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Nmero 12
Mxico 2005
Soto, nm. 62, Col. Guerrero, 06300 Mxico, D. F.
ISSN 0186-3878
Los autores de los artculos publicados en esta revista son responsables
del contenido de los mismos.
La presente publicacin es de distribucin gratuita.
Buen Gobierno
Los avances
del Gobierno del Cambio
Eduardo Sojo Garza-Aldape*
Mxico est por completar una dcada de estabilidad macroeconmica y de consolidacin de las bases de la democracia y el progreso social, despus de la crisis econmica iniciada en diciembre de 1994. Esta favorable situacin forma parte de las
transiciones profundas que hemos vivido en los ltimos aos, en las que se puede
hablar de un antes y un despus.
Los resultados registrados durante este sexenio muestran que Mxico avanza
en muchos sentidos. Uno de los signos ms notables del cambio lo representa el
fortalecimiento de los valores democrticos. En el pasado no se viva una autntica
divisin de poderes, por lo que no funcionaban los pesos y contrapesos propios del
sistema democrtico. Hoy existe un equilibrio y la autntica separacin de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial definida por la Constitucin. Antes, el Poder
Judicial estaba supeditado al Ejecutivo; hoy acta con plena independencia y sus
decisiones son acatadas por los actores polticos.
En el Mxico de hace algunos aos no slo se viva un presidencialismo exacerbado, sino tambin un centralismo absoluto en la toma de decisiones. Hoy, los gobiernos locales viven su autonoma, toman sus decisiones y ejercen sus competencias.
Cada vez ejercen un porcentaje mayor de recursos. En promedio, por cada peso
ejercido por la Administracin Pblica Centralizada durante el periodo 2001-2005, se
transfieren 1.65 pesos a estados y municipios, lo cual representa un incremento de 31
por ciento respecto del sexenio pasado. Del 27 por ciento del gasto primario que
ejercan los gobiernos locales en 1995, se ha pasado al 36 por ciento diez aos despus. Entre los aos 2000 y 2005 las transferencias a estados y municipios se han
incrementado en poco ms de 20 por ciento.
El Mxico de hoy ya no opera bajo la lgica de un rgimen autoritario; la voluntad presidencial est sujeta a la letra y espritu de la Constitucin. En el pasado, las
voces disidentes eran acalladas. Hoy, la libertad de expresin respira a sus anchas en
todos los espacios del pas y en todos los mbitos del quehacer ciudadano.
En el Mxico de hace algunos aos se verificaban elecciones de Estado, controladas desde el poder, con resultados sistemticamente cuestionados. Hoy vivimos
en un rgimen democrtico, con elecciones libres y competitivas e instituciones electorales independientes del Ejecutivo. Durante este sexenio han disminuido significativamente los conflictos electorales y cuando se han presentado, han sido resueltos por
las instituciones. Gobierna siempre quien gan en las urnas.
Hace 20 aos no exista ninguna institucin encargada de la defensa de los
derechos humanos. Apenas en 1989 se cre para el efecto una Direccin General en
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El manejo disciplinado del gasto pblico ha permitido no slo mantener las finanzas pblicas en orden y contribuir a la estabilidad macroeconmica, sino tambin
destinar los recursos ms amplios de la historia a la inversin social, al sector rural, a
la seguridad, a la pequea y mediana empresa, y a fortalecer las finanzas de los
estados y los municipios.
De igual manera, se han alcanzado niveles histricamente elevados en materia
de inversin pblica, incrementndose ms de 50 por ciento en trminos reales respecto al sexenio anterior, y alcanzando niveles cercanos al 5 por ciento del PIB en el
cuarto ao de este gobierno. Lo anterior ha sido posible a travs de alianzas pblicoprivadas para construir infraestructura econmica y social.
Las cuentas externas estn en orden. El dficit en cuenta corriente es muy
moderado y, a diferencia del pasado, est financiado plenamente por flujos de largo
plazo, es decir, por Inversin Extranjera Directa, la cual ha registrado los niveles ms
altos de la historia para un perodo de cinco aos, reflejando la confianza que hoy se
tiene en el futuro de nuestro pas. Las exportaciones, como el turismo, se encuentran
en niveles rcord.
Un termmetro adicional de la nueva fortaleza que ha adquirido la economa
mexicana se encuentra en el desempeo del Mercado Mexicano de Valores. Del
inicio del sexenio al 31 de octubre de 2005, el mercado mexicano, medido a travs del
ndice de Precios y Cotizaciones (IPyC), registr un crecimiento de 143 por ciento en
dlares, muy por encima de las principales bolsas de valores del mundo.
En lo social, el cambio se refleja de manera muy clara. Se han sentado las bases
de una verdadera poltica social de Estado que trascienda los perodos sexenales.
Con la aprobacin de la Ley de Desarrollo Social, Mxico cuenta hoy con un Consejo
Nacional de Evaluacin, cuya finalidad es revisar peridicamente el cumplimiento del
objetivo social de los programas, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social;
as como con transparencia y reglas claras que eliminan el uso clientelar y electoral
de los programas.
Otro avance importante es que hoy se cuenta con una metodologa diseada por
expertos, ajenos al gobierno, que permite evaluar la evolucin de la pobreza y medir
los impactos de las polticas pblicas. En el pasado, la medicin y evaluacin de la
pobreza era escasa o nula, y dependa de las autoridades en turno.
En los primeros cuatro aos de este gobierno, los esfuerzos en el combate a la
pobreza permitieron que 5.6 millones de mexicanos salieran de la pobreza alimentaria. Esto es una reduccin de 30 por ciento en slo cuatro aos. Tambin se ha
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Logros jurdicos
de la Administracin
Pblica Federal
Napolen Fillat Martnez*
La Administracin Pblica Federal en el periodo 2000-2005 ha trabajado intensamente, como consecuencia los frutos no se han hecho esperar, sera imposible enumerar y detallar cada uno de ellos; sin embargo, con independencia de los logros en
diversos rubros, tales como la disminucin de la pobreza, la recuperacin econmica
y los aspectos sociales, entre otros, es necesario destacar los avances que en materia
jurdica se han obtenido.
Tambin en esta materia los logros son innumerables y es imposible documentar y resear cada uno de ellos por falta de espacio en este breve artculo, es por ello
que la intencin es slo mencionar los que en primera instancia se pueden considerar
los ms relevantes, a juicio del suscrito.
Es importante manifestar que la ciencia del Derecho incide en toda la actividad
humana, por lo que pensar que lo jurdico slo afecta al mundo del Derecho es un
error de concepcin, al contrario, todo avance por mnimo que sea tambin afectar
la esfera de toda la sociedad.
En un primer estadio se tiene que sealar la labor legislativa emprendida por el
Ejecutivo Federal, de esta labor se destacan dos iniciativas que han rendido beneficios desde su gnesis hasta su implementacin, especficamente nos referimos a la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y a
la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal.
Respecto a la primera, es decir a la Ley sobre Transparencia, trasciende su
publicacin no slo a nivel nacional sino en el mbito internacional; se debe recordar
que en administraciones pasadas los partidos polticos haban discutido la necesidad
de una legislacin que transparentara las acciones del Gobierno Federal, adems de
dar a los ciudadanos la posibilidad de solicitar informacin respecto a diversas materias o actos de gobierno.
Todos los intentos de emitir la legislacin en comento fracasaron, ante los intereses de grupo de los actores polticos o de los grupos hegemnicos, que como factor
real de poder impidieron el avance en tal sentido.
Hoy en da podemos estar orgullosos que los mexicanos contemos con una ley
que nos permita conocer con detalle las acciones del gobierno y trasparentar las
mismas, que las peticiones referentes al inters del particular sean cabalmente cumplimentadas, tambin como consecuencia de dicho ordenamiento, contar con un
rgano con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, para promover y difundir este derecho a la informacin, as como para resolver la negativa a las solicitudes y proteger los datos personales.
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Sobre lo anterior, es necesario realizar dos comentarios que se consideran pertinentes, para puntualizar aspectos que se derivan de la propia Ley.
En primer lugar, no se debe confundir el Derecho de Peticin, consagrado en el
artculo Octavo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con las
disposiciones emanadas de la Ley Federal de Trasparencia y Acceso a la Informacin; el primero, es una garanta individual que permite al gobernado solicitar en
forma pacfica, respetuosa y por escrito documentos, informacin o un acto o actividad de la Administracin Pblica Federal, la que tendr la obligacin de responder,
sin que necesariamente se obsequie la peticin en el sentido en que se solicit.
Si la Administracin Pblica fuera omisa al derecho de peticin procedera el
juicio de amparo, para el efecto de que se contestara al peticionario, sin que ello
implique que se diera en forma positiva la solicitud.
Por otro lado, las disposiciones de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin prescriben el derecho preestablecido de todo ciudadano de requerir la
informacin o documentacin de su inters personal, la que en ningn caso debe ser
negada, excepto que sea considerada como confidencial.
La negativa de la autoridad a obsequiar la solicitud del gobernado dar lugar a
que se utilice el medio de impugnacin previsto en la propia Ley, que al ser un recurso
de carcter administrativo forma parte de la autotutela o autocomposicin de la Administracin Pblica.
Si la resolucin de la autoridad administrativa le fuera desfavorable al particular
ste tendra expedita la va jurisdiccional para hacer valer su derecho. Es importante
sealar que la autoridad no puede negar la peticin del gobernado por capricho o por
corrupcin, es precisamente la Ley en comento la que establece el derecho preestablecido de los ciudadanos de conseguir toda clase de documentacin o de informacin, siempre y cuando se cumplan los requisitos que la propia Ley establece.
Resumiendo, en el derecho de peticin slo se constrie a la autoridad a contestar, no el sentido de la misma, en tanto que lo prescrito en la Ley, al cumplir con los
requisitos sealados, la autoridad est obligada a otorgar al gobernado lo que ha
requerido.
En segundo lugar, lo prescrito en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin no es una patente para poder obtener informacin que pueda daar a
los ciudadanos, que los delincuentes sepan, en dnde se vive, el nombre de los familiares y otros datos de ndole personal, mismos que deben ser clasificados como
confidenciales y en consecuencia protegidos.
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Por otra parte, existe informacin del Gobierno Federal que por razones que la
propia Ley prescribe se considera reservada, la que por ese motivo no puede ser
entregada a los particulares, salvo que transcurra el tiempo que la misma Ley seale.
Como es de observarse, por haber vencido los obstculos polticos, establecer
un derecho de los ciudadanos a la informacin y obligar a la autoridad a transparentar
su actuacin, la aplicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin se considera a nivel nacional e internacional uno de los logros jurdicos ms
importantes de la presente administracin, que a su vez repercutir en todas las reas
de la Administracin Pblica.
La segunda Ley a la que es necesario hacer referencia es la Ley del Servicio
Profesional de Carrera, que bsicamente desarrolla lo que se denomina el Servicio
Civil de Carrera, anhelo de muchos trabajadores al servicio del Estado, y que tambin
por varias consideraciones no se haba podido consolidar dicho servicio.
En las pasadas administraciones se intentaron diversos sistemas de servicio de
carrera, no todos precedidos de una legislacin emitida con todo el rigor legislativo
requerido, o bien sin la adecuada estructura administrativa que soportara los embates
de los detractores de los servicios de carrera, porque en ello se ven beneficiados unos
cuantos en detrimento de la mayora de quien ejerce la funcin pblica.
El Servicio Civil de Carrera de la Administracin Pblica Federal centralizada
ha sido el taln de Aquiles de la funcin pblica, porque sta debe seleccionar a la
mejor persona para desempear el servicio pblico.
Si bien es cierto que el Estado es el responsable del pleno empleo esto no significa que deba nombrar a todos los individuos que se encuentren sin empleo, lo que el
Estado est obligado a realizar, por un lado, es crear las condiciones necesarias para
que la iniciativa privada genere la planta productiva necesaria, para la reactivacin
del proceso econmico; por otro lado, se debe invertir lo ms posible en la educacin,
para que los egresados de las universidades compitan en todos los campos, y por qu
no, en cualquier parte del mundo.
En razn de lo anterior, se debe entender que la Administracin Pblica, como
todo ente jurdico colectivo, necesita de los mejores individuos para llevar a cabo las
tareas que tiene encomendadas, por lo mismo, los arcaicos sistemas de seleccin de
personal no slo estn en desuso, sino que no responden a las necesidades de una
administracin que evoluciona con la tecnologa y los avances cientficos.
La burocracia, como seal Max Weber, es un factor del cambio social, por lo
que su papel es trascendental en la evolucin de una Nacin, es necesario entonces
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que como un comportamiento social valoremos los fenmenos que van incorporndose a la vida actual y dinmica de la Administracin Pblica.
En el tenor apuntado, el que se logre la estabilidad en el trabajo y un sistema que
permita que los individuos progresen en razn de su capacidad, conocimiento y esfuerzo, sin que intervenga el odiado amiguismo o el clsico dedazo, es un avance
que es reconocido no slo en el pas, sino en el mundo entero.
La publicacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, as como su implementacin en la Administracin Pblica Federal Centralizada, permite establecer criterios de igualdad en la seleccin del personal,
equidad en los ascensos, estabilidad en el empleo y una permanente capacitacin y
actualizacin de los servidores pblicos.
Como todo servicio civil de carrera, se establece a travs de categoras en
razn del catlogo de puestos; es decir, el servidor pblico al ingresar a una dependencia del Poder Ejecutivo Federal se encuentra ligado indefectiblemente a una categora, que es la jerarqua que se encuentra en el catlogo de puestos autorizado por la
propia Administracin Pblica, de acuerdo con el rigor del presupuesto que se ejercer para tales menesteres.
Al sostener el servicio civil de carrera con base en el catlogo de puestos se da
certeza en la funcin pblica, continuidad en la actividad y desarrollo de la Administracin Pblica, garantiza que los servidores pblicos no sean considerados un objeto
de cambio o un simple recurso que puede desecharse, reutilizarse o intercambiarse
como pieza de repuesto, porque ante todo se trata de un ser humano.
El servidor pblico que ha ganado su puesto a travs de un concurso de oposicin no slo cuida su encargo, sino que lo defiende de todo aquello que pueda oler
siquiera a malos manejos o corrupcin; en esa virtud, el desarrollo de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal ha venido a
concretar un acierto, un avance y un logro jurdico que trasciende a otras ramas del
conocimiento, que para no exceder los lmites de este trabajo no se tratarn.
En un segundo estadio, se debe mencionar como logros jurdicos de la presente
administracin el respeto a los poderes Legislativo y Judicial, por parte del Poder
Ejecutivo Federal, lo que se traduce en la consolidacin del Estado de Derecho, en
acatamiento a lo dispuesto por el Artculo 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Al expresar que el Poder Ejecutivo Federal ha respetado ntegra y cabalmente
a los otros dos poderes de la Unin parecera que no existe logro en ello, pues slo se
estara cumpliendo lo establecido en la Carta Magna.
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Se debe tomar en consideracin que ninguna otra administracin haba aceptado someter su jerarqua al imperio de la ley, por eso toma relevancia que la actual
administracin pblica ha tomado el sendero de la legalidad, la transparencia y la
garanta del orden jurdico, por lo que se asegura que su actuacin ante el Poder
Legislativo es un logro y un avance en materia jurdica, e inclusive de democracia.
Con respecto al Poder Judicial, el Poder Ejecutivo Federal ha demostrado que
su vocacin de defender la democracia slo se puede hacer desde la trinchera de la
legalidad, que se encuentra inmersa en el Poder Judicial.
En repetidas ocasiones la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha recibido
controversias constitucionales, ya sea contra actos del Poder Ejecutivo, o bien de
ste contra actos del Poder Legislativo, como ya se mencion lneas arriba.
No siempre la decisin del mximo tribunal del pas ha favorecido al Poder
Ejecutivo, pero lo que s es absolutamente cierto es que en todos las casos el Presidente de la Repblica ha aceptado y respetado la resolucin.
Abundando sobre las decisiones del Poder Judicial, en la actual administracin
se han sometido al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin diversos
casos de elecciones que involucraban a miembros del partido al cual pertenece el
Presidente de la Repblica, y sobre los cuales el titular del Ejecutivo Federal opin
que exista la certeza que al miembro de su partido le asista la razn; sin embargo, la
resolucin de dicho Tribunal fue contraria a su partido, a pesar de ello se acat en sus
trminos el fallo correspondiente.
Lo anterior, en contraste con administraciones pasadas en que eran comunes
las llamadas concertasiones, que siempre estuvieron al margen de la Ley, por lo que
afirmar que el respeto al orden jurdico que emana de los tribunales del Poder Judicial
no puede ser ms que un logro y un avance jurdico.
En un estadio final se destaca la obtencin de un lugar en el Consejo de Seguridad de la Organizacin de Naciones Unidas, que si bien pudiera reputarse como un
logro de la diplomacia mexicana, sus implicaciones internacionales son ms que evidentes, pero sobre todo sus manifestaciones jurdicas en el devenir histrico de la
comunidad internacional y en el mbito mexicano son un avance de dimensiones
hasta el momento desconocidas por su importancia.
Baste sealar dos momentos de decisiones jurdicas que trascendieron el mbito nacional e internacional. La primera fue la posicin de nuestro pas ante el conflicto blico en Irak, la segunda se inscribe en el marco de los derechos humanos, cuando
nuestro pas vot en contra de Cuba en este tema.
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Ambas decisiones han fijado el derrotero jurdico de Mxico en el plano internacional, en el que prevalece la defensa de los derechos humanos, con los pueblos ms
que con los gobiernos, pero encima de cualquier consideracin se encuentra inmersa
la vocacin del pueblo mexicano que se solidariza con todos los seres humanos que
por cualquier circunstancia se encuentran desprotegidos.
Lo anterior se hace evidente cuando existen tragedias, ya que el Gobierno y el
pueblo de Mxico se aprestan de inmediato a brindar ayuda, es en este contexto que
la accin internacional de Mxico en el Consejo de Seguridad de la Organizacin de
las Naciones Unidas debe de inscribirse como un logro y un avance jurdico que
trasciende fronteras.
La intensa actividad que ha desplegado la Administracin Pblica Federal en
este sexenio nos ha llevado a posiciones de afrontar retos cada vez ms importantes,
que seguramente como pueblo, sabedores de nuestra responsabilidad con las generaciones futuras, y con una Administracin Pblica Federal que sustenta sus actos en
principios ticos-jurdicos, nos permitirn vencer todos los obstculos que se presenten para obtener la parte de bienestar que justamente merecemos.
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Informacin y transparencia:
pilares de una sociedad
democrtica
Pedro Jos Pealoza*
Villanueva, Ernesto e Issa Luna Pla, Derecho de Acceso a la Informacin Pblica, UNAM, USAID y
otras, 2004.
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Zepeda Rodrguez, Jess, Estado y Transparencia: Un paseo por la filosofa poltica, Cuadernos de
Transparencia, No. 4, IFAI, 2004.
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Idem.
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nal, en donde evidentemente existe un inters legtimo del Estado para la proteccin
y salvaguarda de dicha informacin.
Para el abordaje del tema del acceso a la informacin y su relacin con los
temas de seguridad y justicia, habra que recordar que tenamos un problema de
origen, que consista en que se contaba con una Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, pero no se contaba con una norma
que definiera el alcance de lo que significaba seguridad nacional.
Hoy en da, el Artculo 3o. de la Ley de Seguridad Nacional que entr en vigor
a partir del 1 de febrero del ao en curso, entiende por seguridad nacional: Las
acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, que conllevan a la proteccin de la nacin
mexicana, la preservacin de la soberana, el mantenimiento del orden constitucional,
el fortalecimiento de las instituciones democrticas de gobierno, el mantenimiento de
la unidad de las partes integrantes de la Federacin, la defensa legtima del Estado y
la preservacin de la democracia fundada en el desarrollo econmico, social y poltico del pas.
En consecuencia, toda restriccin a la informacin que el gobierno intente justificar por motivos de seguridad nacional, debe fundarse en la legtima proteccin del
inters nacional; demostrando la amenaza a la seguridad nacional en cualquiera de
los supuestos mencionados y que la restriccin sea compatible con los principios
democrticos.
Por ello, las restricciones a la informacin fueron captadas dentro del captulo
tercero, del ttulo primero de la Ley en la materia, en donde quedaron plasmados los
conceptos de informacin reservada y confidencial.
Para mayor precisin, se defini como informacin reservada aquella que no
puede publicarse sino despus del tiempo asignado para su clasificacin o cuando se
hubieren extinguido las causas, en esta categora se incluy la informacin que puede
comprometer la salud y/o la integridad fsica de las personas. La seguridad nacional,
la seguridad pblica o la defensa nacional, as como aquella que pueda daar la estabilidad econmica del pas.
Es necesario subrayar que la Ley de Transparencia no deroga las disposiciones
contenidas en otros ordenamientos, como lo es la Ley de Seguridad Nacional, que
especifica cules son los supuestos que pueden afectar la seguridad nacional.
Sin embargo, esto no quiere decir que se niegue el derecho que todo ciudadano
tiene para obtener informacin de la autoridad, aun tratndose de la relacionada con
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la seguridad nacional. La frontera est marcada por las restricciones que contiene la
ley, y vale la pena recordar algunas de ellos: Revelacin de normas, Procedimientos,
Mtodos, Fuentes, Especificaciones tcnicas, Tecnologa, Equipos tiles a la generacin de inteligencia para la seguridad nacional, sin importar la naturaleza o el origen
de los documentos, as como informacin que actualice o potencie una amenaza.
De tal forma que toda restriccin que se intente justificar aduciendo motivos de
seguridad nacional no es legtima, si su autntico propsito es slo para proteger
intereses alejados de la seguridad nacional y que estn orientados a proteger el abuso
de poder; evitar la revelacin de malos manejos de la cuenta pblica; ocultar informacin acerca de la gestin de las instituciones pblicas o para atemperar el malestar de
grupos polticos o de poder.
Es decir, este formidable instrumento para enfrentar la tradicional opacidad en
el poder pblico, tiene sus propias fronteras, pero ninguna de ellas para regatear
derechos o favorecer zonas obscuras que oculten o distorsionen el manejo del dinero
de la sociedad.
Esta Ley, con apenas tres aos de existencia, ha enfrentado resistencias y reflejos conservadores en algunas franjas de la administracin pblica, sin embargo, en
la absoluta mayora de los servidores pblicos ha operado un proceso de cambio
paulatino para asumir una actitud abierta y responsable.
Es evidente que como todo proceso social tiene comportamientos desiguales,
pero la tendencia, felizmente, apunta hacia una lenta, pero firme ruptura con los
viejos vicios del Mxico cerrado.
Por supuesto, que con todo lo que significa esta nueva Ley, an faltan por lo
menos tres componentes que podran hacer de este avance un cambio irreversible:
nos referimos, en primer trmino, a la necesidad de introducir cambios de carcter
constitucional para que el derecho de acceso a la informacin sea una garanta social,
poltica y electoral, esto implica necesariamente trasladarla a nuestra Carta Magna.
Otro punto pendiente es la extensin de esta garanta del derecho a la informacin, a las entidades federativas, las cuales avanzan lentamente, con timidez, prejuicios y resistencias.
Y el tercer punto, que cerrara todo el captulo de transparencia en los rganos
del Estado, sera que el Poder Legislativo abriera puertas y ventanas, para oxigenar
su vida interna. Es irnico que el Congreso de la Unin haya aprobado la Ley en
comento y l mismo no d ejemplo de transparencia.
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Funcin Pblica
Dominio pblico
de la Federacin
Arturo Cuauhtmoc Gonzlez*
INTRODUCCIN
Con fecha 20 de mayo de 2004 apareci publicada la nueva Ley General de Bienes
Nacionales, que viene a constituir la quinta versin de este ordenamiento legal desde
1902. Entre otros importantes e interesantes temas, esta nueva Ley extiende los
beneficios de la tutela del dominio pblico hacia los bienes que anteriormente estaban
sujetos al dominio privado. En este ensayo se explican, en forma sucinta, las principales razones que motivaron este trascendente cambio, en el contexto de la normatividad legal aplicable a los bienes nacionales y a la estructura administrativa del Gobierno
Federal.
El propsito de este ensayo se reduce a exponer a los servidores pblicos que
tienen inters o ingerencia en la administracin de los inmuebles federales, en forma
ordenada y didctica, los principales atributos del rgimen del dominio pblico de la
Federacin, a manera de introduccin o de confirmacin de conocimientos. No se
trata pues de un estudio profundo de carcter doctrinal ni se abordan algunos temas
de debate que suscita la aplicacin de la Ley. Para tal efecto, el autor espera que esta
Revista le conceda un espacio posteriormente, si es que logra despertar el inters de
los lectores en este importante tema, en el que en buena medida se conjugan la
historia de Mxico, la Administracin Pblica y la ciencia del Derecho.
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Con fecha 4 de septiembre de 1824 el Congreso aprob la Ley sobre Clasificacin de Rentas que tuvo sus
efectos a partir del 1 de octubre de 1824. Previamente, en la sesin del 10 de junio de 1824 el Artculo 10
fue discutido en lo particular y modificado. De esta manera, los edificios, oficinas y terrenos del derrocado
Gobierno Virreinal se incorporaron al patrimonio del nuevo Gobierno Independiente.
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DE
Entre otros propsitos, la LGBN tiene por objeto especificar los bienes que constituyen el patrimonio de la Nacin y sujetar al rgimen jurdico del dominio pblico de la
Federacin a los bienes de la Federacin y a los inmuebles de los organismos descentralizados de carcter federal (Artculo 1o. fracciones I y II).
En este orden de ideas, el Artculo 3o. de la LGBN identifica los bienes que son
objeto de regulacin de la LGBN.
Artculo 3o.- Son bienes nacionales:
I. Los sealados en los artculos 27, prrafos cuarto, quinto y octavo; 42,
fraccin IV, y 132 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Los bienes de uso comn a que se refiere el Artculo 7 de esta Ley;
III. Los bienes muebles e inmuebles de la Federacin;
IV. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las entidades;
V. Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las instituciones de carcter
federal con personalidad jurdica y patrimonio propios a las que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos les otorga autonoma, y
VI. Los dems bienes considerados por otras leyes como nacionales.
Algunos bienes de uso comn, por su propia condicin fsica, no son susceptibles de apropiacin privada en cantidades significativas: espacio areo, mar territorial
y aguas martimas interiores.
En cambio, existen otros bienes cuya condicin fsica los vuelve especialmente
susceptibles de apropiacin privada: zona federal martimo-terrestre; playas martimas; riberas y zonas federales de ros, lagos, lagunas, esteros, presas y diques. Estos
bienes son tiles para el desarrollo de actividades tursticas, recreativas, de pesca, de
acuacultura, entre otras. Eventualmente, en los excauces de ros y en las zonas federales suprimidas cercanas a centros de poblacin se generan asentamientos humanos, pero se pueden utilizar tambin para equipar los espacios urbanos con vialidades
y reas deportivas.
Tambin son considerados bienes de uso comn los caminos, carreteras y puentes
que constituyen vas generales de comunicacin; los puertos, bahas, radas y ensenadas; los diques, muelles, escolleras y malecones; los cauces de las corrientes y los
vasos de los lagos, lagunas y esteros; los monumentos arqueolgicos, histricos y
artsticos de propiedad federal; y las plazas, paseos y parques pblicos construidos
por el Gobierno Federal.
La jurisdiccin federal sobre los bienes de dominio directo de la Nacin est sustentada en el Artculo 27 constitucional, que establece la propiedad de la Nacin sobre
dichos bienes y contiene algunas reglas para su uso, aprovechamiento y explotacin,
en relacin con las facultades implcitas de la Federacin derivadas de la fraccin
XXX del Artculo 73 constitucional, y en este ltimo precepto constitucional que confiere facultades al Congreso de la Unin para legislar en materia de hidrocarburos,
minera (fraccin X), derecho martimo (fraccin XIII) y aguas nacionales (fraccin
XVIII), as como para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del
citado Artculo 27 constitucional.
Respecto de los bienes de propiedad originaria de la Nacin, la fraccin XIX del
Artculo 73 constitucional confiere facultades al Congreso de la Unin para legislar
sobre terrenos baldos y nacionales.
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En lo tocante especficamente a los inmuebles federales, conviene tener presente que la Federacin tiene capacidad jurdica para adquirir por s misma los inmuebles que necesite para la prestacin de los servicios a su cargo y que cada vez que se
actualiza este supuesto el inmueble de que se trate queda sujeto a la jurisdiccin
federal, segn dispone el siguiente precepto constitucional:
Artculo 132.- Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes
inmuebles destinados por el Gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso
comn, estarn sujetos a la jurisdiccin de los Poderes Federales en los trminos que establezca la ley que expedir el Congreso de la Unin, mas para que lo
estn igualmente los que en lo sucesivo adquieran dentro del territorio de algn
Estado, ser necesario el consentimiento de la legislatura respectiva.
LEGISLACIN APLICABLE
A LOS BIENES NACIONALES
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En primer lugar conviene aclarar que la Ley General de Bienes Nacionales no determina los bienes que son propiedad de la Nacin, sino que solamente establece el
rgimen jurdico aplicable a los bienes que ya se integraron al patrimonio de la Nacin
por cualquiera de los actos jurdicos que regulan la Constitucin y otras leyes.
La Ley General de Bienes Nacionales establece los principios genricos del
rgimen jurdico aplicable tanto a los bienes nacionales como a los inmuebles que son
propiedad del Gobierno Federal, o de sus organismos descentralizados.
La Ley General de Bienes Nacionales abrogada sujetaba a los inmuebles propiedad del Gobierno Federal a dos distintos regmenes jurdicos:
El dominio pblico (inmuebles destinados al servicio pblico o al uso comn).
El dominio privado (inmuebles desaprovechados).
La propia Ley estableca las caractersticas de cada rgimen jurdico.
Sin embargo, ya en la Ley General de Bienes Nacionales de 1982 se advertan
ms semejanzas que diferencias entre ambos regmenes. As por ejemplo:
La imprescriptibilidad de los inmuebles de dominio pblico se hizo extensiva a
los inmuebles de dominio privado.
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Se requera la expedicin de un Decreto Presidencial que autorizara la enajenacin de inmuebles tanto del dominio privado como del dominio pblico (stos adems se deban desincorporar de este rgimen jurdico en el texto del
propio Decreto).
Los tribunales federales siempre han sido competentes para conocer de los
juicios relativos tanto a inmuebles de dominio pblico como a inmuebles de
dominio privado.
Adems, el rgimen jurdico del dominio pblico brinda una mayor proteccin a
los bienes, que el dominio privado. En efecto:
Los particulares no pueden ejercer acciones reivindicatorias o de posesin
provisional o definitiva respecto de los inmuebles de dominio pblico, pero s
lo podan hacer respecto de los inmuebles de dominio privado.
Las autoridades en materia inmobiliaria pueden otorgar concesiones respecto
de inmuebles de dominio pblico, pero no lo podan hacer sobre los inmuebles
de dominio privado. Respecto de stos tenan que utilizar contratos de derecho comn.
En consecuencia, las autoridades en materia inmobiliaria pueden recuperar
por va administrativa los inmuebles concesionados sujetos al dominio pblico,
pero para recuperar la posesin de los bienes de dominio privado tenan que
ejercitar acciones judiciales.
Por las razones expuestas, la nueva LGBN slo establece el rgimen jurdico
del dominio pblico de la Federacin.
PBLICO
DE LA
Los actos jurdicos por antonomasia para transmitir el uso de inmuebles federales son el destino en beneficio de instituciones pblicas y la concesin a
favor de particulares.
Slo los tribunales federales son competentes para conocer de los juicios
civiles, mercantiles, penales o administrativos, as como de los procedimientos judiciales no contenciosos que se relacionen con estos bienes, incluso
cuando las controversias versen sobre meros derechos de uso sobre los mismos (Artculo 10).
Las dependencias administradoras de inmuebles federales22 cuentan con facultades para expedir la declaratoria por la que se determine que un inmueble
forma parte del patrimonio de la Federacin, cuando alguna dependencia, la
Procuradura General de la Repblica o una de las unidades administrativas
de la Presidencia de la Repblica ejerza su posesin, administracin o control
a ttulo de dueo y siempre que respecto de dicho bien no exista un titular
registral (artculos 28, fraccin IV, y 55).
Las dependencias administradoras de inmuebles federales tienen facultades
para recuperar por la va administrativa la posesin de un inmueble federal de
su competencia ocupado por un tercero en cualquiera de los casos previstos
por el Artculo 107 (artculos 28, fraccin VI, y 107 a 115). Las dependencias
administradoras tambin estn facultadas para someter, por conducto de la
Procuradura General de la Repblica, los asuntos al conocimiento de los
tribunales, y para solicitar a stos la ocupacin administrativa de los bienes
(Artculo 28, prrafo ltimo).
La LGBN tipifica delitos para sancionar a los particulares que usen, aprovechen o exploten un bien del dominio pblico sin contar previamente con la
concesin, permiso, autorizacin o contrato correspondiente, o que no lo devuelvan a la autoridad inmobiliaria al concluir la vigencia de la respectiva
concesin, permiso o autorizacin (artculos 149 y 150).
La Federacin y los organismos descentralizados estn exentos de impuestos
y derechos municipales respecto de sus inmuebles sujetos al dominio pblico
(Artculo 14).
22
Se trata de las secretaras de la Funcin Pblica; de Gobernacin; de Medio Ambiente y Recursos
Naturales; de Comunicaciones y Transportes; de Educacin Pblica, y de la Reforma Agraria (Artculo 2o.
fraccin II).
64
Las disposiciones fiscales aplicables a los inmuebles sujetos al rgimen de dominio pblico merecen especial atencin.
El Artculo 115 constitucional, en su fraccin IV, establece que los municipios
percibirn las contribuciones que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, as como derechos por la prestacin de servicios pblicos.
El mismo precepto establece que slo estarn exentos los bienes de dominio
pblico de la Federacin, de los estados o los municipios. Al respecto cabe sealar
que el Decreto que reform diversas disposiciones del Artculo 115 constitucional23
elimin la exencin respecto de los bienes utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos o propsitos distintos a
los de su objeto pblico.
El Decreto mencionado en el prrafo anterior contiene el siguiente precepto
transitorio:
Artculo Segundo.- Los Estados debern adecuar sus constituciones y leyes
conforme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao a partir de su
entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unin deber realizar las adecuaciones a las leyes federales a ms tardar el 30 de abril del ao 2001.
En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el prrafo anterior, se
continuarn aplicando las disposiciones vigentes.
La mayora de las legislaturas locales efectuaron oportunamente las adecuaciones a los ordenamientos que regulan la exencin de contribuciones a los bienes de
dominio pblico. Sin embargo, el Congreso de la Unin aprob la correspondiente
adecuacin a la LGBN hasta marzo del 2004, ordenamiento que entr en vigor hasta
el 21 de mayo de 2004. En el mismo orden de ideas de la reforma constitucional, la
actual LGBN determina que las entidades o los particulares que bajo cualquier ttulo
utilicen inmuebles sujetos al rgimen de dominio pblico de la Federacin en fines
administrativos o con propsitos distintos a los de su objeto pblico estarn obligados
a pagar las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (Artculo 14).
La situacin descrita da pie para asumir que los particulares debern cubrir las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria respecto de los inmuebles federales
que utilicen a partir de la entrada de vigor de la nueva LGBN, dado que el transitorio
23
65
transcrito determin que se continuaran aplicando las disposiciones vigentes, en tanto se realizaran las adecuaciones sealadas y dichas disposiciones exentaban de las
contribuciones municipales a los inmuebles de dominio pblico sin importar la naturaleza jurdica de sus ocupantes.
Por otra parte, desde 1987 los organismos descentralizados ya estaban obligados a cubrir tales contribuciones de acuerdo con los trminos de la reforma24 a la
abrogada LGBN, cuyo Artculo 34, fraccin VI, consideraba como bienes destinados
al servicio pblico y, por tanto, del dominio pblico, los que los organismos descentralizados utilizaran en las actividades especficas que tuviesen encomendadas conforme a sus respectivos objetos, pero con la finalidad de permitir que los organismos
estuviesen obligados a pagar tales contribuciones municipales, el precepto legal citado exclua de tal rgimen a los inmuebles utilizados para oficinas administrativas, o en
general para propsitos distintos a los de su objeto.
T RANSMISIN DE DERECHOS
DE USO RESPECTO DE INMUEBLES
DE DOMINIO PBLICO
El rgimen del dominio pblico no slo est integrado por normas tutelares de los
inmuebles federales que las autoridades deben hacer valer frente a terceros, tambin
regula actos jurdicos para que las propias autoridades administren adecuadamente
dichos bienes en beneficio de la sociedad. Esta regulacin norma el criterio y limita la
actuacin de los servidores pblicos que intervienen en la administracin de tales
bienes.
