial, policial o pericial deje de
pertenecer a ste por alguno de los siguientes supuestos:
La terminacin ordinaria comprende:
Renuncia.
Incapacidad permanente para el desempeo de sus funciones.
Jubilacin.
Muerte del miembro del Servicio de Carrera.
La terminacin en los casos de incapacidad y de jubilacin se realizar conforme a lo previsto por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (Artculo 90 del RSCPJF).
334

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

La terminacin ordinaria comprende:


Separacin por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia en la institucin.
Remocin por infracciones graves.
Ambas se realizarn a travs del procedimiento instruido por el rgano
Auxiliar de Instruccin de Consejo de Profesionalizacin (Artculo 91 del
RSCPJF).
Por consecuencia, necesitamos saber en dnde estamos y hacia dnde vamos.

EN DNDE

ESTAMOS ?

Nos encontramos en la implementacin del Nuevo Modelo del Servicio de Carrera


de Procuracin de Justicia Federal, mismo que se basa en los principios de igualdad
de oportunidades y honestidad, que garanticen a la sociedad el cabal cumplimiento de
las funciones de procuracin de justicia y transparencia, a travs de procedimientos
claros y efectivos que permitan auditar en cualquier poca y bajo cualquier circunstancia la incorporacin del personal sustantivo al Servicio de Carrera, lo que nos
conduce a pronosticar su correcto funcionamiento.
La ejecucin y operacin de este nuevo esquema implica, entre otras cosas,
llevar a cabo un proceso de incorporacin del personal sustantivo, a fin de que ste
asuma las nuevas categoras y niveles.
Para la incorporacin del personal sustantivo actualmente se lleva a cabo un
proceso de evaluacin de conocimientos que se ha venido realizando con la colaboracin de diversas unidades administrativas y rganos competentes de esta institucin.
Como es el caso del Centro de Evaluacin y Desarrollo Humano (CeDH), que de
acuerdo con el Artculo 42 del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin
de Justicia Federal le compete la aplicacin del mencionado examen al personal susceptible de asumir la nueva categora y nivel que le corresponda. El personal que
previamente fue informado del temario y bibliografa el CeDH se encarg de notificar en su momento a cada miembro la fecha, hora y lugar para la evaluacin de
conocimientos.
335

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

En la ejecucin y operacin de este nuevo esquema la Direccin General del


Servicio de Carrera coadyuva en la:
Depuracin y conformacin de los estados de fuerza del personal.
Elaboracin de la logstica para una aplicacin descentralizada y simultnea.
Elaboracin de exmenes, en coordinacin con el INACIPE, ICPPJF, DGCSP
y AFI.
Notificacin al personal sustantivo respecto de la normatividad y bibliografa
bsicas.
Aportacin de recursos materiales (hojas pticas y bond, sobres, equipo de
fotocopiado, etc.).
Comisin de un representante para integrar el grupo verificador para la transparencia del proceso.
Comisionando personal adscrito a la Direccin, quienes participaron los das
11 de junio, 27 de agosto y 28 de octubre de 2005 como observadores en la
aplicacin de los exmenes de conocimientos en cada una de las delegaciones de la Repblica, as como en el ICPPJF. El 11 de junio se llev a cabo
una primera aplicacin del examen de conocimientos para agentes del Ministerio Pblico Federal de carrera a nivel nacional en forma simultnea, donde
se evaluaron 1,380; resultando aprobados 1,338.
El 27 de agosto se llev a cabo la primera aplicacin del examen de conocimientos para peritos de carrera a nivel nacional en forma simultnea, donde
se evaluaron 923; resultando aprobados 914.
El 28 de octubre se llev a cabo la segunda aplicacin del examen de
conocimientos para agentes del Ministerio Pblico Federal y peritos de carrera
a nivel nacional en forma simultnea; estn pendientes los resultados.
Para noviembre o diciembre se tiene contemplado llevar a cabo la aplicacin del examen de conocimientos para los agentes de la Polica Federal Investigadora.
La Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal coordin los trabajos para la definicin del procedimiento para la aplicacin del examen de aptitud fsica para los agentes de la Polica Federal Investigadora.
En este contexto, la ejecucin del nuevo esquema ser gradual; el primer paso
se est llevando a cabo con el proceso de incorporacin del personal sustantivo a las
336

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

nuevas categoras que les corresponda, previa satisfaccin de los requisitos establecidos para dicho efecto.
De igual forma, con base en este nuevo modelo, el personal de designacin
especial, los mandos medios y superiores que realicen funciones sustantivas y el que
cubre interinatos, que se encuentren laborando a la entrada en vigor del Reglamento
del Servicio de Carrera, podrn incorporarse al nuevo esquema, de acuerdo con las
necesidades institucionales y la disponibilidad presupuestal cuando as se requiera.

H ACIA DNDE VAMOS?


En este momento tenemos la siguiente visin y misin de hacia dnde vamos:
Visin
A mediano plazo, ser una Direccin General eficiente y eficaz en el desarrollo
de las actividades y procesos que le corresponden, con objeto de lograr el reposicionamiento del Ministerio Pblico de la Federacin como lder de la investigacin al potenciar sus conocimientos y aptitudes; darle permanencia y
continuidad a la profesionalizacin de los agentes federales de investigacin y,
en lo relativo a peritos, fortalecer su incorporacin al Servicio de Carrera de
Procuracin de Justicia Federal e impulsar su desarrollo bajo los mismos esquemas de excelencia y calidad.
Misin
Promover obligatoria y permanentemente el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal para los agentes del Ministerio Pblico Federal, agentes
de la Polica Federal Investigadora y peritos, con apego a los principios de legalidad, certeza, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad e imparcialidad y de
respeto a los derechos humanos.
El Nuevo Modelo de Servicio de Carrera brinda la oportunidad de aspirar
a un mejor proyecto de vida y genera condiciones para una prestacin de servicios basados en la honestidad y transparencia, en un escenario de mayor eficiencia y competitividad.
337

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

Vale la pena sealar nuevamente algunos de los beneficios que otorga este
nuevo esquema, tales como:
Garantizar el cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad e imparcialidad, acorde a lo dispuesto por el Artculo 113 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Permitir la generacin de un plan de carrera personal acorde con los objetivos
institucionales; al brindar la oportunidad de conciliar la vocacin de servicio y
el proyecto de vida con una carrera profesional en el servicio pblico, orientada a construir un buen gobierno que d resultados positivos a la sociedad.
Asegurar la igualdad de oportunidades en el ingreso, as como en los ascensos en el servicio, con base en el mrito y la experiencia; a travs de un
proceso riguroso de seleccin, formacin y capacitacin inicial.
Propiciar un ambiente de estabilidad laboral directamente relacionado con el
desempeo adecuado de los servidores pblicos; permitiendo a su vez dar
continuidad a los programas y proyectos iniciados, sin afectar los resultados
institucionales.
Identificar oportunidades para ocupar puestos, que podrn redituar en mejores salarios, mayores opciones de estmulos y reconocimientos, ante el desempeo satisfactorio y sobresaliente de los servidores pblicos de carrera.
Fortalecer una mayor credibilidad y confianza en la institucin, al contar con
servidores pblicos con vocacin de servicio y alto desempeo profesional.
Con el establecimiento del Servicio de Carrera se implanta un estricto proceso
de seleccin de personal, dando origen a la formacin de personal de carrera con la
motivacin y reconocimiento en el trabajo y las remuneraciones acordes a sus funciones y responsabilidades, tambin se establece la estabilidad en el trabajo y adems
la inclusin del personal en programas de capacitacin que incrementen sus conocimientos y acervo cultural, mismo que redundar en el cumplimiento de sus funciones
de una manera profesional y expedita.4
Para llevar a cabo esta tarea en la Procuradura General de la Repblica, como
ya se haba comentado, el 26 de enero de 2005 se publica el Reglamento del Servicio
4

Opus, Cit., pg. 76.

338

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, en el cual se indica que corresponder a la Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal,
siguiendo un sistema que garantiza la igualdad de oportunidades en el ingreso, as
como los ascensos en el servicio, con base en el mrito y en la experiencia; elevando
y fomentando la profesionalizacin de sus miembros; asegurando el cumplimiento de
los principios que establece la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica como la certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad y profesionalismo y de
respeto a los derechos humanos en el ejercicio de las funciones y acciones en
materia de procuracin de justicia.5
Por lo sealado, resulta importante establecer cules son las atribuciones de la
Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, las cuales se encuentran establecidas en el Artculo 70 del Reglamento de la Ley Orgnica de
la Procuradura General de la Repblica, siendo las ms convenientes destacar:
Proponer al Consejo de Profesionalizacin polticas y criterios en materia de servicio de carrera, en coordinacin con Unidades competentes, as como darles
seguimiento y promover su observancia. Al respecto cabe sealar que el Consejo
de Profesionalizacin es la instancia normativa, as como de desarrollo y evaluacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, el cual tiene entre
sus atribuciones el normar, desarrollar y evaluar el servicio de carrera y establecer
polticas y criterios generales para este efecto; aprobar las convocatorias para
ingreso o ascenso del personal de carrera; recomendar al Procurador General de la
Repblica la adscripcin inicial y los cambios de adscripcin del personal de
carrera; resolver en nica instancia los procedimientos de separacin del servicio
de carrera y de remocin; establecer los criterios y polticas generales de capacitacin, formacin, actualizacin, especializacin de personal de carrera; dictar las
normas necesarias para la regularizacin de su organizacin y funcionamiento;
establecer rganos y comisiones que deban auxiliarlo en el desempeo de sus
funciones.

En ese orden, el 12 de diciembre de 2002 se expide la Ley Orgnica de la


Procuradura General de la Repblica, en la cual, en su Capitulo V, hace referencia al
Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, mismo que comprende del

Artculos 1o., in fine, y 30, Fraccin IV, de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica,
Mxico, 2002.

339

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

artculo 30 al 46, abarcando 16 artculos, los que por su importancia considero pertinente analizar.
Artculo 30.- El Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal comprende lo relativo a agente del Ministerio Pblico de la Federacin, agente de la
Polica Federal Investigadora y perito profesional y tcnico, y se sujetar a las bases
siguientes:
I. Se compondr de las etapas de ingreso, desarrollo y terminacin del servicio:
a) El ingreso comprender los requisitos y procedimientos de seleccin, formacin, capacitacin y adscripcin inicial;
b) El desarrollo comprender los requisitos y procedimientos de actualizacin,
especializacin, estmulos y reconocimientos, cambios de adscripcin, desarrollo humano, evaluaciones de control de confianza y del desempeo,
ascensos y sanciones, y
c) La terminacin comprender las causas y procedimientos de separacin
del servicio, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las disposiciones reglamentarias de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
II. Se organizar tomando en consideracin lo dispuesto en la Ley General que
Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y dems disposiciones aplicables, as como en los convenios de colaboracin, acuerdos y resoluciones que en su caso se celebren con los gobiernos del
Distrito Federal, de los estados integrantes de la Federacin, los municipios y
dems autoridades competentes, de conformidad con los ordenamientos correspondientes;
III. Tendr carcter obligatorio y permanente y abarcar los programas, cursos,
exmenes y concursos correspondientes a las diversas etapas de las ramas
ministerial, policial y pericial, los cuales se realizarn por las unidades y rganos que determinen las disposiciones aplicables, sin perjuicio de que se establezcan mecanismos de coadyuvancia con instituciones pblicas o privadas;
IV. Se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez,
lealtad e imparcialidad y de respeto a los derechos humanos. El contenido
terico y prctico de los programas de capacitacin, actualizacin y especiali340

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

zacin fomentar que los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y sus
auxiliares ejerzan sus atribuciones con base en los referidos principios y promovern el efectivo aprendizaje y el pleno desarrollo de los conocimientos y
habilidades necesarios para el desempeo del servicio;
V. Contar con un sistema de rotacin de agentes del Ministerio Pblico de la
Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de peritos profesionales y
tcnicos, dentro de la institucin, y
VI. Determinar los perfiles, categoras y funciones de los agentes del Ministerio
Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de peritos profesionales y tcnicos.
Artculo 31.- Para ingresar y permanecer como Agente del Ministerio Pblico
de la Federacin de carrera, se requiere:
I. Para ingresar:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos y que no adquiera otra nacionalidad;
b) Contar con ttulo de Licenciado en Derecho expedido y registrado legalmente, y con la correspondiente cdula profesional;
c) Tener por lo menos tres aos de experiencia profesional contados a partir
de la expedicin del ttulo profesional al da de la designacin;
d) En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Nacional;
e) Aprobar el proceso de evaluacin inicial de control de confianza;
f) Cumplir satisfactoriamente los requisitos y procedimientos de ingreso a
que se refiere esta ley y las disposiciones aplicables conforme a sta;
g) No estar sujeto a proceso penal;
h) No estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolucin
firme como servidor pblico, en los trminos de las normas aplicables;
i) Ser de notoria buena conducta y no haber sido condenado por sentencia
irrevocable como responsable de un delito doloso;
j) No hacer uso ilcito de sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras
que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo, y
k ) Los dems requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables.

341

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

II. Para permanecer:


a) Seguir los programas de actualizacin y profesionalizacin que establezcan las disposiciones aplicables;
b) Aprobar los procesos de evaluacin de control de confianza y de evaluacin del desempeo, permanentes, peridicos y obligatorios que establezcan el Reglamento de esta ley y dems disposiciones aplicables;
c) No ausentarse del servicio sin causa justificada por un periodo de tres das
consecutivos, o de cinco das dentro de un trmino de treinta das;
d) Participar en los procesos de ascenso que se convoquen conforme a las
disposiciones aplicables;
e) Cumplir los requisitos de ingreso durante el servicio, y
f) Los dems requisitos que establezcan las disposiciones aplicables.
Artculo 32.- Para ingresar y permanecer como agente de la Polica Federal
Investigadora de carrera, se requiere:
I. Para ingresar:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos y que no adquiera otra nacionalidad;
b) Acreditar que se han concluido por lo menos los estudios correspondientes a la enseanza preparatoria o equivalente;
c) Contar con la edad y el perfil fsico, mdico, tico y de personalidad que
las disposiciones aplicables establezcan como necesarias para realizar actividades policiales;
d) En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Nacional;
e) Aprobar el proceso de evaluacin inicial de control de confianza;
f) Cumplir satisfactoriamente los dems requisitos y procedimientos de ingreso a que se refiere esta ley y las disposiciones aplicables conforme a
sta;
g) No estar sujeto a proceso penal;
h) No estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolucin
firme como servidor pblico, en los trminos de las normas aplicables;
342

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

i)

Ser de notoria buena conducta y no haber sido condenado por sentencia


irrevocable como responsable de un delito doloso;
j) No hacer uso ilcito de sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras
que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo, y
k ) Los dems requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables.
II. Para permanecer:
a) Seguir los programas de actualizacin y profesionalizacin que establezcan las disposiciones aplicables;
b) Aprobar los procesos de evaluacin de control de confianza y de evaluacin del desempeo, permanentes, peridicos y obligatorios que establezcan el Reglamento de esta ley y dems disposiciones aplicables;
c) No ausentarse del servicio sin causa justificada por un periodo de tres das
consecutivos, o de cinco das dentro de un trmino de treinta das;
d) Participar en los procesos de ascenso que se convoquen conforme a las
disposiciones aplicables;
e) Cumplir los requisitos de ingreso durante el servicio, y
f) Los dems requisitos que establezcan las disposiciones aplicables.
Artculo 33.- Para ingresar y permanecer como perito de carrera, se requiere:
I. Para ingresar:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos y que no adquiera otra nacionalidad;
b) Acreditar que se han concluido por lo menos los estudios correspondientes a la enseanza preparatoria o equivalente;
c) Tener ttulo legalmente expedido y registrado por la autoridad competente
que lo faculte para ejercer la ciencia, tcnica, arte o disciplina de que se
trate, o acreditar plenamente los conocimientos correspondientes a la disciplina sobre la que deba dictaminar, cuando de acuerdo con las normas
aplicables no necesite ttulo o cdula profesional para su ejercicio;
d) En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Nacional;
e) Aprobar el proceso de evaluacin inicial de control de confianza;
343

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

f)

Cumplir satisfactoriamente los dems requisitos y procedimientos de ingreso a que se refiere esta ley y las disposiciones aplicables conforme a
sta;
g) No estar sujeto a proceso penal;
h) No estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolucin
firme como servidor pblico, en los trminos de las normas aplicables;
i) Ser de notoria buena conducta y no haber sido condenado por sentencia
irrevocable como responsable de un delito doloso;
j) No hacer uso ilcito de sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras
que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo, y
k ) Los dems requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables.
II. Para permanecer:
a) Seguir los programas de actualizacin y profesionalizacin que establezcan las disposiciones aplicables;
b) Aprobar los procesos de evaluacin de control de confianza y de evaluacin del desempeo, permanentes, peridicos y obligatorios que establezcan el Reglamento de esta ley y dems disposiciones aplicables;
c) No ausentarse del servicio sin causa justificada por un periodo de tres das
consecutivos, o de cinco das dentro de un trmino de treinta das;
d) Participar en los procesos de ascenso que se convoquen conforme a las
disposiciones aplicables;
e) Cumplir los requisitos de ingreso durante el servicio, y
f) Los dems requisitos que establezcan las disposiciones aplicables.
Artculo 34.- El Ministerio Pblico de la Federacin estar integrado por agentes de carrera, as como por agentes de designacin especial o visitadores.
Para los efectos de esta ley, se entiende por agentes de designacin especial
aquellos que sin ser de carrera, son nombrados por el Procurador General de la Repblica para atender asuntos que por sus circunstancias especiales as lo requieran.
La polica federal investigadora y los servicios periciales estarn integrados por
agentes y peritos de carrera, as como por agentes y peritos de designacin especial.
Artculo 35.- En tratndose de personas con amplia experiencia profesional, el
Procurador General de la Repblica, de conformidad con el Reglamento de esta ley
344

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

y lo que establezcan las disposiciones relativas al Servicio de Carrera de Procuracin


de Justicia Federal podr, en casos excepcionales, designar agentes del Ministerio
Pblico de la Federacin, especiales o visitadores, as como agentes de la Polica
Federal Investigadora o peritos especiales, dispensando la presentacin de los concursos de ingreso. Dichas personas debern estar en pleno ejercicio de sus derechos
y satisfacer los requisitos siguientes:
I. Para Agente del Ministerio Pblico de la Federacin, los sealados en el Artculo 31, fraccin I, incisos a), b), c), d), e), g), h), i) y j);
II. Para Agente de la polica federal investigadora, los sealados en el Artculo
32, fraccin I, incisos a), b), c), d), e), g), h), i) y j), y
III. Para Perito, los sealados en el artculo 33, fraccin I, incisos b), c), d), e), g),
h), i) y j).
Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, especiales o visitadores,
as como agentes de la Polica Federal Investigadora o peritos especiales, no sern
miembros del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, a menos que
acrediten los concursos y evaluaciones que se les practiquen, en los trminos de las
disposiciones aplicables.
En cualquier momento, se podrn dar por terminados los efectos del nombramiento de las personas designadas conforme a este artculo, sin que para ello sea
necesario agotar el procedimiento a que se refiere el Artculo 44 de esta ley.
Artculo 36.- Previo al ingreso como agente del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora o perito, incluyendo los casos a que se
refiere el artculo anterior, ser obligatorio que la institucin consulte los requisitos y
antecedentes de la persona respectiva en el Registro Nacional del Personal de Seguridad Pblica, en los trminos previstos en la Ley General que Establece las Bases de
Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Artculo 37.- Para el ingreso a la categora bsica de agente del Ministerio
Pblico de la Federacin, de agente de la Polica Federal Investigadora y de perito
profesional y tcnico, se realizar concurso de ingreso por oposicin interna o libre.
En igualdad de circunstancias, en los concursos de ingreso para agente del
Ministerio Pblico de la Federacin y de la Polica Federal Investigadora, se preferir
a los oficiales secretarios del Ministerio Pblico de la Federacin, con sujecin a las
condiciones y caractersticas que determine el Consejo de Profesionalizacin.
345

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

Artculo 38.- Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica


Federal Investigadora y peritos sern adscritos por el Procurador o por otros servidores pblicos de la institucin en quienes delegue esta funcin, a las diversas unidades
administrativas de la Procuradura General de la Repblica, de conformidad con las
disposiciones aplicables.
Igualmente, se les podr encomendar el estudio, dictamen y actuaciones que en
casos especiales se requieran de acuerdo con su categora y especialidad.
Artculo 39.- Los ascensos a las categoras superiores del Ministerio Pblico
de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y perito, se realizarn por concurso de oposicin, de conformidad con las disposiciones reglamentarias del Servicio
de Carrera de Procuracin de Justicia Federal y los acuerdos del Consejo de Profesionalizacin.
Artculo 40.- El Consejo de Profesionalizacin ser la instancia normativa, as
como de desarrollo y evaluacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal y se integrar por:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.