En lo tocante a la transmisin de derechos de uso a favor de terceros el dominio
pblico cuenta con sus propias figuras jurdicas: el destino y la concesin. Aunque
tambin procede celebrar algunos contratos de derecho comn en los casos previstos
por la Ley.
Destino.- El destino es el acto administrativo por medio del cual la Secretara de la
Funcin Pblica o la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (cuando
se trate de la zona federal martimo-terrestre y de terrenos ganados al mar) otorga el
24
66
Ley de Clasificacin y Rgimen de los Bienes Inmuebles Federales, Artculo 20; LGBN de 1942, Artculo
28; LGBN de 1969, Artculo 29; LGBN de 1982, Artculo 37.
26
Decreto de reformas a la LGBN, publicado en el D. O. F. el 25 de mayo de 1987.
67
La concesin protege mejor que el arrendamiento (contrato privado) los derechos de la Federacin sobre sus inmuebles, y facilita su recuperacin mediante un
procedimiento administrativo (sin tener que acudir a un juez), en los casos en que el
particular no cumple o no respeta las obligaciones a su cargo (revocacin de la concesin regulada por el Artculo 18) o cuando la Federacin requiere el inmueble para
otros usos de inters pblico (rescate de la concesin regulada por el Artculo 19).
La Ley General de Bienes Nacionales tambin contempla el permiso, pero no lo
regula (artculos 8o., 16 y 28, fraccin V). El permiso se utiliza comnmente para
usos de carcter temporal que no requieren de una inversin importante.
Contratos de derecho comn.- La LGBN abrogada ya permita que respecto de los
bienes sujetos al dominio pblico se pudiesen celebrar contratos de derecho comn
(arrendamiento, comodato, depsito, usufructo, etc.), cuando se tratara de aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de esta clase de
bienes (Artculo 16, prrafo segundo). Por su parte, los bienes de dominio privado s
podan ser objeto de todos los contratos de derecho comn, si bien los de carcter
gratuito slo procedan en los supuestos previstos en la ley (Artculo 71).
Actualmente, respecto de los inmuebles federales que no sean tiles para destinarlos al servicio pblico o que no sean de uso comn el Artculo 84 de la LGBN
vigente permite el arrendamiento total o parcial (fraccin XIV), as como el comodato y el usufructo a favor de determinadas personas que cumplan las condiciones que
la propia Ley seala (fracciones XII y XIII y prrafo tercero).
Asimismo, la Secretara de la Funcin Pblica o la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, segn corresponda, podrn autorizar a las instituciones
destinatarias, a solicitud de stas, a concesionar o arrendar a particulares el uso de
espacios en los inmuebles destinados a su servicio (Artculo 64).
DESINCORPORACIN
DEL DOMINIO PBLICO
Respecto de los inmuebles federales que no sean tiles para destinarlos al servicio
pblico o que no sean de uso comn el Artculo 84 de la LGBN vigente permite
diversos tipos de actos de enajenacin onerosa o gratuita de inmuebles federales, a
69
favor de personas determinadas si cumplen las condiciones que fija la propia Ley.
Pero para tal efecto, en forma previa, al Secretario de la Funcin Pblica corresponder desincorporar del rgimen del dominio pblico y autorizar la enajenacin del
inmueble de que se trate (artculos 95 y 29, fraccin VI). Los poderes Legislativo y
Judicial tienen facultades para emitir el respectivo acuerdo desincorporatorio respecto de los inmuebles que hubiesen adquirido con cargo a su presupuesto (Artculo 23,
fraccin II).
La desincorporacin del dominio pblico produce el efecto de remover la inalienabilidad del inmueble y de eliminar la exencin de las contribuciones municipales
(Artculo 95). Es preciso sealar que todos los dems atributos del dominio pblico
continan surtiendo sus efectos, de modo que la desincorporacin es de carcter
parcial.
Las distintas operaciones inmobiliarias que prev el Artculo 84 de la LGBN
persiguen el objetivo de permitir a la Secretara de la Funcin Pblica atender los
requerimientos de inmuebles que presentan las entidades federales, as como los
gobiernos estatales y municipales, y sus respectivas entidades paraestatales; o bien
contribuir con inmuebles federales a la consecucin del objeto social de diversas
organizaciones, o enajenar a ttulo oneroso tales bienes al mejor postor o en beneficio
de personas que renan caractersticas determinadas. Todas estas operaciones estn reguladas de tal manera que la autoridad inmobiliaria no incurra en indebidos
favoritismos.
70
Seguridad Pblica
La Polica y su respuesta
al fenmeno delictivo
Gustavo Rodrguez Junquera*
A NTECEDENTES
Las funciones clsicas de la polica han pervivido a lo largo de la historia de todas las
civilizaciones humanas organizadas. Otra cosa han sido las evoluciones lgicas sufridas en cada espacio cultural o geogrfico, y a qu cuerpos se haya encomendado su
ejercicio.
La palabra polica, que proviene del latn politia, y sta del griego politeia, se
nos presenta, ya desde el anlisis de su etimologa, como inseparablemente asociada
a la idea de vida en sociedad, relacionada as con todo lo que se refiere a la polis y su
organizacin.
La idea de constituir una polica supuso una consecuencia necesaria tras la
aparicin del crimen, el efecto inexorable de la ambicin por la propiedad individual
que representa un vicio presente, de uno u otro modo, en todos los modelos de sociedad.
Desde tiempos muy remotos se organizaron en todas las sociedades fuerzas
ms o menos perfeccionadas que se encargaban de velar por el cumplimiento de las
normas que hacen posible la vida civil.
Para el maestro Guillermo Floris Margadant, en su obra Panorama de la Historia Universal del Derecho, la polica estaba ya presente en la civilizacin antigua,
desde su perodo ms arcaico, cuando los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
eran todava algo indivisible, personificado nicamente, en la figura del magistrado.
En este sentido, la polica representaba su longa manus, es decir, su ejecutor material, aunque l no se hallara presente.
En el antiguo Egipto existan ya leyes escritas, una legislacin comparable a lo
que hoy son el Derecho Civil y el Derecho Penal y una rudimentaria organizacin
administrativa para prevenir los crmenes y castigar a los criminales. Encontramos
ya, en esta remota etapa histrica de la humanidad, una definicin ms precisa de las
competencias y funciones de la polica. En cada provincia, bajo la autoridad del mo75
cabo un control sobre los precios. Todas las diferentes policas dependan del gobernador civil. Dado el desarrollo que lleg a alcanzar la Polica ateniense, cuando en el
ao 477 a. J.C. se fund la primera Confederacin Martima de tica bajo el mando de
Atenas, sta export su sistema policial a casi todas las ciudades de la regin egea.
En Roma exista una autoridad policial ya desde los tiempos del segundo rey
romano, Numa Pompilius (715-672 a. J.C.); desarrollando esta actividad los aediles,
los triumvirii capitulares, el praefectus y los vigiles. Ms tarde, ya en tiempos de
Augusto, surgira la figura de los catorce curatores Urbis, cada uno de ellos encargado de un distrito de Polica dentro de la ciudad de Roma. Fuera de sta, cuidaba del
orden una especie de Polica militar, los stiatonarii, que eran los encargados de la
vigilancia en las islas o barrios urbanos. Para luchar contra la delincuencia violenta,
vigilar la prostitucin, perseguir la falsificacin de moneda y cuidar de la higiene
pblica, la Polica romana contaba con distintos departamentos especiales. Todos
ellos tenan la obligacin de predecir los incidentes y de contener y reprimir las posibles sediciones contra el poder establecido o las normas emanadas del mismo.
Con la cada del Imperio Romano, durante la Edad Media, sufrieron un retroceso considerable todas aquellas instituciones que tenan que ver con la organizacin de
la sociedad, y la Polica no iba a ser una excepcin. Durante la Edad Media, la Polica
se confunda a menudo con los diferentes ejrcitos de los seores feudales. El concepto de Polica se vinculaba al del poder prcticamente omnmodo del Seor Feudal,
cuyo propsito era mantener el orden y la seguridad de todos los sbditos que se
hallaban bajo su jurisdiccin. Al Alguacil Jefe corresponda cumplir esta misin,
aunque, al contrario que en la antigua Grecia y Roma, la mayora de las veces, actuaban de forma abusiva.
En los pases anglosajones todo hombre libre no noble poda ser requerido, tanto
como guerrero, como para llevar a cabo tareas de polica, relacionadas con la
salvaguarda del orden pblico, bajo la autoridad de un sheriff, que eran miembros de
la aristocracia rural con misiones de polica y justicia y que actuaban como representante ante el pueblo del seor feudal o de la corona, y de un constable, figura de
eleccin popular.
El Seor no estaba sujeto a ningn control, y poda actuar segn sus propias
prerrogativas. A esta forma de Estado, regulado por un rgimen policial, se le llam
Estado policial.
Pero adems de estos ejemplos de policas instituidas por iniciativa pblica, en
la Edad Media se firmaron en toda Europa contratos privados entre villas, regiones o
77
ciudades. Solamente a partir del ao 615, con un edicto de Clotario II, rey de Franconia, comienzan de nuevo los intentos de luchar contra el criminalismo de una manera
organizada. En este edicto el rey ordenaba que los prelados y el clero, los jueces y los
comisarios de investigacin fueran elegidos entre los ciudadanos del pas para guardar la paz y una tranquilidad estable en el reino. Otros reyes posteriores intentaron
tambin luchar contra la desorganizacin que imperaba en una Europa mayoritariamente rural, as como poner freno a los abusos que algunas brigadas policiales llevaban a cabo.
Con la Edad Moderna comenzaron a instituirse cuerpos de seguridad ciudadana
que presentaban ya una organizacin ms estable, tanto en lo que se refiere a la
especializacin de sus miembros para el cumplimiento de las tareas de vigilancia
policial, como en su jerarqua interna, que sigui una evolucin parecida a la que
experimentan los ejrcitos. A pesar de que en Francia se instituy la marechausse
con carcter de Polica Pblica a mediados del siglo XVI, an seguira compitiendo
con las diferentes guardias personales del rey y de otros personajes importantes en la
Corte, que desempeaban en las ciudades tareas similares a las de salvaguardar el
orden pblico. La marechausse tena atribuida jurisdiccin sobre todo el territorio
nacional y una accin circunscrita, sobre todo, al mbito rural. Qued constituido as
el germen de lo que luego ser la Gendarmerie Nationale, nombre que recibi ya en
la poca del Consulado, y que ha conservado hasta nuestros das.
En Espaa hacia 1476, poco despus de suceder el acontecimiento histrico
que se considera como el punto de partida de la unidad y de la grandeza de Espaa,
el matrimonio real entre Fernando e Isabel (los Reyes Catlicos) se cre a iniciativa
de stos, una poderosa organizacin policial: La Santa Hermandad, con el principal
objetivo de restablecer la autoridad real. La Santa Hermandad, resultaba ser una
especie de polica judicial que persegua a los perturbadores del orden.
Otra figura espaola, ms o menos policial, de aquella poca la constituan los
Corregidores, funcionarios reales destinados a controlar a las autoridades locales y
servir de correa de transmisin de las decisiones del Gobierno central. Su misin se
vio revitalizada durante el reinado de los Reyes Catlicos. A comienzos del siglo XVI
se definieron mejor sus funciones, quedando desde entonces dotados con extensas
atribuciones que abarcaban labores administrativas, judiciales, financieras y de polica, que intentaron desarrollar en sus ncleos de actuacin siempre al servicio del
poder real.
78
Scotland Yard, Middie Scotland Yard, Great Scotland Yard, New Scotland Yard y,
por ltimo bajo aquel por el que es conocida hoy en da: Scotland Yard.
En Espaa puede apreciarse, como en otros pases europeos, una doble tradicin policial: La derivada de la autoridad de una milicia personal adscrita a la defensa
de un alto personaje o de una institucin (guardias reales, Inquisicin, Guardia civil...),
y la que se deriva de la tendencia vecinal espontnea a organizarse en cuerpos de
mayor o menor estabilidad en su constitucin con el objetivo de salvaguardar el orden
pblico y defenderse de peligros ocasionales o permanentes (somatenes, milicias,
etc.). La institucin de policas regulares en Espaa fue relativamente tarda en relacin con otros pases.
Hasta mediados del siglo XVIII, las labores policiales se encontraban divididas
entre las guardias seoriales y gremiales, el ejrcito y la Inquisicin, que no se limitaba a instruir causas, celebrar procesos y aplicar castigos, sino que, con su doble tarea
de inquisitio y accusatio, se encargaba tambin de llevar a cabo las labores que
corresponderan a lo que hoy se entiende por un cuerpo de Polica judicial, valindose
no slo de pesquisas directas, sino tambin del establecimiento de una densa red de
confidentes y de la estimulacin de la denuncia popular, sin limitarse a las infracciones que pudieran afectar a lo religioso y moral.
Podemos advertir que la polica moderna surgi como un mecanismo alternativo
que pudiera mantener el orden segn lo dispusiera el establecimiento, mediante una
eficiente prevencin y deteccin del delito. En el sistema monrquico la polica emerge como una imposicin del monarca a sus sbditos, mientras que el modelo anglosajn se fundament en la tradicin de que surja de la comunidad y, por ende, comparte
sus valores y responde ante ella.
En Mxico, la historia de la polica se puede dividir en varias etapas, mismas
que reflejan las diversas modificaciones institucionales que ha tolerado en ms de
400 aos: la primera, inicia con el asentamiento de los espaoles y finaliza durante la
segunda mitad del siglo XVIII; la segunda abarca el perodo 1750- 1821, esta ltima
fecha como consecuencia de la finalizacin de la guerra de independencia; la tercera,
desde la post-Independencia hasta la Revolucin; y la cuarta desde la post-Revolucin hasta nuestros das.
El maestro Martn Gabriel Barrn Cruz destaca de cada uno de los lapsos enunciados, los siguientes aspectos:
En la primera, la conformacin y funcionamiento de la Junta de Polica, cuyo
documento ms antiguo, del que hasta el momento se tiene referencia, es la Orde80
nanza de 1614; y la injerencia de la misma, durante la segunda etapa, en el desarrollo de la Superintendencia de Polica, a semejanza de lo ocurrido en Madrid en la
segunda mitad del siglo XVIII, bajo la influencia de las llamadas reformas borbnicas, dentro de las cuales, tambin, podemos situar, como simple ejemplo, a la
Ordenanza de la Divisin de la Nobilsima Ciudad de Mxico en Cuarteles; el
Reglamento para los Alcaldes de Cuarteles Menores; y el Discurso sobre la Polica de Mxico, Reflexiones sobre la Salud Pblica y la Polica de la Ciudad de
Mxico.
De igual forma hay que decir que la Junta de Polica sigui actuando hasta
principios del siglo XIX y, posteriormente, se transform y finalmente desapareci, a
partir de la emisin, por parte del Ayuntamiento, de leyes y reglamentos que regularon las actividades policiales, tanto de los cuerpos de orden pblico como de los de
seguridad, salubridad o tranquilidad pblica, o bien de los celadores pblicos. Aunque
paralelamente se continu con la prctica de la emisin, por parte de los gobernantes,
de los bandos de polica y buen gobierno.
Luego a principios del siglo XX, dentro del segundo y tercer perodo descrito,
las fuerzas policiales sufriran una modificacin al emitirse la Ley de Organizacin
Poltica y Municipal del Distrito Federal, con lo cual se reestructur la funcin y
administracin policial. Y, luego en la fase posrevolucionaria sufrira una modificacin drstica al difundirse en 1922 la Ordenanza General para los Cuerpos de Polica.
Algo que permaneci constante durante gran parte de los ciclos enunciados, es
la dependencia de la polica, al Cabildo y al Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico.1
En 1922, la inexistencia de normatividad constitucional sobre la polica preventiva y ante lo indispensable de definir sus facultades y obligaciones, el Presidente
Alvaro Obregn decret la Ordenanza General para los Cuerpos de Polica que normaba a los Gendarmes del Distrito Federal. Bajo esa perspectiva, los Gendarmes
eran la polica de la ciudad, y se ocupaban de cuidar el orden en los centros de
trabajo, en la ciudad y fuera de ella, donde por haberse registrado huelgas, se tema la
perturbacin de la paz y tranquilidad pblicas.
Barrn Cruz, Martn Gabriel, Polica y Seguridad en Mxico Mxico, Edit. Instituto Nacional de Ciencias
Penales, 2005, p. 29.
81
MODELOS
DE POLICA
El modelo proactivo tiene como particularidades: su concepcin acerca del delito que es visto como un problema social y no aislado, la funcin policial reside en la
prevencin de los delitos, en la deteccin de los potenciales criminales o infractores a
travs de la investigacin. Este modelo de intervencin policial puede tambin ser
considerado como una funcin de polica cientfica, profesionalizada o tecnificada.
Las tendencias que marcan el rumbo de la intervencin policial bien pueden
expresarse de la manera siguiente: en el modelo reactivo siempre la solucin ser la
del incremento policial haciendo un clculo especulativo de costos-beneficios, en tan82
Ortiz Ortiz, Serafn, Funcin policial y seguridad pblica, Mxico, Edit. McGraw-Hill/Interamericana,
1999, p. 90.
83
II. Intervenir en materia de seguridad pblica, en coadyuvancia con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes;
III. Garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz pblicos, salvaguardar la
integridad de las personas, as como prevenir la comisin de delitos, en:
a) Las zonas fronterizas y en la tierra firme de los litorales, la parte perteneciente al pas de los pasos y puentes limtrofes, las aduanas, recintos
fiscales, secciones aduaneras, garitas, puntos de revisin aduaneros, los
centros de supervisin y control migratorio, las carreteras federales, las
vas frreas, los aeropuertos, los puertos martimos autorizados para el
trfico internacional y los medios de transporte que operen en las vas
generales de comunicacin, as como sus servicios auxiliares;
b) Los parques nacionales, las instalaciones hidrulicas y vasos de las presas, los embalses de los lagos y los cauces de los ros;
c) Los espacios urbanos considerados como zonas federales, as como en
los inmuebles, instalaciones y servicios dependientes de la federacin, y
d) Todos aquellos lugares, zonas o espacios del territorio nacional sujetos a
la jurisdiccin federal, conforme a lo establecido por las leyes respectivas.
IV. Participar, en auxilio de las autoridades competentes, en la investigacin y
persecucin de delitos, en la detencin de personas o en el aseguramiento de
bienes que sean objeto, instrumento o producto de un delito, en aquellos
casos en que sea formalmente requerida, cumpliendo sin excepcin los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables;
V. Practicar detenciones o aseguramientos en los casos de flagrancia, en los
trminos de ley y poner a disposicin de las autoridades ministeriales o administrativas competentes, a las personas detenidas o los bienes que se hayan
asegurado o que estn bajo su custodia, con estricto cumplimiento de los
plazos constitucional y legalmente establecidos;
VI. Colaborar, cuando as lo soliciten otras autoridades federales, para el ejercicio de sus funciones de vigilancia, verificacin e inspeccin que tengan conferidas por disposicin de otras leyes;
VIl. Colaborar, cuando as lo soliciten las autoridades locales y municipales competentes, en la proteccin de la integridad fsica de las personas y en la
preservacin de sus bienes, en situaciones de peligro, cuando se vean amenazadas por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo
inminente; prevenir la comisin de delitos; as como garantizar, mantener y
restablecer la paz y el orden pblicos;
86
Participar en operativos conjuntos con otras instituciones policiales federales, locales o municipales, que se lleven a cabo conforme a lo dispuesto
en la legislacin relativa al sistema nacional de seguridad publica;
IX.
Obtener, analizar, estudiar y procesar informacin, as como poner en prctica mtodos conducentes para la prevencin de delitos, sea directamente
o mediante los sistemas de coordinacin previstos en otras leyes federales;
X.
Vigilar e inspeccionar, para fines de seguridad pblica, la zona terrestre de
las vas generales de comunicacin y los medios de transporte que operen
en ellas;
XI.
Levantar las infracciones, en los formatos proporcionados por la autoridad competente, por violaciones a las disposiciones legales y reglamentarias relativas al uso de la zona terrestre de las vas generales de comunicacin
y remitirlas a la dependencia competente para su trmite correspondiente;
XII. Ejercer, para fines de seguridad pblica, la vigilancia e inspeccin sobre la
entrada y salida de mercancas y personas en los aeropuertos, puertos
martimos autorizados para el trfico internacional, en las aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas y puntos de revisin aduaneros;
as como para los mismos fines sobre el manejo, transporte o tenencia de
dichas mercancas en cualquier parte del territorio nacional;
XIII. Colaborar, a solicitud de las autoridades competentes, con los servicios de
proteccin civil en casos de calamidades pblicas, situaciones de alto
riesgo o desastres por causas naturales;
XIV. Ejercer las atribuciones que sobre migracin le confiere la ley de la materia, y
XV. Las dems que le confieran esta y otras leyes.
VIII.
En los casos a que se refiere el inciso a) de la fraccin III y la fraccin XII del
presente artculo, la Polica Federal Preventiva actuar en los recintos fiscales, aduanas, secciones aduaneras, garitas o puntos de revisin aduaneros, nicamente en los
casos en que expresamente lo solicite la autoridad aduanera.
Una vez delimitado el marco jurdico, puedo sealar que desde su creacin, la
Polica Federal Preventiva asumi el compromiso de resguardar la seguridad en los
mbitos federal y local en toda la Repblica Mexicana, apoyando a los gobiernos de
los estados, el Distrito Federal y los municipios, desarrollando diversos esquemas de
prevencin en las carreteras federales, en las instalaciones de los principales aeropuertos internacionales del pas, en las zonas fronterizas, en tierra firme de litorales,
en las aduanas, en las vas frreas y en los puertos martimos.
87
Ahora bien, para alcanzar una mayor integracin con la sociedad, se inici la
depuracin de la corporacin, sancionando las malas conductas e incentivando las
buenas, ya que slo una polica honesta, con valores y conductas ticas, ser capaz
de interactuar con todos los sectores de la sociedad.
La Polica Federal Preventiva se ha convertido en un verdadero coadyuvante
de las polticas preventivas y disuasivas. Durante esta administracin, ha participado
en la detencin de ms de 35,000 presuntos delincuentes, ha recuperado 12,440 vehculos robados y apoyado en la cumplimentacin de ms de 3,200 rdenes de aprehensin que equivalen a los mandamientos judiciales cumplidos en un ao de estados
como Guanajuato, Nuevo Len y Puebla.
A continuacin me permito especificar las acciones emprendidas por la Polica
Federal Preventiva en el perodo de septiembre de 2003 a julio 2004:
El trfico de drogas se ha convertido en una de las principales actividades del
crimen organizado. Tanto en las carreteras federales del pas como en los aeropuertos, cruces fronterizos y puertos martimos, la Polica Federal Preventiva ha
instrumentado acciones especficas en contra del narcomenudeo y el consumo
de drogas, logrando en lo que va de la administracin la desintegracin de 459
grupos, integrados por 3 o ms elementos, dedicados al narcotrfico, adems del
aseguramiento de ms de 355 toneladas de diversas drogas equivalentes a casi 18
millones de dosis.
En este marco, destaca la localizacin de 29 plantos de amapola y marihuana
en diferentes poblaciones del sur de Sonora, que abarcaban una superficie aproximada de 19 mil 700 metros, y que generaban una importante produccin de enervente. Esta accin se realiz conjuntamente con la Procuradura General de la
Repblica en el marco de los trabajos que se desarrollan para identificar y eliminar
la siembra y cultivo de enervantes en el territorio nacional.
El robo a trilers con mercanca, es una rama lucrativa ms de la actividad
delictiva que afecta a los sectores formales de la economa y deriva, inmediatamente, en el mercado ilcito de mercancas robadas que generan un crculo vicioso
de delitos e infracciones que impacta el entorno pacfico de las localidades.
Durante el periodo de referencia se resolvieron 34 asaltos a vehculos de carga
y se frustraron 22 con la recuperacin de 30 camiones y artculos diversos, principalmente aparatos electrodomsticos, bebidas y comestibles, poniendo a disposicin de las autoridades competentes a 131 delincuentes.
88
Por otra parte, tambin destacaron por su importancia los operativos Telurio,
Veracruz y Coreanos:
Con el Telurio se rescataron inmigrantes en los estados de Veracruz, Chiapas,
Chihuahua, Nuevo Len, Estado de Mxico y el Distrito Federal. Tan slo en
Veracruz y Chiapas se aseguraron, como parte de este operativo, 626 indocumentados de diversas nacionalidades.
Con el operativo Veracruz se aseguraron seis presuntos traficantes de personas en diferentes poblaciones del estado citado y 178 indocumentados de
diversas nacionalidades: 68 hondureos, 52 guatemaltecos, 42 salvadoreos, 11
griegos, 4 nicaragenses y un ecuatoriano.
Con el operativo Coreano se pusieron a disposicin de las autoridades
migratorias 16 personas de origen coreano que se encontraban en el pas de
manera ilegal, adems de que se aseguraron ms de 35 mil dlares americanos.
Asimismo, la Polica Federal Preventiva puso al descubierto una importante
organizacin que se dedicaba al trfico internacional de ilegales de origen brasile89
Se tiene conocimiento de un total de 101 comunidades en Internet, que se dedican a promover el hackeo, phreaking, el ciberterrorismo y la venta y consumo de
90
enervantes entre otros, de los cuales se encuentran activas 63 con 66 sitios en Internet, que desarrollan acciones principalmente de:
Hackeo
Phreaking
Asesinatos a sueldo
Venta de groga y sustancias que inhiben las drogas
Ciberterrorismo
Programacin de virus, cdigos maliciosos, entre otros.
pases como Japn y Sudfrica, a travs de la que se buscar una mayor cooperacin
internacional, as como definir con claridad la gravedad de cada uno de los delitos y la
aplicacin de la ley para el castigo de los mismos.
Uno de los delitos que ha llamado la atencin de los ciberdelincuentes es la
prostitucin infantil a travs del Internet. Los crmenes cometidos en agravio de los
menores se han ido incrementando y al parecer son ya una prctica permanente,
tanto a nivel internacional como nacional. Las organizaciones criminales de pedfilos
son grandes bandas internacionales que utilizan y abusan sexualmente de los menores, haciendo de ellos artculo fundamental del mercado de la prostitucin, que se
vende a travs de los mercados electrnicos. La explotacin sexual infantil por Internet, ocupa el tercer lugar de la lista de delitos cibernticos, slo antecedida por fraudes y amenazas. La existencia de aproximadamente 4 millones de sitios pornogrficos
en toda la red y la creacin, cada da, de 500 sitios nuevos, es una muestra del
potencial de riesgo y el reto que significa estar al pendiente de la niez.
La utilizacin y abuso de menores de 14 aos, incluyendo bebs de 0 a 1 ao,
vulnera la principal divisa de la nacin mexicana que son precisamente sus nios
quienes representan poco ms del 30% de la poblacin. En este sentido, el Programa
Nacional contra la Prostitucin de Menores se enfoca a desarrollar acciones para
proteger a este sector vulnerable de la poblacin de prcticas como la prostitucin,
pornografa, maltrato, violencia intrafamiliar y el consumo de drogas.
Es por ello que la Polica Ciberntica de la PFP tiene como principal preocupacin combatir todo indicio que atente contra los derechos de los menores de edad, por
lo que se intensificaron los trabajos de patrullaje por Internet para detectar comunidades dedicadas a la difusin, promocin y venta de pornografa infantil, lo que ha
permitido la supresin de casi 300 pginas promotoras de pornografa infantil, que en
muchos de los casos llevan a publicitar el turismo sexual, como se vena dando en el
estado de Guerrero.
Las pginas ubicadas se hospedaban en los siguientes sitios: 21 en Yahoo y 264
en servidores MSN, de estas ltimas 116 pertenecen a Mxico, 106 latinoamericanas, 24 de Espaa, 6 estadounidenses, 7 brasileas, una paraguaya, una argentina,
una venezolana, una neozelandesa y una en Pases Bajos, que se dedican a distribuir
pornografa infantil. Asimismo se detectaron 68 sitios Web que se dedican a difundir
imgenes de pornografa infantil.
Paralelamente a las acciones cibernticas en contra de la prostitucin infantil, la
Polica Federal Preventiva realiz esfuerzos para ubicar y desintegrar organizaciones
92
del monitoreo por circuito cerrado de televisin que realiza el Centro Nacional de
Supervisin y Control (CNSC), se ha logrado mantener el control de los internos y
garantizar la seguridad de sus visitantes. Al mes de julio se generaron 86 mil 099
tarjetas informativas comprendiendo incidencias relevantes, pases de lista y reportes
de anomalas tcnicas.
Los resultados alcanzados dan muestra de que con presencia disuasiva y preventiva de la Polica Federal Preventiva en estas instalaciones estratgicas la seguridad se incrementa significativamente, no presentndose en toda la administracin
incidentes que pusieran en riesgo la seguridad de los ms de 54 millones de personas
que ingresaron al pas entre 2001 y 2003, adems de que se reforz la vigilancia para
evitar el trfico ilegal de personas, mercancas, drogas y dinero.
En este contexto, tan slo en los aeropuertos los resultados alcanzados durante
el periodo de septiembre 2003 a julio 2004 fueron:
El aseguramiento de 593 mil 197 dlares, 793.5 kilogramos de cocana, 1.7 toneladas de marihuana, 96 mil 291 unidades psicotrpicos y otras drogas.
PERSPECTIVAS
La seguridad es la base principal para el desarrollo de los pueblos, sociedades y
naciones, sin que exista posibilidad de mejorar la calidad de vida de las personas
mientras tanto no se brinde proteccin y fiabilidad de desarrollo a la comunidad.
3
99
100
II.
III.
IV.
Participar en operativos de coordinacin con otras corporaciones policiales, as como brindarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho
proceda;
Cumplir y hacer cumplir con diligencia las rdenes que reciba con motivo
del desempeo de sus funciones, evitando todo acto u omisin que produzca deficiencia en su cumplimiento;
Conocer la escala jerrquica de la institucin, debiendo guardar a los
superiores, subordinados o iguales el respeto y la consideracin debidos;
Fomentar la disciplina, responsabilidad, decisin, integridad, espritu de
cuerpo y profesionalismo, en s mismo y en el personal bajo su mando;
101
V.
VI.
VIl.
VIII.
IX.
X.
XI.
XII.
XIII.
XIV.
XV.
XVI.
XVII.
XVIII.
XIX.
XX.
XXI.
XXII.
XXIII.
XXIV.
XXV.
XXVI.
XXVII.
XXVIII.
108
Procuracin de Justicia
PRESENTACIN
A continuacin se hace una resea del desarrollo del Sistema de Planeacin Estratgica (SPE) en la Procuradura General de la Repblica (PGR), a partir del ao 2001
hasta el 2004, abarcando desde su diagnstico hasta su consolidacin. Cabe hacer
mencin que la tarea ha sido marcada por el esfuerzo que implica la compleja y
singular naturaleza de la institucin, voluntad que ha prevalecido con base a sus resultados a obstculos internos e incidencias de origen exgeno.
DIAGNSTICO INSTITUCIONAL
DIAGNSTICO ORGANIZACIONAL
El conocimiento organizacional es fundamental para la definicin de un plan de trabajo institucional que consolide las polticas pblicas en procuracin de justicia, y forma
parte de las actividades ligadas ntimamente a la planeacin estratgica y operativa,
sin embargo, al inicio de la presente gestin se encontr a la Procuradura General de
la Repblica con una organizacin de funcionamiento disperso, sin responsables directos, y sin tramos de control definidos y articulados.
Para cumplir de manera legtima con la funcin social expresada en sus objetivos y metas institucionales, se tuvo que redefinir criterios, principios, estrategias y
lneas de accin para hacer frente al desafo que ha representado la delincuencia en
todas sus manifestaciones; decisiones que han impactado su estructura, programas y
el marco legal, normas y procedimientos, entre otras, mismas que se estn traduciendo en polticas pblicas que contienen las estrategias para enfrentar a la delincuencia.
El diagnstico organizacional inicial arroj una falta de integracin y orientacin
de la actividad institucional propiciado por la ausencia de planeacin y polticas claras, que deriv en un importante rezago de las actividades sustantivas, lo que sumado
a la falta de alineacin de objetivos e integracin de los procesos y proyectos, insuficiente coordinacin entre las distintas reas de la Procuradura General de la Repblica y la deficiente coordinacin interinstitucional, dio como resultado una insuficiente
capacidad de respuesta y, consecuentemente, un mal posicionamiento de la Procuradura ante la sociedad.
113
ANLISIS SITUACIONAL
Para integrar la planeacin estratgica se reuni un grupo de anlisis, cuya primera
actividad fue la realizacin de un Diagnstico Integral de la PGR, a travs del cual
se detectaron debilidades y fortalezas institucionales; en forma paralela se evaluaron
los aspectos normativos, sustantivos, orgnicos, administrativos y del entorno, identificando las oportunidades y amenazas.
Asimismo, las fortalezas y debilidades deberan incluir aquellas reas crticas
que impacten de forma significativa los resultados del quehacer institucional, pudiendo ser relativos a la situacin de la infraestructura tecnolgica, los procesos administrativos, imagen, actitudes o competencia del personal, sistemas de informacin,
organizacin y distribucin de las cargas de trabajo, entre otros. Las fortalezas y
debilidades deben enlistar con claridad los aspectos que sirvan para generar una
mayor sinergia en la organizacin y aquellos que deben modificarse o eliminarse para
reducir su entropa.
Diagnstico para la integracin del
Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006,
de la Procuradura General de la Repblica
FORTALEZAS
1. Est facultada para establecer convenios de
colaboracin y participacin con instancias
federales, estatales y municipales, en todo el
proceso de procuracin de justicia nacional.
2. Intercambio de experiencias en la Cultura de
Trabajo de las Unidades Administrativas del
sector.
3. Visin y Misin de la funcin de procuracin
de justicia, reflejado en un plan de trabajo
efectivo.
4. Unin de los procesos operativos con los
objetivos, as como la asignacin de recursos
al logro de resultados.
5. Definicin de un modelo innovador que aterrice las mejores prcticas.
114
DEBILIDADES
1. Escasos niveles de organizacin y coordinacin con las instancias federales, estatales y
municipales, en todo el proceso de la administracin de justicia nacional.
2. Dependencia de otras reas para obtener informacin y desarrollar el PNPJ.
3. Falta de informacin para medir los rangos de
incidencia delictiva real de acuerdo a la existencia de la cifra negra.
4. Falta de responsabilidad directa derivada de
la contradicciones funcionales y operativas.
5. Bajo perfil de capacitacin tcnica en herramientas de calidad total.
6. Desequilibrio en las cargas de trabajo, y dispersin por desarrollo de diversas actividades.
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
PROBLEMTICA
Al iniciar el ao 2001, se contaba con el denominado Plan de los 100 Das, que
pretenda cruzar la transicin del Gobierno Federal sin afectar la gobernabilidad y la
continuidad de la procuracin de justicia federal; adems, estableca realizar un autodiagnstico institucional con dos vertientes; una a nivel organizacional, sobre el estado que guardaba la Procuradura en los rubros de personal, infraestructura y finanzas,
as como administrativo-funcional, con el fin de detectar los requerimientos ms urgentes que mantuvieran el servicio y cimentaran una transformacin irreversible hacia la calidad; y la segunda, que hizo un anlisis de tendencias y entorno con el fin de
reconocer las necesidades inaplazables de la ciudadana y el estado del fenmeno
delictivo a nivel nacional, destacando un anlisis de informacin cuantitativa y cualitativa que permiti precisar contextos estadsticos y evolutivos, mismos que perfila115
ron el bosquejo de los programas sectoriales. Este primer esquema encamin el sentido de las acciones del nuevo liderazgo institucional.
A lo largo del ao 2001, los diferentes estudios integrados revelaron un contexto
que imposibilitaba el cumplimiento de los compromisos establecidos en el Objetivo
Rector 8 (Orden y Respeto) del Plan Nacional de Desarrollo; lo anterior debido a la
gerencia de corte patrimonialista con la que se haba operado esta representacin
social federal.
El desafo era cambiar una institucin ineficaz, desconectada, interna y externamente, con total carencia de liderazgo y con diferentes criterios de mando, coordinacin y control, resultado de los cotos de poder que favorecan la corrupcin; asimismo
existan excesivos tramos de supervisin que marginaban las actividades y procesos,
que convierte las acciones contra la delincuencia en esfuerzos aislados, situacin que
llevaba a la simulacin de funciones y mala distribucin de recursos pblicos, en
general la actuacin de las autoridades era de manera reactiva e improvisada, sin
alcances ni previsin, la operacin y decisiones en la institucin se apoyaban en crite116
Programas prioritarios
1.
Programa emergente de
cumplimiento de
mandamientos judiciales
1.
2.
2.
3.
4.
3.
Capacitacin y
Profesionalizacin
5.
6.
4.
Promocin de los
Derechos Humanos y
Atencin a Vctimas
7.
5.
Modernizacin
Administrativa.
9.
10.
11.
12.
13.
8.
rios empricos que, bien o mal intencionados, carecan de una base cientfica y ordenada.
Asociado a lo anterior, se detect, en cuanto al personal en general, un pobre
nivel de capacitacin, as como bajos perfiles ticos, socioeconmicos y profesionales del personal administrativo y sustantivo, lo que en suma ocasion graves rezagos
en los procesos de procuracin de justicia, violacin a los derechos humanos, desatencin de las vctimas del delito y un desvanecido beneficio a la ciudadana; que
derivaron en una absoluta prdida de imagen, confianza y aceptacin pblica.
Adicionalmente, el quehacer de la institucin estaba ceido a un marco legal
obsoleto e irreal, mismo que imposibilitaba los cambios que requiere una urgente
transformacin; asimismo, se contaba con una estructura orgnica desarticulada que
atrofiaba la operacin e impeda la comunicacin y cooperacin interna y externa;
finalmente, se contaba con un bajo nivel tecnolgico y una infraestructura pobre y
poco funcional, reflejada con la economa familiar de sus empleados.
117
ESTRATEGIA
La problemtica delimitada por el autodiagnstico, exiga para cumplir cabalmente
los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo, establecer nuevos esquemas de
trabajo que incorporaran en forma integral los procesos sustantivos y adjetivos de la
institucin con un enfoque sistmico, se observaba la necesidad de implantar un Sistema de Planeacin Estratgica; esto es iniciando por impulsar la planeacin operativa de la institucin; de esta manera ascendiendo en su extensin jerrquicamente;
esto es, comenzando por su base, lugar donde toman lugar los procesos que dan su
razn de ser a la PGR.
Autodiagnstico
Tercera
Desarrollo de
Liderazgo
Segunda
Administracin por
Resultados
Primera
Formulacin de la
Estrategia
1.1. El establecimiento de
metas
y
objetivos
anuales
Primeros
100 das
CORTO PLAZO
MEDIANO PLAZO
2001
2002-2003
LARGO PLAZO
2004-2006
D EFINICIN DE LA VISIN
Y M ISIN DE LA PGR
Desde el inicio de la nueva gestin, producto de un diagnstico sobre la situacin que
guardaba la institucin en su conjunto, se detect un operar con carcter reactivo y
no preventivo, ante ello, se comenzaron a realizar acciones encaminadas a difundir y
arraigar la cultura de planeacin y sentar las bases a futuro, por lo que fue necesario
promover una visin integral que no se desvaneciera en la inmediatez sino que fortaleciera la planeacin a largo plazo de manera holista, interinstitucional, coordinada y
atenta a los grandes cambios y retos de la delincuencia globalizada; igualmente, se
defini la misin ceida a nuestras atribuciones que permite focalizar nuestro trabajo
hacia lo sustantivo y relevante.
Los principales elementos dentro de la Planificacin Estratgica de la Calidad
son:
La Visin, que describe el estado deseado por la organizacin en el futuro y
sirve de lnea de referencia para todas las actividades de la organizacin.
La Misin, cuya declaracin clarifica el fin, propsito o razn de ser de una
organizacin y explica claramente lo que est obligada a hacer.
Las Lneas Estratgicas, principales opciones o guas de actuacin para el
futuro que la organizacin define para el logro de la visin.
119
Misin
Qu se debe hacer?
Para qu se hace?
A travs de qu se hace?
Para quin se hace?
Resultando:
Visin
Tenemos una clara visin institucional para el mediano y largo plazo: visualizamos en
tres aos una estructura funcional de procuracin de justicia, en seis un sistema
saneado. Lo anterior, para que en el ao 2025 las instituciones que participen en la
procuracin de justicia sean de excelencia, cuenten con personal con vocacin de
servicio y slida formacin que contribuya a que los ciudadanos vivan en condiciones que promuevan el desarrollo integral dentro del Estado de Derecho.
Misin
Representar a la sociedad y a la federacin en la investigacin y persecucin de
delitos del fuero federal, con apego a los principios de legalidad, certeza y seguridad jurdica, con respeto a los derechos humanos, que garanticen el Estado de
Derecho.
Tanto la visin como la misin institucional son fundamento de alineacin y
congruencia del Sistema de Planeacin Estratgica, como se plasma en el modelo y
se advierte en la metodologa que estructuran al sistema.
EN
Las directrices del programa derivan del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,
tomando como punto de partida el Objetivo Rector No. 8 Garantizar una procu120
racin de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos, que enfatiza la responsabilidad del Estado.
Acorde con estos principios, el Programa establece los siguientes objetivos:
1. Lograr un sistema de procuracin de justicia a nivel nacional que alcance los
niveles ptimos de eficiencia y eficacia en el ejercicio de las atribuciones que les
otorgan las leyes, como nico camino para combatir la impunidad, restablecer la
confianza ciudadana en las instituciones que procuran justicia y mantener la vigencia del orden jurdico.
2. Generar las condiciones legales, institucionales y administrativas que permitan la
transformacin del sistema de procuracin de justicia de la Federacin, fortaleciendo su autonoma, independencia y profesionalizacin.
3. Fortalecer el marco normativo, legal reglamentario, sustantivo y procesal, que
permita regular los conflictos y relaciones que se dan entre gobernantes y gobernados y los particulares entre s, y que haga posible sancionar pronta y oportunamente a los transgresores de la ley.
121
4. Crear las bases legales, institucionales, administrativas y de comportamiento tico, para que el Ministerio Pblico y la Polica Investigadora, Ministerial o Judicial
segn sea el caso, dentro del nuevo modelo de Procuracin de Justicia que se
propone, contribuyan eficazmente a la realizacin de la investigacin de los delitos de una manera cientfica y con instrumentos tecnolgicos apropiados para
ello, en el marco del Sistema Nacional de Procuracin de Justicia.
5. Crear las condiciones que permitan al Estado combatir de manera frontal y ms
eficiente la delincuencia organizada, con una mayor y mejor profesionalizacin
de su personal sustantivo, una mayor cooperacin entre los tres niveles de gobierno y con otros pases, as como una amplia revisin del marco legal y de las
disposiciones penales aplicables a este tipo de delincuencia.
6. Otorgar a la poblacin la confianza de que los recursos pblicos se utilizan con
legalidad, transparencia, honestidad y eficiencia: que existen mecanismos idneos para prevenir y detectar acciones de corrupcin, y que las infracciones son
sancionadas pronta y oportunamente, con independencia del nivel jerrquico del
infractor.
7. Contar con un rgimen en donde todos puedan tener acceso a la justicia y satisfacer sus justas demandas; un rgimen donde los individuos y las autoridades se
sometan a los mandatos de la ley, y cuando esto no acontezca, se sancione a los
infractores.
Asimismo, se deber disear e implantar indicadores de medicin del desempeo y mejora de los procesos crticos hacia el fortalecimiento institucional, que permitan la rendicin de cuentas de manera puntual y transparente de las acciones realizadas
por las procuraduras. Todo ello, con el fin de evaluar el cumplimiento de programas,
objetivos y metas institucionales e implementar las medidas necesarias para que stos se alcancen.
El Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, considera para su
consecucin, establecer los mecanismos necesarios para coordinar esfuerzos con las
similares de las entidades federativas, con el fin de potenciar recursos humanos y
financieros para el cumplimiento de sus objetivos comunes, consecuentemente, es de
suma importancia que el conjunto de acciones que se desarrollan por el Sistema
Nacional de Procuracin de Justicia se vinculen con el Sistema Nacional de Seguridad Pblica y se fortalezcan las acciones de carcter independiente de cada uno de
ellos para confluirlas y desarrollarlas conjuntamente.
122
Por tal motivo y con el propsito de que se definan claramente los compromisos
y acciones, tiempos y responsables del cumplimiento de los mismos, es importante
que se celebren los convenios de coordinacin respectivos; para lo cual, cada una de
las mencionadas instituciones definir en el mbito de su territorio y competencia,
segn la regin de que se trate, los que de manera prioritaria debern ser atendidos,
considerando los delitos cometidos con ms frecuencia y que mayor impacto tienen
en la sociedad de la entidad o regin.
Con esta conviccin, las instancias de procuracin de justicia, en un marco de
autntico federalismo, iniciaron la tarea de planeacin, realizando en principio un
diagnstico completo que, junto con las opiniones y reclamos recogidos directamente
de la sociedad y la participacin de las dependencias del Gabinete de Orden y Respeto, enriqueci la elaboracin del Programa Nacional de Procuracin de Justicia 20012006.
As, se ha concebido y estructurado un slido instrumento nico en su gnero,
que cobra especial importancia al sumar por primera vez de manera incluyente y
consensuada con las procuraduras del pas, un solo propsito: actuar en forma cohesionada, como garante de la procuracin de justicia nacional.
Del anlisis del entorno y la consulta ciudadana realizada, el documento reconoce una problemtica que implica los siguientes retos:
Operacin
Reaccin
Prevencin
Entorno Internacional
Efectos
Coordinacin
Gobierno
Social
Reclamos
Planes y
Programas
Federal
Organizaciones
Polticas
Partidos
ONGS
Otras
Estatal
Ejecutivo
Organizaciones
Populares
Obreras
Super
visin
Municipal
Judicial
Campesinas
Servicios
Comercios
Polticas
Pblicas
Necesidades
Tcnicas
Seguridad Tendencias
Nacional de Delitos
Niveles de Gobierno
Coopera
cin
Lideres de
Opinin
Organiza
ciones
Poltico
Legislativo
Encuestas
Foros de
Consulta
Poderes
Poltico
Efectos
Econmico
Operacin
Social
Generacin
Otras
UPE
Problemas
DGP
DG
PGR
Subproc Fiscala Unidades
uradura
DGEL
Pol Pub
DGPP
Organizaciones
Empresariales
Visit.
Gral.
DGIE
Contra
loria
Of.
Mayor
Cmaras
Asociaciones
Confederaciones
Otras
Econmico
Actividad Econmica
Ingreso Econmico
LAMINA
Tasa de Empleo
DE
La Ley de Planeacin advierte la obligatoriedad de las dependencias de la Administracin Pblica Centralizada de planear y conducir sus actividades con sujecin a los
objetivos y prioridades de la planeacin nacional del desarrollo, a la par, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND) alude al cumplimiento real de las funciones y
la organizacin eficiente de la institucin del Ministerio Pblico de la Federacin, bajo
un nuevo modelo de elevada eficacia jurdica y el uso pertinente de la investigacin
126
cientfica, as mismo se fijan las bases para garantizar una procuracin de justicia de
clase mundial.
Consecuentemente, el PNPJ constituye el punto de partida para establecer un
plan estratgico, que responde a las necesidades detectadas en base al diagnstico
institucional, y se cristaliza a travs de la implantacin y ejecucin del Sistema de
Planeacin Estratgica.
A principios de 2002, la PGR llev a cabo un diagnstico para conocer la situacin que guardaba el proceso de planeacin dentro de la institucin, detectndose el
incipiente desarrollo de sistemas de acopio de informacin integral, falta de orientacin en la conceptualizacin y poca participacin; situacin que llev a la PGR a
adoptar el Modelo de Planeacin Estratgica impulsado en toda la Administracin
Pblica Federal.
El Modelo de Planeacin Estratgica de la Presidencia de la Repblica tiene
como propsito el alinear los objetivos, lneas estratgicas, procesos y proyectos de
las instituciones, en el mbito de su competencia, al cumplimiento de los compromisos
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006.
Es as, que la PGR se dio a la tarea de impulsar en su interior la difusin y
aplicacin del modelo propuesto por la Presidencia de la Repblica, utilizando para
ello una metodologa y herramienta digital que permitiran orientar a las diversas unidades administrativas de la institucin, en la alineacin de sus objetivos, procesos y
proyectos con los lineamientos estratgicos del PND, el Programa Nacional de Procuracin de Justicia y el Programa Nacional para el Control de Drogas.
que garantiza que cada actividad realizada en la PGR dirija sus esfuerzos a obtener
resultados comunes; grficamente, el MPE es presentado de la siguiente forma:
A nivel tctico la herramienta digital denominada DVO-G (Observatorio Digital de Evaluacin Gubernamental), permite definir a nivel subprocuradura u homlogo, los objetivos estratgicos con sus indicadores y metas, las lneas estratgicas, as
como las actividades especficas, todo ello alineado a la Misin y Visin de la PGR y
dentro del marco del PND, PNPJ y PNCD, para el perodo 2001-2006.
La tercera es la denominada DAS-G, Herramienta Digital de Alineacin Estratgica Gubernamental, que corresponde al nivel operativo del sistema.
Para los niveles superiores del SPE (Presidencia, Secretaras y Subsecretaras)
existen herramientas digitales denominadas Observatorios Ejecutivos, en los cuales
los titulares de cada uno de ellos pueden llevar un seguimiento del cumplimiento de
los objetivos por medio de indicadores y resmenes ejecutivos que sintetizan la informacin as como de los procesos y proyectos al nivel de Direccin General.
El observatorio del Presidente de la Repblica permite revisar el cumplimiento
de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, y as saber de qu
manera est contribuyendo la PGR en ello, hasta los proyectos y procesos de las
direcciones generales o similares. El observatorio del Procurador permite revisar el
cumplimiento de los objetivos y estrategias de la PGR, ver cmo estn colaborando
las distintas Subprocuraduras a travs de los indicadores que muestran el avance
mediante semforos, y cmo estn trabajando las direcciones generales de cada
Subprocuradura, as como los proyectos y procesos de las direcciones generales.
Para el nivel C, Direccin General, o equivalente, el sistema permite la alineacin, priorizacin y seguimiento de objetivos, proyectos y procesos, mediante un
sitio de DAS-G por cada unidad administrativa, que identifica los objetivos que sustentan el cumplimiento de las lneas estratgicas del nivel B, de la subprocuradura
u homlogo al que estn adscritos.
INTERACCIN ENTRE LA PLANEACIN
ESTRATGICA Y LA OPERATIVA
Existe una ntima confluencia entre los niveles de planeacin (estratgico, tctico y
operativo) que se establece a travs de los ajustes que se efectan, como resultado
de la identificacin de desviaciones o inconsistencias en la operacin del sistema de
planeacin, que dan lugar a decisiones que implementan ciclos de mejora, los resultados de evaluar el SPE en su nivel operativo, incide en la redefinicin del plan estratgico de la institucin.
130
DE
131
Otro elemento importante para el despliegue fue la designacin de un Responsable del DAS-G de cada una de las distintas unidades administrativas adscritas a las
subprocuraduras, fiscalas y homlogas, quienes fungen como enlaces con la Direccin General de Planeacin para retroalimentar el sistema.
La capacitacin permanente del SPE se imparte en la institucin a travs del
Taller de DAS-G, cubriendo los conceptos bsicos que son: objetivos, procesos, proyectos e indicadores, as como todas las herramientas del sistema DAS-G. El Taller
es impartido por facilitadores certificados en el sistema y est diseado para personal
de nuevo ingreso en la institucin y el personal que necesita reforzar sus conocimientos en la herramienta. Sus objetivos son: entender y aplicar los conceptos claves de
planeacin estratgica y alineacin estratgica en la Direccin General; entender y
utilizar las herramientas DAS-G y SPE y conocer sus beneficios; y detectar y corregir deficiencias en el Plan de Trabajo.
Con los resultados ms relevantes en esta materia:
Ao
2002
2003
2004
2005
10
16
10
741
276
185
200
125
59
91
95
Talleres impartidos
Ao
2002
2003
2004
2005
Institucin
Servidores pblicos capacitados
48
71
52
55
25
40
45
45
132
EL DAS-G
COMO
HERRAMIENTA
DE P LANEACIN
La herramienta se compone de tres apartados, a saber: Definicin, Alineacin y Seguimiento, a lo largo de los tres el titular elabora su plan de trabajo, primero al precisar
la categorizacin de los elementos de planeacin; en la segunda etapa, alinea esos
elementos, conectando las actividades, objetivos, procesos claves y proyectos; y por
ltimo determina su seguimiento a travs de indicadores.
Especficamente; permite enfocar los esfuerzos institucionales en forma ordenada y congruente, establecer, medir y alcanzar los objetivos y polticas de orden y
respeto contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y en consecuencia, induce a
una integracin y orientacin de sus acciones.
Sin embargo; un obstculo para la planeacin estratgica es el carecer de la
informacin necesaria para la construccin de escenarios confiables, esto es, datos
estadsticos e histricos, que permitan la generacin de escenarios y establecer ciclos
de mejora en los procesos y proyectos que toman lugar en la PGR, adems de reconocer y ajustar su alineacin, interconexin y armonizacin. Asimismo, otro freno es
la pobre vinculacin entre los involucrados con la definicin, cumplimiento y evaluacin de la planeacin, y por supuesto con los actores de la programacin, organizacin y presupuestacin institucional.
Es necesario generar espacios y el suficiente consenso para superar estas limitaciones y las que se presenten en su ejecucin; la existencia de una herramienta y un
esquema claro para su desarrollo viable, no basta. Exige la necesidad de impulsar las
condiciones administrativas y la capacidad, as como ligamentos con las reas tcnicas de planeacin.
En base a lo anterior, en la PGR se ha difundido entre los actores institucionales
de la planeacin, los elementos del sistema y sus herramientas, con el fin de entablar
un nivel de capacidades y un lenguaje comn, propio que permita confluir en un
mismo espacio y de manera sistmica, sus capacidades, intenciones, prcticas, resultados y metas, en los factores que configuran la planeacin en su conjunto. Este
impulso tiene dos vertientes, una la expansin de la cultura de planeacin, y seguido,
de la adecuacin del Modelo de Planeacin de la Presidencia de la Repblica, a los
requerimientos especficos de la PGR.
CULTURA DE PLANEACIN
Con la intencin de producir un efecto multiplicador de difusin de la cultura de
planeacin e invertir generando capital intelectual, la PGR gestion la programacin
de eventos y ctedras en materia de planeacin estratgica dirigidos al personal.
De igual modo, la PGR incorpor a los servidores pblicos involucrados con las
tareas de planeacin al Diplomado para la Planeacin Estratgica promovido
por la UPEPR, el cual estuvo diseado para aproximar a los servidores pblicos los
134
INICIO DE LA PLANEACIN
E STRATGICA EN LA PGR
Para el despliegue total en la Procuradura, durante el periodo marzo - julio 2002, se
llevaron a cabo diez talleres en los que se capacit a 741 servidores pblicos, destacando la participacin de los titulares de las 125 unidades administrativas de la institucin. Es as que, con los conocimientos adquiridos durante los talleres, se propicia
que la Institucin tienda a ser autosuficiente en materia de planeacin.
Se convoc a designar a un equipo de cinco participantes por cada Direccin
General o equivalente, mismos que eran encabezados por el Titular del rea; a la par
se celebraron reuniones de alto nivel (subprocuradores u homlogos) para exponer el
programa de implantacin y dar a conocer los beneficios que brinda la implantacin
del Sistema de Planeacin Estratgica en la PGR; en los talleres generales se impartieron plticas motivacionales, dirigidas a la integracin de equipos de trabajo, rompimiento de resistencia al cambio y cultura de planeacin, igualmente, se impartieron
conferencias de expertos en la materia que ilustran la aplicacin prctica de las teoras de planeacin. Adicionalmente, los participantes definieron su plan de trabajo
2002 al mismo tiempo que aprendieron la metodologa del DAS-G.
D EPURACIN INICIAL
DE C ONCEPTOS DE PLANEACIN
En un esfuerzo de organizar y depurar el universo de informacin vertida en el DASG por los servidores pblicos, en la definicin del plan de trabajo de las direcciones
generales o equivalentes, as como verificar su alineacin que garantice el cumpli135
PROCURADURIA
Actividad Sustantiva
1
Objetivo General
1
1 2 3 4
1 2 3 4 5 6
5 6
2 3
C1
C2
C3
C4
Objetivo Especifico
1
Linea Especifica
1
1 2
1 2
1 2 3 4 5 6 7 8
Direcciones Generales
DireccinGeneral de DespliegueRegional Policial
ActividadInsttitucional
1
10
10
Actividad especfica
Implementar procesos de planeacin estratgica
A.1
Actividad especfica
Implementar procesos de planeacin estratgica
Objetivo Especficos
Objetivo Especficos
Desarrollar, implementar y evaluar la aplicacin de tcnicas,
Promover el cumplimiento eficiente de las tareas sustantivas
mtodos y herramientas en materia de Polticas Pblicas,
B.1 encomendadas a la Unidad y a sus Direcciones Generales C.
Planeacin Estratgica, seguimiento, evaluacin y rendicin
adscritas
de cuentas de la Institucin.
Vinculado a la lnea estratgica general
Vinculado a la lnea estratgica general
2,1,3
2.1.7
Tipo de objetivo
Tipo de objetivo
Estratgico
Estratgico
x
x
Operativo
Operativo
Fin (dd/mm/aaaa)
Fin (dd/mm/aaaa)
137
quema de alineacin, en el sentido que no reflejaba una clara alineacin entre los
elementos de planeacin de los diferentes niveles que conforman el sistema y, b)
Modificaciones a los parmetros que definen los indicadores de los objetivos, procesos y proyectos de las reas de la PGR, esto es, la incorporacin del indicador fraccional que responde a la fluctuacin de las cargas de trabajo de las unidades sustantivas
de la institucin. Asimismo, la creacin del indicador grupal que aglutina con un criterio tcnico diversos indicadores dentro del sistema DAS-G, conservando su alineacin.
DE
138
ANTECEDENTES CONCEPTUALES
A continuacin me refiero a los modelos que anteceden al MIPE, tocando solamente
las caractersticas incidentes en la configuracin y mejora de esquema propio de la
PGR. Los modelos son presentados en una matriz que relaciona los conceptos de
planeacin en las diferentes dimensiones de enfoque y un marco referencial que
alude a los mbitos de aplicacin de los conceptos.
139
El Sistema Integral de Planeacin Estratgica, Programacin, Presupuestacin y Evaluacin (SIPLAE), es un esquema creado ex profeso para la Administracin Pblica por el experto Manuel Morales, 1 que conserva un enfoque
estructuralista basado en la dimensin administrativa, ceido a las estructuras programticas y presupuestales que dicta la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
es un comienzo ideal de configurar la planeacin en el sector pblico, mantiene una
metodologa muy sesgada, ya que est soportado en criterios subjetivos, aunque ricos
por su valor emprico, no consideran un mtodo racional.
140
El Sistema DAS-G es una aplicacin digital que contiene herramientas en la definicin de los distintos
elementos de la Planeacin Estratgica Clsica. Este sistema fue desarrollado por una compaa consultora contratada por la Unidad para la Planeacin Estratgica de la Presidencia de la Repblica (UPE
141
El Sistema de Planeacin Estratgica; Sistema Inteligente de Gestin Presupuestal (SIGP),3 su propsito es atender las necesidades operativas de la administracin de recursos, el esquema mantiene una posicin administrativa con la intencin
de dar resultados ignorando un soporte operativo, su perspectiva es netamente financiera. La bondad que presenta es su ordenacin funcional, lgica e institucional, misma que permite la flexibilizacin de su estructura a los requerimientos de la
organizacin.
PR), para establecer un esquema nico y homogneo que uniforme los enfoques de operacin en toda la
Administracin Pblica Federal.
El SPE permite su realizacin en dos niveles: la Estratgica: aquella en donde se enmarca la orientacin del
quehacer institucional, misma que se realiza a travs de la informacin registrada en los observatorios de la
Presidencia de la Repblica, de la Procuradura General de la Repblica y Subprocuraduras u homlogas; la
Operativa: que se realiza a nivel de Direccin General y que cumplen una funcin importante dentro del
sistema; en virtud de que es aqu en donde se lleva a cabo la ejecucin de los objetivos, procesos y proyectos
que dan cumplimiento y soporte a lo establecido en la planeacin estratgica.
3
Este modelo surge a solicitud de la Oficiala Mayor de la PGR, y proporcionado por una firma de
consultora no especializada en la administracin pblica.
142
DE
EL M ODELO INTEGRAL
PLANEACIN ESTRATGICA (MIPE)
143
tunidad para establecer un esquema heterogneo, mismo que respondiera a las necesidades de la PGR en materia de planeacin. Las aproximaciones de los esquemas y
de las metodologas arrojaron espacios disponibles para agregar elementos de planeacin y elaborar un modelo que plantee la planeacin de la PGR con un enfoque
sistmico.
144
En cumplimiento a las directrices emanadas del Ejecutivo Federal, en el contexto de la estrategia se desarrollarron la visin y la misin institucionales, para lo cual se
revisaron y ajustaron las actividades y objetivos de la Procuradura a todos los niveles
y para todas sus UAs. En este sentido, al interior de la DGPII se realiz un anlisis
FODA y se elabor el esquema para evaluar el sistema de planeacin.
El MIPE de la PGR se establece en el contexto de la Administracin Pblica
Federal (APF), y considera cuatro dimensiones: la estratgica que contiene el marco
jurdico y de planeacin nacional; la organizacional de donde emanan los programas de gobierno sectoriales, regionales, especiales y temticos; operativa en donde
convergen las atribuciones y funciones con los compromisos de la institucin y; administrativa en que se conjugan los programas operativos con el presupuesto correspondiente.
Asimismo, considera un marco de referencia que jerarquiza niveles de decisin
y operativos, dndole vida a las distintas dimensiones del Modelo de Planeacin. El
146
primer nivel se refiere al contexto que entreteje el desempeo de obligaciones jurdicas que requiere el desarrollo del Estado a travs de la vinculacin con los ejes
rectores del sector; la orientacin que adecua las funciones de las estructuras organizacionales al logro de los compromisos de los programas institucionales; la congruencia y conocimiento establecen las fases de integracin de los compromisos
con la definicin de los planes de trabajo coordinado en las distintas instancias de la
PGR, la integracin considera la interaccin de las metas y los recursos requeridos
para la ejecucin de los programas de trabajo.
La interaccin de la estrategia y la operacin se establece a travs de los ajustes que se efectan a la primera, como resultado de la identificacin de desviaciones
o inconsistencias en la operacin del sistema de planeacin.
En cumplimiento con el MIPE se desarrolla la evaluacin a fin de detectar
posibles desviaciones en los programas de trabajo de cada una de las reas de la
institucin, para lo cual se analizaron sus objetivos, procesos y proyectos a fin de
determinar la orientacin y con ello fortalecer el quehacer sustantivo de la institucin;
adicionalmente se lleva a cabo un anlisis estadstico de los indicadores de desempeo de la PGR; lo que permite paralelamente determinar que las metas para el siguiente ao tengan una lgica congruente con los resultados del cierre.
DEL
R ESULTADOS DE LA IMPLANTACIN
SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA
En sntesis, los logros alcanzados con la implantacin y operacin del SPE DAS-G,
fueron los siguientes:
Se incorporaron al sistema las actividades, objetivos, procesos y proyectos de
las distintas unidades administrativas que integran la institucin, con los cuales se concret el programa de trabajo 2002, que refleja los esfuerzos del
proceso de planeacin. Asimismo se establecieron las bases para el desarrollo de la planeacin para el 2003 y su respectivo programa operativo anual.
Se incluyeron en el DAS-G las metas correspondientes al Sistema de Metas
Presidenciales y al programa de trabajo 2002, as como los indicadores que
permiten realizar el seguimiento en los avances de stas.
147
El proceso de planeacin en este ao se dio de manera participativa e incluyente, toda vez que permite a cada una de las unidades administrativas, establecer los compromisos y metas acorde a su visin y misin especfica, en
virtud de sus capacidades de operacin. De este modo se rompi con los
esquemas tradicionales de direccin cupular que determinaba las pautas a
seguir.
La utilizacin de la herramienta bajo este nuevo enfoque metodolgico, permiti no slo abarcar el total de la institucin, sino tambin desarrollar los
Reportes Integrales de Planeacin como resultado de la integracin de los
programas de trabajo que ejecutar cada unidad administrativa en el siguiente
ejercicio presupuestal.
La ventaja de vincular el Reporte Integral de Planeacin y el programa de
trabajo en una misma base permite observar a detalle la forma en que se
planean los procesos y proyectos considerados por cada unidad, as como el
grado de avance y congruencia intrnseca y hacia los objetivos institucionales.
148
DE P LANEACIN
PROPUESTA DE HOMOGENEIZACIN
EN LOS PLANES DE TRABAJO
Se realizaron las propuestas de homogeneizacin de conceptos en los niveles de subprocuraduras y homlogas, para consolidar los objetivos y estrategias, de conformidad
con la metodologa determinada en el SPE, y continuar con el proceso de institucionalizacin del DAS-G. Este proceso se consolid en el mes de febrero de 2003, quedando establecidos los compromisos para su aplicacin en el segundo trimestre del ao.
La Subprocuradura de Control Regional, Procesos Penales y Amparo, homolog los objetivos de las delegaciones estatales de la PGR; asimismo, sus procesos, con
el fin de entablar un lenguaje comn y la concentracin de informacin derivada de la
operacin, que al agruparse presentan importantes parmetros de resultados a nivel
149
Para atender la exigencia de adecuar la operacin del SPE a la nueva estructura orgnica de la PGR que entr en vigor el 25 de julio de 2005, se desarroll un
esquema de trabajo en dos sentidos:
1. Se sostuvieron diversas reuniones de trabajo con personal de la Unidad para la
Planeacin Estratgica de la Oficina de la Presidencia de la Repblica, en torno
152
b.
c.
153
Una vez concluido el proceso de reestructuracin de las 124 unidades administrativas adscritas de la PGR, se analiz que las funciones registradas en el Sistema de
Alineacin Estratgica Digital (DAS-G) tuviesen una correspondencia con las atribuciones contenidas en el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR. Para
garantizar su adecuada interpretacin, se establecieron mecanismos de consulta y
validacin con los enlaces de cada Subprocuradura para posteriormente someterlo a
consideracin de los titulares.
Estos mecanismos consistieron en identificar la realizacin de funciones que no
corresponden al rea; atribuciones no reflejadas en el DAS-G y las atribuciones
contenidas en los planes de trabajo anual. Como resultado de estas acciones se ahorraron recursos a travs de la atencin a sus competencias y evitaron la duplicidad de
funciones creando sinergias en el cumplimiento de los compromisos establecidos en
el PNPJ.
El proceso antes descrito se desarroll en un tiempo de seis meses. Los resultados que se muestran en el cuadro siguiente corresponden a los hallazgos detectados
por la Direccin de Planeacin y los enlaces; cabe sealar que los casos en que
subsistan dudas o inconsistencias, actualmente han sido superadas con el concurso
de los titulares.
Subprocuradura u homloga
Atencin a
Atribuciones
Alineacin y
congruencia
11
100.0%
96.0%
90.8%
100.0%
93.6%
83.2%
94.0%
85.2%
100.0%
86.8%
93.2%
94.4%
94.0%
95.2%
154
10
Oficiala Mayor
90.0%
73.2%
100.0%
100.0%
36
86.8%
78.8%
70.0%
94.0%
10
70.0%
70.0%
100.0%
96.0%
99.6%
92.8%
Visitadura General
95.2%
100.0%
Promedio PGR
91.81%
89.71%
124
DE
Derivado de los compromisos establecidos en comn acuerdo con las unidades administrativas; se proporcionaron a todas asesoras en materia de planeacin en tres
diferentes ciclos. En cada una de las sesiones de trabajo atendieron los siguientes
criterios:
a) Mejorar la calidad de los objetivos, procesos y proyectos; de acuerdo a las
reglas de sintaxis.
b) Eliminar aquellos elementos de planeacin que no tuviera congruencia entre
s o en su defecto adecuar su ubicacin.
c) Actualizar los indicadores registrados en el sistema al 30 de julio del ao en
curso y determinaran su plan de trabajo del siguiente.
Durante las sesiones de trabajo, 116 unidades administrativas, de las 132 registradas, actualizaron sus indicadores de objetivos, procesos y proyectos al mes de
junio y gran parte de ellos proyectaron sus metas para el ejercicio del ao 2004.
155
Para 2004, las acciones que realiza la DGPII estn encaminadas a fortalecer la
planeacin operativa, motivo por el cual se han establecido esquemas de evaluacin
de manera mensual a fin de analizar el comportamiento de los avances porcentuales
de los compromisos enmarcados en cada uno de los Planes de Trabajo de las unidades administrativas.
Resultados Generales, 2002 - 2004
(Porcentajes)
Subprocuradura u homloga
52.1
76.7
79.2
2.5
26.0
92.7
90.4
(2.3)
73.0
73.2
82.8
9.6
79.0
79.2
93.3
14.1
79.0
82.2
89.0
6.8
40.3
75.2
52.1
(23.1)
79.0
73.8
85.3
11.5
Oficiala Mayor
50.2
64.6
62.7
(1.9)
50.5
75.3
88.4
13.1
58.5
75.1
81.9
6.8
n.d.
68.7
71.1
2.4
n.d.
17.5
49.9
32.4
b/
b/
b/
n.d.
88.6
91.5
2.9
79.0
73.3
80.9
7.6
Visitadura General
77.2
84.5
84.8
0.3
Promedio PGR
62.0
73.4
78.9
5.5
a/ En 2002 se registr como el Centro Nacional de Planeacin para el Control de Drogas (CENDRO).
b/ Subprocuraduras que fueron creadas a partir de la entrada en vigor del Reglamento de la Ley
Orgnica de la PGR, en junio de 2003.
c/ El porcentaje que se registra en 2002, es el resultado promedio de las Subprocuraduras de Procedimientos Penales A, B y C.
Fuente: Sistema de Planeacin Estratgica.
156
DE P LANEACIN
Los propsitos de la PGR, en cuanto a la consolidacin de su sistema, estn destinados a integrar de manera sistmica sus procesos y proyectos, a mejorar el desarrollo
organizacional bajo esquemas de innovacin y calidad, y finalmente, extender las
prcticas exitosas de planeacin a nivel nacional, que consolide el compromiso fijado
por el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y los instrumentos programticos que
de l deriven.
El ciclo de mejoramiento institucional se implementa a travs de la deteccin de
reas de oportunidad que resultan de los anlisis estadsticos y cualitativos de avance,
contenidos en las evaluaciones peridicas de resultados y tendencias, mismos que en
retroalimentacin llevan aparejados ajustes que optimizan los Planes de Trabajo, y en
consecuencia el rediseo de sus procesos.
ACCIONES DE FORTALECIMIENTO
Con el propsito de cumplir con los avances comprometidos que exige la institucin,
as como de homogeneizar el proceso de planeacin estratgica y coordinar los planes de trabajo de las reas de la PGR, la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e
Innovacin Institucional (COPLADII), ha implementado diversos mtodos para conocer su avance y orientacin; entre ellos destacan:
Una depuracin metodolgica del anlisis de la informacin del 2002, que
enmend una diversidad de elementos y registros.
A principios del 2003 se determin, en base al Artculo 4 de la Ley Orgnica
de la PGR, un parmetro para identificar los procesos sustantivos y adjetivos
registrados en el sistema.
Al entrar en vigor el Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR, se efectu
una revisin que reoriente los esquemas de trabajo y dar cumplimiento a las
atribuciones del nuevo marco normativo.
157
165.0%
155.0%
146.4%
145.0%
140.0%
135.0%
134.6%
125.8%
125.0%
123.7%
121.5%
115.0%
110.8%
105.0%
100.1%
106.8%
110.3%
99.5%
95.0%
85.0%
ENE
Promedio de PGR
FEB
MAR
ABR
Recta = 110%
158
MAY
JUN
Recta = 100%
JUL
AGO
Recta = 90%
SEP
OCT
NOV
DIC
97.5%
110.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
90.0%
88.9%
70.0%
71.3%
50.0%
ENE
Promedio de PGR
FEB
MAR
ABR
Recta = 110%
MAY
JUN
Recta = 100%
JUL
AGO
Recta = 90%
SEP
OCT
NOV
DIC
2002
62.0
2003
73.4
2004
78.9
2005
83.0
2006
86.3
El DAS-G ha permitido a los subprocuradores u homlogos monitorear el cumplimiento de las lneas estratgicas de los objetivos e indicadores, de igual forma, dan
seguimiento al avance de sus propios objetivos e indicadores correspondientes a sus
procesos y proyectos.