XI.

XII.

Un Subprocurador que determinar el Reglamento, quien lo presidir;


El Oficial Mayor;
El Visitador General;
El Contralor Interno;
El Titular a cargo de la Polica Federal Investigadora;
El Titular de los Servicios Periciales;
El Titular del rea a cargo del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal, quien fungir como Secretario Tcnico del Consejo;
El Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales;
El Director General del rgano a cargo de la capacitacin del personal policial
en la Procuradura General de la Repblica;
Dos agentes del Ministerio Pblico de la Federacin de reconocido prestigio
profesional, buena reputacin y desempeo excelente en la institucin, y cuya
designacin estar a cargo del Procurador;
Dos agentes de la Polica Federal Investigadora, de reconocido prestigio, buena reputacin y desempeo excelente en la corporacin y cuya designacin
estar a cargo del Procurador;
Dos peritos de reconocido prestigio, buena reputacin y desempeo excelente
y cuya designacin estar a cargo del Procurador;
346

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

XIII. Dos representantes del mbito acadmico, de reconocido prestigio, buena reputacin y desempeo ejemplar en el mbito universitario o de la investigacin
y cuya designacin estar a cargo del Procurador, y
XIV. Los dems funcionarios que, en su caso, determinen las disposiciones reglamentarias del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal o el Procurador por acuerdo.
Artculo 41.- El Consejo de Profesionalizacin tendr las funciones siguientes:
I. Normar, desarrollar y evaluar el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, y establecer polticas y criterios generales para tal efecto;
II. Aprobar las convocatorias para ingreso o ascenso del personal de carrera;
III. Aprobar los resultados de los concursos de ingreso y de ascensos del personal
de carrera;
IV. Recomendar al Procurador General de la Repblica la adscripcin inicial y los
cambios de adscripcin del personal de carrera;
V. Resolver en nica instancia los procedimientos de separacin del servicio de
carrera y de remocin a que se refieren los artculos 44 y 64 de esta ley;
VI. Establecer criterios y polticas generales de capacitacin, formacin, actualizacin, especializacin del personal de carrera;
VII. Dictar las normas necesarias para la regulacin de su organizacin y funcionamiento;
VIII. Establecer los rganos y comisiones que deban auxiliarlo en el desempeo de
sus funciones, y
IX. Las dems que le otorguen las disposiciones reglamentarias del Servicio de
Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Artculo 42.- El funcionamiento del Consejo de Profesionalizacin ser determinado por las normas reglamentarias del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal, las cuales debern establecer los rganos que habrn de auxiliarlo
en el cumplimiento de sus funciones.
Artculo 43.- La terminacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal ser:

347

MIGUEL NGEL L PEZ MASTACHE

I. Ordinaria que comprende:


a)
b)
c)
d)

La renuncia;
La incapacidad permanente para el desempeo de sus funciones;
La jubilacin, y
La muerte del miembro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal.

II. Extraordinaria que comprende:


a) La separacin del servicio por el incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia en la institucin, y
b) La remocin.
Artculo 44.- La separacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, por el incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, se
realizar como sigue:
I. El superior jerrquico deber presentar queja fundada y motivada ante el Consejo de Profesionalizacin, en la cual deber sealar el requisito de ingreso o
permanencia que presuntamente haya sido incumplido por el miembro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal de que se trate, adjuntando los documentos y dems pruebas que considere pertinentes;
II. El Consejo de Profesionalizacin notificar la queja al miembro del Servicio de
Carrera de Procuracin de Justicia Federal de que se trate y lo citar a una
audiencia para que manifieste lo que a su derecho convenga, adjuntando los
documentos y dems elementos probatorios que estime procedentes;
III. El superior jerrquico podr suspender al miembro del Servicio de Carrera de
Procuracin de Justicia Federal hasta en tanto el Consejo de Profesionalizacin resuelva lo conducente;
IV. Una vez desahogada la audiencia y agotadas las diligencias correspondientes,
el Consejo de Profesionalizacin resolver sobre la queja respectiva. El Presidente del Consejo de Profesionalizacin podr convocar a sesiones extraordinarias cuando lo estime pertinente, y
348

E L SERVICIO DE CARRERA DE P ROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL

V. Contra la resolucin del Consejo de Profesionalizacin no proceder recurso


administrativo alguno.
Para efectos de lo dispuesto en el presente artculo, se entender por superior
jerrquico a los servidores pblicos a que se refiere el Artculo 62 de esta ley.
Artculo 45.- Los procedimientos a que se refiere el artculo anterior, as como
el de remocin previsto en el Artculo 64, sern substanciados por los rganos auxiliares del Consejo de Profesionalizacin, cuya integracin, operacin y funcionamiento
se definirn en las disposiciones reglamentarias del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Artculo 46.- Los miembros del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal que estn sujetos a proceso penal como probables responsables de delito
doloso, o culposo calificado como grave por la ley, sern suspendidos por los servidores pblicos a que se refiere el Artculo 62 de esta ley, desde que se dicte el auto de
formal prisin o de sujecin a proceso y hasta que se emita sentencia ejecutoriada.
En caso de que sta fuese condenatoria sern destituidos; si por el contrario, fuese
absolutoria, se les restituir en sus derechos.

CONCLUSIONES
Para garantizar la profesionalizacin del personal sustantivo en la Procuradura General de la Repblica se debe fortalecer, promover y desarrollar el Servicio de Carrera, asegurando la igualdad de oportunidades en el ingreso y promociones a travs de
programas de capacitacin y desarrollo que propicien la especializacin y certificacin de competencias; slo entonces habremos consolidado el Servicio de Carrera de
Procuracin de Justicia Federal.

349

Evolucin y desarrollo
de los servicios periciales
en la PGR durante
el periodo 2001-2005
Miguel scar Aguilar Ruiz*

Director General de Coordinacin


de Servicios Periciales.

E VOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

INTRODUCCIN
La Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, en apego a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de desarrollo 2001-2006, al Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006 y a las directrices establecidas por el C.
Procurador General de la Repblica Lic. Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernndez, ha desarrollado una serie de acciones, que se han implementado con la finalidad
de dar atencin a la problemtica social, la que cada da se ha vuelto ms compleja;
mecanismos que le han permitido acrecentar su capacidad de respuesta y de mejorar
su forma de intervencin en la bsqueda permanente de fortalecer el servicio pericial, para brindar un auxilio confiable y eficiente al Ministerio Pblico de la Federacin, con la finalidad de participar en el otorgamiento de una Procuracin de Justicia
pronta y expedita.
Por lo anterior, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales,
atenta al proceso de reestructuracin que se llev a cabo a nivel institucional y de
acuerdo a las nuevas atribuciones y facultades contenidas en el Artculo 71 de la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, redefini su esquema de trabajo, lo que le permiti consolidar los proyectos de desconcentracin de peritos, creacin de laboratorios, creacin de las figuras de Coordinadores Estatales y
Coordinadores Regionales, implantacin y ampliacin del sistema de gestin de la
calidad, programa de capacitacin, servicio de carrera, ampliacin de las especialidades periciales, entre otros, lo que permiti elevar la solidez de la investigacin pericial
al servicio del derecho penal, teniendo como propsito principal, a travs de los dictmenes periciales, conocer la verdad histrica de los hechos.

A NTECEDENTES
El desenvolvimiento histrico de la procuracin de justicia federal en el pas se ha
manifestado en forma paralela con el desarrollo y evolucin de la Procuradura General de la Repblica como institucin. El entorno social se ha vuelto cada da ms
complejo, lo que ha obligado a la institucin a acrecentar su capacidad de respuesta y
a redefinir sus formas de intervencin, en la bsqueda permanente de llevar a la
sociedad los servicios de procuracin de justicia de manera pronta y expedita.
353

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

La funcin de los servicios periciales surge en la Procuradura General de la


Repblica como consecuencia de la necesidad de contar con un rea especfica encargada de auxiliar al Ministerio Pblico de la Federacin y otras autoridades, en la
bsqueda y obtencin de indicios y preservacin de pruebas, para la acreditacin de
los elementos de tipo penal que definan la probable responsabilidad del autor o autores, mediante procedimientos tcnicos y cientficos que coadyuven a eficientar los
servicios de procuracin de justicia.
De esta manera, los servicios periciales nacen como una organizacin sistemtica y cientfica de profesiones, ciencias, artes y tcnicas, que en su conjunto se
amalgaman para servir como un instrumento tcnico y cientfico al servicio del Derecho Penal, teniendo como propsito principal, a travs de los dictmenes periciales,
conocer la verdad histrica de los hechos.
Se tiene como antecedente que las actividades periciales eran realizadas por la
Polica Judicial Federal, que como auxiliar del Ministerio Pblico de la Federacin se
le deleg la funcin de buscar las pruebas de la existencia de los delitos del orden
federal y la responsabilidad de quienes en ellos participaron; dirigir la seccin de
identificacin y laboratorio; realizar los trabajos de identificacin descriptiva, dactiloscopia, fotografa y antropometra; formular dictmenes en medicina legal, caligrafa, balstica, qumica, llevar un archivo de identificacin de los delincuentes y
proporcionar informes sobre los antecedentes criminolgicos.
En la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de enero de 1942, se dispone que La Procuradura
General de la Repblica contar con un laboratorio cientfico de investigaciones que
comprender por lo menos las siguientes secciones: dactiloscpica, criptogrfica,
balstica, fotografa, bioqumica y medicina forense.
En el ao de 1953, en las instalaciones de la Procuradura General de la Repblica, se crea la Jefatura de Servicios Periciales, la cual cuenta hasta este momento
con el laboratorio cientfico para el servicio de peritos oficiales en las especialidades
de qumica, histopatologa, farmacologa, medicina legal y balstica.
As mismo, se adquirieron los mejores instrumentos de su poca para la observacin, anlisis, comparacin, fotografas y microfotografas, en documentos, tintas,
pinturas y otros materiales, aplicando equipo con rayos de luces infrarroja y ultravioleta para las secciones de grafoscopa, fotografa y dactiloscopa; se crean las secciones de incendios, ingeniera civil, ingeniera mecnica, valuacin, contabilidad,
auditora e idiomas, se establece una seccin de pinturas, antigedades y objetos de
arte; se ampli la seccin de trnsito areo y terrestre en el mbito federal y local.
354

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Posteriormente, la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal, publicada en el


Diario Oficial de la Federacin el 26 de noviembre de 1955, dispone la creacin de
la Oficina de Servicios Periciales, que junto con el Laboratorio Cientfico de Investigaciones quedaron adscritos a la Direccin de Averiguaciones Previas Penales, como
sus principales auxiliares.
De acuerdo con la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de diciembre de 1974, la
Oficina de Servicios Periciales se convierte en Unidad de Servicios Periciales.
En el Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 8 de marzo de 1984, la
Unidad de Servicios Periciales pas a ser Direccin General de Servicios Periciales.
La evolucin y la modernizacin de la procuracin de justicia propicia que la
Procuradura General de la Repblica se reestructure, dando pauta a que la Direccin General de Servicios Periciales pase a ser la Direccin General de Coordinacin
de Servicios Periciales adscrita a la Subprocuradura de Coordinacin General y
Desarrollo con tres Direcciones Generales Adjuntas Regionales A, B y C, con
la encomienda de coordinar y supervisar el funcionamiento de los servicios periciales
de la institucin, lo cual qued establecido en el Reglamento de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de agosto de 1996.
Con la entrada en vigor del nuevo Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el
25 de junio de 2003, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales
forma parte de la estructura orgnica de la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e
Innovacin Institucional, entre los cambios estructurales ms significativos est la
adscripcin de tres direcciones ejecutivas con la encomienda de coordinar, supervisar y operar el funcionamiento de los servicios periciales de la institucin en el mbito
nacional.
A cada una de estas direcciones ejecutivas les fueron adscritas las diferentes
especialidades, que por su tipo se agruparon buscando su relacin en cuanto a la
aplicacin de los lineamientos tcnico-cientficos para el anlisis de los elementos de
estudio, proporcionados por el Ministerio Pblico de la Federacin y/o recopilados en
el lugar de los hechos y que en la actualidad son las especialidades documentales, de
laboratorios y de ingenieras y especialidades mdicas.

355

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

MARCO JURDICO
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos consagra las funciones del
Ministerio Pblico de la Federacin, el cual estar presidido por un Procurador General de la Repblica designado por el titular del Ejecutivo Federal, normado por la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
As, de conformidad con el Artculo 102 constitucional, una de las funciones del
Ministerio Pblico de la Federacin ser la persecucin e investigacin, ante los tribunales de todos los delitos del orden federal y de los delitos del fuero comn, respecto de los cuales ejercite la facultad de atraccin, conforme a las normas aplicables
con la ayuda de sus auxiliares y otras autoridades, como se establece en el Artculo
4o. de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
De acuerdo con lo establecido por el Artculo 21 de nuestra Carta Magna y el
apartado 20 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, el Ministerio Pblico de la Federacin tendr como auxiliares directos a la polica y a los
servicios periciales, siendo los peritos personas entendidas en alguna ciencia o arte
que pueden ilustrar al juez o tribunal acerca de los diferentes aspectos de una realidad concreta, mediante un examen o anlisis, donde se requieren conocimientos especiales en mayor grado a los que entran en el caudal de una cultura general media.
Explicando lo precedente, con los numerales 219 al 239 del Cdigo Federal de
Procedimientos Penales se regula la intervencin de los peritos en caso de que hubiere dos versiones distintas acerca de la forma de cmo ocurrieron los hechos, los
peritos dictaminarn basados en experiencias y conocimientos especficos en alguna
materia, sobre cual de las versiones puede acercarse ms a la realidad histrica,
atendiendo estrictamente la normatividad aplicable, entre las que destacan las siguientes:
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Leyes
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley General de Sociedades Mercantiles.
Ley de Vas Generales de Comunicacin.
Ley de Quiebras y Suspensin de Pagos.
356

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Ley Federal de Derechos de Autor.


Ley Federal del Trabajo.
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
entre otras
Cdigos
Cdigo Penal Federal.
Cdigo Federal de Procedimientos Penales.
Cdigo Fiscal de la Federacin.
entre otros
Reglamentos
Reglamento de la Ley de Armas de Fuego y Explosivos.
Reglamento de Uniformes, Divisas y Distintivos para la Armada de Mxico.
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
Reglamento de la Carrera de Agente del Ministerio Pblico Federal.
Reglamento del Instituto de Capacitacin de la Procuradura General de la Repblica.
Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
entre otros
Como se encuentra establecido en el Artculo 71 del Reglamento de la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales ser la encargada de desarrollar, coordinar, operar y
supervisar el funcionamiento de los servicios periciales de la Procuradura, en el
auxilio al Ministerio Pblico de la Federacin en la bsqueda, preservacin y obtencin de indicios y pruebas, para el esclarecimiento de un hecho probablemente delictivo, a fin de coadyuvar en el cumplimiento de sus funciones constitucionales de
investigacin y persecucin de los delitos.
Conforme a las fracciones V y VIII del Artculo 71, la Direccin General anteriormente citada dirigir el laboratorio central, los regionales y, en su caso, los exis357

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

tentes en las delegaciones, as como la implementacin de los programas de capacitacin y actualizacin cientfico-tcnica del personal pericial, en coordinacin con las
unidades administrativas competentes.

ESTRUCTURA ORGNICA
La evolucin y la modernizacin de la procuracin de justicia propicia que la Procuradura General de la Repblica se reestructure, lo que da origen a que la Direccin
General de Coordinacin de Servicios Periciales se modifique estructuralmente, reorientando sus funciones y lneas de mando a un nuevo esquema de operacin, dando
lugar a la presente estructura funcional:

DIRECCIN GENERAL
DE COORDINACIN
DE
SERVICIOS
PERICIALES

DIRECCIN
EJECUTIVA
DE
ESPECIALIDADES
DOCUMENTALES

DIRECCIN DE
INVESTIGACIN,
DESARROLLO Y
NORMATIVIDAD

DIRECCIN DE
SUPERVISIN,
CONTROL
DE CALIDAD Y
ASISTENCIA TCNICA

DIRECCIN
EJECUTIVA
DE LABORATORIOS

DIRECCIN
EJECUTIVA
DE INGENIERAS Y
ESPECIALIDADES
MDICAS

DIRECCCIN
REGIONAL
NORESTE

DIRECCIN
REGIONAL
OCCIDENTE

DIRECCIN
REGIONAL
SURESTE

31
COORDINACIONES
ESTATALES DE
SERVICIOS
PERICIALES

En atencin al requerimiento social de procuracin de justicia y a las atribuciones para el desempeo de sus actividades, la Direccin General de Coordinacin de
Servicios Periciales para dejar en claro su compromiso estableci y difundi entre
358

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

todo el personal pericial una poltica de calidad, una misin y una visin, las que han
contribuido a lograr sus metas y objetivos de corto, mediano y largo plazos.
Misin
Auxiliar al Ministerio Pblico de la Federacin y a otras autoridades, en el esclarecimiento de un hecho probablemente delictivo, a efecto de lograr la identificacin del
autor o autores.
Visin
Lograr que los servicios periciales alcancen una cobertura nacional ms eficiente y
eficaz a travs de su desconcentracin, lo cual permitir atender la demanda ministerial y de otras autoridades con mayor oportunidad y calidad.
Asimismo, mantener una constante profesionalizacin del personal pericial,
mediante el desarrollo humano, que a travs del uso de la tecnologa de punta permita
emitir dictmenes de calidad en el mbito nacional e internacional.
Poltica de calidad
Emitir dictmenes periciales al Ministerio Pblico de la Federacin y a otras autoridades, apegados a la normatividad vigente y acordes a un proceso de mejora continua,
que permitan conocer la verdad histrica de los hechos.