En un esfuerzo de verificar la eficiencia y grado de evolucin de nuestra planeacin estratgica y operativa, se gener un estudio comparativo con el Modelo de
Calidad Total, a travs de los modelos de calidad INTRAGOB y Nacional para la
160
Calidad Total, se retroalimenta y permea a toda la institucin la cultura organizacional de calidad, para dar congruencia a sus sistemas y procesos orientados a sistemas
de gestin de la calidad. Lo anterior impacta a las partes interesadas: clientes, personal y comunidad, conociendo sus necesidades y expectativas, analizndolas a travs
de un enfoque sistmico, reflejado en nuestro SPE.
La tendencia y prospectiva del avance en los planes de trabajo, derivadas de
estas evaluaciones, se dieron a conocer a los enlaces de planeacin a travs de
talleres de trabajo, donde se explic la metodologa, con el propsito de que sean
analizados para efectuar los ajustes pertinentes en el segundo semestre de 2004.
EVALUACIN DE R ESULTADOS
El ciclo de mejora del proceso de planeacin estratgica se inicia con la evaluacin
del DAS-G seguido de la aplicacin de sus recomendaciones de ajuste; como resultado de estas adecuaciones, para la primera mitad del ao se apreci una mejora en
la metodologa y actualizacin en los esquemas e indicadores de cada Subprocuradura u homlogo; del mismo modo, las evaluaciones mensuales permiten un diagnstico
y clasificacin de los niveles de cumplimiento, as como su posicionamiento comparativo e incidencia en el comportamiento general.
RESULTADOS
GLOBALES
Los resultados que se presentan estn de acuerdo a las metas planteadas en la Visin, Misin y Objetivos Estratgicos enunciados en el Programa Nacional de Procuracin de Justicia, que responden al quehacer sustantivo de la institucin, haciendo
evidente el cumplimiento de los compromisos asumidos.
En torno al cumplimiento de la Visin Institucional,5 para llevarla a un nivel de
excelencia se realizaron cambios organizacionales, caracterizados por: especializacin por gnero de delitos; desconcentracin territorial y funcional; reduccin de los
tramos de control y compensacin de costos.
La nueva estructura parte de un adecuado equilibrio entre dos criterios bsicos:
la especializacin y la desconcentracin territorial y funcional; la Ley emitida determina las bases para establecer unidades especializadas en la investigacin y persecucin de gneros de delitos federales, atendiendo las diversas manifestaciones de la
delincuencia organizada, as como a la naturaleza y complejidad de los mismos.
De esta manera, se responde a una realidad, dada por la amplitud y complejidad
de las diversas figuras delictivas y la sofisticacin en la comisin de los delitos, que
obliga a una especializacin temtica. Como se aprecia, la estructura de la Procuradura se ve fortalecida con unidades especializadas para investigar y perseguir las
diferentes modalidades de delincuencia organizada. Estas unidades se articulan en una
nueva Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada.
Tenemos una clara visin institucional para el mediano y largo plazo: visualizamos en tres aos una
estructura funcional de procuracin de justicia, en seis un sistema saneado. Lo anterior, para que en el ao
2025 las instituciones que participen en la procuracin de justicia sean de excelencia, cuenten con personal
con vocacin de servicio y slida formacin que contribuya a que los ciudadanos vivan en condiciones que
promuevan el desarrollo integral dentro del Estado de Derecho.
162
164
MARCO JURDICO
El desarrollo sustentable de la PGR se fundamenta en el apego estricto a la legalidad
y su marco normativo, con el fin de transparentar la actuacin gubernamental y el
perfeccionamiento del Estado de Derecho.
165
NORMATIVIDAD APLICABLE
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
LEYES GENERALES
Ley de Imprenta.
Ley del Instituto de Seguridad de los Trabajadores del Estado.
Ley del Fomento para la Lectura y el Libro.
LEYES FEDERALES
Ley de Vas Generales de Comunicacin.
Ley Federal de Radio y Televisin.
Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico.
Ley Federal de Telecomunicaciones.
Ley Federal del Derecho de Autor.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin.
Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2004.
LEYES ORGNICAS
Ley Orgnica de la PGR.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
REGLAMENTOS (LATU-SENSU)
Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
Reglamento sobre Publicaciones y Revistas Ilustradas.
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico.
Reglamento Tipo para los Administradores de los Inmuebles de Propiedad Federal.
Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
REGLAMENTOS INTERNOS (INSTITUCIONALES)
Reglamento de Seguridad e Higiene en el Trabajo de la PGR 2001-2004.
Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
4. Crear las bases legales, institucionales, administrativas y de comportamiento tico, para que el Ministerio Pblico y la Polica Investigadora, Ministerial o Judicial
segn sea el caso, dentro del nuevo modelo de Procuracin de Justicia que se
propone, contribuyan eficazmente a la realizacin de la investigacin de los delitos de una manera cientfica y con instrumentos tecnolgicos apropiados para
ello, en el marco del Sistema Nacional de Procuracin de Justicia.
166
167
168
Para articular el Sistema de Planeacin Estratgica y Operativa, la Procuradura cuenta ahora con sistemas interrelacionados de informacin y conocimiento institucional, tales como: Sistema de Metas Presidenciales, Sistema de
Medicin Estratgica (Tablero de Control) y Sistema de Planeacin Estratgica
DAS-G, a travs de los cuales evala su eficiencia y efectividad con indicadores
estadsticos y estratgicos de impacto, participacin ciudadana, de seguimiento y
de desempeo, lo que hace posible dar respuesta inmediata a los requerimientos
y necesidades de los clientes y usuarios internos, muestra de ello es el Sistema de
Medicin Estratgica.
7. Contar con un rgimen en donde todos puedan tener acceso a la justicia y satisfacer sus justas demandas; un rgimen donde los individuos y las autoridades se
sometan a los mandatos de la ley, y cuando esto no acontezca se sancione a los
infractores.
169
Objetivos Generales
de Comunicacin
Vigilar la aplicacin de la
Constitucionalidad y la Legalidad, as
como vigilar y proteger los Derechos
Humanos
Divulgar
los
programas,
acciones y servicios de la
Institucin.
Divulgar
los
programas,
acciones y servicios de la
Institucin.
Cooperacin y participacin
internacional en materia de
Procuracin de Justicia
Divulgar
los
programas,
acciones y servicios de la
Institucin.
Representacin jurdica de la
Federacin, administrar y controlar la
operacin de la PGR, as como la
rendicin de cuentas
Temas Generales de
Comunicacin
Cultura de la Denuncia
Combate al Secuestro.
Preparacin de Cuadros para Combatir los Delitos
Federales.
Combate al Contrabando y la Piratera.
Operativos en
Colaboracin con otras
Dependencias
Mejora en la Percepcin
Ciudadana
Combate a la Corrupcin.
Servicio de Carrera.
Prevencin de Delitos Electorales.
Participacin Ciudadana
170
Entidades
Involucradas
AFI
AFI, SIEDO
ICAP, INACIPE, AFI
GR, SHCP, SE, SEP, SSPF,
SEGOB, PGR
PGR, SEDENA, PGJs
PGR, SSPF, STPS, DIF,
SEDESOL
PGR
PGR, SFP
PGR
FEPADE, IFE, TRIFE
PGR, BANXICO
PGR
CONCLUSIONES
DIAGNSTICO
Inicialmente las actividades de la PGR han sido enfocadas a obtener un diagnstico
de la situacin orgnico-funcional, que permita identificar las acciones urgentes y las
transversales, que llevan a definir un rumbo colectivo y sus metas; seguido, a implantar las prcticas apremiantes que condujeran a mitigar las irregularidades y obstculos detectados; as como la base de cambios a fondo que impulsen el desarrollo
organizacional.
Estos objetivos se llevaron a cabo a travs del Plan de los 100 das, y
fueron reflejados en la integracin consensuada del Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006.
Los avances que beneficiaron a la institucin fueron:
La realizacin de acciones que enfrentaron la problemtica detectada y susceptible a erradicarse desde un primer momento;
La definicin clara y consensuada de una poltica a nivel nacional en materia
de procuracin de justicia; y
La participacin y corresponsabilidad de las procuraduras de las entidades
federativas, la de justicia militar y del Distrito federal, en un esfuerzo nacional
para el combate a la delincuencia.
Entre los principales retos encontramos:
Difundir y analizar los objetivos rectores, las estrategias, lneas de acciones
generales, especficas e innovadoras (PND y PNPJ, del Modelo de Innovacin y Calidad de la PGR) vinculndolas a los procesos y proyectos sustantivos y adjetivos de la Procuradura.
En el mbito de su competencia correspondiente a cada unidad responsable,
alinear los objetivos, actividades, procesos, proyectos, indicadores, metas y
presupuesto, al cumplimiento de los planes y programas del 2001 2006.
Realizar con directores generales un curso-taller motivacional y de trabajo
basado en tcnicas de construccin del conocimiento, su integracin y com171
IMPLANTACIN
La implantacin del Sistema de Planeacin Estratgica fue enfocada a la instrumentacin de la poltica pblica en materia de procuracin de justicia; con el objetivo de
propagar una cultura de planeacin, que mejore la operacin institucional; su ejecucin fue a travs de la insercin del Modelo de Planeacin Estratgica y su adecuacin institucional, esto fue logrado mediante el despliegue exitoso del Sistema de
Planeacin Estratgica (SPE/DAS-G) a nivel institucional, que implic la participacin de los involucrados en la definicin de sus propios planes de trabajo, basados en
la capacitacin en el uso de la herramienta digital DAS-G, y aprovechando su informacin registrada; con estas acciones se lleva la conceptualizacin de la Administracin Pblica a los limites de la innovacin, a la par de contar con planes de trabajo
actuales y de manera integral y orquestada.
EVALUACIN
Las actividades de evaluacin del Sistema de Planeacin Estratgica fueron encaminadas a alinear los planes de trabajo de las Unidades Administrativas al cumplimiento
de la visin, misin, y ajustarse al marco normativo, tomando como criterio para
determinar su alineacin y congruencia, as como diferenciar lo sustantivo de lo adjetivo, el Articulo 4o. de la Ley Orgnica de la PGR.
De la misma manera, se apunt a elaborar estudios comparativos tcnico-administrativos y jurdico-funcionales, que soportan los criterios organizacionales, con motivo
de la reestructuracin de la PGR; cabe hacer mencin que dichos anlisis favorecieron el xito de la transicin estructural que vivi la institucin, y guiaron su valoracin.
Adems, mediante la integracin de los esquemas de Planeacin e Innovacin
Institucional, se increment el potencial de los alcances institucionales, esto es brin172
dando un instrumento estadstico y prospectivo de resultados y comportamiento operativo anual que oriente la toma de decisiones de los titulares de las diferentes reas
que conforman la PGR; por otro lado, se hizo un esfuerzo de reforzamiento de la
cultura de planeacin, mediante la instrumentacin del Segundo Diplomado en Planeacin Estratgica, y la imparticin continua de talleres prcticos sobre el sistema.
Los principales logros del proceso de evaluacin de la planeacin estratgica
fueron enmarcar la orientacin y alineacin en el cumplimiento de lo normativo, detectar esfuerzos aislados, duplicidad de funciones y potenciar los recursos asignados,
as como establecer compromisos cada vez mayores, y aplicar la innovacin de los
procesos proporcionando informacin indispensable para cerrar los crculos de mejora en cada uno de ellos, del mismo modo perfilar un avance prospectivo anual que
apunte a consolidar el arraigo del sistema.
CONSOLIDACIN
La participacin de la PGR en ejercicios como el Premio INTRAGOB, y el Premio
Nacional de Calidad, ofrecen una gran oportunidad para comprobar la madurez del
sistema de planeacin, igualmente permite integrar con un enfoque sistmico, factores que eran estimados al margen, o bien actividades que se llevan a cabo, y no
estaban consideradas.
La PGR ha aprovechado la consolidacin y logros del SPE, incrementando la
integracin institucional y coordinando los esfuerzos en materia de planeacin estratgica; se ha propiciado un mejoramiento de las herramientas mediante las cuales se
realiza la planeacin y ejecucin de los planes de trabajo, y se han potenciado los
recursos humanos, fsicos y financieros.
La PGR define como fuerza impulsora para su Sistema de Planeacin Estratgica y Operativa, el liderazgo participativo y mediante el ejemplo efectivo, competente y congruente, el cual considera como punto de partida al PND y el PNPJ, para
disear su enfoque hacia las partes interesadas (cliente, personal, sociedad, instituciones a las que se rinde cuentas y proveedores), al establecer su misin y visin, con
base en los resultados del diagnstico y diseo integral estratgico, sustentado en
principios y valores, as como la identificacin de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, factores claves de xito, productos y servicios, tendencias y desde
luego su entorno.
173
N ECESID A DES Y
EX PECTATIVAS D E
C LIEN TES ,
PERSONAL,
S O CIED A D,
PRO VEED O RES E
IN STITUCIO N ES A
LA S Q UE S E RIN D E
C UEN TAS
Plan N ac ion al de
D e sarrollo
Planes de Trabajo
D iagnstic o y D iseo
Inte gral Estrat gico
Program a N acion al de
Procuracin de Just icia
2 .0 LID ERA ZGO
EFECTIVO Y
CO MPETEN TE
4 .0 Inform acin y
Conocim ien to
O rg an izaciona l
Implantacin
de l Mode lo
Instituc ion al
de l S ist ema
Plan eacin
Es trat gica
(SPE)
DAS G
D IRECCIO NES
GE NE RALES
a trav s de
NO
Ide ntificacin
d e Brechas
PR ESIDEN CIALES
D VO
TABLERO D E CO N TRO L
IN FO RMA CI N
C O MPETITIVA
REF EREN CIA L
CICL O S D E
MEJO RA
Planeacin Estratgica
PLAN SECTORIAL
2.0 LIDERAZGO
EFECTIVO Y
COMPETENTE
Programa Nacional de
Procuracin de Justicia
Diagnstico y Diseo
Integral Estratgico
CULTURA DE CALIDAD
IRREVERSIBLE
Diagnstico
Organizacional
basado en
EJES ESTRATGICOS
Valores
7.0 Responsabilidad
Social
ENFOQUE ESTRATGICO
Plan Nacional de
Desarrollo
FODA
Combatir la Corrupcin
Entorno
Modelo de Calidad
INTRAGOB
Combatir la Impunidad
Sistemas de
Gestin de la
Calidad
Productos / Servicios
Promover y Proteger los
Derechos Humanos
Combatir frontalmente al
Narcotrfico y la Delincuencia
Organizada
Volver Eficiente a la Institucin
Identificacin
de Brechas
3.1 Planeacin
Operativa
INFORMACIN COMPETITIVA
REFERENCIAL
174
NO
EVALUACIN
INTEGRAL DEL
DESEMPEO
ro
nt
Co
de
ACCIONES
CORRECTIVAS,
PREVENTIVAS Y
DE MEJORA
6.0 Procesos
Innovacin y cambios
tecnolgicos
SG
Tendencias
o
er
bl
Ta
4.0 Informacin y
Conocimiento
Organizacional
Necesidades y
Expectativas de
clientes, personal,
sociedad, proveedores e
instituciones a las que
se rinde cuentas
DA
5.0 Personal
CICLOS DE
MEJORA
Planeacin Operativa
3.1 PLANEACIN
ESTRATGICA
Implantacin del
Modelo
Institucional del
Sistema de
Planeacin
Estratgica
(SPE)
Definicin de Planes
de Trabajo Anual
Metas Operativas
Presupuesto y
Recursos
DAS-G
Metas Presidenciales
Tablero de Control
Control ejercicio presupuestal
a travs de
5.2 Desarrollo
Humano
Sistema de Metas
Presidenciales
DVO
Tablero de Control
ACCIONES
CORRECTIVAS,
PREVENTIVAS Y
DE MEJORA
4.0 Informacin
y Conocimiento
Organizacional
PROCURADURA Y
SUBPROCURADURA
O EQUIVALENTE
DAS G
DIRECCIONES GENERALES
Procesos
Proyectos
Programa Presupuesto
Metas e Indicadores
Anlisis de Prospectiva y
Planeacin de Escenarios
6.0 Procesos
S
Identificacin
de Brechas
NO
CICLOS DE
MEJORA
INFORMACIN
COMPETITIVA REFERENCIAL
INTRODUCCIN
El presente documento no pretende bajo ninguna razn dar cuenta a modo de informe
de actividades de los logros alcanzados por la Procuradura General de la Repblica
durante la presente administracin, la intencin es destacar las polticas pblicas ms
relevantes que aparejaron resultados tangibles en la ardua tarea de procurar justicia;
la congruencia, la tenacidad, el rumbo definido y la profesional forma de comprometerse con las metas ha brindado importantes frutos que por supuesto no son todos los
deseables, empero se ha trazado firmemente el camino para mejorar de continuo en
la procuracin de justicia federal la forma y la transparencia a favor de la sociedad
mexicana.
Detallar los aspectos trascendentes de la procuracin de justicia federal en
Mxico, a partir de la presente administracin, requiere necesariamente evocar el
punto de partida del proyecto encabezado por el C. Presidente de la Repblica, Vicente Fox Quesada, toda vez que este diseo fue planteado a partir de las imperantes
demandas de la sociedad, visualizadas en los resultados de unas elecciones federales
transparentes, confiables y democrticas. La propuesta de nacin present como eje
de accin satisfacer los requerimientos ciudadanos con el propsito de abatir los
grandes rezagos en reas substanciales y estratgicas, como la pobreza, educacin,
salud, trabajo y seguridad pblica; esta ltima es el punto de equilibrio para medir a
todo un periodo gubernamental,1 independientemente de los ptimos resultados que
se hayan podido obtener en otros campos no menos importantes. Podemos decir que
la eficiencia en la seguridad pblica y la procuracin de justicia son muy relevantes
para reflejar los niveles de gobernabilidad, claro est, desde el punto de vista de la
sociedad y de lo que para sta es importante o evidente a primera vista.
Es as que el diseo del nuevo modelo de gobierno se propuso reformar desde
una perspectiva integral a la Administracin Pblica Federal y cambiar la manera de
dirigir las riendas del pas, a partir de premisas bsicas como:
Garantizar la concrecin de objetivos.
Evitar duplicidad de funciones.
1
Como lo he afirmado en otros segmentos, el tema de la seguridad pblica va ms all de buenos y malos,
su vinculo con la evolucin del nivel de bienestar es insoslayable, por lo que debemos cobrar conciencia de
que si bien es cierto se avanza en un mejor funcionamiento del sistema de justicia penal el paradigma
debemos romperlo, quitarnos el velo y mirar con claridad que la afluencia del problema de la inseguridad
deviene de muchas causas.
179
Sobre este punto en particular y desde la perspectiva de la procuracin de justicia debemos entender a la
justicia como la aplicacin de la ley, sin ms miramientos que dar a cada quien lo que le pertenece.
180
L AS POLTICAS PBLICAS
RENOVACIN DE LA ESTRUCTURA
ORGNICA DE LA PGR
Fortalecer a la institucin encargada de perseguir a los delincuentes e investigar los
delitos que daan a la sociedad es una gran responsabilidad y con el firme propsito
de asegurar el xito en el debido cumplimiento de sus funciones, la Procuradura
General de la Repblica tuvo a bien iniciar una profunda transformacin, comenzando desde su estructura, a efecto de eficientar los recursos humanos, materiales y
econmicos con que dispone; al respecto el acuerdo A/105/94 determina con detalle
a los servidores pblicos de la institucin que deben someterse y aprobar los procesos
de evaluacin que practica el Centro de Evaluacin y Desarrollo Humano. Toda esta
innovacin se llev a cabo teniendo claro que los cambios deben ser graduales, sistemticos y permanentes; atento al desenfrenado desarrollo de las bandas delictivas,
sobre todo de la delincuencia organizada; por lo que la institucin debe garantizar que
este tipo de personas no se infiltren en su estructura, bajo la firme conviccin de
reducir la ilegalidad; por otra parte, la identificacin de perfiles idneos y la elevacin
de la profesionalizacin abonan para reducir la burocracia, acortar los tiempos de
respuesta y redefinir las funciones para evitar duplicidades que retarden o entorpezcan acciones, que por no ser implementadas en tiempo y forma pierden su eficacia.
El primer paso en la redefinicin de la estructura orgnica de la representacin
social fue recoger las necesidades actuales y futuras, como mencionamos en el prrafo anterior, se pretende una modernizacin dinmica de la institucin, que impida
su estancamiento y permita su evolucin al ritmo de las demandas sociales para
combatir la criminalidad. Recordemos que una de las crticas que se hace a la dogmtica jurdica es su imposibilidad de adelantarse a las situaciones por venir y consecuentemente a su incapacidad para ofrecer a priori soluciones jurdicas a travs de
la legislacin. Si bien es cierto que esta capacidad todava nos rebasa, se pretende
que la Procuradura est en posibilidades de atender los problemas inmediatamente
una vez que sean detectados; para revertir esta inercia el 29 de marzo de 2004 se
present a cargo de esta institucin la iniciativa de Reforma al Sistema de Seguridad
Pblica y Justicia Penal ante el Poder Ejecutivo Federal, el Presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) e integrantes del H. Congreso de la Unin.
El segundo paso fue identificar las reas que deban ser suprimidas para reducir
los tramos de control y los tiempos de trmite; as, de 17 unidades adscritas directamente a la oficina del Procurador slo quedaron 12 y de ocho unidades secundarias
181
slo se mantuvieron dos. Contrario sensu, tambin fue necesario crear reas que
atendieran asuntos de relevancia que haban sido descuidados, otros que se encontraban en el olvido y los que surgieron como consecuencia natural del rpido crecimiento y evolucin de las bandas criminales y el ineficiente modelo de procuracin de
justicia que se vena aplicando.
Dentro de los resultados palpables se aprecia la creacin de una Subprocuradura de Derechos Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad, el 25 de
julio de 2003, para atender temas como la proteccin a los derechos humanos al
interior de la institucin, la asistencia a vctimas del delito, as como otras reas para
la atencin de casos especficos de alto impacto como el problema de las mujeres
muertas y desaparecidas en Ciudad Jurez o los delitos cometidos por servidores
pblicos en movimientos sociales y polticos del pasado. Mencin aparte merecen las
reas que debieron reorganizarse o fortalecerse, como la dedicada a investigar los
delitos de narcotrfico y otras formas de delincuencia organizada, la reingeniera de
la Polica Judicial Federal, ahora Agencia Federal de Investigacin, que es el mejor
ejemplo de evolucin dentro de la Procuradura de la Repblica, y la reorganizacin y
creacin de la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional.
Sobre esta ltima, en el caso concreto de la Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional, surge como un rea que aglutina las funciones
que venan desempeando cinco direcciones generales, hoy en da se encuentra a cargo del diseo de las polticas pblicas de la Procuradura General de la Repblica, as
como su seguimiento y evaluacin; se establecen conjuntamente con la Secretara de
Gobernacin y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, las relaciones legislativas
con el Congreso de la Unin para el desahogo de las materias que a ella corresponden;
coordina la relacin de la Procuradura con dependencias y entidades del mbito federal, de las entidades federativas y municipios, as como con organizaciones no gubernamentales, sociales y privadas, en lo relativo a la seguridad pblica.
Por otro lado, uno de los antiguos y severos problemas que enfrent la nueva
administracin era la creciente tendencia a la centralizacin, a la creencia de que
todo deba resolverse desde el centro y en el Distrito Federal, sin guardar las debidas
proporciones sobre la presencia que la Procuradura debe cubrir para atender los
problemas de la Federacin; bajo este anlisis se buscaron los canales y los medios
para reforzar la presencia de la Procuradura en los estados de la Repblica, a travs
de las delegaciones, fortaleciendo la desconcentracin territorial de la institucin para
brindar mejores resultados en el combate a los delitos federales.
182
L AS POLTICAS PBLICAS
3
Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Reglamento de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la Repblica, Diario Oficial de la Federacin, edicin vespertina del 31 de octubre
de 2001.
4
5o. Informe de Labores de la Procuradura General de la Repblica, 1 de septiembre de 2005, p. 204.
183
PRINCIPALES FUNCIONES
DE LA A GENCIA F EDERAL DE I NVESTIGACIN
Unidad de Operaciones
Desarrollar y operar sistemas de operacin area, martimo y terrestre del
trfico ilcito de personas, sustancias y objetos de cualquier naturaleza.
Desarrollar y ejecutar programas de erradicacin de cultivos ilcitos de narcticos.
Fortalecer mecanismos de cooperacin y coordinacin con las dependencias
y entidades de los tres mbitos de gobierno.
Direccin General de Intercepcin
Formular planes que permitan desarrollar e instrumentar tcnicas especializadas para la intercepcin del trfico ilcito de personas, rganos, estupefacientes, armas y recursos financieros de procedencia ilcita.
184
L AS POLTICAS PBLICAS
L AS POLTICAS PBLICAS
ESTADSTICA DE CAPACITACIN
EN DERECHOS HUMANOS
SEDE
EVENTOS *
PARTICIP.
HORAS
De julio
2003
48
2,682
828
2004
107
4,607
1,011
al 31 oct 2005
125
4,446
1,102
Total
280
11,735
2,941
De julio
2003
2004
437
845
77
251
144
550
48
330
2,682
1,112
794
355
883
274
1,189
4,607
1,086
691
278
607
101
77
1,600
4,446
710
1,741
144
925
125
3,119
11,735
al 31
oct
2005
Total
2,635 2,330
188
L AS POLTICAS PBLICAS
S UBPROCURADURA DE INVESTIGACIN
E SPECIALIZADA EN DELINCUENCIA ORGANIZADA
Por lo que hace a la Subprocuradura Especializada en Delincuencia Organizada, su
creacin se llev a cabo con la integracin de las ya existentes Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos contra la Salud y las unidades especializadas en delincuencia organizada y lavado de dinero, era evidente que los esfuerzos aislados se
perdan en las buenas intenciones y que las bandas delictivas perfeccionaban sus
operaciones e invertan fuertes cantidades en adelantos tecnolgicos y armamento.
Aunado a ello se identific que el narcotrfico no es un delito aislado, sino que lleva
inserto en su operacin la comisin de otros ilcitos como el lavado de dinero, operaciones con recursos de procedencia ilcita, corrupcin, extorsin, homicidio, entre
otros del fuero comn.
Para contrarrestar el rpido crecimiento de las organizaciones criminales se
conformaron seis unidades especializadas, con personal altamente capacitado para
investigar y perseguir los delitos tipificados en la Ley Federal contra la Delincuencia
5
Idem, p. 144
Los cuadros que sobre la informacin se presentan fueron generados por la Subprocuradura de Derechos
Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad.
6
189
190
L AS POLTICAS PBLICAS
nes viven, sufren y enfrentan el delito de manera directa y cotidiana son las personas,
es as que el trabajo de los encargados de la procuracin de justicia se nutre con sus
opiniones y propuestas, por ello se impuls con criterios incluyentes la operacin del
Consejo de Participacin Ciudadana, que tiene como objetivos: fortalecer la participacin evaluadora, difundir las actividades, talleres, seminarios y foros relacionados
con la procuracin de justicia, realizar consultas a la ciudadana, promover consensos, propiciar el acercamiento con la sociedad (sector pblico, social y privado) para
recoger las necesidades, aspiraciones y demandas que coadyuvan a combatir a los
delincuentes y en la medida de lo posible prevenir el delito, todo ello con el fin de
generar credibilidad y confianza en la procuracin de justicia.
LEY ORGNICA
La estructura orgnica de la Procuradura General de la Repblica antes de la reforma a la Ley Orgnica se encontraba de la siguiente forma:
La Subprocuradura de Coordinacin General y Desarrollo estaba conformada por cuatro direcciones generales y un instituto de capacitacin.
La Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales estaba conformada por cinco direcciones generales y una agregadura.
Las subprocuraduras de Procedimientos Penales A, B y C estaban
conformadas por dos direcciones generales y un rea de delegaciones estatales. Cada estado de la Repblica tena una delegacin, correspondiente a una
de las zonas, segn su ubicacin geogrfica.
La Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Contra la Salud estaba
conformada por tres coordinaciones y cinco direcciones generales.
La Unidad Especializada Contra el Lavado de Dinero estaba conformada por
dos coordinaciones generales.
La Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada estaba conformada por ocho coordinaciones generales.
192
L AS POLTICAS PBLICAS
193
E STRUCTURA ACTUAL
PROCURADURA GENERAL
DE LA R EPBLICA
DE LA
L AS POLTICAS PBLICAS
L AS POLTICAS PBLICAS
UO (Unidad de Operaciones)
DGI (Direccin General de Intercepcin)
DGE (Direccin General de Erradicacin)
DGPP (Direccin General de Planeacin Policial)
DGDRP (Direccin General de Despliegue Regional Policial)
DGIP (Direccin General de Investigacin Policial)
DGAT (Direccin General de Anlisis Tctico)
DGAPII (Direccin General de Asuntos Policiales Internacionales e Interpol)
DGOE (Direccin General de Operaciones Especiales)
COPLADII (Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional)
DGPII (Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional)
DGPPCI (Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional)
DGFP (Direccin General de Formacin Profesional)
DGSCPJF (Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal)
DGCSP (Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales)
ICPPJF (Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de
Justicia Federal)
DGCS (Direccin General de Comunicacin Social)
Esta reestructuracin de la Procuradura General de la Repblica tuvo el propsito de eficientar cada una de las reas, no slo en cuanto a recursos econmicos,
materiales y humanos, sino que a travs de la nueva adecuacin. La Procuradura
est en posibilidad de brindar mejores resultados en los asuntos que le competen, toda
vez que este replanteamiento atendi en primera instancia a crear las condiciones
idneas para investigar delitos y perseguir a los delincuentes, erradicar los rezagos y
abatir la impunidad y corrupcin, que eran los factores que impedan el eficiente
ejercicio de procurar justicia, tambin se identific que no exista contacto con la
197
sociedad, por ello el nuevo modelo deba necesariamente atender este relevante aspecto, por lo que se busc ciudadanizar a la procuracin de justicia; todo lo anterior,
de tal manera que se obtuviera calidad total en los procesos de las diversas reas de
la institucin.
MODERNIZACIN EN INFRAESTRUCTURA
Y TECNOLOGA
Intentar hacer un trazo perfecto con una regla desgastada, maltratada, golpeada, a la
que incluso apenas y se le ve la marcacin, con un lpiz pequeo, al que adems se le
rompe la punta, se antoja bastante absurdo, por no decir imposible; un buen dibujante
requiere independiente de su calidad como artista contar con los materiales adecuados para que su capacidad profesional se vea reflejada en la calidad de su trabajo; lo
mismo sucede si alguien pretende poner en marcha todo un proyecto revolucionario e
innovador, sin los materiales e instalaciones adecuadas a las metas planteadas, independientemente de las capacidades y mritos de su personal. Pensando en una transformacin integral, viable y que a futuro pudiera ser tangible, que no quedara slo en
las buenas intenciones o en proyectos utpicos, tambin se plane la modernizacin
de las instalaciones en cuanto a estructura inmobiliaria, tecnolgica e informtica;
cabe mencionar que existan los recursos suficientes para ello y el retraso en estas
reas slo se deba a un injustificado descuido y desinters.9
Por mucho tiempo las instalaciones de la Procuradura General de la Repblica
fueron inmuebles que no reunan ni siquiera las condiciones mnimas para realizar las
funciones administrativas y operativas que la institucin tiene encomendadas constitucionalmente, incluso ni siquiera eran lo suficientemente decorosas, para que el personal que en ellas labora se sintiera a gusto y cmodo, sobre todo tomando en
consideracin que por la naturaleza del trabajo en la Procuradura las jornadas laborales llegan a ser muy extensas. En la mayora de los casos se utilizaban inmuebles
rentados que haban sido casas-habitacin y se habilitaron como oficinas, por lo que
9
Herrera, Javier, El presupuesto no se gasta, se invierte, Visin el Cambio, ao 3, nm. 18, Procuradura
General de la Repblica, Mxico, 2004, pp. 6 y 7. Al respecto el autor seala: traamos una chequera a
finales del ao 2001 cargada con 500 millones de pesos que no pudimos o no quisimos ejercer y que tuvimos
que regresar a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
198
L AS POLTICAS PBLICAS
no contaban con las condiciones necesarias para atender al pblico, guardar archivos, instalar equipo de cmputo, los servidores pblicos trabajaban es espacios reducidos, con mobiliario insuficiente, adems de que no se contaba con los sistemas de
seguridad y resguardo viables para expedientes, as como la debida custodia de droga
y dems bienes asegurados.
199
Por supuesto que el trabajo no estaba concluido con el solo hecho de tener
inmuebles funcionales, espaciosos y adecuados, la tarea de procurar justicia requiere
de equipos con la ms alta tecnologa y gran capacidad de almacenamiento y velocidad, no se puede dejar de lado que la materia prima, por llamarla de alguna manera,
de la Procuradura, son los delitos y los delincuentes, quienes gracias a lo cuantioso
de sus rendimientos invierten grandes cantidades en tecnologa e instalaciones para
mejorar su modus operandi. En contrasentido, la Procuradura debe estar en posibilidades de combatir el rpido crecimiento y evolucin de las bandas delictivas, con
mejores y ms eficientes dispositivos.
200
L AS POLTICAS PBLICAS
En esta sintona la institucin se equip con instrumentos adecuados para garantizar la seguridad de la informacin y el eficiente trabajo de investigacin, como:
circuitos cerrados de televisin, que permiten un mejor control y vigilancia sobre las
reas de la Procuradura, su documentacin, equipo y personal, se logra una rigurosa
supervisin en los separos con que cuenta la Procuradura, incluso son utilizados para
seguridad en los estacionamientos de la misma; controles de acceso, que evitan que
gente ajena a la institucin pueda entrar a las instalaciones y causar daos o sustraer
informacin; red de datos, esta ventajosa herramienta informtica es de gran utilidad,
debido a que es posible que varias personas tengan acceso a la misma informacin
desde su propia computadora, lo que eficientiza procesos y reduce tiempos, adems
de que facilita el intercambio de la informacin contenida en bases de datos sobre
delincuentes, procesos, rdenes de aprehensin, personas extraviadas, vehculos robados, vctimas del delito, personal sustantivo, etc., entre otras tecnologas implementadas con xito.
Una mencin especial que denota el importante avance tecnolgico con el que
cuenta la Procuradura es el chip subcutneo de identificacin, mismo que fue
colocado a cuando menos 168 altos funcionarios y que les permite acceder a sus
centros de trabajo, as como a los sistemas electrnicos que se encuentran bajo su
mbito de responsabilidad como tableros digitales y pantallas de monitoreo. Adems
este chip cuenta con informacin sobre los domicilios, vehculos, las cuentas bancarias que han tenido, as como voz, cicatrices, idiomas que dominan, grupo sanguneo y
otro tipo de informacin personal de los servidores pblicos que lo tienen inserto, este
revolucionario sistema brinda mayor seguridad en cuanto al acceso de equipo e informacin y permite contar instantneamente con informacin vital sobre los funcionarios, en caso de emergencia.
Otra rea importante para la labor de procurar justicia es la encargada de los
servicios periciales, misma que tambin fue modernizada, para ello se crearon laboratorios regionales de servicios periciales con equipos de balanzas analticas y bsculas con capacidad de 8.1 kilogramos con sensibilidad de 0.1 gramos, que permiten un
alto grado de precisin; espectrofotmetro10 de luz infrarroja, utilizado para ubicar
10
El espectrofotmetro es un instrumento utilizado en fsica ptica que sirve para medir, en funcin de la
longitud de onda, la relacin entre los valores de una misma magnitud fotomtrica, relativos a dos haces de
radiaciones. El funcionamiento de un espectrofotmetro consiste bsicamente en iluminar la muestra con luz
blanca y calcular la cantidad de luz que refleja dicha muestra en una serie de intervalos de longitudes de onda.
201
molculas de drogas que se reflejan en grficas; espectrofotmetro ultravioleta visible, que ayuda a cuantificar la pureza de los narcticos; Emit Solares, el cual es un
tipo de instrumento para realizar anlisis enzimticos y detectar drogas de abuso en la
orina; microscopio de comparacin balstica, permite identificar el rallado de la bala;
entre otros instrumentos como cmaras fotogrficas y digitales, todo ello impulsa la
calidad en aras de una ms adecuada y confiable procuracin de justicia federal.
L AS POLTICAS PBLICAS
A travs de las videoconferencias utilizadas desde el 25 de julio de 2003 tambin se han impartido cursos de capacitacin a distancia para servidores pblicos, lo
que disminuye costos al evitar que las personas capacitadas tengan que ser trasladadas a otros estados de la Repblica, recintos dentro de la misma ciudad o incluso a
otros pases, de igual manera estos novedosos sistemas de computacin para la procuracin de justicia evitan que el conferencista o capacitador tenga que ser transportado a donde se encuentren los interesados. A partir de la implementacin de este
avanzado instrumento tecnolgico tambin se ha dado una mayor fluidez a la circulacin de informacin en las ruedas de prensa.
En el caso especfico del sistema de justicia penal las ventajas que representan
las videoconferencias son muy significativas, a travs de stas se puede llevar a cabo
el interrogatorio a inculpados, testigos y la toma de declaracin a delincuentes que
por su peligrosidad implicara grandes esfuerzos econmicos y de seguridad o que
por encontrarse detenidos en otro pas es imposible traerlos ante el juez nacional, lo
mismo sucede con testigos protegidos fuera del territorio. La aceptacin de las videoconferencias por parte de los juzgadores no ha sido fcil, y aunque no existe
impedimento legal hay jueces reticentes a la modernizacin y aceptar careos por este
medio.
Es as que los beneficios para los justiciables y la ciudadana se traducen en
seguridad jurdica, debido a que mediante la prctica tradicional de los exhortos el
indiciado no tena contacto con quien le formulaba los cuestionamientos o con quien
desahogaba el pliego de posiciones, posiblemente en su contra, tratndose de testigos, lo que implicaba una desventaja para ste, quien tambin se encontraba impedido para hacerle preguntas directas. De igual manera se facilitan los careos en casos
de menores que fueron abusados sexualmente y que resultara altamente desfavorable ponerlos una vez ms frente a su agresor; todas estas bondades aparejan economa procesal, certeza jurdica, celeridad, transparencia y la posibilidad de invertir de
una mejor manera los recursos destinados a la procuracin de justicia.
El primer careo virtual realizado en un proceso penal mexicano fue el 13 de
septiembre de 2004, en el Juzgado Sexto de Distrito en Materia Penal en el Estado de
Mxico, mismo que se llev a cabo gracias a una apelacin interpuesta por el Ministerio Pblico de la Federacin, que orden al Juzgado admitir el sistema dentro del
proceso.11
11
Mndez Ortiz, Alfredo, Mxico, primer pas que realiza un careo judicial mediante videoconferencia:
PGR, La Jornada, Mxico, 18 de octubre de 2004, en la seccin Sociedad y justicia.
203
L AS POLTICAS PBLICAS
No repudio, el autor del mensaje no puede negar que lo realiz, debido a que
con la firma electrnica es la nica persona que tiene acceso a l.
Autenticidad, el autor queda acreditado y tiene la misma validez que una
firma autgrafa.
Confidencialidad, la firma electrnica es personal e intransferible, por lo que
slo puede ser utilizada por su titular.
En la dinmica de reformacin acorde con la realidad la representacin social
federal cre el Centro Nacional de Informacin de Procuracin de Justicia, el cual
consiste en una red de sistemas de informacin, bases de datos y telecomunicaciones; este Centro permite que se creen bases de datos especializadas sobre delincuentes, personas extraviadas, vehculos robados y personal sustantivo de la
Procuradura, como agentes ministeriales, de investigacin y peritos.
Ejemplo de lo anterior es el Registro de Servidores Pblicos Sancionados (RESEPU), el cual consta de la informacin sobre los servidores pblicos que han sido
sancionados en trminos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Pblicos por la Secretara de la Funcin Pblica, a travs de una
cdula de inscripcin que contendr el nombre, puesto, registro federal de contribuyentes y dependencia o entidad de adscripcin; datos de la resolucin y de la autoridad que la emite; datos de la sancin impuesta; periodo de ejecucin en el caso de
suspensin o inhabilitacin, con la precisin de la fecha de inicio y terminacin y
monto tratndose de la de carcter econmico; origen, causa y descripcin sucinta
de la irregularidad que propici la sancin; nombre del servidor pblico responsable
de la captura y envo de la cdula. Todo esto se realiza a travs de un sistema
electrnico, al cual tienen acceso hasta tres servidores pblicos por institucin, debidamente acreditados ante la Secretara de la Funcin Pblica y que cuenten con
certificado digital vigente.12
La informacin con que se cuenta es de las 32 entidades de la Repblica, a
travs de sus delegaciones e incluso de las procuraduras estatales, lo que permite,
por ejemplo, que si una persona es detenida en algn estado de la Repblica se est
en posibilidad de saber si adems cuenta con otra u otras rdenes de aprehensin en
una entidad distinta. La red cuenta con un eficiente sistema de seguridad y se monito12
El certificado digital es otro signo de la modernidad, al ser el medio de identificacin electrnica del
servidor pblico que tendr acceso a la informacin, tambin con uso de la firma electrnica.
205
rea su comportamiento, para evitar que el crimen organizado pueda obtener la informacin.
En este nuevo esquema se ha desarrollado un sistema de monitoreo de circuito
cerrado de televisin, que junto con EDUDSAT produce programas para que se
difundan las actividades de la Procuradura a travs del Canal de Televisin de la
Procuracin de Justicia y se capacite al personal en distintos puntos de la Repblica.
Asimismo, se ha planteado la posibilidad de que las averiguaciones previas que realizan los agentes del Ministerio Pblico sean digitalizadas en un sistema de proteccin
bajo la firma electrnica, para que cada vez que un fiscal realice una nueva diligencia
documentada u obtenga nueva informacin sta sea incluida y resguardada en el
Centro de Informacin para la Procuracin de Justicia.13
Una de las tareas que se ha propuesto y cumplido con gran xito la Procuradura
General de la Repblica es lograr la coordinacin con todas las instituciones involucradas de manera directa con el creciente problema de la criminalidad; para ello, la
comunicacin, el trabajo conjunto y el intercambio de informacin han sido las principales acciones con los tres niveles de gobierno.
Un ejemplo muy claro de esta interaccin es el trabajo conjunto que se realiza
con el Consejo Nacional de Seguridad Pblica, de modo que por disposicin del Artculo 12 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica se seala que el Consejo Nacional de Seguridad Pblica es la instancia superior del propio sistema y se integra por:
El Secretario de Seguridad Pblica (quien lo preside).
Los gobernadores de los estados.
El Secretario de la Defensa Nacional.
13
El 10 de noviembre de 2004 la Procuradura General de la Repblica obtuvo el Reconocimiento Innova
2004 por la prctica: Modelo Integral de Innovacin Tecnolgica de la Procuradura General de la
Repblica; tambin alcanz un reconocimiento especial por la estrategia Gobierno que Cueste Menos, y en
el 2005 la Procuradura participa en el reconocimiento Apoyo Integral a la Democracia as como en
Modelo Integral de Toma de Decisiones de la PGR e Investigacin de Secuestro.
206
L AS POLTICAS PBLICAS
El Secretario de Marina.
El Secretario de Comunicaciones y Transportes.
El Procurador General de la Repblica.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
El Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Para su operacin el Consejo debe reunirse cuando menos cada seis meses a
convocatoria de su Presidente, quien es el responsable de integrar la agenda de los
asuntos a tratar; el propsito del Consejo Nacional de Seguridad Pblica es establecer una poltica nacional de seguridad pblica, para fortalecer el Estado mexicano,
con apoyo en la integracin y coordinacin de todas las instituciones de seguridad
pblica de la Federacin, estados y municipios, con pleno respeto a su mbito de
competencia, para que de este modo se salvaguarden la integridad y los derechos de
las personas en el marco del orden y la paz pblica.
El trabajo vinculado con mayor impacto en la procuracin de justicia, sin lugar a
dudas, ha sido el generado entre las procuraduras generales de justicia del pas, al
seno de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia; gracias al esfuerzo y
compromiso de todos los procuradores del pas se han logrado interesantes avances
a partir de los acuerdos en diversas reuniones, donde se proponen formas para combatir las transgresiones a la ley penal ms coincidentes en todo el territorio nacional,
as como los mecanismos para afrontar de manera eficiente a los delincuentes, que
han tomado por costumbre emigrar a otros estados para evadir la accin de la justicia, frente al endurecimiento de la ley a la rigurosa presencia policial.
Los procuradores de los 31 estados de la Repblica, el Procurador General de
Justicia del Distrito Federal, as como el Procurador General de Justicia Militar, encabezados por el Procurador General de la Repblica, han generado significativos acercamientos con funcionarios del Poder Ejecutivo, tanto federal como de las diversas
entidades, tal es el caso de la reunin celebrada con secretarios de seguridad pblica
y funcionarios de la Comisin Federal de Telecomunicaciones, donde se expusieron
problemas como el uso de telefona celular de prepago para cometer los delitos de
secuestro y extorsin, as como otras con legisladores y presidentes de tribunales
superiores de justicia del pas.14
14
Si bien es cierto que este apartado refiere la coordinacin de la Procuradura General de la Repblica con
instituciones pblicas es importante destacar que tambin existe coordinacin con sectores de la sociedad,
como los empresarios que de alguna manera se ven involucrados en la comisin de delitos, ya sea porque ese
sector se ha visto perjudicado o porque a travs de ellos se pueden plantear acciones preventivas.
207
ACUERDOS MS RELEVANTES
CONFERENCIA NACIONAL
DE P ROCURACIN DE J USTICIA
DE LA
L AS POLTICAS PBLICAS
cuentes comunes y las bandas delictivas representan; para ello se ha propuesto homogeneizar la metodologa de las investigaciones, con el propsito de facilitar y eficientar los trabajos y certificar procesos, as como la elaboracin de bases de datos
nacionales como el Censo Nacional de Gentica Forense.
Con el Poder Judicial se han celebrado cinco encuentros nacionales de presidentes de tribunales superiores de justicia y procuradores generales de justicia de la
Repblica mexicana, para atender temas como identificar de manera conjunta las
tesis y criterios contradictorios sostenidos por rganos jurisdiccionales federales, para
que a travs de la Procuradura General de la Repblica se presenten las denuncias
en trminos del Artculo 107 constitucional.15 Tambin se han tratado temas con el
15
El Artculo 117, fraccin XIII, faculta al Procurador General de la Repblica para denunciar la contradiccin de tesis ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sustentada por tribunales colegiados de circuito
o las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los juicios de amparo de su competencia.
209
El estado de Nuevo Len ya cuenta con un procedimiento de juicios orales penales, para casos de delitos
no graves o culposos, el cual ha tenido mucho xito, pues la gran mayora de los asuntos se han resuelto por
medios alternos de solucin de conflictos, lo que ha reducido tiempos y costos tanto para los particulares
como para las autoridades.
210
L AS POLTICAS PBLICAS
tampoco se exiga que la Procuradura buscara acercamientos con legisladores, debido a que la mayora de los escaos en las cmaras eran coincidentes con el partido
del presidente en turno; con el cambio de rgimen, buscar consensos y exponerles las
necesidades y beneficios de reformas legislativas para eficientar el sistema de justicia penal se ha vuelto prioritario; de modo que uno de los grandes frenos para la
procuracin e imparticin de justicia es la falta de legislaciones adecuadas que permitan a los rganos encargados de ambas instancias actuar contra los delincuentes.
Para ello la Procuradura de la Repblica ha impulsado importantes reformas legislativas.
Los antecedentes de la coordinacin entre la Procuradura de la Repblica y el
Congreso de la Unin se dan en 2001, con la creacin de la Unidad de Enlace Legislativo, que era el rgano encargado de las relaciones entre estas dos instituciones.
Sus funciones eran lograr enlaces tanto con diputados como senadores, para alcanzar acuerdos en los temas que importan a la procuracin de justicia, con pleno respeto a la divisin de poderes.17 El Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, vigente hasta el 25 de julio de 2003, sealaba como facultades de la Unidad dar seguimiento a las iniciativas de ley, optimizar los canales de
comunicacin, coordinar la comparecencia del C. Procurador General de la Repblica ante el Congreso, entre otras; con la reestructuracin de la Procuradura esta
unidad se transform en una direccin de rea, adscrita a la Direccin General de
Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional, desde la cual se dio continuidad a
la labor de cabildeo y se impulsaron reformas legislativas que ms adelante detallaremos.
Adems de coordinarse con los otros poderes de la Unin, derivado de sus
atribuciones, la Procuradura ha trabajado conjuntamente con otras instituciones del
Poder Ejecutivo Federal, como las secretaras de Seguridad Pblica, de la Defensa
Nacional, de Marina, de Hacienda y Crdito Pblico y de Gobernacin as como
tambin la Polica Federal Preventiva.
17
Gmez Garca, Eduardo Enrique, Enlace legislativo en la Procuradura General de la Repblica, Revista
Mexicana de Justicia, sexta poca, nmero 1, Mxico, Procuradura General de la Repblica, 2001, pp. 121
a 133.
211
PROFESIONALIZACIN:
PRESUPUESTO INSOSLAYABLE
PARA UNA PROCURACIN
DE JUSTICIA EFICIENTE
L AS POLTICAS PBLICAS
derado la importancia de impartir cursos integrales stos requeriran de mucho tiempo y recursos que no son funcionales para la exigencia del servicio.
Dentro del Plan de Estudios de Peritos Tcnicos en Criminalstica se imparten
las asignaturas de: Medicina forense, Qumica forense, Metodologa de la investigacin cientfica, Criminalstica, tica pericial, Psicologa criminal, Balstica forense,
Hechos de trnsito, Personalidad y escritura, Siniestros por incendios y explosiones,
Retrato hablado, Antropologa, Odontologa forense, Falsificacin de marcas, Orden
cerrado y Conocimiento y manejo de armas.
Se imparten tambin especialidades como: Criminalstica de campo, Documentoscopa y Grafoscopa, Valuacin, Propiedad intelectual, Fotografa forense, Dactiloscopia y Balstica forense.
213
Primera
etapa
Considera las asignaturas de: Metodologa de la investigacin policial, Entrevista policial, Computacin, tica y valores policiales, Derechos humanos, Derecho Penal y
Derecho Procesal Penal, Criminologa, Victimologa, Criminalstica de campo, Psicologa policial y criminal, Educacin fsica, Defensa personal, Orden cerrado, Taller de
ortografa y redaccin y Taller de fotografa.
Bimestre
uno:
Bimestre
dos:
Delitos federales, Delincuencia organizada, Estudio de organizaciones delictivas, Seguridad pblica y nacional, Inteligencia policial, Redaccin de informes de anlisis tctico, Taller de anlisis tctico, Criminalstica, Identificacin de drogas, Conocimiento y
manejo de armas, Educacin fsica, Defensa personal, Rapell, Orden cerrado y Computacin.
Bimestre
tres:
Delitos federales, Cumplimiento de mandamientos judiciales y ministeriales, Criminalstica, Diseo de operativos y tcnicas policiales, Redaccin de informes y operaciones especiales, Explosivos, Proteccin a funcionarios, Conocimiento y manejo de
armas, Educacin fsica, Defensa personal, Rapell, Orden cerrado y Computacin.
Un mes
en la
base de
operaciones El
Caracol
Un mes
de
prcticas
Las prcticas se realizan en el rea de adscripcin en la Agencia Federal de Investigacin, la Visitadura General, el Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin
para el Combate a la Delincuencia y en la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada.
214
L AS POLTICAS PBLICAS
La profesionalizacin de los agentes investigadores es de relevante importancia, para ellos se tiene un curso integral, a travs del cual se fomentan valores policiales, de servicio pblico, de derechos humanos y ticos, se les especializa en reas
elementales para el debido cumplimiento de funciones operativas y administrativas,
en el manejo de armas, en aspectos relevantes de criminologa y se trabaja intensamente en su desarrollo fsico; ahora la Procuradura ya no tiene el problema de que
debido a la falta de acondicionamiento fsico los policas vieran reducidas sus posibilidades de perseguir con xito y detener con tcnica a un delincuente.
de conformidad con las atribuciones conferidas por la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin
de Justicia Federal;18 en la creacin de bases de datos completos del personal ministerial, policial y pericial es el responsable de consolidar y actualizar el expediente
nico del personal sustantivo, de resolver los recursos de rectificacin y la aprobacin de las resoluciones de procedimientos administrativos en contra del mismo personal.
En materia de profesionalizacin la Procuradura cuenta tambin con el Instituto Nacional de Ciencias Penales, organismo descentralizado de sta, el cual lleva a
cabo procesos de formacin profesional conforme a los lineamientos del servicio de
carrera, pero ste no slo para auxiliares, sino tambin para los agentes del Ministerio Pblico. Al respecto es de resaltar que el nico medio de ingreso al Servicio de
Carrera de los futuros agentes del Ministerio Pblico es realizar la maestra en Procuracin de Justicia Federal, que a la fecha cuenta con 46 alumnos de la primera
generacin y la segunda acaba de ingresar,19 con ello se pretende que los agentes
tengan como mnimo estudios de posgrado. El Instituto adems de profesionalizar al
personal con altos niveles acadmicos realiza investigaciones respecto de la problemtica criminal y del sistema penal mexicano.
NARCOTRFICO
Uno de los ms grandes asuntos que la Procuradura tiene por atender es justamente
el narcotrfico, que derivado de su podero econmico y organizacin ha logrado
penetrar incluso a las esferas de las autoridades; para contrarrestarlo, se cre el
Programa Nacional para el Control de Drogas 20012006, en coordinacin con todas
las secretaras de Estado y la Procuradura General de la Repblica, a travs de l se
promueve un combate integral contra este flagelo, de tal manera que se pueda preve18
Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin, el 25 de enero de 2005.
19
5o. Informe de Labores de la Procuradura General de la Repblica, 1 de septiembre de 2005, p. 263.
216
L AS POLTICAS PBLICAS
nir y abatir el consumo, combatir la produccin, procesamiento, trfico y comercializacin, as como la comisin de delitos conexos, como el lavado de dinero, trfico de
armas y corrupcin de servidores pblicos. En este marco las estrategias concretas
para cumplir los objetivos son:
OTROS
DELITOS FEDERALES
Si bien es cierto que de entre los delitos federales el que ms daa a la sociedad y el
que ha sido ms difcil de combatir es el de narcotrfico existen tambin otros no
menos importantes para la Procuradura y que representan un grave dao a la estabilidad del Estado de Derecho.
El acopio y trfico de armas es un delito conexo al trfico de narcticos, cuando
se detienen miembros dedicados a comercializar o distribuir drogas se aseguran importantes cantidades de armamento y municiones; la Procuradura tiene detectadas
las zonas donde se trafican armas con mayor frecuencia, siendo stas: la frontera
con Estados Unidos de Amrica, principalmente los estados de Baja California y
Tamaulipas, y en la frontera sur con Guatemala, por el estado de Chiapas; entre las
acciones que se destacan para prevenirlo estn:
20
Macedo de la Concha, Rafael, La Procuradura General de la Repblica ante los desafos del siglo XXI
Iter Criminis, nm. 5, segunda poca, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Mxico, enero-marzo de
2003, pp. 11 a la 20.
21
Resultados de alto impacto, 50 meses de acciones y resultados, 1 de diciembre de 2001 al 31 de enero de
2005, Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional de la Procuradura General de la
Repblica, febrero de 2005, p. 2.
218
L AS POLTICAS PBLICAS
22
Ibidem, p. 3.
219
REFORMAS EN MATERIA
DE PROCURACIN DE JUSTICIA
Lograr que las autoridades involucradas con el sistema de justicia penal participen
activamente en las reformas legislativas es de suma relevancia, toda vez que la serie
de disposiciones tanto administrativas como penales son nuestra herramienta laboral;
derivado de esto, quienes aplican la ley y quienes tienen contacto directo con los
delitos y los delincuentes sin duda alguna son quienes conocen sus fortalezas, debilidades y omisiones, por ello el acercamiento de stos con legisladores es un ejercicio
enriquecedor altamente beneficioso para contar con los adecuados sustentos jurdicos, que impidan a los delincuentes evadir la ley penal.
Desde la Procuradura de la Repblica se han impulsado diversas reformas
constitucionales y legales, pero sin duda alguna la ms importante fue la aprobacin
de la nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica23 y su Reglamento,24 punto de inicio de la modernizacin de la procuracin de justicia federal,
misma que nos ha permitido actuar cada vez con ms eficiencia y calidad en beneficio de la sociedad mexicana.
Otra reforma digna de destacar es la que tiene que ver con el flagelo del narcotrfico, que crece y evoluciona sin precedentes, de tal manera que los delincuentes
encuentran la posibilidad de eludir la accin de la justicia, como ha sido el caso de la
distribucin de drogas en pequeas dosis, mejor conocida como narcomenudeo, lo
que les permite argumentar consumo personal al momento de ser detenidos. Con el
nimo de combatir de manera frontal este problema y atento a que son las autoridades municipales y locales quienes tienen contacto ms estrecho con este delito, fue
aprobada por el Senado de la Repblica y la Cmara de Diputados la adicin de un
prrafo a la fraccin XXI del Artculo 73; que a la fecha est siendo analizada por los
congresos locales para su posible aprobacin, y tiene la intencin de asegurar un
fuerte golpe al delito de narcotrfico, en lo que respecta a su distribucin en pequeas
dosis; al ceder la Federacin un poco de sus facultades a las autoridades locales para
intervenir en delitos contra la salud, bajo la modalidad antes sealada, a travs de la
posibilidad de legislar en sus respectivas entidades sobre salud pblica.
23
24
220
L AS POLTICAS PBLICAS
La segunda iniciativa relevante fue la aprobacin por la Cmara Alta del Artculo 18 constitucional, aunque an falta la aprobacin de la Cmara de Diputados y
de los congresos locales; una vez que se haya consolidado la reforma Mxico estar
en condiciones de implantar un sistema de justicia para adolescentes que cubra las
necesidades de este sector, bajo los mismos criterios en todo el territorio nacional, y
se eviten injusticias, malos tratos, adems propiciar la aplicacin de sanciones educativas que permitan al menor reintegrarse a la sociedad, conforme a lo establecido
por la Convencin sobre los Derechos del Nio, y para que exista congruencia entre
la Norma Fundamental y la Ley para la Proteccin de los Derechos de las Nias,
Nios y Adolescentes. En lo que a legislacin secundaria se refiere, se logr la aprobacin de la iniciativa mediante la cual se tipifica a nivel federal el delito de secuestro
express, con la adicin del inciso d) en la fraccin I del Artculo 366 del Cdigo Penal
Federal.25
T RANSPARENCIA Y COMBATE
A LA CORRUPCIN
221
Recursos humanos
y materiales
Operativas
222
L AS POLTICAS PBLICAS
Estratgicas
Control
Otro aspecto que ha fortalecido el decidido cambio de la institucin es la creacin de la Fiscala Especial para el Combate a la Corrupcin en la Institucin,26
misma que se cre con la finalidad de salvaguardar la lealtad, probidad, honradez y
26
Acuerdo nmero A/106/04 del Procurador General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 2 de agosto de 2004
223
27
5o. Informe de Labores de la Procuradura General de la Repblica, 1 de septiembre de 2005, pp. 161 y 162.
224
INTRODUCCIN
La necesidad de profesionalizar al personal encargado de la procuracin de justicia
es una de las demandas ms recurrentes y sentidas de la ciudadana, que ve rebasadas a las autoridades e instancias encargadas de mantener la seguridad de sus personas y sus bienes; la impunidad y la corrupcin percibidas por la poblacin en general
afecta la confianza en las instituciones y, por tanto, su margen de maniobra.
Est claro que acabar con el crimen requiere de un esfuerzo conjunto de todas
las organizaciones dedicadas a la seguridad pblica y la procuracin de justicia, por lo
que se debe impulsar el trabajo coordinado dentro de un marco jurdico que proporcione los instrumentos para alcanzar las metas en estricto apego al Estado de Derecho y la cultura de la legalidad. Las instituciones del Estado deben resolver de manera
eficiente la problemtica delictiva a nivel nacional, regional y local, y actuar de forma
comprometida con las causas ciudadanas.
Para atender esta problemtica, entre las acciones ms importantes del plan de
trabajo de la institucin se encuentra el impulso a la formacin, especializacin y
capacitacin del personal, y en el marco de los programas nacionales de seguridad
pblica y de procuracin de Justicia de otras organizaciones encargadas de velar por
el respeto al Estado de Derecho en nuestra sociedad.
En este sentido, este documento pretende reflejar los mltiples logros que se
han alcanzado en materia de profesionalizacin dentro de la Procuradura General de
la Repblica, as como los retos que an deben ser enfrentados para consolidar su
transicin hacia una institucin, cuya operacin sea altamente eficiente, profesional y
cercana a la sociedad.
El anlisis comienza con una breve descripcin del estado de la profesionalizacin al inicio de la administracin, mismo que dio origen a las diversas acciones que
se han tomado para mejorar la capacidad de respuesta del personal de la Procuradura General de la Repblica.
Las lneas fundamentales de trabajo para elevar el nivel de profesionalismo del
personal se enfocan en dos rubros principales: el aprovechamiento eficiente de los
recursos destinados a la formacin y capacitacin y el desarrollo de nuevos conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes del personal. Por ello se presentan dos
grandes apartados, relativos a la capacitacin y a las competencias laborales. Cabe
mencionar que ambos conceptos son elementos a los que se les ha brindado una
enorme trascendencia dentro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Fede227
CMO
SE ENCONTR LA INSTITUCIN
AL INICIO DE LA ADMINISTRACIN ?
tando varios aspectos centrales, relacionados tanto con la propia institucin como con
situaciones ajenas a sta.
Entre las ms importantes se encontr que la imagen del Ministerio Pblico se
encontraba fuertemente deteriorada, al grado que se pona en entredicho la viabilidad
de su existencia. No obstante, la funcin social de representacin de esta figura ante
la existencia del delito hizo imperativo el replantear estrategias que permitiesen dar
un giro a la percepcin negativa de la ciudadana. Era notoria la exigencia de que se
reduzcan los ndices de impunidad, la corrupcin, el rezago de las rdenes de aprehensin, porque se humanice ms a los policas, agentes del Ministerio Pblico y
peritos, y se capacite mejor al personal de las instituciones responsables de procurar
justicia.1
Dicha percepcin se vea reforzada por otra que tena que ver con la creencia
del escaso o nulo profesionalismo de la institucin, lo que se vea comnmente retroalimentado por las recurrentes limitaciones para lograr resultados, particularmente relacionados con casos de dominio pblico, en los cuales el complejo entramado legal
dificultaba la capacidad para demostrar los hechos ante los jueces y facilitaba la
prdida de los casos, incrementando la sensacin de impunidad y corrupcin entre los
miembros de las labores de procuracin de justicia.
A nivel interno se tena un nivel altamente heterogneo en la preparacin del
personal, que se agudizaba en las ramas sustantivas, lo que se sumaba al limitado
apoyo a su actualizacin y/o especializacin por parte de los superiores. Esta situacin se presentaba por la reducida fuerza operativa de la institucin, que se combinaba con el enfoque reactivo de persecucin de los delitos, dadas las limitadas
herramientas y habilidades para la investigacin.
Asimismo, no haba un diagnstico confiable, de alcance nacional, que hubiese
detectado las necesidades formativas del personal, tanto a nivel tcnico como de
desarrollo profesional y humano. Esto limitaba la capacidad de las reas que imparten capacitacin para poder definir un programa de capacitacin que atendiera las
necesidades de la institucin.
A pesar de los avances que se haban obtenido la capacitacin se mantena
dispersa, sin orientacin a necesidades operativas, con duplicidad de esfuerzos y de
1
Procuradura General de la Repblica, Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, Mxico, 2002. pginas 19-21.
229
QU SE
EL NIVEL DE PROFESIONALIZACIN?
En este sentido, la Procuradura General de la Repblica ha trabajado intensamente en el desarrollo de su Servicio de Carrera, buscando dar certidumbre laboral a
quienes lo integran, adems de promover la elevacin en los niveles de preparacin,
eficiencia y desempeo del personal.
Este modelo de Servicio, aun cuando no es nuevo, introduce mecanismos novedosos y modernos que permiten identificar las brechas entre lo que el personal debe
realizar y las herramientas que tiene para ello, a la vez que busca desarrollar las
capacidades, aptitudes, habilidades y actitudes del personal.
Inclusive, desde los esquemas de formacin inicial se ha procurado introducir
esquemas formativos que permitan la aplicacin del conocimiento al desempeo de
las labores cotidianas que el personal de nuevo ingreso habr de realizar a su incorporacin formal como miembro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal.
230
Uno de esos elementos novedosos es que el sistema de carrera contempla esquemas ms objetivos, transparentes y claramente determinados para reconocer el
nivel de profesionalizacin del personal, as como su disposicin a adquirir nuevos
conocimientos o el aprovechamiento de los actuales, mediante un mecanismo de crditos, que entrar en vigor durante 2006, el cual facilitar estimular la superacin
profesional en un entorno competitivo.
Por otra parte, la planificacin de la carrera que habr de seguir el personal
tiene fuertes implicaciones para las reas de apoyo, como las encargadas de la profesionalizacin, ya que su actuacin debe brindar expectativas razonables al servidor
pblico, en cuanto a la actualizacin de los conocimientos y habilidades para su desempeo actual, as como su especializacin en diversas formas del delito.
Ahora, la oferta formativa institucional contempla aspectos tanto tcnicos como
de desarrollo personal y profesional, de modo que se cuente con personal ntegro y
con una slida preparacin tcnica. Particularmente se debe planificar el impacto
formativo de largo plazo en las instituciones de procuracin de justicia, puesto que en
buena medida los resultados de las acciones que se han emprendido durante la presente administracin no se vern reflejados en una mejora de la imagen o la percepcin sobre la Procuradura General de la Repblica, sino hasta dentro de un lapso
relativamente largo.
Otro elemento fundamental es que las acciones emprendidas han propiciado
una mayor colaboracin entre instituciones, de manera que se ha visto fortalecida la
labor ministerial, policial y pericial, mediante el intercambio de informacin, tcnicas,
metodologas y criterios de actuacin. Esta colaboracin ha abarcado a instituciones
pblicas, privadas, nacionales e internacionales, lo que ha dado una mayor riqueza y
calidad a los programas formativos de la institucin.
Asimismo, el nuevo modelo de Servicio de Carrera busca desarrollar verdaderos profesionales de su labor, por lo que establece mecanismos para que no slo se
generen las condiciones para la profesionalizacin, sino tambin para evaluar la eficacia de sus programas, el impacto que los mismos estn teniendo sobre el desempeo de su personal. Es as que las reas de capacitacin han desarrollado diversas
herramientas para conocer el impacto, tanto en cobertura como en utilidad operativa,
de los programas de capacitacin que ejecutan.
En particular, las acciones en materia de capacitacin y de desarrollo de habilidades y conocimiento aplicado han sido fuertemente impulsadas para agregar valor a
las labores de la institucin. A continuacin se presentan los aspectos ms relevantes
de estas dos vertientes.
231
CAPACITACIN
Con la creacin de la Direccin General de Formacin Profesional, la cual tiene sus
atribuciones claramente establecidas en el Artculo 69 del Reglamento de la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, se inicia un importante esfuerzo de coordinacin de la capacitacin en la Procuradura General de la Repblica,
mismo que se vio cristalizado en la integracin institucional de la Agenda de Capacitacin 2004, con la participacin activa de las reas responsables de impartir capacitacin, unificando de esta forma los esfuerzos en esta materia.
La Agenda de Capacitacin es la consolidacin del esfuerzo conjunto de la
planeacin formativa entre diversas reas de la institucin, para la profesionalizacin
del personal y el fortalecimiento del Servicio de Carrera, posibilitando el crecimiento
y desarrollo profesional en el mbito de la procuracin de justicia, ampliando el acceso a una formacin de calidad a todas las delegaciones estatales del pas. Con este
ejercicio se busc contribuir al mejoramiento del desempeo del personal y al logro
de los retos y compromisos de la institucin.
La Agenda Anual de Capacitacin ha experimentado mejoras sustanciales, ya
que mientras en 2002 cada rea de manera individual llevaba su propia oferta formativa, la cual era ejecutada sin criterios definidos; para 2005 la Agenda ya est conformada por cursos de nivelacin para el personal ministerial, derivados de los resultados
del Sistema Integral de Evaluacin del Desempeo,2 as como por cursos de actualizacin, fortalecimiento institucional, desarrollo humano y profesional, derechos humanos, informtica y calidad, tanto para el personal sustantivo como el adjetivo, y que
cuenta con una programacin y un grupo objetivo de asistentes, su edicin actualmente es electrnica.
Para el ejercicio de integracin de la Agenda de Capacitacin que estar vigente para el ao 2006 la mejora planteada consiste en que los planes y programas
contemplados estarn directamente vinculados a la atencin de las prioridades operativas establecidas por las reas sustantivas en el Plan Rector de Capacitacin.
A la par del desarrollo de la Agenda Anual, se inici la alineacin de los planes
y programas formativos para el desarrollo de un Programa Institucional de Capacita2
El Sistema Integral de Evaluacin del Desempeo, SIED, fue aplicado a fines de 2004 como una evaluacin
diagnstica de los conocimientos del personal sustantivo, reflejando fuertes carencias en reas de conocimiento bsicas como Teora del Delito, Proceso Penal, Amparo, Normatividad Interna de PGR, etc.
232
cin; esta alineacin se realiza tomando en cuenta diversos aspectos del entorno
institucional:
Realizacin de encuestas de deteccin de necesidades de capacitacin.
Captacin de solicitudes especficas de capacitacin de las reas interesadas.
Identificacin de habilidades con el propsito de prevenir, reducir o eliminar
problemas de desempeo.
Atencin a las funciones y conocimientos que debe dominar el personal.
Coordinacin de los esfuerzos de capacitacin y profesionalizacin.
Programacin acorde con el nivel de responsabilidad y con el grado de especializacin de las funciones.
El programa institucional de capacitacin tiene como propsito la profesionalizacin de todo el personal, mediante el desarrollo de programas de capacitacin enfocados a su actualizacin, especializacin y desarrollo humano.
Los cursos de actualizacin estn dirigidos a renovar los conocimientos del personal en las nuevas metodologas, tcnicas y desarrollos que faciliten la ejecucin de
las tareas que tienen asignadas. La capacitacin encaminada a la especializacin
busca desarrollar nuevas habilidades del personal, enfocadas en aspectos particulares de la labor que desempea. Por su parte, los programas de desarrollo humano
abarcan el desarrollo de todas las habilidades y actitudes que se busca impulsar en el
personal, pero que no tienen relacin directa con su labor cotidiana, sino que se enfocan en el mejoramiento de las condiciones profesionales y personales de quienes los
cursan.
El Programa Institucional de Capacitacin se concreta en el Plan Rector de la
Capacitacin Institucional.
Como parte de los esfuerzos institucionales para consolidar una institucin con
personal altamente capacitado se ha venido desarrollando un instrumento rector de
las actividades de capacitacin, que busca establecer la visin de profesionalizacin
que se espera del personal de la Procuradura en el mediano y largo plazos. En este
sentido, las agendas anuales de capacitacin de futuros ejercicios tratarn de atender
lo establecido en el Plan Rector, el cual, a su vez, habr de ser revisado de tiempo en
tiempo para analizar su vigencia, confiabilidad y validez.
En la concepcin del Plan Rector de Capacitacin se contempl que la formacin debera atender dos dimensiones de la funcin del personal de la institucin; por
233
un lado, debe dar al personal las herramientas necesarias para desempearse adecuadamente en su puesto actual, aun cuando ste considere una elevada especializacin, a la vez de proporcionarle las habilidades para desempear funciones de mayor
responsabilidad. En este sentido, al interior de cada rea de la institucin se ha trabajado en la definicin de los conocimientos especficos requeridos para atender las
actividades operativas que dicha rea debe desempear; asimismo, en las categoras
operativas se privilegia la preparacin tcnica, mientras que para las categoras superiores se busca brindarles herramientas de direccin y control. A medida que se
incrementa el nivel de responsabilidad la formacin se modifica.
Es as que el Plan Rector cuenta con caractersticas particulares como:
Cartillas de cursos por categora y nivel de puesto de cada rama del Servicio
de Carrera, vinculadas al perfil del puesto.3 A futuro, se pretende enriquecerlo con la formacin del personal no sustantivo, aunque actualmente slo contempla las ramas sustantivas.
Cursos de capacitacin acordes a las necesidades de las reas que contemplan tres dimensiones: conocimientos que reflejan que la persona sabe, habilidades que demuestran que adems esa persona sabe hacer, y actitudes.
Transparencia en los procesos formativos, al establecer los requerimientos
que el servidor pblico deber cubrir para aspirar al ascenso dentro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Consideracin sobre los intereses del personal al permitir la incorporacin de
cursos optativos en cada puesto, lo que permite que el servidor pblico pueda
desarrollar sus potencialidades en reas del conocimiento de su preferencia.
Instrumento dinmico y adaptable a las condiciones del entorno de actuacin
de las reas de la Procuradura General de la Repblica, que podr reflejar
eventuales modificaciones en la dinmica delictiva nacional que atiende la
institucin.