E SPECIALIDADES PERICIALES
La Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, con base en los requerimientos planteados por el Ministerio Pblico de la Federacin y a la incidencia
delictiva, ha ido ampliando su campo de especializacin, lo que ha generado nuevas
especialidades y en la actualidad se proporciona el servicio en el mbito nacional en
las 25 especialidades que se presentan en la siguiente grfica:

359

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

TCNICAS

POLIGRAFA Y CRIMINOLOGA

CONTABILIDAD
GENTICA FORENSE

TRNSITO TERRESTRE
PSICOLOGA

CRIMINALSTICA DE CAMPO

ODONTOLOGA
DOCUMENTOS CUESTIONADOS
MEDICINA FORENSE
VALUACIN

25

PSIQUIATRA

TRADUCCIN

ESPECIALIDADES
PERICIALES

INCENDIOS Y EXPLOSIONES

ANLISIS DE VOZ,
AUDIO Y VIDEO

INGENIERA MECNICA Y
ELCTRICA

DACTILOSCOPA

INGENIERAS y
ARQUITECTURA

BALSTICA

INFORMTICA Y
TELECOMUNICACIONES

IDENTIFICACIN -AFIS

FOTOGRAFA FORENSE

ANTROPOLOGA
QUMICA FORENSE

RETRATO HABLADO

PROPIEDAD INTELECTUAL

PROFESIONALES

La definicin y objetivo de las especialidades periciales es la siguiente:


Anlisis de voz y video
Es el estudio de las caractersticas fonticas y espectrales sobre las cuales se busca
relacionar los elementos semejantes, para identificar o descartar su origen.
Objetivo
Lograr la identificacin de una persona mediante el anlisis comparativo de dos o
ms emisiones de voz.
Antropologa forense
Rama de la Antropologa Fsica encargada del anlisis e identificacin de cadveres
y sujetos vivos. Se aplica como un sistema de identificacin a travs del anlisis
antropomtrico (morfoscpico y morfomtrico), para determinar caractersticas como:
edad, sexo, talla, filiacin racial, osteopatologas, seas particulares, etc., de una persona
360

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

en particular. La finalidad de esta ciencia forense es auxiliar a los rganos encargados de procurar y administrar justicia.
Objetivo
Determinar la identidad de las personas a travs de la recuperacin de cuerpos en
avanzado estado de descomposicin o esqueletizados, ya sea en superficie o enterrados en fosas, as como determinar las caractersticas (edad, sexo, talla, filiacin racial, osteopatologas, seas particulares, entre otros).
Balstica forense
Disciplina de la Criminalstica encargada de analizar los fenmenos fsicos y qumicos que se presentan en las armas de fuego, as como de todos los elementos que
contribuyen a producir el disparo, de los efectos de ste dentro del arma durante la
trayectoria y de los daos causados en el objetivo.
Objetivo
Determinar las caractersticas de las armas de fuego y de los elementos balsticos,
para identificar la relacin existente entre stos y la comisin de un presunto hecho
delictivo.
Contabilidad
Especialidad fundamentada en una teora especfica, que a travs de un proceso
obtiene y comprueba informacin financiera sobre transacciones celebradas por entidades econmicas, con la finalidad de determinar cuantitativamente las afectaciones patrimoniales de un ente econmico, a travs de la verificacin, la comprobacin
y el anlisis de la informacin contable de la persona fsica o moral.
Objetivo
Determinar cuantitativamente sobre la afectacin al patrimonio de un ente econmico, a travs de la verificacin, la comprobacin y el anlisis de la informacin contable de una persona fsica o moral.
Criminalstica de campo
Conjunto sistematizado de conocimientos cientficos que permiten estudiar el lugar de
los hechos a efecto de preservarlo, fijar, describir, embalar y levantar los indicios relacionados con un presunto hecho delictivo con el fin de identificar al autor o autores.
361

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Objetivo
Descubrir, fijar, levantar y embalar los indicios presentes en el lugar del hecho, los
cuales, previo estudio, permitirn la reconstruccin del evento y la identificacin del
autor o los autores del hecho.
Dactiloscopa
Disciplina encargada de individualizar a las personas vivas o muertas de forma indubitable, por medio del estudio de las crestas papilares existentes en las yemas de los
dedos de las manos, entre las que tenemos la dactiloscopia, retrato hablado e identificacin fisonmica.
Objetivo
Determinar de manera indubitable la identidad de las personas vivas o muertas, a
travs del estudio de los tipos fundamentales, puntos caractersticos y dems elementos que conforman los dactilogramas.
Documentos cuestionados
Es la disciplina que se encarga del estudio de los documentos para determinar su
autenticidad, falsedad o alteracin, bien sea en su soporte, texto escrito o impreso,
firmas, elementos anexos que lo integren o en todo aquello que lo constituya.
Objetivo
Identificar al autor o los autores de un escrito y/o firma por medio del anlisis comparativo de la escritura y la firma de una o varias personas, as como su autenticidad,
falsedad o posible alteracin.
Fotografa forense
Conjunto de conocimientos tcnicos que permiten utilizar los procedimientos adecuados para fijar imgenes latentes y permanentes, que sealen detalles y particularidades de la situacin primitiva del lugar de los hechos, indicios, evidencias, materiales o
personas relacionadas con un hecho presuntamente delictivo.
Objetivo
Reproducir la totalidad de los elementos cromticos en el examen del lugar de los
hechos y fijar los objetos y el sitio donde se localiz la evidencia, as como las caractersticas del mismo, con exactitud y nitidez.
362

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Gentica forense
Ciencia multidisciplinaria que abarca los conocimientos de Biologa Molecular, Bioqumica y Gentica, que se aplican para establecer la identidad de las muestras forenses de origen humano.
Objetivo
Establecer la identidad de una persona a travs de los perfiles genticos, obtenidos de
las muestras forenses, fluidos biolgicos y restos anatmicos, incluidos dientes y huesos, as como determinar el parentesco biolgico en madre y padre, el origen biolgico de las muestras de delitos sexuales y el sexo biolgico que se solicita de restos o
muestras forenses.
Identificacin - AFIS
Identificacin: conjunto de tcnicas multidisciplinarias que determinan de manera indubitable la identidad de las personas vivas o muertas, entre las que tenemos la dactiloscopia, retrato hablado e identificacin fisonmica.
AFIS: Sistema automatizado de identificacin, por medio de las impresiones de
los dibujos crestales existentes en la superficie de las yemas de los dedos de la mano.
Objetivo
Es un sistema basado en las impresiones de los dibujos crestales existentes en la
superficie de las yemas de los dedos de las manos para determinar la identidad de
una persona a travs del sistema computarizado de identificacin humana.
Incendios y explosiones
Disciplina que se ocupa de establecer las causas del siniestro, el foco del incendio o
el carcter de la explosin, a partir del estudio tcnico de los indicios criminalsticos
que dejan el fuego o las fuerzas sbitas liberadas por explosin en contra de un
inmueble, muebles y/o personas.
Objetivo
Analizar los indicios encontrados en el sitio del siniestro que permitan determinar las
causas del incendio o la explosin.

363

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Informtica y telecomunicaciones
Es la conjuncin de especialidades que estudian el procesamiento y almacenamiento
automatizado de la informacin y toda emisin, transmisin de voz, sonido o informacin de cualquier naturaleza que se efecte a travs de hilos, radioelectricidad, medios pticos, fsicos u otros sistemas electromagnticos, digitales o anlogos.
Objetivo
Determinar la existencia de un hecho delictivo con identificacin del presunto autor o
autores de la modificacin contenida en equipo de cmputo, mediante la alteracin de
las partes lgicas o fsicas del mismo.
Ingeniera y arquitectura
Son las profesiones en las que los conocimientos de las ciencias matemticas y naturales adquiridos mediante el estudio, la experiencia y la prctica, se emplean con
buen juicio, a fin de desarrollar mtodos y tcnicas para que se puedan utilizar de
manera ptima las fuerzas de la naturaleza en beneficio de la humanidad, en el contexto de restricciones ticas, fsicas, econmicas ambientales, humanas, polticas,
legales y culturales.
Objetivo
Determinar la valuacin inmobiliaria, controversia de obra pblica, daos a estructuras y conflictos en medicin de superficies, mediante el auxilio de las ciencias exactas, los mtodos y las tcnicas para la solucin y el esclarecimiento de problemas
relacionados con los inmuebles.
Ingenieras mecnica y elctrica
Objetivo
Esclarecer los delitos donde se presuma la alteracin o modificacin de los componentes electrnicos de un equipo para desarrollar sistemas electrnicos que provoquen beneficios ilcitos, daos o lesiones.
Medicina forense
Es una especialidad de la medicina que rene un conjunto de conocimientos mdicos,
tcnicos y cientficos, aplicables en las distintas reas del derecho, tendentes a auxiliar a los encargados de procurar y administrar justicia.
364

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Objetivo
Determinar alteraciones en la salud o en la muerte, cuando son causadas por agentes
externos, en forma accidental, suicida u homicida o en otro tipo de conducta delictiva.
Odontologa forense
Es una rama de la odontologa que aplica sus conocimientos especializados tcnicocientficos, para la resolucin de los problemas planteados en las distintas reas del
derecho, con el fin de auxiliar a los encargados de procurar y administrar justicia.
Objetivo
Determinar la identidad de las personas mediante la aplicacin de los conocimientos
de la ciencia odontolgica y sus distintas especialidades.
Poligrafa forense
Es la tcnica que haciendo uso del instrumento llamado polgrafo, permite conocer la
veracidad o la falsedad en la versin que sobre un hecho narra una persona, a travs
de los cambios psicofisiolgicos que genera, como son el ritmo respiratorio, la respuesta electro-dermal y la presin y la frecuencia cardiaca.
Objetivo
Determinar la veracidad o la falsedad de una declaracin sobre un hecho que se
investiga.
Propiedad intelectual
Es la rama del derecho encargada de proteger y regular las creaciones intelectuales
de las personas, as como de sus fines comerciales. Se divide en propiedad industrial
y de derechos de autor.
Objetivo
Propiedad industrial.- Determinar la autenticidad o la falsedad, desde el punto de
vista forense, de marcas, patentes, secretos industriales y modelos de utilidad, as
como de diseos industriales relacionados con un hecho delictuoso.
Derechos autorales.- Determinar la autenticidad o no desde el punto de vista
forense de las obras y su reproduccin, sean estas literarias, cinematogrficas, arts365

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

ticas, fotogrficas, programas de radio y televisin y dems obras que seale la ley en
la materia, incluidos los derechos conexos.
Psicologa forense
Es la ciencia que utiliza las reas y conocimientos de la psicologa en apoyo al ejercicio del derecho, determinando, mediante evaluaciones del individuo y anlisis documentales y/o de objetos, la personalidad de los sujetos relacionados con un presunto
hecho delictuoso.
Objetivo
Determinar la personalidad de los individuos a travs de estudios que permitan conocer su conducta, convivencia con el medio social, motivaciones internas y la causa de
sus acciones a efecto de establecer su participacin en un presunto hecho delictivo.
Psiquiatra forense
Es la rama de la medicina que participa en la investigacin de la verdad histrica de
los hechos en la procuracin y la imparticin de justicia.
Objetivo
Establecer las condiciones emocionales, mentales y de personalidad de los involucrados en un hecho delictivo, lo cual ser determinante para que la autoridad cuantifique
jurdicamente la pena aplicable con base en la conducta delictiva que se pueda acreditar tanto a la vctima como al autor de la misma.
Qumica forense
Ciencia multidisciplinaria que abarca los conocimientos de qumica orgnica e inorgnica, qumica analtica y toxicologa, que se aplican para establecer la identidad de
una muestra.
Objetivo
Identificar, cuantificar y clasificar todos los indicios desde el punto de vista qumicolegal, en auxilio de los rganos encargados de procurar y administrar justicia.

366

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Retrato hablado
Disciplina con la cual se obtienen imgenes por medio de una descripcin fisonmica
vertida por testigos presenciales de los hechos, a fin de identificar a una o varias
personas.
Objetivo
Identificar tanto fisonmica como morfolgicamente a una o varias personas.
Traduccin
Especialidad encargada de transcribir a un idioma determinado el mensaje contenido
en un texto, siendo esta traduccin lo ms prximo, natural o equivalente al idioma en
que se expresa.
Objetivo
Expresar en un idioma el mensaje contenido en un texto o un mensaje manifestado
por una persona, siendo ste lo ms prximo, natural o equivalente al idioma (incluidas las lenguas indgenas) de origen.
Trnsito terrestre
Disciplina que se encarga del estudio tcnico-cientfico de los indicios relacionados
con un hecho de trnsito terrestre, a efecto de conocer sus causas, a travs del
anlisis fsico-matemtico.
Objetivo
Determinar las causas, la evolucin y las consecuencias del hecho. Se deben reunir,
por tanto, todos los elementos que pudieron haber influido o que deban tenerse en
cuenta en el hecho a estudiar.
Valuacin
Es la especialidad que se ocupa de determinar el valor intrnseco o comercial de todo
tipo de cosas, objetos o animales, en hechos relacionados con la investigacin de un
delito.
Objetivo
Establecer mediante datos tcnicos el valor de bienes muebles relacionados con un
hecho delictivo.
367

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

DICTMENES PERICIALES
Como consecuencia de la dinmica social, se ha propiciado que se eleve el ndice de
denuncias presentadas ante las autoridades competentes, lo que ha dado margen a un
incremento significativo a la demanda del servicio pericial y en respuesta de ello la
Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, durante el periodo enero
2001 a septiembre de 2005 ha emitido un milln 148 mil 266 dictmenes periciales en
apoyo y auxilio del Ministerio Pblico de la Federacin, rganos Jurisdiccionales as
como otras instituciones del Sector Pblico Federal.
Derivada de esta creciente demanda el Procurador General de la Repblica, el
C. Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernndez, hizo un reconocimiento a la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales por haber alcanzado la cifra de
un milln de dictmenes periciales durante el periodo comprendido de enero de
2001 a abril de 2005, con lo que la Direccin General ha brindado un eficaz auxilio al
Ministerio Pblico de la Federacin, rganos Jurisdiccionales y otras instituciones
del Sector Pblico Federal, Estatal y Municipal; la cifra alcanzada es producto del
trabajo, el esfuerzo y cumplimiento del personal sustantivo del servicio pericial en sus

Dictmenes periciales
Dictmenes Periciales

286,006

300,000

257,671

250,000
200,000

239,219

203,177
162,193

150,000
100,000
50,000
0
2001

2002

2003

2004

Total acumulado: 1148,266


368

2005 sep

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

25 especialidades periciales. Con lo anterior, se ha atendido de manera oportuna y


expedita las solicitudes de intervencin del servicio pericial y durante el periodo no se
registraron rezagos, operando con un grado de eficiencia de un 99.7 por ciento.
Cabe destacar que todas las especialidades estn certificadas bajo la norma
ISO-9001:2000, lo que les otorga un grado de confiabilidad y certeza en la calidad de
los dictmenes.

DESCONCENTRACIN
DEL SERVICIO PERICIAL

Al inicio de la presente administracin, en diciembre del ao 2000, los servicios periciales contaban con una plantilla de 144 peritos tcnicos y 310 profesionales, de los
cuales 303 se encontraban adscritos al sector central y slo 151 adscritos en las
diferentes delegaciones estatales, lo cual resultaba insuficiente para atender la creciente demanda de los servicios periciales en las delegaciones, por lo que la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales se avoc a establecer un
programa de desconcentracin de peritos a las delegaciones estatales, en donde se
ha venido radicando en cada una de ellas peritos profesionales y tcnicos, de acuerdo
con las estadsticas de incidencia que reporta cada localidad, tanto de averiguaciones
previas como dictmenes periciales emitidos en aos anteriores, esto con la finalidad
de dar una cobertura nacional con mayor capacidad de respuesta y oportunidad en la
prestacin del servicio pericial.
En este contexto, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales,
en cumplimiento de sus funciones, primeramente impuls el incremento de la plantilla
sustantiva autorizada, sin perder de vista los recursos disponibles y las necesidades
de operacin, a fin de optimizar la investigacin tcnica-cientfica en el mbito nacional, por lo que para octubre de 2005 se cuenta con una plantilla sustantiva de 468
peritos tcnicos y 555 profesionales, lo que representa una ampliacin del orden del
225 y 79 por ciento, respectivamente, y fueron desconcentrados como se muestra en
el siguiente cuadro:

369

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Peritos

2000

2001-2005

Peritos en sector central


Peritos en delegaciones

303
151

465
558

Peritos profesionales
Peritos tcnicos

310
144

555
468

Total

454

1,023

Lo anterior ha permitido que a la fecha estn adscritos a las diferentes delegaciones 558 peritos, tanto tcnicos como profesionales, los que en su mayora son
egresados de los institutos de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de
Justicia Federal y Nacional de Ciencias Penales de esta Procuradura, elevndose
sustancialmente el personal pericial en cada delegacin estatal, dicho personal se
encuentra coordinado administrativa y operativamente por un perito profesional habilitado como Coordinador Estatal.
Es importante destacar que el personal pericial tuvo un aumento significativo en
el nivel salarial en comparacin del que se perciba en el ao 2000, con la finalidad de
satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social
y cultural, logrando una dignificacin de la actividad pericial y una mejor calidad de
vida para el servidor pblico.

L ABORATORIOS REGIONALES
DE SERVICIOS PERICIALES

El constante aumento de la demanda del servicio pericial en el mbito nacional propici la necesidad de implementar acciones y mecanismos orientados a responder de
manera oportuna y eficiente, por lo que la Direccin General de Coordinacin de
Servicios Periciales, despus del logro tan importante que represent el ampliar la
plantilla pericial y desconcentrar a los peritos en las delegaciones estatales, tenia un
enorme reto, darle continuidad al compromiso de bridar una mejor atencin a los
requerimientos del Ministerio Pblico de la Federacin, jueces y otras autoridades
ubicados fsicamente en el interior de la Repblica.
370

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Se puso en marcha el proyecto de creacin de cinco laboratorios regionales, los


que se ubican en lugares estratgicos, con la intencin de fortalecer la desconcentracin de la funcin pericial, con esto se refuerza y acerca a los servicios periciales a
las localidades y regiones en donde se demandan, facilitando mejores mecanismos de
operacin que garanticen la oportuna presencia, coordinacin, comunicacin a las
solicitudes y requerimientos planteados por el Ministerio Pblico de la Federacin y
otras autoridades de los servicios periciales. La ubicacin de los laboratorios regionales se sustenta de acuerdo a la incidencia delictiva, nmero de averiguaciones previas, ubicacin geogrfica, problemas especficos en investigacin de los delitos
federales, como el narcotrfico, uso de moneda falsa, trfico de personas, lavado de
dinero y delitos de propiedad industrial e intelectual y la distribucin de cargas de
trabajo de cada coordinacin estatal, por lo que se decidi establecerlos en Cancn,
Quintana Roo; Reynosa, Tamaulipas; Guadalajara, Jalisco; Oaxaca, Oaxaca; y Ti-

REGI
REGIN NORESTE
REYNOSA - TAMAULIPAS

REGI
REGIN SURESTE
REGI
REGIN NOROESTE

CANC
CANCN - QUINTANA ROO

TIJUANA BAJA CALIFORNIA


( EN PROCESO)

REGI
REGIN OCCIDENTE
GUADALAJARA - JALISCO
REGI
REGIN CENTRO
DISTRITO FEDERAL

REGIN SUR
OAXACA OAXACA
(EN PROCESO)

371

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

juana, Baja California, los que se sumarn al laboratorio central ubicado en el Distrito
Federal.
Con lo anterior, se ha permitido optimizar costos y recursos econmicos, tiempos de respuesta, al no tener que distraer peritos de las oficinas centrales, otorgar
servicios en lugares distantes, ya que implicaba que la Direccin General, en algunos
casos, tuviera que trasladar peritos especializados en las diferentes materias al lugar
del servicio requerido y a veces se trasladaban ms de una ocasin para atender el
mismo asunto.
Actualmente se encuentran en operacin tres, el Laboratorio Regional Sureste
ubicado en la ciudad de Cancn, Quintana Roo, que atiende a los estados de Yucatn, Campeche y Tabasco; el laboratorio Regional Noreste en la ciudad de Reynosa,
Tamaulipas, que atiende los estados de Coahuila, Nuevo Len, San Luis Potos y
Zacatecas, y el laboratorio Regional Occidente instalado en la ciudad de Guadalajara,
Jalisco, que atiende los estados de Nayarit, Colima, Aguascalientes, Guanajuato y
Michoacn, ambos inaugurados el 14 de diciembre de 2004; los laboratorios regionales de Oaxaca y Tijuana se encuentran en construccin y prximamente entrarn en
operacin.

Cancn, Quintana Roo

Reynosa, Tamaulipas

Guadalajara, Jalisco

Los laboratorios regionales cuentan bsicamente con peritos en 15 especialidades periciales, como son: Balstica Forense, Criminalstica de Campo, Propiedad Intelectual, Fotografa Forense, Valuacin, Qumica Forense, Documentos Cuestionados,
Contabilidad, Identificacin-AFIS, Medicina Forense, Trnsito Terrestre, Ingeniera
Civil, Arquitectura, Informtica y Dactiloscopia.
El equipamiento y operacin de los laboratorios regionales permite dar cobertura a todo el pas y obtener los dictmenes con mayor rapidez, y lo ms importante,
con la misma calidad y solidez cientfica en cualquiera de los laboratorios; los tres
372

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

cuentan con equipo especializado con la tecnologa ms avanzada en su gnero, suficientes herramentales y materiales complementarios necesarios, destacndose los
equipos de: espectrofotmetros de luz infrarroja, cromatgrafos, emit solares, microscopios, tubos recuperadores de proyectiles, equipos de anlisis espectral, balanzas, laboratorio de revelado fotogrfico (minilab), as como de equipos especializados,
mobiliario, equipo de oficina, equipo de cmputo, consultorios mdicos y materiales
complementarios, como son los reactivos; todo esto para garantizar el buen funcionamiento y la calidad de los servicios otorgados a travs de los laboratorios regionales.
Adicionalmente se reforzaron los laboratorios regionales con la dotacin de laboratorios mviles, los que se encuentran acondicionados con el equipo bsico e
indispensable para realizar los estudios tcnico-cientficos en el lugar de los hechos,
lo que contribuye a emitir un dictamen de manera inmediata.
Con lo mencionado anteriormente podemos afirmar que con la operacin de los
tres laboratorios regionales, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales marca un logro trascendental en el desarrollo de los servicios periciales en el
auxilio al Ministerio Pblico de la Federacin, lo que da certeza y confiabilidad a la
investigacin, as como tambin garantiza la conservacin y preservacin de muestras que permita contar con los elementos en ptimas condiciones para su estudio.

C OORDINACIONES ESTATALES
Y REGIONALES

La desconcentracin de peritos elev sustancialmente el nmero de ellos en cada


delegacin, lo que hizo indispensable que la Direccin General de Coordinacin de
Servicios Periciales creara la figura de Coordinador Estatal de Servicios Periciales,
habilitando un perito en cada delegacin estatal con mayor experiencia en las diferentes especialidades que integran el servicio pericial para dirigir, controlar, coordinar
normativa, metodolgica, tcnica y operativamente y tomar las decisiones inherentes
al servicio, adems de ejercer el control administrativo del personal pericial.
En este contexto, se ha logrado que en las 31 delegaciones estatales de la Procuradura General de la Repblica se obtengan resultados ptimos en cuanto a la
atencin a las solicitudes presentadas por el Ministerio Pblico de la Federacin y
otras autoridades, realizando una adecuada designacin de peritos a travs de un rol
estricto para transparentar su actuacin.
373

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Por otra parte, se ha evitado que el Ministerio Pblico de la Federacin recurra


a instancias locales, como es el caso de los servicios periciales de los estados, o bien
que la intervencin sea presentada directamente a la delegacin estatal o al perito, lo
que ocasionaba no contar con un control, seguimiento, verificacin y validacin de
cada uno de los asuntos.
Adems de las funciones antes mencionadas, los coordinadores estatales tienen
la responsabilidad de organizar y controlar la informacin que integran los bancos de
datos criminalsticos de la Procuradura, para su incorporacin al Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, especialmente la de identificacin dactiloscpica y fotogrfica.
El Coordinador Estatal de Servicios Periciales depende operativa y administrativamente del C. Delegado Estatal y tcnica, normativa y funcionalmente del Coordinador Regional de Servicios Periciales, a su vez ste de la Direccin General de
Coordinacin de Servicios Periciales.
En el proyecto de creacin de los laboratorios regionales, se contempl que una
vez que iniciaran operaciones se designara un responsable con la categora de Coordinador Regional del laboratorio del servicio pericial, quien depender jerrquica, administrativa, normativa, tcnica y funcionalmente de la Direccin General de
Coordinacin de Servicios Periciales, teniendo como funciones principales las de apoyar a cada uno de los coordinadores estatales en las entidades federativas de su
competencia, para promover las polticas que emanen de sus superiores jerrquicos y
establecer los mecanismos para el manejo, proteccin, preservacin de muestras y
elementos de estudio que garanticen su integridad durante el estudio y anlisis; verificacin y validacin para que la emisin de los dictmenes se apeguen a la normatividad aplicable a los lineamientos tcnicos, cientficos y metodolgicos.

SISTEMA DE GESTIN DE LA CALIDAD


Derivado del compromiso de la actual administracin, en el sentido de contar con un
gobierno de calidad, que ponga en el centro del quehacer gubernamental la satisfaccin de las necesidades y expectativas de la Sociedad, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales puso en marcha un programa para establecer un
sistema de gestin de la calidad que apoye los procesos para la emisin de los dictmenes periciales y aumentar su capacidad para satisfacer con mayor eficiencia y
eficacia los requerimientos de sus usuarios.
374

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Para llevar a cabo este programa, durante el primer semestre de 2001 se elabor un diagnstico sobre las condiciones de operacin de la propia Direccin General,
para conocer sus fortalezas y debilidades para hacer frente a un proceso de cambio
como lo era en ese momento la implantacin de un sistema de gestin de la calidad
con referencia norma de calidad ISO-9001:2000.
Con esta perspectiva, se determin que era viable la implantacin del Sistema
de Gestin de la Calidad en la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, por lo que se procedi a establecer, implantar y desarrollar el Sistema de
Gestin de la Calidad, llevndose a cabo en tres etapas hasta lograr la certificacin
integral en las 25 especialidades periciales que conforman la Direccin General de
Coordinacin de Servicios Periciales.
En el 2002 se concluy la primera etapa de certificacin con un alcance de
ocho especialidades periciales: Criminalstica de Campo, Documentos Cuestionados,
Dactiloscopia, Identificacin AFIS, Gentica Forense, Retrato Hablado, Trnsito Terrestre, Valuacin y el rea de Control Documental que es la encargada de recibir las
solicitudes de intervencin y entregar los dictmenes periciales a las instancias que
solicitan el servicio. El sistema fue auditado en diciembre de 2002 por la empresa de
origen francs Socit Gnrale de Surveillance de Mxico, S. A. de C. V. (SGS),
recibindose el Certificado No. MX02/135 de la Entidad Mexicana de Acreditacin
(EMA), as como otro por parte de la United Kingdom Acreditation (UKAS).
En el 2003 se llev a cabo la segunda etapa de certificacin, con una ampliacin
del alcance al sistema de nueve especialidades: Balstica Forense, Contabilidad, Ingeniera y Arquitectura, Ingeniera Mecnica y Elctrica, Incendios y Explosiones,
Informtica y Telecomunicaciones, Medicina Forense, Propiedad Intelectual y Traduccin, las que se auditaron y certificaron en diciembre de 2003; adems, en julio del
mismo ao se realiz la auditora de seguimiento al sistema de gestin de la calidad
con lo que se mantuvo la certificacin.
En el 2004 se llev a cabo la tercera etapa, con una ampliacin del alcance al
sistema de gestin de la calidad que abarc ocho especialidades: Anlisis de Voz y
Video, Antropologa Forense, Fotografa Forense, Odontologa Forense, Poligrafa
Forense, Psicologa Forense, Psiquiatra Forense y Qumica Forense, con lo que se
logr la certificacin en todas las especialidades del servicio pericial.
Los logros que se han tenido con la certificacin del sistema de gestin de la
calidad en la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales son los siguientes:
375

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Se tienen documentadas todas las actividades que se realizan para la emisin


de los dictmenes.
Se han eliminado las improvisaciones al contar con los documentos que guan
el desempeo de las actividades en todas las especialidades periciales.
Se trabaja con estricto apego a la norma internacional ISO-9001:2000.
Se cuenta con procesos estandarizados, lo que permite un mejor control y el
aseguramiento de la calidad en los productos y servicios.
Se cuenta con una base para la mejora continua del sistema y sus procesos.
Se ha incrementado la satisfaccin de los usuarios, la cual pas del 90.31 por
ciento en 2002 al 94.44 por ciento en el 2004.

B ANCOS

DE DATOS

CRIMINALSTICOS

Sistema Automatizado de Identificacin de Huellas Dactilares (AFIS). El programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-2000 recoge la preocupacin general de
la poblacin por la inseguridad en la vida cotidiana; por ello, es prioridad del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica (SNSP) la implementacin de herramientas que apoyen las actividades encaminadas a prevenir los delitos, reforzando las acciones que
realiza el Ministerio Pblico de la Federacin para la procuracin de justicia pronta y
expedita.
Uno de los ejes estratgicos del SNSP es el desarrollo e implantacin de sistemas que utilicen tecnologa de vanguardia y coadyuven al intercambio de informacin
entre las diferentes instituciones involucradas en el registro y seguimiento del personal de seguridad pblica y de la poblacin criminal, facilitando as la toma de decisiones y el desarrollo de programas, polticas y acciones para el combate a la delincuencia
en el mbito nacional.
Por lo anterior, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales
incorpor el proyecto AFIS nacional, con el objetivo de crear el Registro Nacional de
Huellas Dactilares a travs de un sistema que permita la administracin de una base
de datos de 50 millones de huellas dactilares, para optimizar los procesos de registro,
consulta e identificacin de individuos y facilite el intercambio de informacin entre
las instituciones dedicadas a la administracin y la procuracin de justicia.
376

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

El AFIS es un sistema informtico de alta tecnologa que permite buscar, cotejar y analizar impresiones dactilares, para apoyar el trabajo de los peritos dactiloscopistas, proporcionndoles, mediante el uso de herramientas especializadas, los elementos
para establecer la identidad de un individuo y apoyar su dictamen pericial en forma
automatizada.
El fundamento legal de este Sistema se encuentra en la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Titulo
Primero, artculos 2o. y 7o.; as como en su Seccin Cuarta: de la Informacin de
Apoyo a la Procuracin de Justicia, Artculo 41, los cuales sealan:
El fundamento para la integracin y la operacin del Banco de Datos AFIS en la
Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales est contemplado en el
Artculo 71, fraccin VI, del Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, que a la letra dice:
Operar los bancos de datos criminalsticos de la Procuradura que se integren al Sistema Nacional de Seguridad Pblica, especialmente los de identificacin dactiloscpica y fotogrfica, as como todos los necesarios para la
investigacin, que sern distintos de los que administre el Centro Nacional
de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia.
(Procuradura General de la Repblica. Reglamento de la Ley Orgnica de
la Procuradura General de la Repblica, primera edicin, 2003, p. 96.)

En cuanto al intercambio de informacin con otras instancias afines a esta Direccin General, el fundamento se da en el Convenio de colaboracin que con base
en el Artculo 119 Constitucional celebrarn la Procuradura General de la Repblica,
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y las Procuraduras Generales de Justicia de los treinta y un estados integrantes de la Federacin. (Secretara
de Gobernacin. Diario Oficial de la Federacin, 3 de diciembre de 1993).
La cobertura del Sistema en el mbito nacional, as como la cantidad de fichas
ingresadas a la fecha, se muestra en el mapa y la grfica siguientes:

377

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Sitios en operacin hasta 2005


Baja California (Tijuana)
Baja California Sur (La Paz)
Chihuahua (Cd. Jurez)
Coahuila (Torren)
Distrito Federal (1) (DGCSP)
Durango (Durango)
Guerrero (Chilpancingo)
Jalisco (Guadalajara)
Nuevo Len (Monterrey)

Oaxaca (Oaxaca)
Puebla (Puebla)
Quintana Roo (Cancn)
Sinaloa (Culiacn)
Sonora (Hermosillo)
Tabasco (Villahermosa)
Tamaulipas (Reynosa)
Yucatn (Mrida)

Registros decadactilares ingresados al AFIS

35,000
30,000

32,327
29,334

25,000

26,890
22,144
19,594

20,000
15,000
10,000

14,042

5,000
0
Total Acumulado a Septiembre 2005:144,331
378

2000
2001
2002
2003
2004
2005

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Banco de Datos Genticos. Antes del ADN se aplicaban mtodos y tcnicas


criminalsticas en el rea de Qumica Forense con grado de error perceptible, ya que
al utilizar los llamados marcadores biolgicos convencionales no se les poda atribuir
una confiabilidad absoluta. Actualmente, entre otras tcnicas, la identificacin humana se lleva a cabo a travs de perfiles genticos del ADN.
El banco de datos genticos fue el inicio de actitudes de disciplina y coordinacin a seguir en actividades de desarrollo del mtodo estadstico para la recoleccin
de las muestras, hasta alcanzar el perfil gentico de cada una de ellas.
El banco de datos de gentica forense es un archivo en el cual se almacenan
perfiles genticos obtenidos a partir de muestras biolgicas de sangre, saliva, elementos pilosos, semen y restos seos, entre otros, que se encuentran relacionados con
una investigacin de tipo ministerial o judicial.
Esta informacin es procesada bajo modelos estadsticos cuyo resultado garantiza la confiabilidad en la asignacin de la relacin del parentesco gentico que se
establezca.
Lo anterior, con el objeto de brindar a la poblacin un sistema confiable que,
basado en los principios de identificacin humana y aplicado con todo rigor cientfico,
permita, a travs de la base de datos de perfiles genticos del ADN, generar informacin que beneficie a la sociedad y a las instituciones de procuracin y administracin de justicia.
El fundamento legal para la integracin y operacin del banco de datos genticos deriva de la facultad que otorga a la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales el Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica, en su Artculo 71, fraccin II, que a la letra dice: Auxiliar al Ministerio
Pblico de la Federacin en la bsqueda, preservacin y obtencin de indicios y
pruebas, a fin de coadyuvar en el cumplimiento de sus funciones constitucionales de
investigacin y persecucin de los delitos. (Procuradura General de la Repblica,
Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica,
primera edicin, 2003, p. 96).
Los perfiles genticos ingresados al banco de datos hasta 2005 se mencionan
en la siguiente grfica:

379

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Perfiles genticos ingresados

1,200
1,000

1,042

800
600
400

684
473

461

2002
2003
2004
2005

200
0
Total Acumulado a Septiembre 2005: 2,660
Sistema Integrado de Identificacin Balstica (IBIS). De acuerdo con la poltica innovadora de la Institucin se procedi a implementar mecanismos modernos
para mejorar los procesos periciales en materia de Balstica Forense, por lo que la
Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales se avoc a instrumentar y
establecer un Sistema Automatizado Integrado de Identificacin Balstica (IBIS),
para disponer de toda la informacin relacionada con esta especialidad.
El sistema es una fuente de Informacin confiable y de consulta que contribuye
a optimizar el proceso de identificacin de las armas con las que cuenta la institucin
y de las que se encuentran relacionadas con algn hecho presuntamente delictuoso
del fuero federal, as como de las caractersticas que presentan los elementos balsticos al momento de ser percutidos.
Este sistema tambin es de gran utilidad para apoyar la funcin pericial de la
institucin, as como para facilitar el intercambio de informacin con las instancias
dedicadas a la administracin y la procuracin de justicia en el mbito nacional y est
sustentado en el Programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-2000.
380

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Por lo anterior, es de particular importancia contar con un sistema de informacin automatizado, que permita integrar un banco de datos en el rea de balstica
forense, para identificar el armamento con el que cuenta la institucin y el que derive
de hechos presuntamente delictivos del fuero federal, de acuerdo con sus caractersticas y elementos balsticos (casquillos y proyectiles), que sirva de consulta, confronta e identificacin, as como de intercambio de informacin con las 31 procuraduras
estatales y la del Distrito Federal, dando cumplimiento a lo establecido en el Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, Artculo 71,
fraccin II, que establece como una de las funciones prioritarias del servicio pericial
la de Auxiliar al Ministerio Pblico de la Federacin en la bsqueda, preservacin y
obtencin de indicios y pruebas, a fin de coadyuvar en el cumplimiento de sus funciones constitucionales de investigacin y persecucin de los delitos.
El sistema permite ingresar y almacenar la informacin clasificada, codificada
y personalizada de las caractersticas de cada una de las armas propiedad de la
institucin y de las que derivan de hechos presuntamente delictuosos y de sus elementos balsticos, para que cuando sea consultado y confrontado se facilite la localizacin y ubicacin de los datos requeridos para la formulacin de los dictmenes
periciales y el intercambio de informacin con las dems instancias de administracin
y procuracin de justicia en el mbito nacional.
El establecimiento de este Sistema permite tener un grado ascendente de mejoramiento en la prestacin del servicio pericial de Balstica Forense, controlando los
procedimientos internos de consulta y registro para dar seguridad y confiabilidad a la
informacin y evitar su uso no autorizado.
Actualmente la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales cuenta
con el equipo que conforma el Sistema IBIS, as como con los elementos necesarios
para su operacin, por lo que ya se han obtenido e ingresado al Sistema los elementos
balsticos testigo de las armas de fuego que han sido asignadas como de cargo al
personal policial de esta institucin, las que son remitidas y que presuntamente estn
relacionadas con algn hecho probablemente delictivo as como los elementos encontrados y levantados en el lugar de los hechos.
Los elementos balsticos testigo son los casquillos y proyectiles que se obtienen despus de usar un arma de fuego puesta a la vista.
Los elementos balsticos problema son aquellos que son encontrados en el
lugar de los hechos.
381

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

El sistema est diseado para crear bases de datos de elementos balsticos


(casquillos y proyectiles), para ahorrar tiempo de respuesta a los peritos en la materia; es considerado como lo ltimo en tecnologa de microscopios de comparacin en
el mbito mundial, ya que cuenta con dos consolas para que en una de ellas se capture
la imagen a partir del microscopio y la otra para cotejar el resultado de la comparacin
de los elementos ingresados en la base de datos.
La tecnologa empleada por IBIS contribuye a esclarecer los crmenes cometidos con armas de fuego. Representa una herramienta de avanzada para los servicios
periciales frente a los problemas cotidianos causados por el aumento de cargas de
trabajo, ya que se vale de la potencia de las tecnologas de punta para ayudar a los
expertos en balstica a realizar las comparaciones en menores tiempos.
El IBIS realiza la captura digital de las imgenes de casquillos y de balas, las
guarda en un banco de datos, ejecuta automticamente las comparaciones informatizadas y las ordena segn las probabilidades de concordancia. Ms tarde, los expertos
en balstica pueden emplear su pericia para realizar comparaciones microscpicas de
muestras de alta fiabilidad.
Para poder hacer uso del Sistema Integrado de Identificacin Balstica, es necesario haber recibido capacitacin por parte del fabricante del sistema, asimismo
obtener el certificado que acredite al usuario como operador calificado.
382

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Se cuenta con dos centros de atencin que dan cobertura nacional, de los cuales el central se encuentra en el Distrito Federal y se tiene una terminal de datos en
Jalisco.
A la fecha se han registrado elementos balsticos en las cantidades que se muestran en la grfica siguiente:
Registros ingresados en el IBIS
6,000
5,633

5,000
4,000
3,000

4,442

2003
2004
2005

3,373

2,000
1,000
0

Total Acumulado a Septiembre 2005: 13,448


383

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

PUBLICACIONES
El programa editorial de la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales ha sido fundamental para el desarrollo del capital intelectual de esta unidad administrativa, ya que le ha permitido retener el conocimiento y la experiencia adquiridos
como parte de su actuacin, as como las aportaciones del personal ms avanzado en
el conocimiento de la criminalstica. Asimismo, establecer un puente de comunicacin con los usuarios de los servicios que presta, dando a conocer en las Guas
metodolgicas de las especialidades periciales sobre cules son las especialidades en las que puede intervenir, as como los requisitos para solicitar dicha intervencin y los domicilios donde se reciben las solicitudes correspondientes.
Por otra parte, el Manual para la Investigacin en el Lugar de los Hechos
rene todo el conocimiento y la experiencia tcnica y cientfica de los especialistas en
la criminalstica, para presentar de manera sistematizada la metodologa para reconocer los hallazgos, las evidencias y cualquier otro elemento de estudio localizados en el
lugar de los hechos, tales como: huellas, manchas de sangre, colillas de cigarro, vasos, botellas, entre otros. Por ello, este manual es considerado como material de
consulta y apoyo, no slo para el personal pericial, sino tambin para los agentes del
Ministerio Pblico y los de la polica investigadora.
El Manual Metodolgico para la Investigacin Criminalstica de los Homicidios de Mujeres en Ciudad Jurez, como su nombre lo explica, presenta la
metodologa criminalstica para la investigacin aplicable al caso especfico de Jurez, por lo que se considera una herramienta fundamental para la investigacin pericial, policial y ministerial, para el esclarecimiento de los hechos suscitados en esa
localidad.
Por ltimo, la publicacin titulada La Medicina Legal y Forense en los Albores del Siglo XXI recoge los conocimientos y las experiencias de especialistas de los
diversos pases participantes, como una aportacin al enriquecimiento de la prctica
mdica legal y forense, en la investigacin de los hechos presuntamente delictivos.
La publicacin de estas obras se ilustra con las siguientes portadas:

384

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

PROFESIONALIZACIN
DEL PERSONAL PERICIAL

La profesionalizacin ha sido una constante preocupacin de la Direccin General de


Coordinacin de Servicios Periciales, ya que de ella depende la superacin y el desarrollo humano del personal pericial, as como el mejoramiento de su desempeo tcnico y profesional, en la investigacin criminalstica de los hechos probablemente
delictivos que se someten a su estudio y dictaminacin.
385

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

El desarrollo profesional se lleva a cabo a travs de las distintas instancias de


capacitacin con las que cuenta la institucin, como el ICAP y el INACIPE, as
como con diferentes instancias educativas.
Esta consideracin ha motivado el esfuerzo para la realizacin de cuatro congresos internacionales, en los que se abordaron temas relacionados con La Medicina
Legal y Forense en los Albores del Siglo XXI, el cual se llev a cabo en 2002; los
Estndares Internacionales para Evaluar la Calidad de Peritajes en Documentoscopa y Grafoscopa, organizado en 2003; Toxicologa y Qumica Forense,
celebrado en 2004; y Gentica Forense, verificado en 2005. Cabe agregar que en la
celebracin de estos congresos internacionales se ha contado con la participacin de
algunas embajadas, dentro de las cuales destacan las de Estados Unidos de Amrica
y de Francia.
Adems de los congresos internacionales mencionados, con el apoyo de la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional (COPLADII) y la
decidida participacin de la Direccin General de Formacin Profesional, a partir del
ao 2000 se puso en marcha un intenso programa de capacitacin del personal pericial, capacitndose en ese ao 53 peritos; 643 en 2001; 921 en 2002; 938 en 2003;
1,131 en 2004; y 976 a septiembre de 2005, dando un total de 4,662 peritos capacitados, como lo muestra la siguiente grfica:
Peritos Capacitados
1,200

1,131

1,000

976
800

938

600
643
400

200

0
2000

2001

2002

2003

2004

Total acumulado: 4,662


386

2005

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

Cabe agregar que dentro del mismo perodo 42 peritos fueron capacitados en
diferentes pases, entre los que destacan: Brasil, Canad, Costa Rica, Chile, Espaa,
Estados Unidos de Amrica, El Salvador y Francia, entre otros.