Un elemento complementario a estos dos instrumentos de profesionalizacin
del personal, que es ampliamente utilizado por las reas encargadas de la capacita3
La Procuradura General de la Repblica trabaj intensamente para integrar una herramienta para la
descripcin de los perfiles de puesto, que conjuga los requerimientos de distintas reas de la institucin. De
hecho, antes de ese ejercicio se detectaron siete formatos diferentes para la descripcin de un mismo perfil
de puesto.
234
Personalizacin, se busca complementar el programa con el seguimiento personalizado del avance de los estudiantes, a fin de monitorear el aprovechamiento del material.
Esta modalidad formativa ha iniciado operaciones durante 2005, a travs de un
curso de Actualizacin Bsica en Ciencia Jurdico-Penal para el personal ministerial, el cual surgi de las necesidades detectadas en el SIED 2004. En este sentido,
los contenidos de este primer curso en lnea son: Teora del Delito, Delitos Especiales, Figuras Jurdicas Especiales, Procedimiento Penal Federal y Juicio de Amparo.
En adicin a este curso se estn desarrollando programas formativos en Teora
del Delito, Derechos Humanos, Guas Metodolgicas de las Especialidades Periciales y uno ms relacionado a la cultura de la legalidad, de forma conjunta con el
Instituto Nacional de Educacin para los Adultos, titulado Cuando enfrentamos un
delito la justicia a nuestro alcance.
Los resultados fundamentales a la fecha en este rubro tienen que ver con la
cantidad de personal que ha sido capacitado y el nmero de horas de capacitacin
por persona que se han alcanzado:
Desde 2002 y hasta el mes de septiembre de 2005 solamente la Direccin
General de Formacin Profesional (antes Unidad de Innovacin Gubernamental) ha capacitado a 7,260 servidores pblicos, es decir, un promedio
mensual superior a las 160 personas. Ahora si se considera un cupo promedio
de los cursos de 25 asistentes resulta que mensualmente esta rea realiz
casi 6.5 acciones formativas.
Las horas de capacitacin por persona que la Direccin General de Formacin Profesional ha impartido al personal de la institucin han pasado de aproximadamente 22 en 2002 a poco ms de 38 hasta septiembre de 2005. A este
respecto, debe resaltarse que el objetivo institucional es lograr 40 horas por
persona para 2006 y llegar al estndar internacional fijado por la OIT de 80
horas anuales, a ms tardar en el 2010, en funcin de que la PGR cuente con
los recursos para sostener este ritmo de crecimiento en la cantidad y cobertura de las acciones de capacitacin.
Como se puede apreciar, la capacitacin es un componente importante de la
profesionalizacin del personal para la institucin; sin embargo, no basta con la sola
236
COMPETENCIAS LABORALES
Desde hace diez aos en Mxico se implement una estrategia por medio de la cual
se introdujo el enfoque de competencia laboral, con el fin de poder hacer frente a los
desafos que la globalizacin, el acelerado avance tecnolgico y los nuevos esquemas
de trabajo se presentan a nivel nacional e internacional; a esta estrategia se le denomin Modelo de Competencia Laboral.
En los ltimos aos el enfoque de competencia laboral ha recibido un fuerte
impulso en cuanto a sus componentes de capacitacin y certificacin, ya que el Plan
Nacional de Educacin 2001-2006 estableci entre sus principales lneas de accin la
de impulsar una reforma curricular en sus tres componentes: bsico, propedutico y
de formacin para el trabajo; este ltimo bajo el enfoque de competencias.
El concepto de competencia laboral envuelve una capacidad comprobada de
realizar un trabajo productivo y de calidad. Implica no slo disponer de los conocimientos, hasta ahora concebidos como suficientes en los procesos de aprendizaje
para el trabajo, sino de las habilidades, destrezas y actitudes para ejecutarlo, demostrando un desempeo eficiente.
Identificar, desarrollar, capacitar, evaluar y certificar competencias implica sobrepasar la definicin de tareas, ir hasta las funciones y los procesos. Facilitar el que
las personas conozcan sus objetivos y lo que se espera de su trabajo, as como el
valor de ellos como personas.
A partir de la identificacin y el anlisis sobre los beneficios que puede aportar
un modelo de competencias a las empresas e instituciones la Procuradura General
de la Repblica inici en agosto del 2003 acciones enfocadas al diseo e instrumentacin de un modelo de capacitacin, desarrollo y gestin de sus recursos humanos
basado en competencias laborales; y que a su vez impacte en la capacidad de innovacin y la competitividad institucionales, entendiendo estos conceptos como la base de
la productividad y la eficiencia, a partir de la aplicacin de nuevos conocimientos a los
procesos laborales.
237
El objetivo general del modelo de competencias de la PGR es construir e impulsar capacidades en los servidores pblicos, de manera que posibilite la mejora de los
sistemas y herramientas de formacin, mejore las oportunidades de desarrollo profesional y personal, que fortalezca la gestin del trabajo, y que coadyuve en una operacin ms eficiente, objetiva y transparente del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal.
Entre los objetivos especficos del modelo de competencias de la Procuradura
General de la Repblica se encuentran:
Contar con un sistema que permita a los servidores pblicos de carrera obtener crditos para el ascenso por mritos profesionales, conforme lo dispuesto
en el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Instrumentar herramientas que permitan generar referentes de desempeo,
normalizar, evaluar, desarrollar y certificar las capacidades de los servidores
pblicos, proporcionndoles mayores oportunidades de desarrollo profesional
y que a su vez faciliten el robustecimiento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal y los modelos y sistemas de gestin de la calidad
que existen en la institucin.
Construir un modelo que posibilite la mejora de los sistemas y herramientas
de capacitacin y formacin, que fortalezcan la gestin del trabajo; as como
la mejora continua de forma alineada a la misin y visin de la institucin.
El modelo de competencias instrumentado en la Procuradura General de la
Repblica est enfocado a fomentar el desarrollo del personal mediante la identificacin, normalizacin y certificacin de las competencias fundamentales para la institucin. Asimismo, el diseo de programas formativos modulares adecuados permitir
impulsar el perfeccionamiento de las competencias de los servidores pblicos, por
medio de la certificacin en un proceso transparente y objetivo, su capacidad para
desempear funciones sustantivas de la organizacin.
El valor agregado que aporta el modelo de competencias a la instrumentacin y
ejecucin del Servicio de Carrera es proveerle de un sistema efectivo de evaluacin
del conocimiento aplicado al desempeo de las funciones encomendadas al servidor
pblico. Con el esquema actual de funcionamiento del modelo la certificacin de
competencias laborales en funciones sustantivas de agentes del Ministerio Pblico de
la Federacin, agentes de la Polica Federal Investigadora y peritos permite que este
238
Jeannetti Dvila, Elena, Presente y futuro del servicio pblico en Mxico en Visin Multidimensional
del Servicio Pblico Profesionalizado; Mxico, 1998, UNAM y Plaza y Valds, p. 235
239
servidores pblicos, de acuerdo con los registros que de esta informacin se puedan
realizar en las bases de datos de la institucin, las necesidades de crecimiento de las
reas, las cargas de trabajo y las necesidades del servicio propias de la actividad
central de la organizacin. Estas bases integrales de datos de la institucin permiten
el monitoreo de la experiencia que se va acumulando con el desempeo de las distintas funciones del personal, durante su servicio, a la vez de suministrar elementos de
soporte a los esfuerzos en materia de formacin y capacitacin, al permitir un registro preciso de la instruccin que ha recibido cada miembro del Servicio, as como los
resultados de sus evaluaciones.
La relacin entre la profesionalizacin y la evaluacin de las habilidades desarrolladas es evidente, por ello es que la evaluacin es el principio y a la vez el fin del
evento formativo; es un instrumento que debe guiar el aprendizaje del candidato a
travs de la transparencia en relacin a las evidencias de desempeo y conocimiento
esperadas.5
El modelo pretende contribuir a la elevacin de las capacidades de los servidores pblicos de la institucin, as como para fortalecer y mejorar los procesos formativos dentro de la misma, estableciendo lneas de cooperacin horizontal en materia
de transferencia de metodologas de diseo, operacin y desarrollo de los sistemas de
formacin basados en competencias laborales.
La formacin basada en referentes de competencia laboral es un proceso que
garantiza la competitividad del individuo estrechamente vinculada a su funcin laboral, como eslabn fundamental en el engranaje de formar individuos en el trabajo y
para el trabajo. Ello enfocado en el mbito de las instituciones brinda una ventaja
adicional que permite desarrollar los planes de vida y carrera de las personas, con
base en estndares normativos institucionales, nacionales y/o internacionales.
La adquisicin de conocimientos y el desarrollo de capacidades y actitudes es
un proceso que se presenta durante la vida de las personas. Existen instrumentos
formales mediante los cuales se puede lograr la competencia, tales como los programas educativos y los de capacitacin. A travs de ellos las personas desarrollan
comportamientos que son adquiridos para el desempeo laboral. Otros pueden ser el
aprendizaje que se logra en la ejecucin cotidiana de una funcin productiva, o experiencia, y el autoaprendizaje.
5
Mertens, Leonard; ISO 9000 y competencia laboral, en Foro Mundial INLAC, Mxico, 2000, mimeo,
p. 7.
241
En el aspecto educativo, el enfoque de competencia laboral considera la creacin de programas de estudio modulares de formacin laboral, que sean pertinentes,
flexibles y acordes con lo que demanda la actuacin institucional; mediante los cuales
se desarrollen y reconozcan los conocimientos, habilidades, destrezas, y actitudes de
las personas.
Por su parte, la certificacin de competencias es un proceso por medio del cual
se recopilan evidencias que sirvan para valorar las habilidades, destrezas y conocimientos de una persona, as como sus actitudes, mientras efecta su trabajo. Este
juicio puede dar el resultado de competente, lo que propicia que la persona reciba una
constancia que lo avala como tal; por su parte, si el juicio emitido fuera todava no
competente se le exhorta al servidor pblico a capacitarse en aquellos puntos en los
cuales no se alcanz la competencia, para iniciar un evento posterior de certificacin
por competencias.
Dentro de los principales beneficios identificados en materia de formacin y
certificacin por competencias destacan los siguientes:
Fomentar la competitividad de los servidores pblicos de carrera, al esforzarse por obtener crditos por mritos profesionales para su ascenso en el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Contar con informacin confiable sobre el nivel de calificacin individual, ya
que esta metodologa permite identificar las habilidades particulares de cada
persona, y por tanto la creacin de un banco de talento institucional.
Promover entre los servidores pblicos una nueva cultura laboral y la calidad,
al apegar los estndares de actuacin individual a metas de desempeo, tanto
grupales como personales, as como a los sistemas de calidad que existen en
la Procuradura General de la Repblica.
Facilitar los procesos de reclutamiento, seleccin, capacitacin y desarrollo
del personal, mediante la identificacin clara de las funciones ms relevantes
para la adecuada obtencin de resultados operativos de la institucin.
Adquirir, generar y acumular capital intelectual, al fomentar una mayor participacin individual en los procesos de enseanza-aprendizaje y/o autoaprendizaje.
Combinar formacin y trabajo en un sistema de educacin continua, haciendo
ms eficiente el uso de recursos de capacitacin, al enfocarlos en aquellas
reas de oportunidad que sean detectadas al valorar el desempeo de las
personas.
242
En el caso de las normas para los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, se cuenta con: Integracin de la averiguacin previa y acta circunstanciada (genrica) e Integracin de averiguacin previa y
acta circunstanciada para la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos Electorales; para las
labores periciales: Controlar documentacin recibida (mesa de control), Dar cumplimiento a la solicitud
en la especialidad de criminalstica de campo y Dar cumplimiento a la solicitud en el rea pericial
243
Hay 44 personas capacitadas en la metodologa de evaluacin de la competencia del personal, tanto para la funcin de certificacin de competencias,
como en la de verificacin interna.
Se ha certificado la competencia de 289 servidores pblicos en diversas normas.
Se cuenta con 14 paquetes de instrumentos de evaluacin, correspondientes
a las normas elaboradas.
Se est trabajando en el desarrollo de programas formativos para las 14 normas, as como en los manuales de capacitacin para varias de ellas.7
Aun cuando los logros alcanzados en materia de competencias laborales, y que
ninguna institucin de la Administracin Pblica Federal cuenta con un modelo tan
avanzado y con resultados tangibles, todava es necesario avanzar ms en la Procuradura General de la Repblica.
Ahora la institucin debe buscar la consolidacin del modelo de competencias,
de manera que se propicie la formacin, medicin y reconocimiento de las habilidades, conocimientos y actitudes de los servidores pblicos para:
Mejorar la calidad y eficiencia de los servicios y la ejecucin de los programas pblicos;
Facilitar el trnsito en los cambios de administracin, dando permanencia a
los programas de trabajo y proyectos;
Otorgar garantas a la sociedad de un trato institucional, responsable y de
mayor calidad en sus servicios; y
de medicina forense; por lo que respecta a las funciones policiales: Controlar las incidencias del personal
policial de las jefaturas regionales, Cumplir con las disposiciones establecidas en los mandamientos
judiciales y ministeriales, Metodologa para el cumplimiento de rdenes de aprehensin y reaprehensin, Localizacin de menores en territorio nacional y territorio extranjero sustrados ilegalmente; por
ltimo, las funciones de apoyo que han sido normalizadas son las de: Desarrollo de la capacitacin,
Administrar el presupuesto asignado, Administrar la asignacin de los recursos financieros, Elaborar
documentos mediante procesadores de texto y Operacin de vehculos de transporte de personal individual y grupal de PGR.
7
Se tiene el material para las Normas Tcnicas de Competencia Laboral: Integracin de la averiguacin
previa y acta circunstanciada, Dar cumplimiento a la solicitud en la especialidad de criminalstica de
campo, Cumplir con las disposiciones establecidas en los mandamientos judiciales y ministeriales,
Metodologa para el cumplimiento de rdenes de aprehensin y reaprehensin y Operacin de vehculos de transporte de personal individual y grupal de PGR.
244
RETOS Y OPORTUNIDADES
PGR
DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA
CONCLUSIONES
La profesionalizacin en la Procuradura General de la Repblica est encaminada a
mejorar la accin pblica, con el fin de convertirla en una actividad con un amplio
reconocimiento social, y sustentada en principios de actuacin como la equidad, la
justicia, la honradez y el desarrollo personal y profesional de las personas y sus comunidades.
Una condicin necesaria, mas no suficiente, para lograr lo anterior es la preparacin de personas que cuenten con una amplia perspectiva de estabilidad y desarrollo, tanto humano como profesional, que les permita sentirse orgullosos de su condicin
de servidor pblico, para que as encuentren el escenario adecuado para utilizar su
potencial y experiencia a favor de sus responsabilidades para con la sociedad.
La capacitacin, actualizacin y especializacin, as como el desarrollo de las
habilidades del personal se convierten en aspectos indispensables de cualquier servicio de carrera moderno, al enfocar el proceso de enseanza-aprendizaje al logro de
las metas institucionales y personales de quienes integran la organizacin.
Es clara la necesidad de consolidar los mecanismos del Estado para impulsar la
profesionalizacin del personal, atendiendo a la dinmica delictiva actual y proyectada, la necesidad de especializacin y la eficiencia en el uso de los recursos.
En particular, para la Procuradura General de la Repblica es indispensable
generar las condiciones institucionales para que todo el personal reciba actualizacin
permanente, de manera que cuente con las herramientas apropiadas para desempear su funcin de forma eficiente.
El Servicio de Carrera es un instrumento til para profesionalizar al personal, en
la medida en que puedan disearse metodologas efectivas de valoracin del desempeo, acompaadas de un esquema de retribuciones apegado al mrito, conocimientos y habilidades.
La reforma al sistema de justicia penal puede representar un punto de quiebre
para Mxico, al brindarle la oportunidad de reordenar estas labores, mediante la pro247
fesionalizacin de sus actores, encaminndolas hacia un objetivo comn de preservacin de la seguridad de los ciudadanos.
B IBLIOGRAFA
JeannettI Dvila, Elena, Presente y futuro del servicio pblico en Mxico, en Uvalle y Bravo-Ahuja, Visin multidimensional del servicio pblico profesionalizado, Mxico, UNAM y Plaza y Valds, 1998.
Mertens, Leonard, ISO 9000 y competencia laboral, en Foro Mundial INLAC,
mimeo, Mxico, 2000. Versin de discusin.
Procuradura General de la Repblica, Programa Nacional de Procuracin de
Justicia 2001-2006, Mxico, 2002.
248
PRECISIONES CONCEPTUALES
Antes de entrar al anlisis del fenmeno debemos hacer las siguientes precisiones:
Cuando se habla de la organizacin nos referimos a aquel agregado humano con
estructura definida con una jerarqua de autoridad y capacidad de toma de decisiones delimitada y en el que se persigue un fin o varios fines determinados y coordinados. 1 Al utilizar el trmino funciones ubicamos aquellas normas, rutinas o
procedimientos de trabajo repetitivos que proveen de estabilidad a la organizacin.
Asimismo, por estructura se entender el espacio en que se desarrollan las
funciones de la organizacin es comn encontrar en casi toda la organizacin manuales y organigramas que presentan la estructura o arreglo institucional los
conceptos de funciones y estructura comparten un mismo fin: dar y mantener el
orden organizado, expresado en forma de estabilidad y durabilidad.2
La accin de los individuos en una organizacin es aquel elemento clave para
entender su dinmica interna. Entender cmo se desarrollan, estructuran o deciden
implica tambin comprender la forma en cmo se relacionan los individuos y, ms
an, conocer qu acciones realizan como parte del ente organizado para as condicionar su conducta a travs del reforzamiento positivo o negativo, segn sea el caso.
Se ha definido al cambio como aquella actividad tendiente a la transformacin
de los procesos y estructuras de una organizacin, por medio de la cual las organizaciones pueden adaptarse a sus medios ambientes y, con ello, preservarse en el tiempo.3 Actualmente, se utiliza la palabra cambio en la planeacin estratgica, la calidad
total y la reingeniera de procesos. En todas estas tcnicas o mtodos de gestin se
hace nfasis a la necesidad de cambio como un elemento fundamental para la innovacin de nuevas formas de organizar, estructurar o valorar el trabajo de los individuos imaginar cmo deberan de funcionar organizaciones y redes de organizaciones
completas.4
El rediseo de estructuras implica la eliminacin de incongruencias, duplicidad
de funciones, reduccin de tramos de control, agrupacin de actividades afines, cum1
Coronilla, Ral y Arturo Del Castillo, El cambio organizacional, enfoques, conceptos y controversias en
Reformando al gobierno: Una visin organizacional del cambio gubernamental, Arellano, David, Cabrero, Enrique y Del Castillo, Arturo, (Coordinadores), Mxico, Miguel ngel Porra-CIDE, 2003, p. 82
2
Ibidem, p. 95
3
Ibidem, p. 80
4
Ibidem, p. 82
251
A contrario sensu, estas variables pueden ser vistas de acuerdo con el tipo de problemas que se originan en
la administracin pblica: eficiencia para cambiar las tcnicas y procedimientos para mayor racionalizacin; eficacia, para el cambio de estructuras organizacionales y su dinmica; y legitimidad, que buscan el
cambio en las formas de interlocucin y participacin Estado-sociedad.
252
FUENTE: Del autor, con base en el documento Nueva Gestin Pblica: El meteorito que mat al
dinosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en pases como Mxico, David Arellano Gault,
Mxico, CIDE, 2002.
Para entender mejor este modelo y lograr beneficios debemos ver al gobierno
como una red de organizaciones intra e interorganizadas, heterogneo y no como un
ente monoltico, homogneo, que en ciertos momentos vive con una lgica cooperativa y de influencia recproca [y] en ciertos momentos esta es la tendencia con una
lgica de competencia y tensin entre las mismas.6
REFORMA , MODERNIZACIN
E I NNOVACIN DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
Los trminos reforma, modernizacin o innovacin dan a entender la produccin o
existencia de cambios, transformaciones y modificaciones. En la administracin pblica el concepto de reforma se identifica generalmente con mejoramiento para obtener una buena y mejor administracin de los recursos. Reformar es volver a formar,
reparar, restablecer, arreglar o poner en orden. En la administracin pblica se requiere de talento poltico para concretar el cambio a la realidad. Es un proceso permanente que persigue incrementar la eficacia y eficiencia del aparato gubernamental;
un proceso permanente de adaptacin de las estructuras y procesos para dar una
respuesta adecuada y oportuna a las demandas econmicas y sociales.
La nocin de modernizacin administrativa tiene como fin la creacin de capacidades administrativas que el Estado requiere para adaptarse a un entorno cambiante. Es adecuar las actividades del Estado para que el flujo de sus acciones tenga
coherencia.
La voz innovacin comprende aspectos de mejora continua y coordinacin en el
manejo de los recursos bajo cinco premisas: eficiencia de produccin y eficiencia de
servicio; intercambios entre los intereses de los ciudadanos y el control burocrtico;
el control es la motivacin bsica de la innovacin; se busca la estabilidad profesional
y la atraccin de la modernidad de las cosas. Innovar implica la ruptura de los patrones tradicionales de funcionamiento y comportamiento de una organizacin.7
Ibidem, p. 15.
Para una explicacin ms profunda de los trminos reforma, modernizacin e innovacin, consltese
Snchez Gonzlez, Jos Juan, Reforma, Modernizacin e Innovacin en la historia de la administracin
pblica en Mxico, Mxico, Miguel ngel Porra IAPQROO, 2004.
7
255
Las principales reformas las podemos encontrar en los aos 1982, 1988, 1994 y 2000.
Consltese el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. El programa se
caracteriza por implementar conceptos de la planeacin estratgica y la calidad, as como la reingeniera de
procesos. Este programa incorpora algunos elementos de la gestin de calidad, la reingeniera de procesos
(clientes, misin organizativa, etc.), incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y el
establecimiento de nuevos sistemas de control.
256
mental, entendiendo por sta aquel movimiento cultural y estructural que busca reformar radicalmente la orientacin, capacidad y velocidad de respuesta estratgica
de la administracin pblica federal revisndolo todo desde mltiples perspectivas.10
257
258
LOGROS
DE LA
259
260
M ODELO INTEGRAL
TECNOLGICA :
RECONOCIMIENTO INNOVA 2004
DE I NNOVACIN
E L FACTOR HUMANO
Y LOS VALORES EN LA
PGR
Si bien es cierto que a lo largo de los ms de 100 aos de historia con que cuenta la
Procuradura General de la Repblica, diversos fueron los esfuerzos por generar una
verdadera cultura laboral en su interior en la que los servidores pblicos se identificaran con los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia para
desempear sus funciones, la administracin del Presidente Fox Quesada hizo especial nfasis en generar un declogo de conducta que contribuyera a la formacin de
valores en el individuo, adems de que propuso la divulgacin de la visin y misin
institucionales:
Visin institucional. Consistente en vislumbrar para el mediano y largo plazos
una estructura funcional de procuracin de justicia con un sistema saneado,
teniendo como plazo los seis aos de la Administracin del Presidente Vicente Fox. Lo anterior, para que en el ao 2025, las instituciones que participen
en la procuracin de justicia sean de excelencia, cuenten con personal con
vocacin de servicio y una slida formacin, que contribuya a que los ciudadanos vivan en condiciones que promuevan el desarrollo integral dentro del
Estado de Derecho.
Misin institucional. Constituida con el fin de representar a la sociedad y a la
Federacin en la investigacin y persecucin de delitos, con apego a los principios de legalidad, certeza y seguridad jurdica, haciendo especial nfasis en
el respeto a los derechos humanos y el Estado de Derecho.
Declogo de conducta. Tomando como paradigma lo dicho por Goethe en su
frase el comportamiento es un espejo en el que cada uno muestra su ima264
gen, la administracin del Presidente Vicente Fox difunde de manera permanente a los servidores pblicos que laboran en la Procuradura un conjunto
de valores a los que todo servidor pblico debe circunscribir su actuacin.
Por su importancia nos permitimos citarlos:
a) Institucionalidad. Es necesario lograr que los servidores pblicos tengan una plena identificacin con la visin y misin de la institucin, integrando conocimiento, eficacia, experiencia y capacidad al cumplimiento
de estos objetivos.
b) Honorabilidad. Cada servidor pblico, sin importar su nivel, debe asumir en los hechos un comportamiento ntegro e intachable y la nica recompensa que debe esperar es la satisfaccin del deber cumplido y la
retribucin salarial respectiva.
c) Responsabilidad. Los servidores pblicos deben hacer un esfuerzo honesto para cumplir, oportuna y verazmente, con sus obligaciones. Cuanto
ms elevado sea el cargo que ocupa, mayor es su compromiso para el
cumplimiento de sus funciones.
d) Congruencia. Decir lo que hacemos y hacer lo que decimos, es lograr el
cumplimiento oportuno y eficaz de nuestras responsabilidades, con respecto a las demandas y exigencias de la sociedad en procuracin de justicia.
e) Colaboracin. Es indispensable que quienes colaboran en la institucin
establezcan relaciones interpersonales sustentadas en la armona, la confianza, el apoyo mutuo y la comunicacin abierta que conduzcan a la
realizacin del trabajo, mediante un alto espritu de trabajo en equipo. As,
ser posible fomentar el aprovechamiento de sus capacidades, haciendo
a un lado actitudes individualistas para colocar sobre de ellas el inters
superior de la Procuradura a la que servimos.
f) Lealtad. Demanda que cada uno de los servidores pblicos cumpla de
manera tica con todas y cada una de sus obligaciones con plena fidelidad y con el nico propsito de que se logren los objetivos establecidos.
g) Prudencia. Es el comportamiento sensato y tolerante, de forma tal que
los servidores pblicos eviten actuar con descuido, ligereza o negligencia,
previniendo en todo momento el surgimiento de situaciones que impliquen
circunstancias adversas en la institucin o a sus trabajadores, significa
minimizar riesgos en el desarrollo de las funciones.
265
h) Actitud ms aptitud. Todo servidor pblico debe contar con una actitud
diligente y asertiva para aplicar su inteligencia y capacidad creadora que,
vinculada a la aptitud tcnica, legal y moral, como condiciones esenciales
para el acceso y ejercicio de la funcin pblica.
i) Unidad de accin. Cuanto ms unidos sean los servidores pblicos, mayor
ser su habilidad para sortear los obstculos que se presenten; esto es,
tener la capacidad de actuar en una sola direccin y con un mismo objetivo de manera pertinente.
j) Respeto al trabajo de los dems. El desarrollo cotidiano de las actividades a cargo de los servidores pblicos, conlleva al establecimiento de
relaciones asociadas al puesto que se ocupa, y que en la concurrencia de
todas ellas se logra el cumplimiento de las metas y objetivos institucionales.
Todo lo anterior forma parte de una serie de compromisos establecidos en los
acuerdos de la Comisin Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupcin, en los que se estipula que todos los servidores pblicos deben ser fortalecidos en
su tica laboral y orientados a preservar los valores y principios que la Constitucin y
las dems leyes secundarias requieren, los cuales son difundidos tambin mediante
conferencias, talleres y cursos que promueven los valores como la base del crecimiento personal e institucional.
Resta mencionar que existe un complemento adicional: La creacin del Centro
de Evaluacin y Desarrollo Humano el cual tiene como objeto la realizacin de procesos de evaluacin a los candidatos a ingresar a la institucin y, posteriormente, a
todos los servidores pblicos que forman parte de sta, de forma permanente y obligatoria. Este sistema de seleccin de personal es un filtro a aquellas conductas ilcitas
que auxilia a la institucin para hacerse de recursos humanos con un perfil determinado y dirigido, segn el caso, a la formacin de una institucin que d resultados a la
sociedad.
E L SERVICIO DE CARRERA
PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL
DE
La Nueva Gestin Pblica del Gobierno de Fox consigui, despus de varios intentos,
que se expidiera una Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin
266
Pblica Federal, la cual tiene por objeto establecer las bases para la organizacin,
funcionamiento y desarrollo del sistema de servicio profesional de carrera en la Administracin Pblica Federal. A la par de este ordenamiento, y tomando en cuenta
que la Procuradura General de la Repblica y su personal se encuentran dentro del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, se publica el Reglamento del Servicio de
Carrera de Procuracin de Justicia Federal (DOF del 26 de enero de 2005). Dicho
ordenamiento encuentra su fundamento en los artculos 1, 2, 19, 30 a 66 y 75 de la
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, y 27 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal.
Este instrumento normativo es el primer precedente en nuestro pas que tiene
por objeto regular la formacin y el desarrollo de agentes del Ministerio Pblico de la
Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de los peritos, as como determinar
su actuacin. El Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal busca garantizar la igualdad de oportunidades en el ingreso y ascensos de personal, con base en
el mrito y la experiencia. A su vez, pretende elevar y fomentar la profesionalizacin
de sus miembros de las principales reas sustantivas de la institucin (agentes del
Ministerio Pblico, policas investigadores y peritos). Elabora una clasificacin de
categoras y niveles jerrquicos por cada puesto describiendo su perfil y funciones,
los cuales sern aprobados por la Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
El procedimiento de seleccin de los aspirantes a realizar estudios de formacin
y capacitacin para ingresar al servicio de carrera se realiza mediante convocatoria
pblica y peridica, la cual se publicita en al menos un peridico de circulacin nacional y en el portal de internet de la institucin. El candidato a agente, polica o perito,
una vez admitido, recibe una formacin de adiestramiento prctico y terico. Los
candidatos admitidos para realizar los estudios de formacin tienen derecho a una
beca por el tiempo que duran los estudios y una vez concluidos presentan un examen
de oposicin, oral y pblico, ante un snodo, el cual se integra, adems de los representantes de las unidades administrativas involucradas por un ciudadano designado
por el Consejo de Participacin Ciudadana de la Procuradura, de reconocido prestigio y desempeo ejemplar. A dicho consejo le corresponde aprobar en definitiva el
ingreso de quienes hayan obtenido los mejores resultados.
Una vez que el Consejo aprueba el ingreso, el servidor pblico recibe un nombramiento que tiene duracin temporal de un ao quedando obligado a actualizarse
267
constantemente. Todo ascenso es por concurso y debe ser autorizado por el Consejo
tomando en cuenta los mritos profesionales del candidato, su capacidad y eficiencia.
Adems, contempla estmulos y reconocimientos al personal, los cuales tienen
por objeto premiar el eficaz cumplimiento de las funciones encomendadas. La suma
se asigna en proporcin a la categora y al resultado de la evaluacin del desempeo.
Es importante mencionar que a su vez el Reglamento ordena que todo servidor
pblico de carrera tiene como obligacin salvaguardar la legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad y respeto a los derechos humanos en el
desempeo de sus funciones; evitando en todo momento la ejecucin de actos que
innecesariamente pongan en peligro su seguridad o la de sus compaeros.
El Reglamento contiene una parte adjetiva que regula los procedimientos que se
sustancian ante el denominado rgano auxiliar de instruccin. Cualquier procedimiento de separacin o remocin del servidor pblico deber de cubrir los lineamientos
que marca el Reglamento. Este avance marca el inicio de un esfuerzo que por aos
se haba retrasado. Resta una interrogante en este tema que actualmente en la prctica surge, la implementacin del servicio civil de carrera en la procuracin de justicia es mejor que la implementacin de un sistema ms descentralizado y flexible?
E L CIUDADANO Y LA PROCURACIN
DE J USTICIA
La participacin ciudadana en el desarrollo de las tareas de procuracin de justicia es
parte esencial desde el 2002. Mediante acuerdo nmero A/037/02 del Procurador
General de la Repblica se crea el Consejo de Participacin Ciudadana, el cual conforme al Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, fomenta la participacin y consulta
de los diversos grupos sociales con el propsito de que la poblacin exprese sus
opiniones a travs de mecanismos y procedimientos que implementen la confianza
ciudadana en la procuracin de justicia.
El Consejo de Participacin Ciudadana acta como rgano consultivo de la
institucin teniendo por objeto analizar, proponer, evaluar y dar seguimiento a los
programas, acciones y polticas relacionadas con la Procuradura, el Programa Nacional de Procuracin de Justicia y el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
Adicionalmente, las diversas reas de la Procuradura cuentan con telfonos
para la atencin urgente a quejas o violaciones a derechos humanos, manejo de crisis
y negociacin para familias vctimas de algn secuestro, orientacin e informacin en
268
R EFLEXIONES FINALES
La mayora de las reformas a nivel mundial se han preocupado por transformar los
elementos tradicionales del Estado, y no a los procesos de cambio en sus organizaciones, agencias y actores internos que componen el ente estatal. Desde hace ms de
tres dcadas la modernizacin de las organizaciones ha estado orientada hacia un
incremento en su especializacin, profesionalizacin y divisin del trabajo.
Al hablar de un cambio organizacional no nos referimos exclusivamente a modificar puestos, proyectos o funciones departamentales, mucho menos al clsico replanteamiento del organigrama. El cambio implica ello y ms, implica modificar
procedimientos, procesos y reglas internas, que en principio, se consideraban bsicas
para el funcionamiento; sustituir valores, reestablecer las relaciones entre individuos,
por un lado, y entre la organizacin como conjunto, por el otro; un cambio en la
conducta del personal, de los grupos y las interrelaciones existentes, es el preludio al
cambio organizacional.
En todo proceso de reforma, modernizacin o innovacin gubernamental se
mezclan una gran cantidad de factores intereses y relaciones que limitan el control
de las acciones que sus creadores hayan planeado. A cinco aos de gobierno, la
administracin Fox ha vivido ese juego de intereses y relaciones.
Quien desee iniciar una reforma o un proceso de cambio organizacional en el
aparato de gobierno debe efectuar un mapeo de la estructura del Estado para localizar el conjunto de redes existentes. Un cambio integral en una organizacin debe
hacerse consciente de que se afectarn las estructuras, procesos decisorios, relaciones de poder, comunicacin entre actores, tecnologa y relaciones humanas.
Se debe efectuar un anlisis a nivel micro, es decir, del individuo y las estructuras internas que conforman a la organizacin y, a nivel macro, viendo la organizacin
como una unidad inmersa en una red organizacional. Existen diversas teoras que
podemos utilizar, como de las expectativas, del liderazgo por objetivos, sobre la fijacin de metas, de las necesidades y diseo de los puestos de trabajo, a stas se les
ubica como teoras de la accin racional de micronivel. Por otra parte, a nivel macro,
269
existen las teoras del control externo de la conducta individual, entre las que destacan: la del condicionamiento operante, del aprendizaje social, de la socializacin, de
los papeles, de la racionalidad retrospectiva y del procesamiento de la informacin
social.
No podemos entender a las organizaciones y sus procesos sin comprender el
elemento fundamental de su composicin: los individuos. Las relaciones que se dan
entre las personas son interestructuradas, organizadas e independientes. Parte de los
avances e impedimentos que la actual administracin est viviendo los encontramos
en el factor humano y su estructura cultural.
Debemos comprender a las organizaciones a partir de analizar su formacin y
el papel que juegan en la sociedad, as como su estructura organizacional interna,
dado que son elementos que reflejan la naturaleza de las mismas.
270
Compromisos internacionales
de carcter legislativo en materia
de procuracin de justicia
Alfredo Jess Arriaga Uribe*
INTRODUCCIN
El fenmeno de la delincuencia no ha sido ajeno al proceso de globalizacin mundial,
ya que si bien es cierto, a travs del mismo se ha logrado una ampliacin constante
del mercado de capitales, tambin se han propagado diversas conductas delictivas
que afectan la captacin de inversiones y erosionan la confianza ciudadana en las
autoridades, como es la corrupcin, el terrorismo, el lavado de dinero y la delincuencia organizada trasnacional.
Ello ha obligado a las naciones del orbe a discutir y acordar mecanismos de
cooperacin internacional en la lucha contra estas conductas, de tal virtud que se han
celebrado diversas convenciones internacionales en las materias referidas, tales como
las convenciones de las Naciones Unidas: contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrpicas (Convencin de Viena); contra la Corrupcin (Convencin de Mrida), y contra la Delincuencia Organizada Trasnacional (Convencin de
Palermo).
Asimismo, se han celebrado otros instrumentos internacionales como la Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales (Convencin de OCDE), sin menoscabo de la
existencia de las resoluciones de organismos internacionales de los que Mxico es
parte como las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en
materia de Terrorismo y el Convenio Internacional para la Represin de la Financiacin del Terrorismo.
Ahora bien, en dichos instrumentos internacionales y en otros diversos existen
compromisos en materia de extradicin y asistencia jurdica internacional, figuras
jurdicas necesarias para cerrar el paso a la impunidad derivada de la evasin de los
probables responsables, mediante el ingreso a territorio mexicano o la adquisicin de
bienes y celebracin de actos relacionados con hechos delictivos.
Uno de los compromisos del Estado mexicano es ajustar su legislacin, a fin de
dotar eficacia a las normas de carcter internacional que forman parte del orden
jurdico mexicano, al tener sustento en el Artculo 133 constitucional.