CONGRESOS
Buscando diferentes prcticas que fomenten la generacin y el desarrollo del capital
intelectual, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales conjuntamente con el Instituto Nacional de Ciencias Penales se han dado a la tarea de desarrollar cursos y congresos internacionales en materia de servicios periciales, con la
finalidad de mantener y contribuir en una constante formacin profesional de su personal sustantivo, para contar con personal con conocimientos y habilidades del ms
alto nivel y experiencia, as como acercarles conocimientos, tcnicas y tecnologa de
punta en el mbito internacional, por lo que se ha logrado organizar y participar en los
siguientes eventos:

CONGRESO INTERNACIONAL
L A MEDICINA LEGAL Y FORENSE
EN LOS A LBORES DEL SIGLO XXI
El congreso logr un acercamiento y un intercambio de opiniones entre mdicos forenses de la Procuradura General de la Repblica y mdicos de instituciones del
sector salud, as como de sociedades civiles, quienes compartieron sus experiencias
con respecto a la situacin que enfrentan ante las constantes demandas que se reciben por responsabilidad profesional mdica, los avances obtenidos en este congreso
permitirn homologar criterios interinstitucionales y coordinar los esfuerzos.
Adems de lo anterior se abordaron temas relacionados con el papel del mdico
forense en el mbito de la procuracin de justicia, bioterrorismo, aspectos mdicos
relacionados con el consumo de narcticos, responsabilidad profesional, metodologa
de la investigacin en medicina forense, derechos humanos, entre otros, con la participacin de ponentes nacionales e internacionales de: Colombia, Estados Unidos y
Costa Rica.
387

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

Se destac la importancia de la medicina como especialidad forense, resaltando


su papel en la procuracin de justicia. Los temas tratados permitieron visualizar la
necesidad de tener un intercambio permanente de opiniones y criterios entre los mdicos forenses, para mantenerse actualizados en los avances cientficos en la materia. Tambin se recalc la necesidad de la estandarizacin de criterios cientficos,
tecnolgicos, operativos y metodolgicos para el ejercicio de la medicina forense.
El evento cont con ms de quinientos asistentes, de los cuales participaron
mdicos de la Procuradura General de la Repblica, de las procuraduras de justicia
de los estados, del Servicio Mdico Forense del D.F., Sector Salud, Hospital Central
Militar de la Secretara de la Defensa Nacional, Consejo Mexicano de Medicina
Legal y Forense A.C., Consejo Tutelar para Menores del D.F., Colegio Mdico Lasallista, as como estudiantes de la Universidad La Salle, del Instituto Nacional de
Ciencias Penales, entre otras instituciones.
El congreso se realiz en el Auditorio de la Facultad Mexicana de Medicina de
la Universidad La Salle en la Ciudad de Mxico. En la organizacin participaron la
Procuradura General de la Repblica a travs de la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, el Instituto Nacional de Ciencias Penales, adems de la
Academia Nacional de Seguridad Pblica y el Colegio Mdico Lasallista.

CONGRESO INTERNACIONAL
E STNDARES INTERNACIONALES PARA EVALUAR
LA C ALIDAD DE P ERITAJES EN D OCUMENTOSCOPA
Y G RAFOSCOPA
Con el apoyo de la Academia Internacional de Expertos en Escrituras y Documentos, con sede en Eubon, Francia, la Procuradura General de la Repblica, a travs de
la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional, la Direccin
General de Coordinacin de Servicios Periciales y el Instituto Nacional de Ciencias
Penales, congregaron a ms de 500 participantes, entre peritos de la PGR, de las
procuraduras estatales, instituciones educativas, entre otros interesados en el anlisis documental de carcter forense, con la participacin de ponentes nacionales e
internacionales de: Francia, Brasil, Espaa, Blgica, Alemania, Suiza y Venezuela.
Los temas tratados se enfocaron en los aspectos metodolgicos del anlisis
documental, los nuevos mtodos en falsificacin de escrituras, el control de calidad
388

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

en los peritajes y nuevas tcnicas para analizar escrituras, firmas, sellos, hologramas,
entre otros temas de gran relevancia. Con este encuentro, se logr el intercambio de
experiencias entre los pases participantes y un gran aporte a la unificacin de criterios en cuanto a la elaboracin de dictmenes en la materia.

CONGRESO INTERNACIONAL
TOXICOLOGA Y QUMICA FORENSE
El Congreso permiti conocer y abordar temas relacionados con la problemtica global de la delincuencia organizada, en cuanto a produccin de narcticos y el terrorismo. Se destac la importancia del intercambio de conocimientos entre los expertos
en qumica para mantener una constante actualizacin en materia de investigacin
cientfica adems de informarse sobre nuevas y mejores prcticas con el fin de unificar criterios.
El evento acadmico se realiz en el Auditorio Alfonso Quiroz Cuarn del Instituto Nacional de Ciencias Penales. Cont con la participacin del Bureau of Alcohol, Tobaco, Firearms and Explosives y Drug Enforcement Administration del
Departamento de Justicia y la FDA de Estados Unidos de Amrica, el Departamento
Administrativo de Seguridad, la Fiscala General de la Nacin y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses de Colombia y la Polica Cientfica Espaola; adems
de reconocidos exponentes nacionales de la Academia Mexicana de Ciencias Penales, Asociacin Latinoamericana de Medicina Legal, Instituto Jalisciense de Ciencias
Forenses, Instituto Mexicano del Seguro Social, Procuradura General de Justicia del
Estado de Guanajuato y Procuradura General de la Repblica, con la participacin
de ponentes nacionales, as como internacionales de: Colombia, Estados Unidos y
Espaa.
Participaron peritos de la Procuradura General de la Repblica, procuraduras
de justicia estatales, estudiantes del Instituto Nacional de Ciencias Penales y otras
instituciones acadmicas, que conformaron un auditorio de aproximadamente 200
personas.

389

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

CONGRESO INTERNACIONAL
GENTICA FORENSE
Tuvo como objetivo principal el difundir y homologar las tcnicas de estudio del ADN,
para generar los criterios profesionales y que los peritos capacitados apliquen las
tcnicas y mtodos forenses en el estudio del ADN, as como intercambiar experiencias y habilidades, con lo cual ser posible unificar criterios sobre las tcnicas de
identificacin humana.
Lo anterior en beneficio del auxilio al Ministerio Pblico de la Federacin y a
otras autoridades en el esclarecimiento de un hecho probablemente delictivo, a efecto de lograr la identificacin del autor o los autores.
El evento acadmico se realiz en el Auditorio Alfonso Quiroz Cuarn del Instituto Nacional de Ciencias Penales. Cont con la participacin de cientficos reconocidos en la materia, procedentes de Argentina, Brasil, Costa Rica, Espaa, del FBI y
del John Jay of Criminal Justice, Nueva York, Estados Unidos de Amrica, Uruguay
y de Mxico. Se cont con peritos en materia de gentica forense de pases iberoamericanos pertenecientes al grupo GITAD (Grupo de Trabajo Iberoamericano en el
Anlisis del DNA), Instituto Mexicano del Seguro Social, Procuradura General de
Justicia del Estado de Guanajuato y Procuradura General de la Repblica.

II REUNIN IBEROAMERICANA
DE D IRECTORES DE L ABORATORIOS F ORENSES
Tuvo como objetivo estrechar los lazos de coordinacin entre los pases participantes
para desarrollar la investigacin cientfica, tambin se concretaron diversos acuerdos
de cooperacin que permitirn desarrollar los laboratorios forenses, equipndolos con
tecnologa de punta y se plantearon programas conjuntos de desarrollo en las diferentes especialidades de la criminalstica.
Fue organizada por la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, como anfitrin del evento, el cual se llev en forma conjunta con el Congreso
Internacional de Gentica Forense, siendo la sede para tal evento las instalaciones
del Instituto de Ciencias Penales, contando con la participacin de pases de: Portugal, Espaa, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Nicaragua, Panam, Uruguay, Venezuela y Holanda.

390

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

S ERVICIO DE CARRERA
La Procuradura General de la Repblica dise e implement un nuevo modelo de
Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal aplicable al personal sustantivo de la institucin, del cual forma parte el servicio pericial, teniendo como sustento
los artculos 1, 2, 19, 30-66 y 75 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica, lo que da origen al reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal.
En este contexto, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales
conjuntamente con la Direccin General de Servicio de Carrera se avocaron a la
tarea de disear el modelo de escalafn que es aplicable tanto a los peritos profesionales como a los tcnicos, analizando detalladamente sus diferentes niveles de acuerdo con las necesidades especficas del servicio; asimismo, se realizaron los perfiles
de cada una de las categoras que comprenden el escalafn, el cual establece los
requisitos, fundamentos y objetivos.
Los peritos profesionales y tcnicos no slo se incorporan al Servicio de Carrera, sino que mejoran sus expectativas escalafonarias al ampliar las categoras a cuatro para el caso de los tcnicos y a seis para los profesionales:
391

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

392

EVOLUCIN Y DESARROLLO DE LOS SP EN LA PGR DURANTE EL PERIODO 2001-2005

El personal pericial ya cumpli con los requisitos para su ingreso, los cuales
fueron la evaluacin y examen de conocimientos, a travs del Centro de Evaluacin
y Desarrollo Humano y la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales
que apoy en la aplicacin de la evaluacin del desempeo del puesto, estando en
proceso el alta al nuevo modelo de Servicio de Carrera.
Con la finalidad de continuar el fortalecimiento, el desarrollo integral y el profesionalismo de sus servidores pblicos, la Direccin General continuar con un programa estricto de capacitacin y especializacin que contribuya a incrementar el
capital intelectual, para facilitar su ascenso, mejorar su nivel laboral, econmico y de
conocimientos.

PERSPECTIVAS

PARA

2006

Con el impulso que representan los logros hasta aqu expuestos y el firme apoyo
institucional que se ha venido brindando para la realizacin de los programas y proyectos de esta rea pericial, en lo que resta de la presente administracin se espera
consolidar el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal para el
personal sustantivo de esta Direccin General, as como el establecimiento, la implantacin, desarrollo y certificacin del Sistema de Gestin de la Calidad en las 31
coordinaciones estatales de servicios periciales del interior de la Repblica y la acreditacin del Laboratorio Central de Qumica.
En cuanto al Proyecto de Creacin de Laboratorios Regionales, la perspectiva es que se logre la instalacin y operacin de los laboratorios regionales de Oaxaca y Tijuana, para que junto con los existentes en Cancn, Reynosa y Guadalajara se
complemente y consolide la infraestructura necesaria para el apoyo del servicio pericial en todo el territorio nacional.
No obstante los logros anteriores y las perspectivas mencionadas para el 2006,
la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales mantendr su compromiso de seguir impulsando el desarrollo de los servicios periciales, tanto en los aspectos normativos como en aquellos relacionados con la incorporacin de nuevas
tecnologas, el desarrollo humano de su personal, el equipamiento, la gestin de mejores instalaciones, la innovacin de sus procesos, as como la implementacin de sistemas y mecanismos para fortalecer y mejorar el quehacer pericial. Todo ello como
393

MIGUEL SCAR A GUILAR RUIZ

parte de una estrategia que le permita mantenerse a la vanguardia en sus servicios,


en apoyo y beneficio de la procuracin y la administracin de la justicia en atencin a
la demanda social.

394

Acerca de la especializacin
de la funcin de polica
Dante Lpez Medrano*

Asesor del Subprocurador de Derechos


Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad, profesor de
posgrado de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico.

ACERCA

DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

METUS ET INSECURITAS
Desde la montaa del diablo observa Thomas Hobbes (1588-1679) las guerras civiles: el mundo de la injusticia y la locura, desde ah plantear el problema del orden,1
de la seguridad.
Si se pudiera hablar de alto y de bajo en lo que se refiere al tiempo as como en
lo que se refiere al espacio, creo de veras que la parte ms alta del tiempo sera
la comprendida entre 1640 y 1660. En efecto, quien, desde la montaa del
diablo, hubiese contemplado el mundo desde esos aos y hubiera observado las
acciones de los hombres, sobre todo en Inglaterra, habra visto un panorama de
todas las suertes de injusticias y de todas las suertes de locuras que el mundo
fuera capaz de ofrecer, y habra comprobado cmo todas ellas eran producidas
por sus madres, la hipocresa y la presuncin, una de las cuales es falsa iniquidad y la otra, falsa locura.2

Por ello, el Estado moderno encontr parte de su legitimidad en proporcionar


seguridad o al menos en ofrecerla.3 Lo que en primera instancia suena bien, es
razonable. La modernidad acenta lo individual, sin embargo, Hobbes observa que
los individuos absolutamente libres propiciarn que la sociedad tenga el problema de
la inseguridad total, de ah que la finalidad de la ley sea lograr que los sbditos no se
daen mutuamente.4
Una sociedad de individuos no sera ya, hablando con propiedad, una sociedad
sino un estado de naturaleza, es decir, un estado sin ley, sin derecho, sin constitucin poltica y sin instituciones sociales, presa de una competencia desenfrenada de los individuos entre s, y de la guerra de todos contra todos.
Por ello sera una sociedad de inseguridad total. Liberados de toda regulacin colectiva, los individuos viven bajo el signo de la amenaza permanente
porque no poseen en s mismos el poder de proteger y de protegerse.5
1

Cfr. Resta, Eligio, La certeza y la esperanza. Ensayo sobre el derecho y la violencia, Paids, Barcelona, 1995, p. 110.
Hobbes, Thomas, Dilogo I de Behemoth o el parlamento largo, 1679, segn cita de Eligio Resta, idem.
3
Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn. Teora del garantismo penal, trad. Perfecto Andrs Ibez et al.,
2a. ed., Trotta, Madrid, 1997, p. 259.
4
Hobbes, Thomas, Leviatn, XXX, segn cita de Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 243.
5
Castel, Robert, La inseguridad social. Qu es estar protegido?, trad. Viviana Ackerman, Ediciones Manantial,
Buenos Aires, 1994, p. 19.
2

397

DANTE L PEZ MEDRANO

El estado de naturaleza hobbsiano es pues bellum omnium contra omnes:6


La condicin del hombre, es una condicin de guerra de todos contra todos, en
la cual cada uno est gobernado por su propia razn, no existiendo nada, de lo
que pueda hacer uso, que no le sirva de instrumento para proteger su vida contra sus enemigos. De aqu se sigue que, en semejante condicin, cada hombre
tiene derecho a hacer cualquier cosa, incluso en el cuerpo de los dems. Y, por
consiguiente, mientras persiste ese derecho natural de cada uno respecto a todas
las cosas, no puede haber seguridad para nadie (por fuerte o sabio que sea) de
existir durante todo el tiempo que ordinariamente la naturaleza permite vivir a los
hombres.7

De hecho, hoy todava se seala la seguridad como una de las funciones mnimas del Estado. Esta primera funcin del Estado nos permite pensar en la polica
como acontecimiento poltico, es decir, estar vinculada a lo estatal, y particularmente a un determinado Estado.8
Max Weber (1946) defini el Estado como una comunidad humana que reivindica (con xito) el monopolio del uso legtimo de la fuerza fsica dentro de
un territorio determinado. La esencia de la estatalidad es, en otras palabras, la
aplicacin de las leyes: la capacidad ltima de enviar a alguien con uniforme y
pistola para que imponga el cumplimiento de las leyes del Estado.9

Hobbes encuentra que el estado de guerra solamente puede superarse cuando


cada uno renuncia a su libertad10 y a su deseo. El estado de enemistad es fruto del
deseo de una misma cosa que pone a los hombres, que consideran que la pueden
alcanzar, en competencia.11

Cfr. Zaffaroni, Eugenio Ral, et al., Derecho Penal. Parte general, Porra, 2001, p. 263.
Hobbes, Thomas, Leviatn o la materia, forma y poder de una repblica, eclesistica y civil, segn cita de lvarez
Ledesma, Mario I., Acerca del concepto derechos humanos, McGraw Hill, Mxico, 1998, p. 36.
8
Cfr. Bustos Ramrez, Juan, La instancia policial, en Roberto Bergalli et al., El pensamiento criminolgico. Estado y control, tomo II, Temis, Bogot, p. 63.
9
Fukuyama, Francis, La construccin del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, trad.
Mara Alonso, Ediciones B, Barcelona, 2004, p. 22.
10
Cfr. lvarez Ledesma, Mario I., op. cit., p. 39.
11
Cfr. Resta, Eligio, op. cit., pp. 116 y 117.
7

398

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

La naturaleza ha hecho a los hombres tan iguales en sus facultades corporales y


mentales que, aunque pueda encontrarse a veces un hombre manifiestamente
ms fuerte de cuerpo, o ms rpido de mente que otro, aun as, cuando se tiene
en cuenta todo en conjunto, la diferencia entre hombre y hombre no es lo bastante considerable como para que uno de ellos pueda reclamar para s beneficio
alguno que no pueda el otro pretender tanto como l. Porque, en lo que toca a la
fuerza corporal, aun el ms dbil tiene fuerza suficiente para matar al ms fuerte, ya sea por maquinacin secreta o por federacin con otros que se encuentran
en el mismo peligro que l.
Y en lo que toca a las facultades mentales [] encuentro mayor igualdad
an entre los hombres que en el caso de la fuerza fsica [] Lo que quiz haga
de una tal igualdad algo increble no es ms que una vanidosa fe en la propia
sabidura, que casi todo hombre cree poseer en mayor grado []
De esta igualdad de capacidades surge la igualdad en la esperanza de alcanzar nuestros fines. Y, por lo tanto, si dos hombres cualesquiera desean la misma
cosa, que sin embargo, no pueden ambos gozar, devienen enemigos; y en su
camino hacia su fin (que es principalmente su propia conservacin, y a veces
slo su delectacin) se esfuerzan en destruirse o subyugarse mutuamente.12

El mismo autor resuelve la insolubilia que plantea la libertad y la seguridad a


travs del Estado absoluto, en el que la mano que empua la espada de la guerra es
la misma mano que empua la espada de la justicia.13
Se sabe que Hobbes ha visto en la existencia de un Estado absoluto el nico
medio de garantizar esta seguridad de las personas y de los bienes, y por ello
mismo suele tener mala prensa. Pero quiz haya que tener algo del coraje intelectual de Hobbes para suspender por un instante el horror legtimo que puede
suscitar el despotismo del Leviatn y para comprender que sta no es sino la
respuesta ltima, pero necesaria, a la exigencia de proteccin total surgida de
una necesidad de seguridad que tiene profundas races antropolgicas. El poder, dice Hobbes, si es extremo es bueno porque es til para la proteccin; y es
en la proteccin donde reside la seguridad.14

12
13
14

Hobbes, Leviatn, segn cita de Eligio Resta, op. cit., p. 116.