En este contexto, el Ejecutivo Federal, en ejercicio del derecho que le confiere
el Artculo 71, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, puso en marcha diversos procesos legislativos, mediante la presentacin de seis
iniciativas de reformas legales al H. Congreso de la Unin, las cuales son:
273
Las principales figuras que se proponen regular en la iniciativa en materia de operaciones con recursos de procedencia ilcita son la responsabilidad penal de personas
morales y el decomiso por valor equivalente.
274
La otra de las figuras que propuso el Ejecutivo Federal fue el decomiso por
valor equivalente. Actualmente slo pueden decomisarse los instrumentos, objetos y
productos del delito, de conformidad con el Artculo 40 del Cdigo Penal Federal, sin
embargo, los delincuentes hacen uso de la desaparicin del producto del mismo, con
el objeto de impedir que se les prive de dichos recursos, lo que a todas luces va en
detrimento de un adecuado sistema de procuracin de justicia, ya que gracias a las
cuantiosas sumas que los delincuentes obtienen es como pueden seguir fondeando
sus actividades delictivas.
Por ello, en la iniciativa presidencial se pretenden reformar los artculos 24 y 40
del Cdigo Penal Federal, as como adicionar un Artculo 24 bis, a fin de facultar al
juez a decretar el decomiso de los bienes que equivalgan al producto del delito cuando
ste desaparezca o no se localice.
FINANCIAMIENTO
AL T ERRORISMO
Una de las principales figuras jurdicas que contempla la iniciativa presidencial en
materia de terrorismo es el financiamiento para al comisin de tal ilcito, mejor conocido como financiamiento al terrorismo.
El delito en anlisis tiene su fundamento dentro del orden jurdico nacional en el
Artculo 2.1 del Convenio Internacional para la Represin de la Financiacin del
Terrorismo, el cual seala que:
comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el medio que fuere,
directa o indirectamente, ilcita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con
la intencin de que se utilicen, o a sabiendas de que sern utilizados, en todo o en
parte, para cometer: un acto que constituya un delito comprendido en el mbito
de uno de los tratados enumerados en el anexo y tal como est definido en ese
tratado; o cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales
graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las
hostilidades en una situacin de conflicto armado, cuando, el propsito de dicho
acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una poblacin u obligar a un
gobierno o a una organizacin internacional a realizar un acto o a abstenerse de
hacerlo.
276
Y que:
a) Prevengan y repriman la financiacin de los actos de terrorismo y b) Tipifiquen
como delito la provisin o recaudacin intencionales, por cualesquiera medios,
directa o indirectamente, de fondos por sus nacionales o en sus territorios con
intencin de que dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos
fondos se utilizarn, para perpetrar actos de terrorismo.
La resolucin del Consejo de Seguridad es vinculatoria para Mxico, de conformidad con el Artculo 39 de la Carta de las Naciones Unidas, el cual seala que el
Consejo de Seguridad determinar la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresin y har recomendaciones o decidir qu medidas sern tomadas.
Por lo anterior, la iniciativa del Ejecutivo Federal propone reformar el Artculo
139 del Cdigo Penal Federal para tipificar el delito de financiamiento al terrorismo
de carcter nacional y adicionar un Artculo 148 bis para sancionar el terrorismo de
carcter internacional.
El estado que guarda actualmente esta iniciativa es favorable sobre el particular, ya que en la sesin del 27 de octubre de 2005 del Senado de la Repblica qued
de primera lectura el dictamen que aprueba ambas propuestas.
La redaccin que contempla el dictamen de los artculos que pretenden regular
el financiamiento al terrorismo sealan que:
277
Artculo 139.- Se impondr pena de prisin de seis a cuarenta aos y hasta mil
doscientos das multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten, al que utilizando sustancias txicas, agentes qumicos, biolgicos o similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones,
explosivos o armas de fuego, o por incendio, inundacin por cualquier otro medio, realice actos en contra de las personas, las cosas o servicios pblicos, que
produzcan alarma, temor o terror en la poblacin o en un grupo o sector de ella,
para perturbar la paz pblica, o tratar de menoscabar la autoridad del Estado, o
presionar a la autoridad para que tome una determinacin.
La misma sancin se impondr al que directa o indirectamente financie, aporte
o recaude fondos econmicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que sern utilizados, en todo o en parte, en apoyo de personas u
organizaciones que operen o cometan actos terroristas en el territorio nacional.
Artculo 148 BIS.- Se impondr pena de prisin de quince a cuarenta aos y
de cuatrocientos a mil doscientos das multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que resulten:
I. A quien utilizando sustancias txicas, agentes qumicos, biolgicos o
similares, material radioactivo o instrumentos que emitan radiaciones,
explosivos o armas de fuego, o por incendio, inundacin o por cualquier
otro medio, realice en territorio mexicano, actos en contra de bienes o
personas de un Estado extranjero, o de cualquier organismo u organizacin internacionales, que produzcan alarma, temor o terror en la poblacin o en un grupo o sector de ella, para perturbar la paz pblica, tratar de
menoscabar la autoridad de ese Estado extranjero, u obligar a ste o a un
organismo u organizacin internacionales a realizar un determinado acto
o abstenerse de realizarlo;
II. Al que directa o indirectamente financie, aporte o recaude fondos econmicos o recursos de cualquier naturaleza, con conocimiento de que sern
utilizados, en todo o en parte, para cometer actos terroristas internacionales, o en apoyo de personas u organizaciones terroristas que operen
en el extranjero,
III. Al que acuerde o prepare en territorio mexicano un acto terrorista que se
pretenda cometer o se haya cometido en el extranjero.
278
COHECHO DE
SERVIDORES
PBLICOS EXTRANJEROS
2.
Cada Estado Parte adoptar las medidas legislativas y de otra ndole que
sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente, la promesa, el ofrecimiento o la concesin, en forma directa o
indirecta, a un funcionario pblico extranjero o a un funcionario de una
organizacin internacional pblica, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad con el fin de
que dicho funcionario acte o se abstenga de actuar en el ejercicio de sus
funciones oficiales para obtener o mantener alguna transaccin comercial u otro beneficio indebido en relacin con la realizacin de actividades comerciales internacionales.
Cada Estado Parte considerar la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra ndole que sean necesarias para tipificar como delito,
280
Redaccin vigente
I.- A un servidor pblico extranjero o a un tercero que ste determine, para que dicho servidor pblico gestione o se abstenga de
gestionar la tramitacin o resolucin de asuntos relacionados con las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisin;
II.- A un servidor pblico extranjero, o a un tercero que ste determine, para que dicho servidor pblico lleve a cabo la tramitacin o
resolucin de cualquier asunto que se encuentre fuera del mbito de las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisin, o
El otro de los avances que se logr con la publicacin del decreto de reformas al
Cdigo Penal Federal es la autonoma de la definicin de servidor pblico extranjero,
ya que en los instrumentos internacionales no se condiciona dicha calidad al recono281
cimiento del cargo en una ley, como s lo haca el Artculo 222 bis del Cdigo Penal
Federal, lo que provocaba que a pesar de que el funcionario fuera reconocido como
tal en su pas de origen, por el solo hecho de que no existiera una norma legal que
avalara tal calidad el delito quedaba impune, ello como se observa en el siguiente
comparativo:
Redaccin anterior
Redaccin vigente
Para los efectos de este artculo se entiende por servidor pblico extranjero, toda persona
que ostente u ocupe un cargo pblico considerado as por la ley respectiva, en los rganos Legislativo, Ejecutivo o Judicial de un Estado
extranjero, incluyendo las agencias o empresas
autnomas, independientes o de participacin
estatal, en cualquier orden o nivel de gobierno,
as como cualquier organismo u organizacin
pblica internacionales.
Para los efectos de este artculo se entiende por servidor pblico extranjero, toda persona
que desempee un empleo, cargo o comisin en
el Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial o en un
rgano pblico autnomo en cualquier orden o
nivel de gobierno de un Estado extranjero, sea
designado o electo; cualquier persona
en ejercicio de una funcin para una autoridad,
organismo o empresa pblica o de participacin
estatal de un pas extranjero; y cualquier funcionario o agente de un organismo u organizacin
pblica internacional.
en los casos en que el Estado requirente se comprometa con nuestro pas a actuar de
forma similar en casos semejantes.
Los requisitos generales que se requieren cumplimentar en el trmite de una
solicitud de asistencia jurdica internacional sustentada en el principio de reciprocidad
son:
I. Que la solicitud de asistencia jurdica sea recibida por la va diplomtica y la
Secretara de Relaciones Exteriores la remita para su atencin a la Procuradura General de la Repblica;
II. Que la solicitud del pas requirente contenga la manifestacin de que el juez o
tribunal resolutor haya tenido competencia para conocer y juzgar el asunto y
que durante el procedimiento se respetaron al sentenciado el derecho de audiencia y el ejercicio de sus defensas, as como la manifestacin del gobierno
extranjero de que ofrece reciprocidad, fundada en su orden jurdico interno, en
los casos anlogos que le sean presentados por las autoridades mexicanas.
III. Que la ejecucin de la solicitud no sea contraria al orden jurdico mexicano;
IV. Que el delito objeto de investigacin o procedimiento penal en el extranjero no
sea considerado de carcter poltico, o delitos del fuero militar no previstos en
la legislacin penal ordinaria;
V. Que la atencin de la solicitud no afecte un procedimiento penal en curso, la
soberana, seguridad, el orden pblico o el inters nacional de los Estados Unidos Mexicanos, y
VI. Que tratndose de solicitudes de ejecucin de medidas cautelares, de apremio,
cateos domiciliarios u otras medidas coercitivas, la conducta por la que se
instruye el procedimiento penal en el extranjero est tipificada como delito en
los Estados Unidos Mexicanos y se agoten los supuestos exigidos por el Derecho mexicano para la ejecucin de dichas medidas.
La iniciativa de mrito fue aprobada por el Senado de la Repblica el 4 de
octubre de 2005 y remitida a la Cmara de Diputados para su estudio y, en su caso,
aprobacin.
283
EXTRADICIN INTERNACIONAL
La extradicin es un mecanismo de colaboracin entre las naciones que permite
combatir la impunidad, mediante la entrega de los probables responsables de un delito
o responsables del mismo cometido en el extranjero, que se refugian en otro pas para
evadir la accin de la justicia.
Su regulacin en el orden jurdico mexicano se encuentra prevista en diferentes
ordenamientos, en especfico en la Ley de Extradicin Internacional y en diversos
tratados internacionales, sin embargo, en ambos existe un problema de ndole prctico que impide la entrega de un sujeto extraditable, es decir que a pesar de haberse
concedido la extradicin del mismo no puede ser entregado a las autoridades que
llevaron a cabo la solicitud, en razn de que el sujeto est o estuvo sujeto a un procedimiento penal en Mxico, el cual est pendiente o por el que result condenado.
Lo anterior, en razn de que la Ley de Extradicin Internacional refiere en el
Artculo 1o. que las disposiciones de la misma son aplicables cuando no exista tratado
internacional y el Artculo 11 del citado ordenamiento establece que:
cuando el individuo reclamado tuviere causa pendiente o hubiere sido condenado en la repblica por delito distinto del que motive la peticin formal de extradicin, su entrega al estado solicitante, si procediere, se diferir hasta que haya
sido decretada su libertad por resolucin definitiva.
El Tratado de Extradicin entre Mxico y El Salvador previene que la extradicin ser diferida si el extraditable est sujeto a proceso o fue sentenciado, conforme
al Artculo 7o. del mismo.
El Artculo 15 del Tratado de Extradicin entre Mxico y Estados Unidos seala que:
la parte requerida podr, despus de acceder a la extradicin, diferir la entrega del
reclamado cuando existan procedimientos en curso en contra de l o cuando se
encuentre cumpliendo una pena en el territorio de la parte requerida por un delito
distinto, hasta la conclusin del procedimiento o la plena ejecucin de la sancin
que le haya sido impuesta.
desprende la misma posibilidad que con el gobierno de Francia y con Estados Unidos,
slo respecto de los sentenciados.
En resumen, cuando el sujeto de la extradicin es procesado o sentenciado
existen dos alternativas, en especfico la entrega diferida o la temporal.
Cuando el mecanismo de la entrega temporal se permite tiene dos supuestos
diversos, en especfico, se faculta al Estado a determinar potestativamente la entrega, con el riesgo de carecer de facultades expresas, o se remite al procedimiento
previsto en ley.
Ante la ausencia de normas que regulen la entrega temporal de sentenciados el
Ejecutivo Federal propuso la adicin de los artculos 16 bis y 16 ter a la Ley de
Extradicin Internacional para hacer procedente la entrega temporal del sujeto extraditable hasta por tres aos, a fin de que pueda ser juzgado por el Estado requirente y
sea devuelto a Mxico al trmino del proceso o del plazo para que pueda compurgar
la condena impuesta por el Estado mexicano.
El plazo de tres aos fue modificado por el de un ao por el Senado de la
Repblica, quien aprob la iniciativa con modificaciones el 26 de abril de 2005, aduciendo que se vulneraba el Artculo 20, apartado A, fraccin VIII, de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual seala que:
VIII.- Ser juzgado antes de cuatro meses si se tratare de delitos cuya pena mxima no exceda de dos aos de prisin, y antes de un ao si la pena excediere de ese
tiempo, salvo que solicite mayor plazo para su defensa.
Tesis aislada de la octava poca, de los tribunales colegiados de circuito, visible en la pgina 114 del tomo
III, Segunda Parte- 1, enero a junio de 1989, de tal virtud que no se advierte una posible interpretacin
extensiva como la que aduce la DGEAJ, en su nota de fecha 22 de septiembre de 2005.
287
DELINCUENCIA ORGANIZADA
Entre las reformas ms importantes de la iniciativa presidencial en la materia est la
regulacin de las operaciones encubiertas, figura jurdica consistente en la infiltracin
de agentes y en la realizacin de conductas aparentemente ilcitas con el objeto de
conocer la estructura, la forma de actuacin y el lugar del mismo de la organizacin
criminal, as como en la infiltracin de agentes.
En la actualidad las operaciones encubiertas tienen fundamento jurdico en la
Convencin de Palermo e implcitamente en la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada.
El Artculo 11 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada refiere que
en las averiguaciones previas relativas a los delitos a que se refiere dicha ley la
investigacin tambin deber abarcar el conocimiento de las estructuras de organizacin, formas de operacin y mbitos de actuacin, para lo cual el Procurador General
de la Repblica podr autorizar la infiltracin de agentes.
La exposicin de motivos de la iniciativa que dio origen a la ley de mrito haca
alusin a que el uso de la figura jurdica de las operaciones encubiertas estaba implcito en la de los agentes infiltrados, sin embargo, al no estar expresamente prevista su
regulacin se pone en riesgo la eficacia de la indagatoria y, en su caso, de la persecucin de los miembros de una organizacin criminal.
Otra figura de igual importancia son las entregas vigiladas, las cuales consisten
en la tolerancia de la autoridad respecto del envo, remisin, o transporte de objetos
de naturaleza ilcita o sobre los cuales existen indicios de su procedencia ilcita, con el
objeto de investigar y perseguir al crimen organizado.
Las entregas vigiladas son una asignatura pendiente del Estado mexicano, ya
que la Convencin de Viena las refiere como tcnicas de investigacin y la legislacin mexicana es omisa al respecto.
En este contexto la iniciativa presidencial en materia de delincuencia organizada propone regular ambas figuras jurdicas en los artculos 48 a 56 de ley referida.
Dicha iniciativa se encuentra pendiente de anlisis y discusin en la Cmara de Diputados.
288
CONCLUSIONES
La Procuradura General de la Repblica ha tenido una participacin activa a lo largo
de esta administracin en la proyeccin de diversos programas legislativos tendientes
no slo a atender los compromisos internacionales asumidos por el Estado mexicano,
en materia de procuracin de justicia, sino para mejorar el marco legal en la materia
y, con ello, el combate a la delincuencia reconociendo que la misma es un fenmeno
globalizado y, por ende, de incumbencia nacional e internacional.
De aprobarse las reformas propuestas es claro que se dotara de ms y mejores
herramientas al Estado para cumplir su funcin de proveer de seguridad a los gobernados y de un mejor sistema de procuracin y administracin de justicia, como sucede con las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin, en agosto de
2005, relacionadas con el cohecho de servidores pblicos extranjeros.
289
INTRODUCCIN
En diciembre de 2000 se estableci el compromiso de que la Administracin Pblica
Federal se condujera con parmetros de honestidad, transparencia y racionalidad,
por lo que el Gobierno Federal, en materia de procuracin de justicia, asumi el objetivo de abatir los ndices delictivos, la impunidad y la corrupcin, mediante un marco
normativo e institucional que fortaleciera el desempeo de las facultades encomendadas a los encargados de la procuracin de justicia.
Por este motivo, la actual administracin realiz un anlisis de la estructura
orgnica de la institucin y de las facultades conferidas a la misma por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica y su Reglamento.
Del anlisis referido, se estableci que la estructura orgnica no era la ptima
para el desarrollo de las facultades antes mencionadas y, por lo tanto, el desempeo
no era el que la ciudadana esperaba. En consecuencia, se plante una reestructuracin orgnico funcional, que permitiera un combate eficaz y eficiente a la delincuencia en todas sus manifestaciones.
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, instrumento programtico en el que
el Gobierno de la Repblica ha trazado diversas estrategias tendientes a atacar todos
los factores que coadyuvan a la generacin del clima de impunidad en que vivimos
actualmente, establece como una de sus polticas la concerniente a la renovacin de
la Procuradura General de la Repblica, a partir del anlisis interdisciplinario de las
relaciones entre el marco legal, las funciones orgnicas, las necesidades de gestin y
operacin y los modelos de administracin y organizacin eficaces. Asimismo, se
establece la garanta, para el gobernado, de una procuracin de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos y el combate a los
delitos del mbito federal, mediante la aplicacin de acciones especializadas para
investigar y perseguir eficazmente estos ilcitos con altos estndares de prueba y
efectividad en la consignacin de las indagatorias, con base en el desarrollo de estrategias de obtencin, procesamiento y anlisis e intercambio de informacin para la
toma de decisiones ministeriales y policiales.
Entre las estrategias del objetivo rector 8 de dicho Plan, relativo a Garantizar
una procuracin de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los
derechos humanos, se encuentra la actualizacin de la institucin del Ministerio
Pblico de la Federacin. En dicho instrumento programtico se seala que el actual
293
ANTECEDENTES HISTRICOS
MINISTERIO PBLICO
DE LA F EDERACIN
DE LA FIGURA DEL
Castro y Castro, Juventino V., El Ministerio Pblico en Mxico, Porra, 2002, 12a. edicin p. 7.
Idem p.7.
3
Ibidem p 8.
2
297
Procurador del Rey se encargaba del procedimiento, y el Abogado del Rey se encargaba del litigio en todos los negocios que interesaban al Rey.4
En el siglo XIV Felipe el Hermoso transforma los cargos y los erige en una
magistratura. Durante la Monarqua, el Ministerio Pblico no asume la calidad de
representante del Poder Ejecutivo ante el Poder Judicial, ya que an no se elaboraba
la teora de la divisin de poderes.
La Revolucin Francesa hace cambios en la institucin, desmembrndola en
commissaires du roi, encargados de promover la accin penal y de la ejecucin, y
accusateurs pblicos, que sostenan la acusacin en el debate.
En un inicio, el Ministerio Pblico francs estaba dividido en dos secciones: una
para los negocios civiles y otra para los negocios penales, que correspondan, segn
las disposiciones de la asamblea constituyente, al comisario del gobierno o al acusador pblico.
Posteriormente se le reconoci su independencia con relacin al Poder Ejecutivo, teniendo a su cargo ejercitar la accin penal, perseguir en nombre del Estado,
ante la jurisdiccin penal a los responsables de un delito, intervenir en el perodo de
ejecucin de sentencia y representar a los incapacitados, a los hijos naturales y a los
ausentes.
En los crmenes interviene cuando estima que se afectan los intereses pblicos;
en los delitos y en las contravenciones su actuacin es de manera subsidiaria.
En Espaa las leyes de recopilacin reglamentaban las funciones de los procuradores fiscales que acusaban cuando no lo haca un acusador privado. Encargndose de vigilar lo que ocurra ante los tribunales del crimen y en obrar de oficio, a
nombre del pueblo, cuyo representante es el soberano.
Con referencia a la evolucin histrica del Ministerio Pblico en Mxico, es
conveniente atender el desarrollo poltico y social residente en el territorio nacional en
las diversas pocas.
Entre los aztecas impera un sistema de normas para regular el orden y sancionar toda conducta hostil a las costumbres y usos sociales de las cuales se deduce la
existencia de duros castigos para quienes cometan delitos, tales como la horca, el
destierro, los azotes, los cortes de miembros y la exposicin de entraas. Las conductas castigadas eran aquellas consideradas como excesos o perjudiciales a la vida
Ibidem p 8.
298
En esta evolucin debe destacarse que en junio de 1891 se expidi un Reglamento del Ministerio Pblico, pero no es sino hasta el ao de 1903 en que se promulga
la primera Ley Orgnica del Ministerio Pblico en el Distrito y Territorios Federales,
en la que ya se seala como una institucin encabezada por el Procurador de Justicia.
La lnea seguida en las distintas cartas fundamentales se interrumpe con la
reforma constitucional del 22 de mayo de 1900, al disponer que la organizacin del
Ministerio Pblico estuviera determinada por una ley especial, siendo esta la primera
ocasin en que el trmino Ministerio Pblico se utiliza en un texto constitucional de
nuestro pas.
En noviembre de 1908, se expide la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal y se reglamentan sus funciones, en ella se caracteriza al Ministerio Pblico como
la institucin encargada de auxiliar a la procuracin de justicia en el orden federal,
civil y penal, a travs de las promociones conducentes conforme a la ley, as como
procurar la persecucin, investigacin y represin de los delitos.
Ante la Suprema Corte de Justicia y Tribunales Federales, deba defender los
intereses de la Federacin y a su cargo estaba la representacin del Ejecutivo Federal con el ejercicio de las acciones que a ste correspondiesen.
En los artculos 21 y 102 de la ley Fundamental de 1917, se estableci lo relativo
al Ministerio Pblico, el contenido de mayor trascendencia del primer precepto citado
es la persecucin de los delitos por el Ministerio Pblico y la Polica Judicial.
Por su parte, el Artculo 102 regul las funciones del Ministerio Pblico de la
Federacin, sealando como atribuciones para el Procurador General de la Repblica la intervencin personal en todos los negocios en que la Federacin fuese parte.
Bajo la presidencia de Venustiano Carranza se publica en agosto de 1919 la
Ley de Organizacin del Ministerio Pblico Federal, reglamentando sus funciones.
En agosto de 1934 se expide una nueva ley con la denominacin de Ley Reglamentaria del Artculo 102 de la Constitucin de la Repblica, que contuvo en un
primer libro la regulacin de las funciones del Ministerio Pblico y en el segundo la
del Consejero Jurdico del Gobierno.
En noviembre de 1940 fue modificado el primer prrafo del Artculo 102, para
suprimir el libre nombramiento y remocin de sus funcionarios por el Ejecutivo, los
cuales se haran, entonces, de acuerdo con la ley respectiva.
Una nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal se publica en enero de
1942, dicha ley cont con seis ttulos a travs de los cuales desarrolla las facultades
del Ministerio Pblico Federal su organizacin, nombramiento, remocin, suplencia,
301
bros de carrera, buscando con ello la rectitud de los servidores pblicos que en esta
institucin presten sus servicios.
L EY ORGNICA DE LA P ROCURADURA
GENERAL DE LA REPBLICA
Ahora bien, la enorme importancia de la funcin que desempea el Ministerio Pblico
de la Federacin, tanto como defensor de la sociedad frente a la delincuencia como
en su intervencin ante las autoridades judiciales en todos los negocios en que la
Federacin sea parte, se afecten sus intereses patrimoniales o tenga inters jurdico,
determina la relevancia de su desempeo.
Es de destacarse que la importancia de la funcin que desempea el Ministerio
Pblico de la Federacin no se agota en su carcter de defensor de la sociedad frente
a la delincuencia, sino que tambin abarca la intervencin ante las autoridades judiciales en todos los negocios en que la Federacin sea parte, se afecten sus intereses
patrimoniales o tenga inters jurdico; la intervencin en los juicios de amparo en su
carcter de rgano vigilante de la constitucionalidad y de la legalidad; la intervencin
en el cumplimiento de instrumentos jurdicos con alcance internacional, tales como
los relativos a la extradicin, y la asistencia jurdica en materia penal.
Es necesario que en Mxico impere la legalidad, que prevalezca el Estado de
Derecho, en el cual exista certeza jurdica, seguridad y confianza en la institucin del
Ministerio Pblico de la Federacin como resultado del combate real y eficaz a la
impunidad, la corrupcin, la delincuencia organizada, el trfico ilcito de estupefacientes, la difusin de una cultura de legalidad, as como la observancia puntual, tanto de
las instituciones de la Administracin Pblica Federal como de la sociedad de las
normas jurdicas que regulan y protegen la convivencia.
La inseguridad y la violencia asociada a los delitos es uno de los principales
problemas que sin lugar a dudas enfrenta actualmente el Gobierno de la Repblica.
Cada da se observa con mayor preocupacin un clima de incertidumbre y desconfianza de la poblacin hacia las instituciones de procuracin de justicia y de seguridad pblica, as como una percepcin generalizada de que los delitos no son castigados
por las autoridades encargadas de la imparticin de justicia.
303
Derivado de lo anterior, se ha hecho necesario establecer una nueva organizacin de la institucin del Ministerio Pblico de la Federacin, pero sta no podr ser
comprendida si no se establecen los criterios generales sobre los cuales operaba la
Procuradura General de al Repblica, de conformidad con la Ley Orgnica que
anteriormente regulaba su actuacin.
El 10 de mayo de 1996 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, misma que obedeca a la necesidad de estructurar a la institucin de conformidad con la reforma constitucional que
en materia judicial fue publicada en dicho rgano oficial el 31 de diciembre de 1994,
la cual es de gran trascendencia, pues suprime del mbito competencial del Titular de
la Procuradura General de la Repblica, la funcin de Consejero Jurdico del Gobierno Federal, robusteciendo con ello la autonoma tcnica del Ministerio Pblico de la
Federacin, eliminando as las posibles contradicciones de intereses que pudiesen
presentarse.
Ahora bien, esta ley subraya de manera particular otras atribuciones del Ministerio Pblico de la Federacin diversas de las torales que son la investigacin y persecucin de los delitos del orden federal, las cuales son:
I. Solicitar las rdenes de aprehensin contra los inculpados;
II. Buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de dichos
inculpados;
III. Hacer que los juicios se sigan con regularidad;
IV. Solicitar la aplicacin de las penas, e
V. Intervenir en todos los negocios que la ley determine.
Este ordenamiento reafirma las bases de organizacin de otros anteriores, al
sealar que la Polica Judicial Federal y los Servicios Periciales quedan subordinados
jerrquicamente bajo su autoridad y mando inmediato.
De igual forma, establece un sistema de desconcentracin territorial y funcional.
El primero queda bajo el cargo de un Subprocurador y la responsabilidad de un
Delegado que quedar supeditado funcionalmente al primero.
Por cuanto al segundo, ste se conforma atendiendo a las entidades federativas
o zonas que agrupen a stas, considerando las caractersticas de las circunscripciones, incidencia delictiva, adecuada distribucin de las cargas de trabajo y regiones de
influencia de la delincuencia organizada.
305
Esta ley implanta el Servicio de Carrera de la Procuradura General de la Repblica, sobre la base del carcter obligatorio y permanente de la formacin y capacitacin del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Judicial Federal y de los
Servicios Periciales. Este criterio se concretiza bajo la premisa de que todo ingreso a la
Procuradura General de la Repblica deber ser por medio de examen de oposicin.
Asimismo, se sealan los criterios que regirn a los miembros del Servicio Civil
de Carrera, los cuales son: excelencia, objetividad, profesionalismo, legalidad y honradez.
As pues, esta ley afina los requisitos de ingreso, permanencia, as como el
sistema de ascensos, con el propsito de que la actuacin de los miembros de las
ramas que conforman este servicio civil sea ms apegada a derecho y de respuesta
a los reclamos de la colectividad.
Establece las responsabilidades y obligaciones de los miembros del Servicio
Civil de Carrera de la institucin, los cuales en caso de incumplimiento dar lugar a la
sancin correspondiente, encontrndose entre estas ltimas la de remocin.
Asimismo, busca sentar los fundamentos legales para reordenar y modernizar a
la Procuradura General de la Repblica, convirtindola en un rgano digno y ejemplar en materia de procuracin de justicia, buscando con ello recobrar la credibilidad
y la confiabilidad de la ciudadana de esta institucin.
Lamentablemente, como se ha apuntado con antelacin, la delincuencia rebas
la capacidad institucional en la respuesta que se debe dar en el combate a la comisin
de diversos ilcitos que ofenden gravemente a la sociedad, tales como el narcotrfico,
el lavado de dinero, el contrabando, contra los derechos de autor y la propiedad
industrial, etc.
Es por ello que en la actualidad el Gobierno de la Repblica tiene como prioridad garantizar el orden pblico, con base en el respeto a los derechos humanos y el
fortalecimiento del Estado de Derecho, a travs del combate frontal a la delincuencia
en sus diversas manifestaciones.
En razn de lo expuesto, el Ejecutivo Federal, como se ha comentado en prrafos anteriores, someti a la consideracin del Congreso de la Unin la Iniciativa de
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, misma que fue aprobada
por dicho Congreso y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de diciembre de la 2002.
Dicho ordenamiento obedece a la necesidad de resolver los reclamos planteados por la sociedad.
306
308
grficas discontinuas; es decir, una misma zona podra agrupar a las delegaciones en
estados de la Repblica ubicados en el norte, centro y sur del pas.
Ahora, dado que una de las caractersticas de la delincuencia en sus diversas
manifestaciones se refiere a la constante modificacin e innovacin de sus mtodos
de operacin, result necesario modificar la estructura de la Procuradura General de
la Repblica, con objeto de lograr una mayor coordinacin y contundencia en el combate a la misma.
As pues, dentro del sistema de desconcentracin territorial y funcional, continan en funcionamiento las delegaciones de la institucin en las entidades federativas, las cuales cuentan con agencias del Ministerio Pblico de la Federacin que
atienden los asuntos que les corresponden en las circunscripciones territoriales que
para tal efecto ha determinado el Procurador, de conformidad con criterios de incidencia delictiva, densidad de poblacin, caractersticas geogrficas y la correcta distribucin de las cargas de trabajo.
Estas agencias tendrn las siguientes atribuciones:
Integrar las averiguaciones previas;
Determinar el ejercicio o no de la accin penal, reserva, separacin, incompetencia, acumulacin, control de procesos;
Intervenir en juicios de amparo;
Intervenir en la prevencin del delito, servicios a la comunidad y servicios
administrativos, y
Las funciones que el Procurador considere conveniente desconcentrar para
acercar los servicios de Procuracin de Justicia Federal a la poblacin.
Asimismo, esta estructura de organizacin institucional permite tener flexibilidad y movilidad en el combate a la delincuencia, en atencin a los ajustes que se
requieran, con objeto de responder con agilidad y prontitud a los cambios que sta
presente en su operacin.
Conforme a los criterios mencionados, y como se ha sealado, la estructura
especializada se realiza a travs del establecimiento de Unidades Administrativas
Especializadas en la Investigacin y Persecucin de Gneros de Delitos, atendiendo
a las diversas manifestaciones de la delincuencia, incluyendo sta a la denominada
organizada, as como a la naturaleza y complejidad de los diversos delitos federales.
310
ciones personales, por lo que en esta legislacin se contempla que a travs de sta se
permita el ptimo desarrollo de las facultades que desempea el Titular, es decir, que
stas no se vean entorpecidas por su ausencia por motivos laborales, y que por esta
razn no puedan ejercerse de manera rpida e inmediata las potestades personales
encomendadas por la Constitucin o las leyes relativas.
Derivado de lo anterior, esta ley establece los supuestos en que ser suplido el
Procurador General de la Repblica, a fin de establecer que estas funciones no pueden suspenderse ni obstaculizarse por la ausencia temporal de la persona, puesto que
ello supondra que las atribuciones estn conferidas a la persona y no as al rgano
que la misma encarna.
Por ello, este ordenamiento establece que en las excusas, ausencias y faltas
temporales del Procurador General de la Repblica, ste ser suplido por los subprocuradores en los trminos que disponga el Reglamento de la ley y quienes ejercern
las atribuciones que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los
ordenamientos legales otorgan de manera indelegable al Procurador.
De igual forma, y de manera inusitada, pues se contempla por vez primera en un
ordenamiento orgnico institucional, se establece la figura jurdica de la representacin del Procurador General de la Repblica por los servidores pblicos o agentes del
Ministerio Pblico de la Federacin que para el efecto se designen ante las autoridades judiciales o administrativas.
En otro orden de ideas, si bien es cierto que en la anterior Ley Orgnica Institucional se prevea el Servicio Civil de Carrera del personal sustantivo, lo es tambin
que como consecuencia del anlisis realizado a la realidad que se presentaba en las
tres ramas de este servicio, se advirtieron diversas limitantes para el debido ejercicio
de sus funciones, lo que ocasion que se estableciera de manera clara y puntual las
normas que regulan el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal; los
miembros que integran el mencionado servicio; los requisitos para ingresar al mismo;
as como las disposiciones referentes a la permanencia, formacin y ascenso del
servicio de referencia, a efecto de aprovechar al mximo los recursos autorizados, no
slo en la capacidad y experiencia de sus miembros, sino en la redistribucin de las
cargas de trabajo y el perfeccionamiento en el combate frontal a la corrupcin e
impunidad.
Ahora bien, el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal se integra por tres etapas bsicas, a saber:
313
Ingreso, la cual abarca los requisitos y procedimientos de seleccin, formacin, capacitacin y adscripcin inicial;
Desarrollo, que abarca los requisitos y procedimientos de actualizacin, especializacin, estmulos y reconocimientos, cambios de adscripcin, desarrollo
humano, evaluaciones de control de confianza y del desempeo, ascensos y
sanciones, y
Terminacin del Servicio, que comprende las causas y procedimientos de
separacin del servicio.
El Servicio de Carrera tiene el carcter de obligatorio y permanente, busca el
desarrollo humano del personal sustantivo de la Procuradura General de la Repblica; las disposiciones contenidas para su desarrollo garantizan la constante profesionalizacin de sus miembros, sobre la base de los principios constitucionales de actuacin
de los servidores pblicos.
El Reglamento de este Servicio determina de manera puntual los perfiles, categoras y funciones de los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de los peritos. Establece que el ingreso y los ascensos en
el Servicio de Carrera deben realizarse mediante concursos de oposicin, con objeto
de asegurar la seleccin de los servidores pblicos ms aptos.
Ahora bien, es importante sealar que esta legislacin conserva la facultad del
Procurador General de la Repblica para designar, en casos excepcionales, agentes
del Ministerio Pblico de la Federacin especiales o visitadores, as como agentes de
la Polica Federal Investigadora y peritos especiales, dispensando la presentacin de
los cursos de ingreso, siempre que se trate de personas con amplia experiencia profesional.
En todo caso, los servidores pblicos a que se refiere el prrafo anterior deben
acreditar el proceso de evaluacin inicial de control de confianza. Adems, estos
servidores pblicos no sern miembros del servicio de carrera, pero les sern aplicables las obligaciones previstas en la ley para los miembros de carrera, y estarn
obligados a participar en los cursos de actualizacin y especializacin que se llevan a
cabo con miras a su mejoramiento profesional, as como a sujetarse a los procesos de
evaluacin peridicos de control de confianza y del desempeo.
As pues, como se ha mencionado, este servicio tiene sus orgenes en la Ley
Orgnica de 1996, en donde se estableci el Consejo de Profesionalizacin, rgano
rector encargado del desarrollo de este servicio; en la actual legislacin se modifica
314
la organizacin del mismo, denominndose Consejo de Profesionalizacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal; se integra con veintitrs miembros
de la misma institucin y abarca de manera integral el Servicio de Carrera en sus tres
ramas. Este nuevo rgano colegiado tiene como funciones principales:
Normar, desarrollar y evaluar el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal;
Establecer polticas y criterios generales;
Aprobar las convocatorias para el ingreso y ascenso del personal de carrera,
as como los resultados de los concursos respectivos;
Recomendar al Procurador General de la Repblica la adscripcin inicial y
los cambios de adscripcin del personal de carrera;
Resolver en nica instancia los procedimientos de separacin del Servicio de
Carrera y de remocin;
Establecer criterios y polticas generales de capacitacin, formacin, actualizacin y especializacin del personal de carrera;
Dictar las normas necesarias para la regulacin de su organizacin y funcionamiento, y
Establecer los rganos y comisiones que deban auxiliarlo en el desempeo de
sus funciones.