Hobbes, Elementos, segn cita de Eligio Resta, op. cit., p. 124.
Castel, Robert, op. cit., p. 20.

399

DANTE L PEZ MEDRANO

A ello se debe que una vez constituido el Estado la guerra no desaparece sino
que contina, aunque ahora en los lmites del Estado, en sus fronteras. Sin embargo,
no es realmente una guerra, es el estado de guerra15 donde prevalece una relacin de
miedo, el gran teatro de la representacin del metus et insecuritas. Es, pues, a travs
del terror que el Estado guiar al colectivo hacia la paz.16
Recuerdan los tres ejemplos de guerra permanente que da Hobbes? En primer
lugar dice que incluso en un Estado civilizado, cuando uno deja el domicilio
propio nunca se olvida de cerrar cuidadosamente la puerta con llave, porque
sabe bien que hay una guerra permanente entre los ladrones y los que sufren
robos. En segundo lugar, recuerda que en las selvas americanas hay todava
poblaciones cuyo rgimen contina siendo el de la guerra de todos contra todos.
Por fin, no hace notar que las relaciones entre un Estado y otro, en Europa, son
anlogas a las de dos hombres, uno frente al otro, con las espadas desenvainadas y las miradas vueltas la una contra la otra? En todos los casos, entonces, la
guerra est presente y constituye una amenaza incluso despus de la formacin
del Estado.17

Qu se protege? Para John Locke (1632-1704) la respuesta es la propiedad,


entendiendo por tal la vida, la libertad y los bienes,18 lo que es propio.
A diferencia de Hobbes, para quien el modelo absolutista de gobierno segua
siendo vlido, Locke pensaba en un prncipe que concentrara todos los poderes
y no contara, como es obvio en un prncipe as, con jueces independientes,
presentaba prcticamente el mismo y principal inconveniente que produce el
estado de naturaleza que se pretenda superar: la inseguridad.
Esta percepcin poltica de Locke explica claramente el objetivo de la arquitectura de sus famosos Dos tratados sobre el gobierno civil (Two Treatises on
Civil Government [1960]. En el primero, Locke se concentra en cuestionar y
argumentar en contra de la monarqua absoluta; en el segundo, propone su
modelo alternativo de legitimidad.19
15

Foucault, Michel, Genealoga del racismo. De la guerra de las razas al racismo de Estado, trad. Alfredo Tzveibely, La Piqueta, Madrid, 1992, p. 101.
16
Cfr. Yez Romero, Jos Arturo, Polica mexicana: cultura poltica, (in)seguridad y orden pblico en el gobierno
del Distrito Federal, 1821-1876, Universidad Autnoma Metropolitana y Plaza y Valds, Mxico, 1999, p. 36.
17
Foucault, Michel, op. cit., p. 98.
18
Castel, Robert, op. cit., p. 24.
19
lvarez Ledesma, Mario I., op. cit., p. 42.

400

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

El Estado moderno se presenta como garante de la seguridad, y a travs de ello


legitima su concentracin del poder, de funciones, de instituciones.
Desde la perspectiva de la historia de las ideas polticas, el poder del Estado es
el resultado de la paulatina acumulacin de tierras, vasallos, funciones y riquezas desde el siglo XI al XV y la posterior monopolizacin de poderes que cristalizaron en los monarcas europeos absolutistas entre los siglos XVI y XVIII,
proceso que origin la creacin y establecimiento de monopolios estables de
violencia fsica. Este proceso, estudiado por Elas, es parte bsica de la pacificacin necesaria de convivencia urbana que en los principios de la edad moderna
(siglos XIV-XVI) estuvo acompaado de cierta e incipiente garanta de proteccin que todo prncipe deba otorgar a sus sbditos. A cambio de no portar
armas, los sbditos deban recibir proteccin a cargo del soberano (excepcin
hecha de algunos principados medievales europeos y de los britnicos).20

En este contexto las policas modernas concentran un sinnmero de funciones,


grado tal que se identifica, como seala Foucault, con el arte racional de gobernar.21
Con esta finalidad Luis XIV crea el puesto de Lugarteniente de Polica en 1667.
Materialmente la polica lo vigila todo; es preciso, entre otras cosas, que la
circulacin y el comercio funcionen correctamente, que se cuiden las vas pblicas, que las tabernas y los encargados de las habitaciones respeten los reglamentos de que son objeto [] En 1776, el teniente general de Sartine escribi
de prisa a sus comisarios que haba habido aires de descontento por la carne
mal sangrada de las carniceras y la inexactitud en el peso, con los consecuentes
abusos de precios.22

La especializacin de la funcin policial, con relacin a otras funciones de gobierno, se produjo a partir del siglo XVII a travs de una serie de decretos y ordenanzas respecto del orden pblico y costumbres, dictadas por Luis XIV en Francia y
Federico Guillermo I en Alemania.23 Una de las tareas de esta polica ser vigilar las

20

Yez Romero, Jos Arturo, op. cit., pp. 33 y 34.


Cfr. ibid., p 39.
22
Farge, Arlette, La vida frgil, segn cita de Yez Romero, Jos Arturo, op. cit., p 38.
23
Ferrajoli, Luigi, op. cit.,p. 801.
21

401

DANTE L PEZ MEDRANO

costumbres funcin que conserva hasta nuestros das, es la polica que vigila la
moralidad en parques y calles, lo que se conoce como la va pblica. A travs de esta
funcin comienza el control de las prostitutas que, de ocupar las calles de barrios
especializados como en la Edad Media, pasarn a partir del siglo XVII a ocupar
casas especializadas que terminarn siendo administradas por un tercero apoyado
por la polica. sta perseguir a las prostitutas de la calle para obligarlas a ingresar a
los prostbulos.
A finales del siglo XVIII y en la primera mitad del XIX es la misma polica la
que organiza el sistema de prostbulos, persiguiendo a las prostitutas solitarias,
obligndolas a entrar en las casas sostenidas por los chulos que dependan directamente de ella.24

Ms all de estas funciones, en el Estado absoluto la polica cumplir su funcin


como polica secreta, brazo represor y confidencial del poder soberano, rasgo que
tambin en general detenta en los estados totalitarios o dictatoriales.25
SECURITAS Y FUNCIN POLICIAL
Los ilustrados transformarn el concepto de seguridad, para ellos ser un derecho de
los gobernados y una obligacin del poder pblico. En este sentido se pronuncia el
Barn de Montesquieu, en 1748, para quien La libertad poltica del ciudadano depende de la tranquilidad de espritu que nace de la opinin que cada uno tiene de su
seguridad. Y para que exista la libertad es necesario que el gobierno sea tal que ningn ciudadano pueda temer nada de otro.26 Muy poco tiempo despus se tuvo que
iniciar la apologa de la funcin de vigilancia que ejerca la polica, precisamente por
Beccaria, en una obra monogrfica sobre el tema de 1790, en la que justifica la actuacin de sta ante la sospecha fundada, de lo que se deduce la falta de fundamento de
la protesta de los ciudadanos interesados en aparecer como si en el actual sistema

24

Donzelot, Jacques, La polica de las familias, trad. Jos Vzquez Prez y Umbelina Larraceleta, Pre-textos, Valencia, 1990, p. 26.
25
Bustos Ramrez, Juan, op. cit., p. 64.
26
Segn cita de Yez Romero, Jos Arturo, op. cit., p. 44.

402

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

estuvieran expuestos a registros caprichosos y a vejaciones indebidas, para descrdito


de la polica.27
Dada la dificultad que entraa definir la seguridad se procedi en contra de
todo aquello que se consideraba atentara contra ella, en palabras de Wilhelm von
Humboldt: dado que el Estado no puede perseguir otra meta ltima que la de la
seguridad de los ciudadanos, slo le es lcito perseguir aquellas acciones que se oponen a la consecucin de dicha meta.28 En consonancia con estas ideas el tercer estado
de Nemours propuso: slo constituyen delito las acciones que daan la libertad, a la
propiedad o a la seguridad de otro.29
Condorcet lo expresa con estas palabras: para que una accin constituya un
verdadero delito es preciso que lesione el derecho natural, es decir, que ataque
inmediata y necesariamente la seguridad, la paz, la libertad, la propiedad de
uno o ms individuos, y que se realice con intencin. Desde el momento en que
se olvida este principio, toda ley penal se convierte en violencia ms o menos
tirnica, ms o menos carente de razn, pero siempre ilegtima e injusta, cualquiera que sea el poder del que emane.30

Estas ideas sern plasmadas en el discurso poltico que se alimentar de la filosofa ilustrada.
Es en las Declaraciones de derechos del siglo XVIII donde se delinean con
precisin los rasgos que caracterizan a los derechos humanos en la modernidad. stos aparecen concretados y publicitados en el trnsito de la nocin filosfica de dichos derechos (como derechos naturales) a la dimensin poltica, es
decir, convertidos en derechos del hombre y del ciudadano, Nos hallamos en
presencia de la insercin de la nocin filosfica dentro del discurso poltico,
esto es, en la traslacin de un concepto del juego del lenguaje de la filosofa al
juego del lenguaje de la poltica.31

27

Beccaria, Sulla polica, 1790, segn cita de Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 801.
Humboldt, Los lmites de la accin del Estado, 1792, segn cita de Prieto Sanchs, Luis, La filosofa penal
de la Ilustracin, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Mxico, 2003, p. 27.
29
Prieto Sanchs, Luis, op. cit., p. 28.
30
Ibid., p. 31.
31
lvarez Ledesma, Mario I., op. cit., p. 72.
28

403

DANTE L PEZ MEDRANO

As, la seguridad pasar a ser considerada como un derecho fundamental en la


declaracin norteamericana del Buen Pueblo de Virginia de 1776, que dispone
en su Artculo 1o.:
Que todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e independientes, y
tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran en estado de
sociedad, no pueden, por ningn contrato, privar o despojar a su posteridad;
especialmente el goce de la vida y de la libertad, con los medios de adquirir y de
poseer la propiedad y perseguir y obtener la felicidad y la seguridad;

la Declaracin francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de


1789, cuyo Artculo 2o. establece:
El fin de toda asociacin poltica es la conservacin de los derechos naturales e
imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresin,

as como la Declaracin de los derechos de la mujer y de la ciudadana de


Olympe de Gouges, de 1791, que propona en su Artculo 2o.:
El fin de toda asociacin poltica es la conservacin de los derechos naturales e
imprescriptibles de la mujer y el hombre: esos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y, sobre todo, la resistencia a la opresin.

Los ilustrados propondrn, en contra del procedimiento vigente en su poca,


un procedimiento que permita refutar o sostener la acusacin,32 la contradiccin, el
procedimiento contradictorio.
junto a la separacin de poderes en el plano institucional, el juez debe ser
tambin independiente en el curso del procedimiento, ocupando una posicin
equidistante e imparcial entre las partes. Si, como veremos, el proceso inquisitivo
pudo ser calificado de proceso ofensivo, el nuevo modelo cabe denominarlo
informativo, y su caracterstica fundamental es que el juez deja de ser un enemigo del inculpado para convertirse en un sujeto imparcial. Una vez ms, en palabras de Montesquieu, se necesitan tribunales de justicia serenos para quienes
32

Prieto Sanchs, Luis, op. cit., p. 48.

404

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

los asuntos sean, en cierto modo, indiferentes. Y la consecuencia de esa exigencia de indiferencia o imparcialidad es la posibilidad de recusacin por parte del
ciudadano.33

El hecho de que prevalezcan estas ideas exigir rganos especializados del Estado encargados de reunir todo un cmulo de pruebas, a grado tal que, por una parte,
permitan demostrar el delito y la culpabilidad del acusado, y por otra, desacreditar por
completo la presuncin de inocencia, en la que Si contra cien mil probabilidades de
que el acusado es culpable, se encuentra una sola de que es inocente, sta debe prevalecer sobre todas las dems.34 La polica se convertir en una instancia administrativa
vigilante y protectora de la propiedad, y alejada de todo referente poltico.35 Sin embargo, esta primera polica especializada en la delincuencia muy pronto tendr que recurrir a la delincuencia para obtener un cierto conocimiento de ella, qu mejor que el
delincuente para conocer cmo piensa el delincuente, cmo acta, cmo habla
Vidoq es representativo de ello. Viene del siglo XVIII, del perodo revolucionario e
imperial en el que ha sido contrabandista, un poco rufin, desertor. Formaba parte
de esos nmadas que recorran las ciudades, los campos, los ejrcitos, circulaban.
Criminalidad viejo estilo. Despus fue absorbido por el sistema. Fue a presidio, y
sali convertido en confidente de la polica, pas a polica y ltimamente a jefe de
servicios de seguridad. l es, simblicamente, el primer gran delincuente que ha
sido utilizado como delincuente por el aparato de poder.36

Con la consolidacin del Estado liberal, en el siglo XIX, la polica tendr tres
funciones esenciales: 1) prevencin especial; 2) cautelar, o auxiliar en el procedimiento penal, y 3) de razn de Estado.
Las lneas de desarrollo y los contenidos de este derecho policial han sido esencialmente tres: primero, la prevencin especial ante delictum contra las clases
peligrosas y, en general, los sujetos peligrosos; en segundo lugar, las funciones cautelares ante iudicium y/o de polica judicial contra sospechosos, fun33

Ibid, p. 53.
Voltaire, El filsofo ignorante, 1766, segn cita de Prieto Sanchs, Luis, op. cit., p. 62.
35
Cfr. Yez Romero, Jos Arturo, op. cit., p. 50.
36
Foucault, Michel, Microfsica del poder, trad. de Julia Varela y Fernando lvarez-Ura, La Piqueta,
Madrid, 1992., p. 94.
34

405

DANTE L PEZ MEDRANO

ciones auxiliares del proceso y tanto ms favorecidas, en los ordenamientos continentales, por el carcter mixto del mtodo procesal; finalmente, el derecho de
excepcin extra legem, inspirado en la razn de estado cuando no en ms contingentes razones polticas de control social.37

L A BSQUEDA DE LA VERDAD
Y LA PRCTICA POLICIAL

No obstante los cambios operados en el pensamiento penal a partir de la Ilustracin,


y su insercin en las declaraciones polticas, la prctica procesal se vio y se puede
afirmar que todava hasta este siglo fuertemente influenciada por el paradigma de la
inquisitio. 38
El siglo XVIII es la poca en que se plantea una nueva teora de la ley y del
delito, y nuevas justificaciones del castigo, se abrogan las viejas disposiciones y se
crea la moderna legislacin penal: Rusia, 1769; Peusia, 1780; Pensilvania y Toscana,
1786; Austria, 1788; Francia, 1791, Ao IV, 1808 y 1810.39 Esta nueva normatividad
propicia la desaparicin de los suplicios, va desapareciendo el espectculo pblico, el
castigo pasa a ser una parte oculta. La retractacin pblica se aboli en Francia en
1791; la picota en 1789; los trabajos pblicos se suprimen en general a fines del siglo
XVIII; la exposicin se suprime en 1848; la cadena de presidiarios en 1837.40 En lo
sucesivo el sistema punitivo tender a la desaparicin del espectculo de la sancin y
la anulacin del dolor, al menos el fsico, sin embargo, en la prctica no va a prescindir
de la declaracin del reo.
Se reprocha con frecuencia a la Polica el modo en que provoca las confesiones.
Y con razn. Pero si la justicia, desde la base hasta la cspide, no fuese tan
vida de confesiones, los policas tendran a su vez menor tendencia a provocarlas y a usar esos mtodos.41
37

Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 767


Cfr. Zaffaroni, Eugenio Ral, op. cit., p. 249.
39
Foucault, Michel, Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisin, trad. Aurelio Garzn del Camino, 9 ed.,
Siglo XXI, 1984, p. 15.
40
Ibid., p. 16.
41
Foucault, Michel, La vida de los hombres infames. Ensayos sobre desviacin y dominacin, trad. Julia Varela y
Fernando lvarez-Ura, La Piqueta, Madrid, 1990, p. 206.
38

406

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

An en los albores de este siglo XXI, Claus Roxin nos plantea un caso de
tortura psicolgica ocurrido en Alemania en el ao 2002, y nos da cuenta de que a
fines del siglo pasado, en 1996, la Corte Suprema israel admita la tortura contra
presuntos terroristas, siempre que se pretendiera evitar un inminente acto terrorista
contra la poblacin.
En septiembre de 2002 fue secuestrado en Alemania el hijo de un banquero. El
autor del secuestro fue un joven jurista de veintiocho aos, que de ese modo
quera conseguir dinero por el rescate. El joven detenido no revel el lugar donde
se hallaba escondido el chico de once aos de edad plagiado. Daschner, vicepresidente de la polica de Frankfurt permiti en la maana del 1 de octubre que
amenazaran al acusado con torturarlo si no indicaba el paradero del muchacho
raptado, en la creencia de poder de esa manera salvar la vida de la vctima. Como
consecuencia de esto, aqul revel el lugar en que lo escondi. Pero la vctima
haba sido asesinada por el culpable inmediatamente despus del rapto. Por tanto, no era posible un rescate.42

La bsqueda de la verdad procesal a travs de la inquisitio, despus de oscilaciones, se instala en la vieja Europa a partir del siglo XIII.43 Conforme fue progresando la Inquisicin fue construyendo su cdigo y su prctica. Los manuales que al
respecto se escribieron eran a la vez cdigo penal y procesal. Entre los aos 1320
y 1420 se llegaron a inventariar 13 tratados de brujera, y de 1435 a 1487 se inventariaron 28 tratados.44 Algunas de esas obras son Consultationes ad inquisitores
haereticae pravitatis, Disertaciones de Gui Foucoi, en donde se establece el principio de que dos testigos dignos de crdito bastan para fundamentar una conviccin;45
hacia 1250 la obra de Guillaume Raymond, Pierre Durand, Bernard de Caux y Jean
de Saint-Pierre; la Practica officii inquisitionis de Bernardo Gui de 1324; el Directorium inquisitorum o Manual de inquisidores de Nicolau Eimeric, de 1376; Fornicarius del dominico alemn Johann Nider, escrito durante su participacin en el
42
Roxin, Claus, Puede llegar a justificarse la tortura?, trad. Justa Gmez Navajas, Instituto Nacional de Ciencias
Penales, Mxico, 2005.
43
Cfr. Zaffaroni, Eugenio Ral, op. cit., p. 250.
44
Muchembled, Robert, Historia del diablo. Siglos XII-XX, trad. Federico Villegas, 2a. ed., Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 2002, p. 58.
45
Eimeric, Nicolau y Francisco Pea, El manual de los inquisidores, trad. Francisco Martn, Col. Archivos
de la Hereja, Muchnik Editores, Barcelna, 1983, p. 253. La afirmacin corresponde a Francisco Pea.

407

DANTE L PEZ MEDRANO

Concilio de Basilea entre 1435 y 1437,46 y el Malleus Maleficarum escrito por Heinrich Kramer y Jacobus Sprenger de 1486. A travs de este tratado se har una
primera tipologa del delincuente, as el reo del basto delito de hereja ser separado
de otros marginales, locos y los leprosos; para stos bastar con separarlos, aislarlos,
as a la muerte por el agua para el loco, en la nave de los locos, se opondr la muerte
por el fuego para el delincuente.47
Para este tipo de procedimiento una tcnica fundamental ser el interrogatorio, exaltado por Bernardo Gui, quien aconseja no dejarse llevar por la manipulacin
que intentar el encausado: un inquisidor vigoroso no debe permitirse ser manipulado de esta manera, sino que debe proceder firmemente hasta lograr que estas gentes
confiesen su error, o por lo menos renuncien pblicamente a la hereja.48 El procedimiento se rega por principios que pretendan la celeridad: falta de formalismos; el
secreto de las actuaciones y la carencia de medios de impugnacin. La sola sospecha
facultaba al inquisidor a realizar el arresto.
Como el encausado por regla general va a negar la acusacin, los hechos, y
dems circunstancias, el prudens inquisitor debe valerse de argucias para desbaratar las del hereje. Entre otras, el inquisidor instar al acusado a travs de un tercero
para que diga la verdad, ste le dir al acusado que le conviene decir la verdad y que
el inquisidor es un buen hombre; el inquisidor le har creer que lo sabe todo; le har
creer que en el expediente se encuentran datos que refutan lo que alega el acusado;
multiplicar el interrogatorio cambiando las preguntas y cuestionndolo sobre las contradicciones en que incurra el acusado; lo amenazar con hacerle sufrir tormento; se
le encerrar con otra persona que se gane su confianza para que le haga hablar,
disponindose que en un lugar oculto se encuentre el notario y los testigos inquisitoriales para levantar el acta si confiesa.49
Cuando el acusado comparezca ante el inquisidor y ste vea que sigue sin querer
confesar, le hablar tranquilo, suavemente, hacindole entender que ya lo sabe
todo. Emplear un lenguaje de esta guisa: Mira, siento pena por ti. Han abusado
de tu sencillez y vas a perder tu alma por culpa de la bestialidad de otro. Naturalmente, t eres algo culpable! Pero los que te han perdido lo son mucho ms! No
cargues con el pecado de otro, no quieras hacer de maestro en lo que eres disc46

Muchembled, Robert, op. cit., p. 52.


Cohen, Esther, Con el diablo en el cuerpo, Taurus, Mxico, 2003, p. 26.
48
http://www.fordham.edu/halsall/source/es-gui-inq.html.
49
Nicolau, Eimeric y Francisco Pea, op. cit., pp. 152 y sig.
47

408

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

pulo... Dime la verdad. Ya ves que conozco bien tu caso, pero dmelo t mismo,
para que tu reputacin quede a salvo y no tengas mala fama... Si lo haces te
pondra en seguida en libertad! Podra perdonarte en seguida y volveras inmediatamente a tu casa. Dime quin te ha inducido a error (t que no hacas ningn
mal!), dime en dnde te han adoctrinado...50

Se autorizaba que una persona se relacionara con los delincuentes herejes


a fin de que le tuvieran confianza y despus fueran delatados. Por esta actividad se
pagaba a los delatores. Tambin se ofreca recompensa a quien entregara herejes al
brazo inquisitorial.51
En el ao del Seor 1321, a 21 de octubre. Arnaud Sicre dAx, habiendo denunciado, hace hoy dos aos, ante el Reverendo Padre en Cristo monseor Jacque,
por gracia de Dios obispo de Pamiers, y el Hermano Gaillard de Pomis, de la
Orden de Predicadores, del convento de Pamiers, teniente de monseor el Inquisidor, haber hallado en la villa de San Mateo de la dicesis de Tortosa al
hereje Guillaume Mlibaste, fugitivo por hereja del muro de Carcasona, como
as a muchos otros fieles de los herejes, fugitivos de la dicesis de Pamiers; el
mismo Arnaud habindose espontneamente ofrecido para capturar, arrestar y
entregar al dicho hereje a las manos y el poder de mi susodicho seor obispo, lo
cual, dice, no hubiera sido posible sin que l fingiera y aparentara ser adepto de
esta hereja; monseor el obispo le dio poder y autorizacin, si finga ser fiel del
hereje, para hacer y decir todo aquello que el hereje le dijera, salvo el compartir
sus errores, con el fin de abusar as de dicho hereje con un fraude piadoso y
conducirlo de buen grado a la dicesis de Pamiers o a algn otro lugar sometido
al conde de Foie. El susodicho Arnaud recibi dineros para llevar a cabo lo que
acaba de decirse, y cumpli fielmente su misin.52

Los delatores que haban pertenecido al grupo que delataban eran protegidos
por la Inquisicin, incluso se protega a quienes haban ocupado alto rango en el grupo
delatado.53 Se les tena en los locales que ocupaba la Inquisicin para evitar que
fueran asesinados.

50

Idem.
Duvernoy, Jean, La captura del ctaro Blibaste. Delacin ante el Tribunal de la Inquisicin en
Pamiers, el 21 de octubre de 1321, trad. Mario Muchnik, Muchnik Editores, Barcelona, 1987, p. 28.
52
Ibid., p. 26. Blibaste fue quemado.
53
Ibid., p. 92.
51

409

DANTE L PEZ MEDRANO

Pregunt a Pierre Mauri cmo mataban entre ellos a los malos creyentes o a los
perseguidores catlicos. Me dijo que cuando temen que uno de sus creyentes
sea tan poco seguro que arriesguen ser delatados por l, o cuando un catlico los
persigue, uno de los creyentes lo denuncia a un seor (es decir un hereje), ste
rene el mayor nmero posible de creyentes en los que tiene confianza, y les dice:
Hay un falso creyente entre nosotros (nombrando al que persigue a la Iglesia de
Dios), veamos qu sabris hacer de l. De inmediato, que est presente o no,
algunos de los creyentes deciden entre ellos a quin le tocar actuar, y cmo, y
luego matan al falso creyente, si pueden. Luego lo comunican al hereje. Haciendo
eso no creen pecar.54

En el procedimiento seguido ante la Inquisicin, el veredicto de cuestin tormento, se impona al acusado que no confesaba y al que no se haba podido declarar
convicto de hereja. Si no confesaba nada bajo tortura se le consideraba inocente. La
finalidad de la tortura no era esclarecer el hecho sino hacer confesar a aquel que calla
y de quien se sospecha la culpabilidad.55 Se torturaba a los acusados que vacilaban en
sus respuestas, afirmando y negando sobre los mismos hechos; al difamado contra el
que slo se tuviese un testigo; si existan indicios fuertes y un solo testigo, y al que no
tuviese testigos de cargo pero s indicios vehementes. Slo se excluan de tortura a
aquellos contra los que existiendo difamacin slo exista un testigo y un indicio.56
Una vez dictada la sentencia, los ayudantes del inquisidor se disponen a ejecutarla. Durante la preparacin del suplicio, el obispo y el inquisidor, por s mismos o
por boca de un creyente ferviente, presionan al acusado a que confiese espontneamente. Si el acusado no lo hace, mandan a los verdugos que le quiten las
ropas lo que harn enseguida pero sin alborozo, como si experimentasen turbacin. Le exhortarn a que confiese mientras los verdugos le desnudan. Si an se
resiste, le conducirn aparte, totalmente desnudo, y los buenos creyentes le
exhortarn repetidas veces. Mientras le exhortan le dirn que si confiesa no le
matarn con tal de que prometa no cometer ms delitos. Muchos confesaran la
verdad si no se hallaran atenazados por el miedo a la muerte, he tenido no pocas
experiencias de ello; muchos confesaran si se les prometiera salvar su vida. Por lo
tanto que el inquisidor y el obispo se lo prometan, pues podrn mantener su
palabra (salvo si se trata de un relapso, en cuyo caso no se prometer nada).
54

Idem.
Nicolau, Eimeric y Francisco Pea, op. cit., p. 243.
56
Ibid., p. 242.
55

410

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

Si no se avanza con estos medios, y las promesas resultan ineficaces, se


ejecuta la sentencia y se tortura al acusado en la forma tradicional, sin buscar
nuevos suplicios ni inventar otros ms refinados: se aplican unos ms dbiles o
ms fuertes segn la gravedad del delito. Mientras se tortura de este modo al
acusado, se le interroga sobre los artculos menos graves al principio, luego
sobre los ms graves, pues confiesan ms fcilmente las faltas leves que las
graves. Mientras tanto, el notario anota los tormentos, las preguntas y las respuestas. Si despus de haber sido convenientemente (decenter) torturado no
confiesa, se le ensearn los instrumentos de otro tipo de tormento dicindole
que tendr que sufrirlos si no confiesa.
Si no se consigue nada ni siquiera con eso, se proseguir la tortura al da
siguiente y al otro, si es necesario (pero no se reemprendern las torturas, pues
no se pueden reemprender si no se dispone de nuevos indicios contra el acusado. Si no se da esta circunstancia, est prohibido reemprenderlas, aunque no
proseguirlas).57

La crcel estaba concebida para el suplicio de los condenados ms que para la


detencin. En ella se llevaban a cabo las sesiones de tortura.58 En algunos casos
tanto la casa del acusado como su ciudad se consideraban lugar de encarcelamiento.
Tanto en la crcel preventiva como en la de compurgacin se separaba a hombres de
mujeres 59. La prisin perpetua poda ser sujeta de remisin si el condenado soportaba humildemente su suerte al cabo de tres u ocho aos de crcel.60
Estos sern los fundamentos modernos de las prcticas coercitivas que impregnarn todo el sistema penal, de los que desde luego no escapar la prctica policial.

L A FUNCIN POLICIAL EN EL
E STADO DEMOCRTICO DE DERECHO
Como resultado del proceso de construccin del aparato policial y su vinculacin con
las diferentes formas de Estado la funcin policial fue adquiriendo una ambigua con-

57

Ibid.,
Ibid.,
59
Ibid.,
60
Ibid.,
58

p.
p.
p.
p.

185.
236.
239.
241.

411

DANTE L PEZ MEDRANO

figuracin, a grado tal que algunas policas en nuestro medio no saben a ciencia cierta
cules son sus funciones. Su funcin se debate entre dos especies de violencia: la
que pone y conserva el derecho.
El aspecto ignominioso de esta autoridad radica en que en ella ha desaparecido la
distincin entre violencia que pone la ley y violencia que conserva la ley. Si se
exige a la primera que muestre sus ttulos en la victoria, la segunda queda sujeta
a la limitacin de no ponerse nuevos fines. La polica se ha liberado de ambas
condiciones. Es poder que pone, puesto que la funcin de ste no es promulgar
las leyes sino cualquier disposicin con fuerza de ley, y es poder que conserva el
derecho, porque se pone a disposicin de aquellos objetivos. La afirmacin de
que los objetivos del poder de polica son siempre idnticos o slo vinculados a
los del derecho es profundamente falsa. Antes bien, el derecho de la polica
marca el punto en que el estado, bien por impotencia, bien por las conexiones
inmanentes a todo ordenamiento jurdico, no est ya en condiciones de asegurar
con el ordenamiento jurdico los fines empricos que pretende alcanzar a cualquier precio. Por eso conviene la polica por razones de seguridad, en innumerables casos en los que no existe una clara situacin jurdica, cuando no acompaa
al ciudadano como una vejacin brutal sin relacin ninguna con los fines jurdicos, a travs de una vida regulada por las ordenanzas, o cuando, directamente, no
lo espa. A diferencia del derecho su poder es informe como su presencia
espectral, inaferrable y difusa siempre presente en la vida de los estados civilizados.61

Solamente con el Estado democrtico de Derecho se plantea, por primera vez,


el control, vigilancia y supervisin del aparato policial.
Con el Estado de Derecho la polica adquiere un carcter ms transparente y
abierto, con la posibilidad de ser sometida entonces a control tanto por los representantes populares como por los tribunales de justicia. Ms an, desde entonces se plante la idea de crear dos rdenes diferentes de polica, una directamente
ligada al Ejecutivo y otra al Poder Judicial, aunque ello jams ha aparecido claramente deslindado, a lo que se suma adems el hecho de que el propio Poder
Judicial no aparece totalmente independiente del Poder Ejecutivo. En todo caso
durante el perodo estrictamente liberal de intervencin mnima del Estado, la
61

Benjamn, Walter, Para una crtica de la violencia, segn cita de Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 800.

412

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

polica estatal cumpla estrictamente funciones slo de vigilancia general, sin una
mayor intervencin en la vida social.62

El marco normativo mexicano de la regulacin de las funciones de la polica se


ha dejado a las normas secundarias. As, en la Constitucin de 1917 se autoriza a la
polica ministerial a investigar delitos, y se deja sin regular las dems funciones de
polica.
Artculo 21.- La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad
judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la polica
judicial, la cual estar bajo la autoridad y mando inmediato de aqul. Compete a la
autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica; el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por
treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese
impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en
ningn caso de quince das.
Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con multa
mayor del importe de su jornal o sueldo en una semana.

Lo mismo acontece con la primera reforma que sufre el texto del Artculo 21
constitucional, publicada en el Diario Oficial el 3 de febrero de 1983, que se limita a
modificar la parte final, respecto a la infraccin de jornaleros u obreros.
Artculo 21.- La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad
judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la polica
judicial, la cual estar bajo la autoridad y mando inmediato de aqul. Compete a la
autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica; el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por
treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese
impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en
ningn caso de quince das.
Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con multa
mayor del importe de su jornal o salario de un da.

62

Bustos Ramrez, Juan, op. cit., p. 64.

413

DANTE L PEZ MEDRANO

Ser hasta la reforma del propio texto del 21 constitucional, publicada en el


Diario Oficial el da 31 de diciembre de 1994, en que por primera vez se har
referencia a la seguridad pblica, sin que se reglamente al respecto la prctica policial.
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal,
los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin de las instituciones policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarn, en los trminos que la ley seale, para establecer un sistema nacional de
seguridad pblica.

Finalmente, la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin, de


fecha 4 de julio de 1996, contina con la misma dinmica, respecto a regular las
funciones de polica.
Artculo 21.- La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad
judicial. La investigacin y persecucin de los delitos incumbe al Ministerio
Pblico, el cual se auxiliar con una polica que estar bajo su autoridad y
mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica; las que
nicamente consistirn en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si
el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutar sta
por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de treinta y seis
horas.

Este estado de cosas permiti, en la prctica, que la polica hiciera investigacin


y tomara declaraciones en un sistema que segua siendo vido de confesiones, todava hacia principios de la dcada de los noventa en el siglo pasado. Situacin que ha
venido cambiando solamente con la reforma constitucional y procesal que quit a la
polica en el mbito judicial la facultad de investigar y tomar declaraciones, y por
otra parte con la constitucin, en la ltima dcada del siglo pasado, de organismos
gubernamentales de derechos humanos, y la proliferacin de organismos no gubernamentales de derechos humanos.
No obstante, todava en los albores del siglo XXI la Comisin Nacional de Derechos Humanos da cuenta de una prctica policial que pone de manifiesto lo que
414

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

falta por regular y supervisar respecto de la funcin de seguridad pblica de la polica. En este sentido se pronuncia en su recomendacin general nmero 2, intitulada
Sobre la prctica de las detenciones arbitrarias, de fecha 19 de junio de 2001. Dicho
documento da cuenta de prcticas policiales que mantienen principios inquisitoriales.
1) Revisin y vigilancia inmotivada.
recorridos de revisin y vigilancia rutinarios que constantemente efectan
los elementos de la Polica Judicial o sus equivalentes, y de los cuales en sus
partes informativos en la mayora de los casos no establecen quin les dio la
instruccin de llevarlos a cabo ni presentan el correspondiente oficio de comisin, lo que no permite establecer si actan de motu proprio, por indicaciones de
su superior, o bien, del agente del Ministerio Pblico de la Federacin o del
fuero comn (situacin poco probable sta ltima).

2) Delaciones annimas.
Con relacin a que en la guardia de agentes se reciben denuncias annimas
respecto de la comisin de diversos ilcitos; que al efectuar las investigaciones
sin hacer previamente los hechos del conocimiento de la representacin social

3) La actuacin con base en la sospecha fundada.


las personas son encontradas en actitud sospechosa y/o marcado nerviosismo, y derivado de ello, en algunos casos, se les solicita autorizacin para
realizarles revisiones de rutina

Ms all, en el mbito del trabajo desarrollado por la Comisin Nacional de los


Derechos Humanos y los organismos estatales de derechos humanos de nuestro
pas, se seala que desde la creacin de estos organismos y hasta 2002 y 2003,
respectivamente, emitieron un total de 588 recomendaciones por posibles actos de
tortura.63
63
Hernndez Forcada, Ricardo et al., Algunas notas sobre la tortura en Mxico, Comisin Nacional de los
Derechos Humanos, 2004, p. 135.

415

DANTE L PEZ MEDRANO

son los elementos de las policas Judicial o Ministerial, tanto en el mbito


federal como en el local, los servidores pblicos que en mayor porcentaje torturan, y que lo hacen buscando obtener una confesin que les permita involucrar a
los agraviados en delitos, tales como contra la salud, homicidio, robo y secuestro.
Generalmente la violacin se comete durante la detencin y mientras el agraviado se encuentra bajo custodia del agente aprehensor; las instalaciones policiacas son el principal lugar para llevarlo a cabo, seguidas de los lugares diversos.
Los mtodos que ms se emplean para torturar fsicamente son los golpes,
vendar los ojos de las personas, aplicacin de agua simple o gaseosa en la nariz,
boca u orejas, aplicacin de descargas elctricas y el atar de manos y pies, y
mentalmente amenazas, desnudarlas y colocar un arma de fuego en la boca o en
la sien.64

No obstante, estas cifras las debemos tomar con reserva, ya que la metodologa
seguida por este tipo de organismos para llegar a sus resultados que asumen como
verdad, su forma de obtener la verdad es cuando menos dudosa, ya que se basa
fundamentalmente en el dicho del agraviado.
El siguiente cuadro nos muestra cmo se da la tortura en el mbito nacional. El
sustento de dicha informacin consiste en las recomendaciones emitidas por la
Comisin Nacional de los Derechos Humanos y los organismos pblicos de proteccin y defensa de los derechos humanos en las entidades federativas, asimismo, las caractersticas se detallan de acuerdo al dicho de los quejosos, mismas
que fue posible evidenciar de acuerdo a las preguntas: quin, cundo, dnde y
cmo se tortur a dichas personas, as como cul fue la prueba generalmente
utilizada para comprobar dicha tortura.65

Desde luego, observamos no sin asombro que el procedimiento de demostracin de este tipo de organismos se basa en un procedimiento de corte eminentemente
inquisitorial: preeminencia del interrogatorio; se da plena validez al dicho del acusador; el procedimiento se substancia al margen del investigado; no se concede al investigado medio de impugnacin alguno a ms de hacer uso de argumentos propios de
los inquisidores, como, por citar un ejemplo, en la obra La Dmonomanie des sor-

64
65

Idem.
Idem. El subrayado es mo.

416

ACERCA DE LA ESPECIALIZACIN DE LA FUNCIN DE POLICA

ciers, publicada en 1580 por Jean Bodin (1529-1596), en la que para sostener la
realidad de los actos que se atribuan a las brujas recurra al hecho de que lo confesaban. 66 Nos limitamos en este artculo a hacer el sealamiento, ya que no es el
tema, quiz deba ser abordado en otra ocasin, o bien otro mejor informado lo tratar:
quiz otro cantar con mejor plectro.
Contra las prcticas policacas sealadas se erigen, hoy, un sinnmero de observadores: Comisin Nacional de Derechos Humanos, comisiones estatales de derechos humanos, rganos internos de control y vigilancia, organismos no gubernamentales
nacionales y extranjeros Ante este panorama el camino a seguir, en la normatividad y prctica policial, tendr que atravesar por una regulacin cada vez ms clara
y precisa como anhelaban los ilustrados67 ; racional recurdese los Principios
bsicos para el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley; sujeta al control ciudadano y judicial, y con
respeto a los derechos humanos como parmetro de legitimidad poltica.

66
67

Cfr. Muchembled, Robert, op. cit., p. 75.


Cfr. Prieto Sanchs, Luis, op. cit., p. 47.

417

La Direccin General
de Erradicacin en el combate
al narcotrfico
Ernesto Ruiz Galicia*

Coordinador de Mantenimiento
Areo de la Direccin General de
Erradicacin.

L A DIRECCIN GENERAL DE ERRADICACION EN EL COMBATE AL NARCOTRFICO

En un tiempo de constantes movimientos polticos y sociales a nivel mundial, en Mxico


se llevan a cabo las adecuaciones pertinentes en todos los rubros, de tal forma que el
pas se mantiene dentro del grupo de pases cuyo reto es enfrentarse al cambio con
fortaleza y unidad de cara al nuevo milenio.
El rubro de la procuracin de justicia no es la excepcin. En la actualidad la
Procuradura General de la Repblica encabezada por el licenciado Francisco Daniel
Cabeza de Vaca Hernndez conjuga todos sus esfuerzos en la creacin de una nueva perspectiva de trabajo que rija sus actividades imponiendo sobre todo una filosofa
basada en el compromiso, la tica, honestidad, disciplina y el trabajo; esfuerzos que
hoy da se ven reflejados en los resultados alcanzados por las diferentes direcciones
pertenecientes a esta Procuradura General de la Repblica, mismos que enmarcan
el nombre de esta dependencia que enorgullecen.
El compromiso con esta nueva identidad de la Procuradura General de la Repblica se muestra en el impulso a los programas de calidad y certificacin ISO 900-2000
y la relevancia que se le ha dado a esta forma de trabajo en las direcciones generales.
La Direccin General de Erradicacin de la Unidad de Operaciones de la Agencia Federal de Investigacin se une a este compromiso y buscando estar a la vanguardia en un pas donde la delincuencia organizada, y especficamente en la red del
narcotrfico, se ha diversificado obligando al personal y a las instituciones a modernizarse para estar en posibilidad de combatirlos con xito.

ANTECEDENTES

HISTRICOS

Siguiendo una visin retrospectiva de la institucin en la esfera del combate a la


produccin y distribucin de estupefacientes y psicotrpicos que daan la salud de la
poblacin, la Procuradura General de la Repblica de 1983 en su Ley Orgnica
marca las acciones conducentes al respecto.
En el ao 1984 la Procuradura expide su Reglamento de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica, en el cual las funciones sustantivas contra la
produccin y el trfico ilcitos de drogas queda a cargo de la Direccin General de
Control de Estupefacientes. El 26 de diciembre de 1988 se establece oficialmente la
estructura de la institucin donde se muestra una desagregacin por reas, dando
421

ERNESTO RUIZ GALICIA

como resultado tres subprocuraduras: la Jurdica y de Programas Sociales, la de


Procedimientos Penales y la de Investigacin y Lucha Contra el Narcotrfico.
Esta Subprocuradura de Investigacin y Lucha Contra el Narcotrfico sufre un
cambio en sus funciones y adopta una nueva nomenclatura: Coordinacin General de
Investigacin y Lucha Contra el Narcotrfico.
Con el Reglamento del 4 de febrero de1991, nuevamente cambia su denominacin por la de Coordinacin General para la Atencin de los Delitos contra la Salud.
La Direccin General de Intercepcin y la Direccin General de Planeacin de Delitos Contra la Salud, ambas de nueva creacin, se integran a esta Coordinacin
General.
En un nuevo esfuerzo por consolidar las funciones prioritarias de la Dependencia, se llev a cabo un proceso de desconcentracin, debido al cual el 26 de junio de
1992 se crea el Centro de Planeacin para el Control de Drogas (CENDRO) cuyas
funciones principales se dirigen hacia el combate del fenmeno de la farmacodependencia y el narcotrfico, as como el apoyo del Ministerio Pblico Federal. Con la
creacin de este organismo las funciones antes desarrolladas por la mencionada Direccin General de Planeacin en Delitos Contra la Salud son retomadas por el CENDRO.
Con el propsito de fortalecer el combate a las drogas, el 17 de junio de 1993 se
publica en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que se crea el
Instituto Nacional para el Combate a las Drogas (INCD) como rgano tcnico desconcentrado de la PGR el cual para su funcionamiento contar con los siguientes
servidores pblicos y unidades administrativas:
Un comisionado, un centro de planeacin para el control de drogas y cuatro
coordinaciones: Ejecutiva de Operaciones, de Apoyo Tcnico y de Administracin as como delegaciones regionales.
Por acuerdo nmero a/016/93 del C. Procurador General de la Repblica, se
crea la Agencia especializada del Ministerio Publico Federal adscrita al Instituto Nacional para el Combate a las Drogas y por acuerdo nmero a/002/94, las atribuciones
de la Agencia fueron empleadas haciendo extensivas las actividades de sta al seguimiento jurisdiccional.
En el acuerdo a/003/94 se dispone el inicio de las actividades y operaciones y se
establecen las circunscripciones geogrficas de las delegaciones regionales del INCD.
422

LA DIRECCIN GENERAL DE ERRADICACION EN EL COMBATE AL NARCOTRFICO

La Direccin General de Erradicacin de Cultivos Ilcitos (DGECI) dependiente de la Coordinacin de Operaciones, forma parte de la estructura del instituto y se
estipula como tarea fundamental la deteccin y destruccin de plantos ilcitos.
El da 30 de abril de 1999, por Decreto Presidencial nace la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos contra la Salud (FEADS), sustituyendo al Instituto
Nacional para el Combate a las Drogas. Asimismo, se agreg al Reglamento de la
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica el Artculo 11o. Bis, el cual
contempla las facultades del fiscal.
En el marco de la reestructuracin de la Procuradura General de la Repblica,
el C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado Vicente Fox Quesada,
el 25 de junio de 2003 expide el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, en el cual se dan a conocer entre otras cosas las
facultades de la nueva Direccin General de Erradicacin (DGE) antes direccin
General de Erradicacin de Cultivos Ilcitos (DGECI).
Posteriormente, el 25 de julio de 2003, por acuerdo a/068/03 del C. Procurador
General de la Repblica, se adscriben las nuevas unidades administrativas y rganos
desconcentrados de la Procuradura General de la Repblica. Entre los cambios que
se destacan, la Coordinacin de Operaciones cambia su nombre por el de Unidad de
Operaciones y se integra a la estructura de la Agencia Federal de Investigacin
(AFI). La Direccin General de Erradicacin y la Direccin General de Intercepcin
an dependen de esta unidad.

M ISIN DE LA DIRECCIN GENERAL


DE E RRADICACIN
Conducir, determinar y controlar las acciones tendientes a la localizacin y erradicacin de cultivos ilcitos, tomando en cuenta las previsiones que al respecto contengan
las legislaciones penales, sanitarias, ambientales y dems normas aplicables en la
materia, para reducir a su mnima expresin la produccin de estupefacientes en el
territorio nacional.

423

ERNESTO RUIZ GALICIA

OBJETIVO DE LA DIRECCIN GENERAL


DE E RRADICACIN
Coordinar y conducir los programas y operativos para la erradicacin de cultivos
ilcitos y produccin de sustancias, mediante la localizacin y destruccin de estupefacientes en el pas y su verificacin posterior, estableciendo una coordinacin permanente con las dependencias federales, estatales y municipales en estricto apego a
la normatividad vigente, para cumplir con los programas, lneas y metas establecidas.

L A DIRECCIN GENERAL DE ERRADICACIN


EN EL PROCESO DE CERTIFICACIN ISO 9001-2000
A partir del mes de marzo del 2004, la Direccin General de Erradicacin de la
Unidad de Operaciones de la Agencia Federal de Investigacin, inici los trabajos de
participacin en el proceso de certificacin ISO 9001:2000, como parte de las acciones de desarrollo, innovacin y calidad que dentro de la Procuradura General de la
Repblica buscase hacer ms eficientes los servicios que se prestan a la sociedad
mexicana.
Como parte de este programa, en el mes de diciembre de 2004 se llev a cabo
la revisin del procedimiento de destruccin de cultivos ilcitos, concluyendo de manera satisfactoria; la Direccin General de Erradicacin se convierte en la nica
Direccin General de la Procuradura General de la Repblica en certificar su proceso principal, ms siete procesos de apoyo.

L A RELEVANCIA DE LA CERTIFICACIN
La participacin de la Direccin General de Erradicacin en el proceso de certificacin ISO 9001:2000, ha implantado un sistema de gestin de calidad para dirigir y
controlar la organizacin con respecto a la calidad. Con ello se estn obteniendo los
siguientes beneficios:
Mejorar la imagen frente a la sociedad.
Oportunidad de hacer recapitulaciones internas.
424

LA DIRECCIN GENERAL DE ERRADICACION EN EL COMBATE AL NARCOTRFICO

Atencin metodolgica de problemas.


Estandarizacin de procesos.
Funcionamiento sistemtico de la organizacin.
Identificacin, medicin y control de los procesos.
Mejora continua en todas las reas.

PROCESO CERTIFICADO
La principal funcin de esta Direccin General es localizar y destruir plantos ilcitos
dentro del territorio nacional con helicpteros BELL-206 y BELL-212 y verificar el
efecto de herbicida con aviones CESSNA 206 y 210; se convino que el proceso
principal a certificar se denominara: destruccin de cultivos ilcitos.
Cabe destacar la importancia de los siete procesos de apoyo en la consecucin
de los resultados del proceso de destruccin de cultivos ilcitos, a saber:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Planeacin.
Despacho de vuelo.
Gestin de recursos.
Revisin de la direccin.
Abastecimiento de herbicida.
Suministro de combustible para las aeronaves que participan en las operaciones
de erradicacin.
7. Verificacin de destruccin de cultivos ilcitos.
La Direccin General de Erradicacin, comprometida con la Procuradura General de la Repblica y con la Agencia Federal de Investigacin, as como con la
sociedad mexicana, establece metas que acrecenten los resultados obtenidos el ao
anterior, siendo los objetivos de calidad durante este 2005 los siguientes:
La destruccin mediante la aspersin area de 8,000 hectreas de cultivos
ilcitos (amapola y marihuana).
Verificar el efecto de herbicida del 30% de la superficie anterior.
Lograr un 95% de efectividad en la destruccin.
425

ERNESTO RUIZ GALICIA

Para cumplir los objetivos que esta Direccin General establece ao tras ao,
se defini un procedimiento documentado de destruccin de cultivos ilcitos.

AUDITORA DE SEGUIMIENTO
En el mes de junio de 2005 se llev a cabo la primer auditora de seguimiento a cargo
de la empresa certificadora SGS para evaluar que la Direccin General de Erradicacin puede conservar la certificacin obtenida.
Dicho proceso concluy de manera satisfactoria gracias al trabajo arduo del
personal que integra esta Direccin General.

CULTIVOS

ILCITOS

La erradicacin de cultivos ilcitos a nivel nacional se centra en la planta de marihuana y la flor de amapola, debido a que son los nicos estupefacientes que se siembran
en el territorio nacional. Por lo tanto, mencionaremos sus caractersticas generales.

MARIHUANA
Nombre cientfico:
Variedades:

Cannabis sativa l.
Thai, afaga, thai-criolla, criolla

CARACTERSTICAS GENERALES
Tipo de planta:
Raz:
Tallo:
Hojas:
Flores femeninas:
Flores masculinas:

Arbusto anual.
Fibrosa de 40 cm. de longitud.
Cilndrico, heptaedrito.
Palmadas con foliolos aserrados.
Agrupadas formando inflorescencia con abundantes
clulas productoras de cannabiones.
Agrupadas formando inflorescencia con 5 spalos.
426

LA DIRECCIN GENERAL DE ERRADICACION EN EL COMBATE AL NARCOTRFICO

Semilla:

De forma oval, parcialmente cubierta por el cliz de color


verde con manchas color caf, mide de 2 a 6 mm.
de dimetro.

AMAPOLA
Nombre cientfico:
Variedades:

Papaver somniferum l.
Violaceum rubrum, roseum.

CARACTERSTICAS GENERALES
Tipo de planta:
Raz:
Tallo:
Hojas:
Flor:
Fruto:
Semilla:

Herbcea, anual.
Tpica de 15 a 20 cm. de longitud.
Cilndrico, erecto de 60 a 80 cm. de color verde con 7 a 8
ramas.
Largas, profunda ligeramente onduladas, con los bordes
dentados y base simple que abraza al tallo.
Simple, con 4 ptalos de color violeta, rojo o rosa, con
una mancha violeta en base de cada ptalo.
Cpsula elptica de color verde grisceo de 2 a 3 cm. de
dimetro, con un corona radiada en la parte superior.
Forma arrionada, con superficie reticulada, de color
blanco, caf o gris o tonos intermedios.

B REVE

VISIN DEL PROCESO

DE DESTRUCCIN DE CULTIVOS ILCITOS

Para tener una mejor idea de cmo se desarrollan las actividades de erradicacin de
cultivos ilcitos mencionaremos brevemente el procedimiento de erradicacin:
El Director General da instrucciones de manera verbal a los directores de
rea y gira oficio de comisin a los subdelegados y personal de campaa.
427

ERNESTO RUIZ GALICIA

El subdelegado de erradicacin ya estando en operaciones, realiza una junta


de trabajo con el personal sustantivo en donde analizan la informacin recabada para iniciar las operaciones de erradicacin.
Los pilotos realizan el despegue de los helicpteros formando una pareja
(un helicptero fumigador y uno de apoyo).
Los pilotos aterrizan los helicpteros cerca de los cuerpos de agua, seguros y
apropiados, para que los tcnicos en fumigacin preparen la mezcla de agua/
herbicida.
Los pilotos realizan el despegue de las aeronaves del recargadero a la zona
de plantos ilcitos, comunicando al radiooperador el lugar y la hora efectiva
de despegue.
El helicptero de apoyo que acompaa al helicptero fumigador realiza vuelos de reconocimiento sobre los plantos para indicar al otro helicptero que
est en condiciones de seguridad para realizar la aspersin de los plantos
ilcitos.
De esta manera, el piloto fumigador realiza la aspersin de los cultivos de
amapola y marihuana.
Despus de este proceso operativo, los resultados son enviados a la Direccin General de Erradicacin, ubicada en las instalaciones de la Agencia Federal de Investigacin.
Despus de procesar dicha informacin, se realizan varios informes estadsticos y son remitidos a los diferentes mandos que conforman la Agencia Federal de
Investigacin.

RIESGOS

DEL TRABAJO

EN LA ERRADICACIN
DE LOS CULTIVOS ILCITOS

La erradicacin de cultivos va aspersin area, como todas las actividades de combate a la delincuencia, no est exenta de riesgos.
Ao tras ao la Direccin General de Erradicacin ha sufrido la irreparable
prdida de compaeros que han fallecido en el cumplimiento de su deber al ser vctimas de agresiones diversas.
428

LA DIRECCIN GENERAL DE ERRADICACION EN EL COMBATE AL NARCOTRFICO

Las agresiones ms frecuentes son clasificadas en dos tipos:


Tendido de cables:
Se conoce como la ramificacin con cables sobre los plantos a destruir,
stos son instalados por los narcosembradores a fin de sorprender a
los helicpteros en vuelo evitando la fumigacin y provocando severos accidentes.
Arma de fuego:
Normalmente los narcosembradores que custodian los plantos ilcitos, al escuchar el rotor del helicptero fumigador y percibir que sern fumigados sus
plantos ilcitos, agreden con armas de alto calibre a las aeronaves en vuelo,
dichas agresiones han provocado accidentes fatales.
La frecuencia de estas agresiones se presentan en promedio entre 6 y 8 por
ao, principalmente en el estado de Guerrero.
Sirva este trabajo como homenaje a los compaeros que por su profesionalismo
y valiosa amistad han dejado un vaco imborrable en la Direccin General de Erradicacin y en nosotros sus compaeros.

E STRUCTURA ACTUAL DE LA D IRECCIN


GENERAL DE ERRADICACIN
Actualmente la Direccin General de Erradicacin bajo el cargo del licenciado Carlos Gabriel Ramrez Tenorio, est integrada por tres direcciones de rea, mismas que
con disciplina, trabajo y valioso apoyo impulsan las metas en las actividades de erradicacin de cultivos.

429

ERNESTO RUIZ GALICIA

DIRECCIN DE LOCALIZACIN,
PLANTACIN Y DESARROLLO

Esta Direccin planea, coordina y evala las acciones de localizacin y destruccin de


cultivos de amapola y marihuana, de igual forma mantiene actualizadas las tcnicas y
mtodos empleados en la erradicacin, para hacer ms eficientes estas acciones.
Asimismo, vigila y controla el desarrollo y resultados de los programas de investigacin y experimentacin sobre plantas de amapola y marihuana, as como los mtodos ms eficientes para su erradicacin.

DIRECCIN DE OPERACIONES AREAS


La funcin principal de esta Direccin es conducir las tcnicas y operaciones areas
para la erradicacin de cultivos ilcitos, as como la evaluacin de los resultados,
adems de optimizar los recursos con seguridad y actualizar los mtodos de operaciones.
Tambin coordina los requerimientos necesarios y evala la disponibilidad e
inoperatividad de las aeronaves comisionadas para determinar las operaciones areas.

DIRECCIN DE APOYO LOGSTICO


Bsicamente la funcin de esta Direccin es la de coordinar y evaluar la prestacin
de los servicios tcnicos y de apoyo logstico para el eficaz desempeo de las funciones operativas contra la produccin de plantos ilcitos.
De igual forma, planea y coordina el despliegue de instalaciones y de equipo de
suministro para atender las necesidades de vida y operacin del personal destinado al
combate al narcotrfico.

430

LA DIRECCIN GENERAL DE ERRADICACION EN EL COMBATE AL NARCOTRFICO

L A DIRECCIN GENERAL
DE E RRADICACIN, H OY
La Direccin General de Erradicacin de la Unidad de Operaciones de la Agencia
Federal de Investigacin hoy da, se enfrenta a los nuevos retos con una visin integral en la cual implanta los principios de calidad, liderazgo, trabajo en equipo, y el
compromiso de servir al pas; ideologa que comparte cada uno de los integrantes del
grupo de trabajo denominado Direccin General de Erradicacin.
Entre los principales retos a superar en este ao y en los aos venideros estn
el saneamiento de la organizacin, la sistematizacin efectiva de los procesos y el
desarrollo integral del personal que la conforma, mediante la implementacin de cursos cada da ms especializados. Vale la pena mencionar que actualmente se gestiona el posible aumento de material areo, herramienta bsica para la realizacin de las
actividades de erradicacin.
El personal adscrito a esta Direccin General, desde sus mandos medios y superiores, personal sustantivo y administrativo, tiene la meta comn de combatir el
narcotrfico, meta que no se establece por considerarse un trabajo remunerado, sino
por ser un compromiso con nuestro pas, Mxico, y sobre todo un compromiso con la
salud y bienestar de nuestras familias e hijos.

431

La Revista Mexicana de Justicia. Los nuevos desafos de


la PGR, sexta poca, nmero 12, se imprimi en diciembre de
2005, en Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de
C. V., Calzada San Lorenzo Tezonco, nm. 244, Col. Paraje
San Juan, Delegacin Iztapalapa, 09830 Mxico, D. F., su
edicin consta de 2,000 ejemplares, y estuvo a cargo del doctor Germn A. Castillo Banuet, de las licenciadas Martha E.
Bala Lugo, Claudia Salette Real, y la C. Ariadna Vargas Trejo de la Direccin General de Asuntos Jurdicos.