Para el ptimo desarrollo de sus funciones, este Consejo cuenta con un rgano
Auxiliar, encargado de instaurar y resolver los procedimientos administrativos en
contra de aquellos servidores pblicos miembros de este servicio que se encuentren
como incoados por alguna probable falta. Este rgano suple a los Comits de Zona
A, B y C.
Uno de los aspectos novedosos y de mayor importancia de la nueva Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, dentro de este Servicio de Carrera,
consiste en establecer las causas de terminacin del mismo. En este sentido, se seala que las causas generales de terminacin del servicio se dividen en:
Ordinarias, que comprendern la renuncia, la incapacidad permanente, la jubilacin y la muerte del miembro del Servicio de Carrera, en stas cabe destacar la incapacidad permanente, la cual responde a una realidad prctica,
315
Recibir oportuna atencin mdica sin costo alguno, cuando sean lesionados
en cumplimiento de su deber, y
Gozar de permisos y licencias sin goce de sueldo en trminos de las disposiciones aplicables.
En contraparte, enumera las causas de responsabilidad administrativa de los
agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y
de los peritos, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar, entre las
que se encuentran, entre otras, las siguientes:
No cumplir, retrasar o perjudicar por negligencia la debida actuacin del Ministerio Pblico;
Realizar o encubrir conductas que atenten contra la autonoma de la autoridad ministerial;
Distraer de su objeto el equipo para fines propios o ajenos;
No solicitar los dictmenes periciales;
No trabar el aseguramiento de bienes, objetos, instrumentos del delito, e incumplir las obligaciones inherentes a su cargo.
Entre las obligaciones respectivas destacan las siguientes:
Impedir, por los medios que tuvieran a su alcance y en el mbito de sus
atribuciones, que se infrinjan, toleren o permitan actos de tortura fsica o psicolgica u otros tratos o sanciones crueles, inhumanos o degradantes;
Abstenerse de ordenar o realizar la detencin o retencin de persona alguna
sin cumplir los requisitos previstos en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos;
Preservar en secreto los asuntos que, por razn de sus funciones, conozca y
abstenerse, en el desempeo de sus funciones, de auxiliarse por personas no
autorizadas por la ley, entre otras.
La ley establece un catlogo de sanciones administrativas que podrn aplicarse
a los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y, en lo conducente, a los agentes de la Polica Federal Investigadora y a los peritos, las cuales incluyen:
318
L OGROS
EN LA PRESENTE
ADMINISTRACIN
320
De conformidad con las directrices y lineamientos emitidos por el Procurador General de la Repblica, los servidores pblicos adscritos a la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales, realizan sus funciones, empeados en
hacer una realidad la procuracin de justicia expedita y transparente, en la que no
tengan cabida la impunidad y la discrecionalidad. Con esta mstica, la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales, durante el presente ao, ha
logrado resultados palpables en beneficio de la sociedad.
En el rubro de artculos asegurados relacionados con el Contrabando, la Piratera y Delitos referentes a la Propiedad Intelectual, esta Subprocuradura, hasta la
fecha, ha llevado a cabo 637 acciones, en las que se aseguraron un total de 22 millones 495 mil 219 unidades, de las que destacan 6 millones 529 mil 980 unidades de
artculos publicitarios, 100,000 perfumes con un peso de 80 toneladas y 679 mil 559
unidades de calzado con un peso aproximado de 496 toneladas.
Asimismo, se realizaron un total de 139 operativos y se catearon 498 inmuebles.
Tambin fueron asegurados 14 laboratorios y se logr la detencin de 79 personas
relacionadas con estos hechos.
La delincuencia, en todas sus manifestaciones, constituye el obstculo principal
para el desarrollo econmico, poltico y social del pas, por lo que se ha hecho necesario reorientar las directrices a las que se encuentra sujeto el desempeo de esta
Subprocuradura, con el propsito de enfrentar de manera real, decidida y comprometida a la delincuencia, por lo que, con esta finalidad, se implement el Plan Usurpacin, instrumento creado por el Gobierno Federal con objeto de coordinar las acciones
de las autoridades federales para combatir este fenmeno delictivo, en el que confluyen, a travs del Comit Interinstitucional para la Atencin y Proteccin de los Derechos de Propiedad Intelectual e Industrial, sectores productivos, cmaras y
asociaciones, titulares y representantes de las marcas que, en un trabajo conjunto, se
han venido reuniendo interrumpidamente durante 43 sesiones celebradas mensualmente.
Como muestra clara de la conviccin que la Procuradura General de la Repblica tiene en la lucha en contra este flagelo social, el 30 de agosto del presente ao,
321
Por lo antes expuesto, los avances que se han obtenido en esta administracin
en materia de procuracin de justicia han quedado a la vista de todos, al fortalecer el
marco jurdico y establecer una adecuada estructura organizacional para el desarrollo de las funciones encomendadas al Ministerio Pblico de la Federacin; permite
que ste acte con libertad, sin ms lmites que la ley y sin reparar en presiones de
ninguna ndole, su tarea es buscar la verdad y lograr la justicia cumpliendo estrictamente con la Constitucin y las leyes. Esto es, el Ministerio Pblico ha de ejercer sus
atribuciones con autonoma tcnica, con independencia, cumpliendo con ello con su
responsabilidad, lo que redunda en beneficio de la sociedad.
B IBLIOGRAFA Y HEMEROGRAFA
Castro y Castro, Juventino V., La Procuracin de Justicia Federal, Porra, 1999.
Castro y Castro, Juventino V., El Ministerio Pblico en Mxico, Porra, 2002.
Franco Villa Jos, El Ministerio Pblico Federal, Porra, 1985.
Martnez Cerda, Nicols, Funcionamiento del Ministerio Pblico Federal, Instituto
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Pia y Palacios, Javier, Fundacin del Ministerio Pblico en el Proceso Penal,
Academia Mexicana de Ciencias Penales, 1963.
Revista Visin, Orgenes del Ministerio Pblico, Vol. 1, Diciembre 2001, Procuradura General de la Repblica.
Agenda Penal Federal 2005, Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, ISEF, 2005.
Agenda Penal Federal 2005, Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, ISEF, 2005.
Diario Oficial de la Federacin, Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin
de Justicia Federal. Talleres Grficos de Mxico. 25 de enero de 2005.
Exposicin de Motivos de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica presentada por el Titular del Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin.
324
El Servicio de Carrera
de Procuracin
de Justicia Federal
Miguel ngel Lpez Mastache*
A NTECEDENTES
Existen tres aspectos que dan pauta para la implementacin del Servicio Profesional
de Carrera en el Gobierno Federal.
El primero responde a que Mxico est en una etapa de evolucin democrtica
que ha afectado diversos aspectos de la sociedad. En este cambio, la sociedad a
travs de la participacin ciudadana ya no concibe al gobierno como un ente alejado
de su vida cotidiana, cada vez ms se est creando una simbiosis entre la sociedad y
el gobierno, donde la participacin democrtica de la sociedad, por primera vez en la
historia de Mxico, va mas all de su sola presencia en las urnas para votar, ahora los
ciudadanos se involucran en la vigilancia y supervisin de las labores del gobierno.
Un ejemplo claro de lo anterior es la exigencia de la sociedad para que se transparente el ingreso de las personas al servicio pblico, para que cualquier persona con el
perfil adecuado pueda ocupar un puesto pblico de una forma transparente y abierta,
y no mediante mecanismos como el compadrazgo, el amiguismo o por medio de
contactos.
El segundo aspecto est dado por el entorno internacional, en donde el acercamiento de las fronteras y de la creciente interrelacin de los pases, ha derivado de
una lucha feroz por la competencia de nuevos mercados y la atraccin de los capitales para inversin y el financiamiento. En este entorno, tanto las empresas como los
pases han tenido que incorporar necesariamente en su diccionario la palabra competitividad, misma a la que antes no se le prestaba mayor importancia.
La competitividad de un pas es hoy en da un factor que afecta la generacin
de la riqueza de una nacin y, por ende, un factor para mejorar la calidad de vida de
su poblacin. Uno de los principales aspectos que contribuyen a mejorar la competitividad de un pas es la calidad de su gobierno, ya que en gran medida la competitividad de un pas depende de la estrategia y capacidad de sus gobiernos para generar,
implantar y operar correctamente las polticas pblicas. En este sentido, muchos de
los pases ms exitosos aplican desde hace varios aos esquemas de servicio profesional que han propiciado que alcancen altos niveles de eficiencia en el desarrollo de
sus programas de gobierno.
El tercer aspecto que da la pauta para la implementacin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico tiene que ver con las personas, en particular con la necesidad de poner a los servidores pblicos como el eje central del xito del gobierno. En
el mundo, la historia de los ltimos 20 aos ha demostrado que en los mercados
327
328
QU ES EL SERVICIO DE CARRERA
PROCURACIN DE JUSTICIA FEDERAL?
DE
330
Asimismo, la DGSCPJF somete a consideracin del Consejo la convocatoria del concurso de ingreso, previa consulta que realice a la Direccin General de Recursos Humanos sobre la existencia de las vacantes de cada rama y
categora.
El Consejo de Profesionalizacin una vez que aprueba la convocatoria
al concurso de ingreso para cubrir las vacantes autoriza a la DGSCPJF su
emisin.
Para la formacin y capacitacin inicial las instancias capacitadoras se
encargarn de impartir los estudios a los candidatos, as como de realizar los
exmenes correspondientes; es de indicar que dicha formacin inicial se imparte a travs del ICPPJF e INACIPE, en donde se prepara a los candidatos a
agentes, policas o peritos.
El Instituto de Capacitacin en Procuracin de Justicia Federal o el organismo correspondiente proporcionan a los sustentantes los temarios de estudio
y las fuentes de informacin correspondientes a cada rama.
El Consejo aprueba en definitiva el ingreso de quienes hallan obtenido los
mejores resultados.
Adscripcin inicial
Los candidatos que acreditan la formacin y capacitacin inicial, as como el
concurso de oposicin, son aceptados por el Consejo y reciben el nombramiento respectivo que los acredita como miembros del Servicio de Carrera,
asimismo, a propuesta del aludido rgano colegiado y autorizacin del C. Procurador, son adscritos (artculos 29 y 31 del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal).
Reingreso
El Sistema de Servicio de Carrera tambin contempla el reingreso, en efecto,
quien se haya separado del Servicio de Carrera por no ms de seis aos puede
reingresar a dicho Servicio, siempre y cuando satisfaga los requisitos de ingreso
y no se encuentre en las hiptesis del Artculo 32 del RSCPJF.
Lo antes expuesto constituye la regla, y como tal tiene la siguiente excepcin: el personal que hubiese renunciado al Servicio de Carrera pero haya se332
guido laborando en la institucin podr ser promovido por una sola ocasin, para
concursar por la categora o el nivel que corresponda al que tena al momento
de su renuncia. En los dems casos de renuncia slo podrn concursar para
reingresar a alguna categora o nivel inferior si existe disponibilidad presupuestal.
Los miembros del Servicio de Carrera que renuncien cuando se encuentren en la categora bsica, en su caso, podrn reingresar a sta.
Sin embargo, slo los titulares de las unidades administrativas y de los
rganos desconcentrados a que se refiere el Articulo 2o. del Reglamento de la
ley, que cuenten con la vacante respectiva, podrn solicitar a la Direccin General que permita participar al exmiembro del Servicio de Carrera en el concurso de oposicin correspondiente a la categora con la que haya causado baja o
en una inferior (Artculo 33 del RSCPJF).
Desarrollo
Otro de los aspectos importantes del Servicio de Carrera lo es el desarrollo de
sus miembros, el cual debe propiciar la superacin integral de stos, con el
objeto de fortalecer su calidad profesional y el sentido de pertenencia a la Procuradura, as como un ambiente libre de prcticas de corrupcin, que garanticen una procuracin de justicia apegada a derecho.
El desarrollo comprende los requisitos y procedimientos de:
Profesionalizacin.
Actualizacin.
Especializacin.
Desarrollo humano.
Ascensos.
Rotacin, cambios de adscripcin y permutas.
Evaluaciones.
Permisos, comisiones, licencias y vacaciones.
Estmulos y reconocimientos.
Sanciones y correctivos disciplinarios.
333
En este ltimo caso el miembro del Servicio de Carrera que incurra en alguna de las causas de responsabilidad establecidas en la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica o dems disposiciones aplicables se har merecedor
a una sancin o a un correctivo disciplinario, en los trminos que marca el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Sanciones
Amonestacin pblica o privada.
Suspensin.
Remocin.
Correctivos disciplinarios (que aplican nicamente para el personal policial)
Arresto.
Retencin en el Servicio.
Privacin de permiso de salida.
Terminacin
La terminacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal procede cuando algn miembro de la rama ministerial, policial o pericial deje de
pertenecer a ste por alguno de los siguientes supuestos:
La terminacin ordinaria comprende:
Renuncia.
Incapacidad permanente para el desempeo de sus funciones.
Jubilacin.
Muerte del miembro del Servicio de Carrera.
La terminacin en los casos de incapacidad y de jubilacin se realizar conforme a lo previsto por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (Artculo 90 del RSCPJF).
334
EN DNDE
ESTAMOS ?
nuevas categoras que les corresponda, previa satisfaccin de los requisitos establecidos para dicho efecto.
De igual forma, con base en este nuevo modelo, el personal de designacin
especial, los mandos medios y superiores que realicen funciones sustantivas y el que
cubre interinatos, que se encuentren laborando a la entrada en vigor del Reglamento
del Servicio de Carrera, podrn incorporarse al nuevo esquema, de acuerdo con las
necesidades institucionales y la disponibilidad presupuestal cuando as se requiera.
Vale la pena sealar nuevamente algunos de los beneficios que otorga este
nuevo esquema, tales como:
Garantizar el cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad e imparcialidad, acorde a lo dispuesto por el Artculo 113 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Permitir la generacin de un plan de carrera personal acorde con los objetivos
institucionales; al brindar la oportunidad de conciliar la vocacin de servicio y
el proyecto de vida con una carrera profesional en el servicio pblico, orientada a construir un buen gobierno que d resultados positivos a la sociedad.
Asegurar la igualdad de oportunidades en el ingreso, as como en los ascensos en el servicio, con base en el mrito y la experiencia; a travs de un
proceso riguroso de seleccin, formacin y capacitacin inicial.
Propiciar un ambiente de estabilidad laboral directamente relacionado con el
desempeo adecuado de los servidores pblicos; permitiendo a su vez dar
continuidad a los programas y proyectos iniciados, sin afectar los resultados
institucionales.
Identificar oportunidades para ocupar puestos, que podrn redituar en mejores salarios, mayores opciones de estmulos y reconocimientos, ante el desempeo satisfactorio y sobresaliente de los servidores pblicos de carrera.
Fortalecer una mayor credibilidad y confianza en la institucin, al contar con
servidores pblicos con vocacin de servicio y alto desempeo profesional.
Con el establecimiento del Servicio de Carrera se implanta un estricto proceso
de seleccin de personal, dando origen a la formacin de personal de carrera con la
motivacin y reconocimiento en el trabajo y las remuneraciones acordes a sus funciones y responsabilidades, tambin se establece la estabilidad en el trabajo y adems
la inclusin del personal en programas de capacitacin que incrementen sus conocimientos y acervo cultural, mismo que redundar en el cumplimiento de sus funciones
de una manera profesional y expedita.4
Para llevar a cabo esta tarea en la Procuradura General de la Repblica, como
ya se haba comentado, el 26 de enero de 2005 se publica el Reglamento del Servicio
4
338
de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, en el cual se indica que corresponder a la Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal,
siguiendo un sistema que garantiza la igualdad de oportunidades en el ingreso, as
como los ascensos en el servicio, con base en el mrito y en la experiencia; elevando
y fomentando la profesionalizacin de sus miembros; asegurando el cumplimiento de
los principios que establece la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica como la certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad y profesionalismo y de
respeto a los derechos humanos en el ejercicio de las funciones y acciones en
materia de procuracin de justicia.5
Por lo sealado, resulta importante establecer cules son las atribuciones de la
Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, las cuales se encuentran establecidas en el Artculo 70 del Reglamento de la Ley Orgnica de
la Procuradura General de la Repblica, siendo las ms convenientes destacar:
Proponer al Consejo de Profesionalizacin polticas y criterios en materia de servicio de carrera, en coordinacin con Unidades competentes, as como darles
seguimiento y promover su observancia. Al respecto cabe sealar que el Consejo
de Profesionalizacin es la instancia normativa, as como de desarrollo y evaluacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, el cual tiene entre
sus atribuciones el normar, desarrollar y evaluar el servicio de carrera y establecer
polticas y criterios generales para este efecto; aprobar las convocatorias para
ingreso o ascenso del personal de carrera; recomendar al Procurador General de la
Repblica la adscripcin inicial y los cambios de adscripcin del personal de
carrera; resolver en nica instancia los procedimientos de separacin del servicio
de carrera y de remocin; establecer los criterios y polticas generales de capacitacin, formacin, actualizacin, especializacin de personal de carrera; dictar las
normas necesarias para la regularizacin de su organizacin y funcionamiento;
establecer rganos y comisiones que deban auxiliarlo en el desempeo de sus
funciones.
Artculos 1o., in fine, y 30, Fraccin IV, de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica,
Mxico, 2002.
339
artculo 30 al 46, abarcando 16 artculos, los que por su importancia considero pertinente analizar.
Artculo 30.- El Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal comprende lo relativo a agente del Ministerio Pblico de la Federacin, agente de la
Polica Federal Investigadora y perito profesional y tcnico, y se sujetar a las bases
siguientes:
I. Se compondr de las etapas de ingreso, desarrollo y terminacin del servicio:
a) El ingreso comprender los requisitos y procedimientos de seleccin, formacin, capacitacin y adscripcin inicial;
b) El desarrollo comprender los requisitos y procedimientos de actualizacin,
especializacin, estmulos y reconocimientos, cambios de adscripcin, desarrollo humano, evaluaciones de control de confianza y del desempeo,
ascensos y sanciones, y
c) La terminacin comprender las causas y procedimientos de separacin
del servicio, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las disposiciones reglamentarias de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
II. Se organizar tomando en consideracin lo dispuesto en la Ley General que
Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y dems disposiciones aplicables, as como en los convenios de colaboracin, acuerdos y resoluciones que en su caso se celebren con los gobiernos del
Distrito Federal, de los estados integrantes de la Federacin, los municipios y
dems autoridades competentes, de conformidad con los ordenamientos correspondientes;
III. Tendr carcter obligatorio y permanente y abarcar los programas, cursos,
exmenes y concursos correspondientes a las diversas etapas de las ramas
ministerial, policial y pericial, los cuales se realizarn por las unidades y rganos que determinen las disposiciones aplicables, sin perjuicio de que se establezcan mecanismos de coadyuvancia con instituciones pblicas o privadas;
IV. Se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez,
lealtad e imparcialidad y de respeto a los derechos humanos. El contenido
terico y prctico de los programas de capacitacin, actualizacin y especiali340
zacin fomentar que los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y sus
auxiliares ejerzan sus atribuciones con base en los referidos principios y promovern el efectivo aprendizaje y el pleno desarrollo de los conocimientos y
habilidades necesarios para el desempeo del servicio;
V. Contar con un sistema de rotacin de agentes del Ministerio Pblico de la
Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de peritos profesionales y
tcnicos, dentro de la institucin, y
VI. Determinar los perfiles, categoras y funciones de los agentes del Ministerio
Pblico de la Federacin, de la Polica Federal Investigadora y de peritos profesionales y tcnicos.
Artculo 31.- Para ingresar y permanecer como Agente del Ministerio Pblico
de la Federacin de carrera, se requiere:
I. Para ingresar:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos y que no adquiera otra nacionalidad;
b) Contar con ttulo de Licenciado en Derecho expedido y registrado legalmente, y con la correspondiente cdula profesional;
c) Tener por lo menos tres aos de experiencia profesional contados a partir
de la expedicin del ttulo profesional al da de la designacin;
d) En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Nacional;
e) Aprobar el proceso de evaluacin inicial de control de confianza;
f) Cumplir satisfactoriamente los requisitos y procedimientos de ingreso a
que se refiere esta ley y las disposiciones aplicables conforme a sta;
g) No estar sujeto a proceso penal;
h) No estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolucin
firme como servidor pblico, en los trminos de las normas aplicables;
i) Ser de notoria buena conducta y no haber sido condenado por sentencia
irrevocable como responsable de un delito doloso;
j) No hacer uso ilcito de sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras
que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo, y
k ) Los dems requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables.
341
i)
f)
Cumplir satisfactoriamente los dems requisitos y procedimientos de ingreso a que se refiere esta ley y las disposiciones aplicables conforme a
sta;
g) No estar sujeto a proceso penal;
h) No estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolucin
firme como servidor pblico, en los trminos de las normas aplicables;
i) Ser de notoria buena conducta y no haber sido condenado por sentencia
irrevocable como responsable de un delito doloso;
j) No hacer uso ilcito de sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras
que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo, y
k ) Los dems requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables.
II. Para permanecer:
a) Seguir los programas de actualizacin y profesionalizacin que establezcan las disposiciones aplicables;
b) Aprobar los procesos de evaluacin de control de confianza y de evaluacin del desempeo, permanentes, peridicos y obligatorios que establezcan el Reglamento de esta ley y dems disposiciones aplicables;
c) No ausentarse del servicio sin causa justificada por un periodo de tres das
consecutivos, o de cinco das dentro de un trmino de treinta das;
d) Participar en los procesos de ascenso que se convoquen conforme a las
disposiciones aplicables;
e) Cumplir los requisitos de ingreso durante el servicio, y
f) Los dems requisitos que establezcan las disposiciones aplicables.
Artculo 34.- El Ministerio Pblico de la Federacin estar integrado por agentes de carrera, as como por agentes de designacin especial o visitadores.
Para los efectos de esta ley, se entiende por agentes de designacin especial
aquellos que sin ser de carrera, son nombrados por el Procurador General de la Repblica para atender asuntos que por sus circunstancias especiales as lo requieran.
La polica federal investigadora y los servicios periciales estarn integrados por
agentes y peritos de carrera, as como por agentes y peritos de designacin especial.
Artculo 35.- En tratndose de personas con amplia experiencia profesional, el
Procurador General de la Repblica, de conformidad con el Reglamento de esta ley
344
XI.
XII.
XIII. Dos representantes del mbito acadmico, de reconocido prestigio, buena reputacin y desempeo ejemplar en el mbito universitario o de la investigacin
y cuya designacin estar a cargo del Procurador, y
XIV. Los dems funcionarios que, en su caso, determinen las disposiciones reglamentarias del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal o el Procurador por acuerdo.
Artculo 41.- El Consejo de Profesionalizacin tendr las funciones siguientes:
I. Normar, desarrollar y evaluar el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, y establecer polticas y criterios generales para tal efecto;
II. Aprobar las convocatorias para ingreso o ascenso del personal de carrera;
III. Aprobar los resultados de los concursos de ingreso y de ascensos del personal
de carrera;
IV. Recomendar al Procurador General de la Repblica la adscripcin inicial y los
cambios de adscripcin del personal de carrera;
V. Resolver en nica instancia los procedimientos de separacin del servicio de
carrera y de remocin a que se refieren los artculos 44 y 64 de esta ley;
VI. Establecer criterios y polticas generales de capacitacin, formacin, actualizacin, especializacin del personal de carrera;
VII. Dictar las normas necesarias para la regulacin de su organizacin y funcionamiento;
VIII. Establecer los rganos y comisiones que deban auxiliarlo en el desempeo de
sus funciones, y
IX. Las dems que le otorguen las disposiciones reglamentarias del Servicio de
Carrera de Procuracin de Justicia Federal.
Artculo 42.- El funcionamiento del Consejo de Profesionalizacin ser determinado por las normas reglamentarias del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal, las cuales debern establecer los rganos que habrn de auxiliarlo
en el cumplimiento de sus funciones.
Artculo 43.- La terminacin del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal ser:
347
La renuncia;
La incapacidad permanente para el desempeo de sus funciones;
La jubilacin, y
La muerte del miembro del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia
Federal.
CONCLUSIONES
Para garantizar la profesionalizacin del personal sustantivo en la Procuradura General de la Repblica se debe fortalecer, promover y desarrollar el Servicio de Carrera, asegurando la igualdad de oportunidades en el ingreso y promociones a travs de
programas de capacitacin y desarrollo que propicien la especializacin y certificacin de competencias; slo entonces habremos consolidado el Servicio de Carrera de
Procuracin de Justicia Federal.
349
Evolucin y desarrollo
de los servicios periciales
en la PGR durante
el periodo 2001-2005
Miguel scar Aguilar Ruiz*
INTRODUCCIN
La Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, en apego a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de desarrollo 2001-2006, al Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006 y a las directrices establecidas por el C.
Procurador General de la Repblica Lic. Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernndez, ha desarrollado una serie de acciones, que se han implementado con la finalidad
de dar atencin a la problemtica social, la que cada da se ha vuelto ms compleja;
mecanismos que le han permitido acrecentar su capacidad de respuesta y de mejorar
su forma de intervencin en la bsqueda permanente de fortalecer el servicio pericial, para brindar un auxilio confiable y eficiente al Ministerio Pblico de la Federacin, con la finalidad de participar en el otorgamiento de una Procuracin de Justicia
pronta y expedita.
Por lo anterior, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales,
atenta al proceso de reestructuracin que se llev a cabo a nivel institucional y de
acuerdo a las nuevas atribuciones y facultades contenidas en el Artculo 71 de la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, redefini su esquema de trabajo, lo que le permiti consolidar los proyectos de desconcentracin de peritos, creacin de laboratorios, creacin de las figuras de Coordinadores Estatales y
Coordinadores Regionales, implantacin y ampliacin del sistema de gestin de la
calidad, programa de capacitacin, servicio de carrera, ampliacin de las especialidades periciales, entre otros, lo que permiti elevar la solidez de la investigacin pericial
al servicio del derecho penal, teniendo como propsito principal, a travs de los dictmenes periciales, conocer la verdad histrica de los hechos.
A NTECEDENTES
El desenvolvimiento histrico de la procuracin de justicia federal en el pas se ha
manifestado en forma paralela con el desarrollo y evolucin de la Procuradura General de la Repblica como institucin. El entorno social se ha vuelto cada da ms
complejo, lo que ha obligado a la institucin a acrecentar su capacidad de respuesta y
a redefinir sus formas de intervencin, en la bsqueda permanente de llevar a la
sociedad los servicios de procuracin de justicia de manera pronta y expedita.
353
355
MARCO JURDICO
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos consagra las funciones del
Ministerio Pblico de la Federacin, el cual estar presidido por un Procurador General de la Repblica designado por el titular del Ejecutivo Federal, normado por la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
As, de conformidad con el Artculo 102 constitucional, una de las funciones del
Ministerio Pblico de la Federacin ser la persecucin e investigacin, ante los tribunales de todos los delitos del orden federal y de los delitos del fuero comn, respecto de los cuales ejercite la facultad de atraccin, conforme a las normas aplicables
con la ayuda de sus auxiliares y otras autoridades, como se establece en el Artculo
4o. de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
De acuerdo con lo establecido por el Artculo 21 de nuestra Carta Magna y el
apartado 20 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, el Ministerio Pblico de la Federacin tendr como auxiliares directos a la polica y a los
servicios periciales, siendo los peritos personas entendidas en alguna ciencia o arte
que pueden ilustrar al juez o tribunal acerca de los diferentes aspectos de una realidad concreta, mediante un examen o anlisis, donde se requieren conocimientos especiales en mayor grado a los que entran en el caudal de una cultura general media.
Explicando lo precedente, con los numerales 219 al 239 del Cdigo Federal de
Procedimientos Penales se regula la intervencin de los peritos en caso de que hubiere dos versiones distintas acerca de la forma de cmo ocurrieron los hechos, los
peritos dictaminarn basados en experiencias y conocimientos especficos en alguna
materia, sobre cual de las versiones puede acercarse ms a la realidad histrica,
atendiendo estrictamente la normatividad aplicable, entre las que destacan las siguientes:
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Leyes
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley General de Sociedades Mercantiles.
Ley de Vas Generales de Comunicacin.
Ley de Quiebras y Suspensin de Pagos.
356
tentes en las delegaciones, as como la implementacin de los programas de capacitacin y actualizacin cientfico-tcnica del personal pericial, en coordinacin con las
unidades administrativas competentes.
ESTRUCTURA ORGNICA
La evolucin y la modernizacin de la procuracin de justicia propicia que la Procuradura General de la Repblica se reestructure, lo que da origen a que la Direccin
General de Coordinacin de Servicios Periciales se modifique estructuralmente, reorientando sus funciones y lneas de mando a un nuevo esquema de operacin, dando
lugar a la presente estructura funcional:
DIRECCIN GENERAL
DE COORDINACIN
DE
SERVICIOS
PERICIALES
DIRECCIN
EJECUTIVA
DE
ESPECIALIDADES
DOCUMENTALES
DIRECCIN DE
INVESTIGACIN,
DESARROLLO Y
NORMATIVIDAD
DIRECCIN DE
SUPERVISIN,
CONTROL
DE CALIDAD Y
ASISTENCIA TCNICA
DIRECCIN
EJECUTIVA
DE LABORATORIOS
DIRECCIN
EJECUTIVA
DE INGENIERAS Y
ESPECIALIDADES
MDICAS
DIRECCCIN
REGIONAL
NORESTE
DIRECCIN
REGIONAL
OCCIDENTE
DIRECCIN
REGIONAL
SURESTE
31
COORDINACIONES
ESTATALES DE
SERVICIOS
PERICIALES
En atencin al requerimiento social de procuracin de justicia y a las atribuciones para el desempeo de sus actividades, la Direccin General de Coordinacin de
Servicios Periciales para dejar en claro su compromiso estableci y difundi entre
358
todo el personal pericial una poltica de calidad, una misin y una visin, las que han
contribuido a lograr sus metas y objetivos de corto, mediano y largo plazos.
Misin
Auxiliar al Ministerio Pblico de la Federacin y a otras autoridades, en el esclarecimiento de un hecho probablemente delictivo, a efecto de lograr la identificacin del
autor o autores.
Visin
Lograr que los servicios periciales alcancen una cobertura nacional ms eficiente y
eficaz a travs de su desconcentracin, lo cual permitir atender la demanda ministerial y de otras autoridades con mayor oportunidad y calidad.
Asimismo, mantener una constante profesionalizacin del personal pericial,
mediante el desarrollo humano, que a travs del uso de la tecnologa de punta permita
emitir dictmenes de calidad en el mbito nacional e internacional.
Poltica de calidad
Emitir dictmenes periciales al Ministerio Pblico de la Federacin y a otras autoridades, apegados a la normatividad vigente y acordes a un proceso de mejora continua,
que permitan conocer la verdad histrica de los hechos.
E SPECIALIDADES PERICIALES
La Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, con base en los requerimientos planteados por el Ministerio Pblico de la Federacin y a la incidencia
delictiva, ha ido ampliando su campo de especializacin, lo que ha generado nuevas
especialidades y en la actualidad se proporciona el servicio en el mbito nacional en
las 25 especialidades que se presentan en la siguiente grfica:
359
TCNICAS
POLIGRAFA Y CRIMINOLOGA
CONTABILIDAD
GENTICA FORENSE
TRNSITO TERRESTRE
PSICOLOGA
CRIMINALSTICA DE CAMPO
ODONTOLOGA
DOCUMENTOS CUESTIONADOS
MEDICINA FORENSE
VALUACIN
25
PSIQUIATRA
TRADUCCIN
ESPECIALIDADES
PERICIALES
INCENDIOS Y EXPLOSIONES
ANLISIS DE VOZ,
AUDIO Y VIDEO
INGENIERA MECNICA Y
ELCTRICA
DACTILOSCOPA
INGENIERAS y
ARQUITECTURA
BALSTICA
INFORMTICA Y
TELECOMUNICACIONES
IDENTIFICACIN -AFIS
FOTOGRAFA FORENSE
ANTROPOLOGA
QUMICA FORENSE
RETRATO HABLADO
PROPIEDAD INTELECTUAL
PROFESIONALES
en particular. La finalidad de esta ciencia forense es auxiliar a los rganos encargados de procurar y administrar justicia.
Objetivo
Determinar la identidad de las personas a travs de la recuperacin de cuerpos en
avanzado estado de descomposicin o esqueletizados, ya sea en superficie o enterrados en fosas, as como determinar las caractersticas (edad, sexo, talla, filiacin racial, osteopatologas, seas particulares, entre otros).
Balstica forense
Disciplina de la Criminalstica encargada de analizar los fenmenos fsicos y qumicos que se presentan en las armas de fuego, as como de todos los elementos que
contribuyen a producir el disparo, de los efectos de ste dentro del arma durante la
trayectoria y de los daos causados en el objetivo.
Objetivo
Determinar las caractersticas de las armas de fuego y de los elementos balsticos,
para identificar la relacin existente entre stos y la comisin de un presunto hecho
delictivo.
Contabilidad
Especialidad fundamentada en una teora especfica, que a travs de un proceso
obtiene y comprueba informacin financiera sobre transacciones celebradas por entidades econmicas, con la finalidad de determinar cuantitativamente las afectaciones patrimoniales de un ente econmico, a travs de la verificacin, la comprobacin
y el anlisis de la informacin contable de la persona fsica o moral.
Objetivo
Determinar cuantitativamente sobre la afectacin al patrimonio de un ente econmico, a travs de la verificacin, la comprobacin y el anlisis de la informacin contable de una persona fsica o moral.
Criminalstica de campo
Conjunto sistematizado de conocimientos cientficos que permiten estudiar el lugar de
los hechos a efecto de preservarlo, fijar, describir, embalar y levantar los indicios relacionados con un presunto hecho delictivo con el fin de identificar al autor o autores.
361
Objetivo
Descubrir, fijar, levantar y embalar los indicios presentes en el lugar del hecho, los
cuales, previo estudio, permitirn la reconstruccin del evento y la identificacin del
autor o los autores del hecho.
Dactiloscopa
Disciplina encargada de individualizar a las personas vivas o muertas de forma indubitable, por medio del estudio de las crestas papilares existentes en las yemas de los
dedos de las manos, entre las que tenemos la dactiloscopia, retrato hablado e identificacin fisonmica.
Objetivo
Determinar de manera indubitable la identidad de las personas vivas o muertas, a
travs del estudio de los tipos fundamentales, puntos caractersticos y dems elementos que conforman los dactilogramas.
Documentos cuestionados
Es la disciplina que se encarga del estudio de los documentos para determinar su
autenticidad, falsedad o alteracin, bien sea en su soporte, texto escrito o impreso,
firmas, elementos anexos que lo integren o en todo aquello que lo constituya.
Objetivo
Identificar al autor o los autores de un escrito y/o firma por medio del anlisis comparativo de la escritura y la firma de una o varias personas, as como su autenticidad,
falsedad o posible alteracin.
Fotografa forense
Conjunto de conocimientos tcnicos que permiten utilizar los procedimientos adecuados para fijar imgenes latentes y permanentes, que sealen detalles y particularidades de la situacin primitiva del lugar de los hechos, indicios, evidencias, materiales o
personas relacionadas con un hecho presuntamente delictivo.
Objetivo
Reproducir la totalidad de los elementos cromticos en el examen del lugar de los
hechos y fijar los objetos y el sitio donde se localiz la evidencia, as como las caractersticas del mismo, con exactitud y nitidez.
362
Gentica forense
Ciencia multidisciplinaria que abarca los conocimientos de Biologa Molecular, Bioqumica y Gentica, que se aplican para establecer la identidad de las muestras forenses de origen humano.
Objetivo
Establecer la identidad de una persona a travs de los perfiles genticos, obtenidos de
las muestras forenses, fluidos biolgicos y restos anatmicos, incluidos dientes y huesos, as como determinar el parentesco biolgico en madre y padre, el origen biolgico de las muestras de delitos sexuales y el sexo biolgico que se solicita de restos o
muestras forenses.
Identificacin - AFIS
Identificacin: conjunto de tcnicas multidisciplinarias que determinan de manera indubitable la identidad de las personas vivas o muertas, entre las que tenemos la dactiloscopia, retrato hablado e identificacin fisonmica.
AFIS: Sistema automatizado de identificacin, por medio de las impresiones de
los dibujos crestales existentes en la superficie de las yemas de los dedos de la mano.
Objetivo
Es un sistema basado en las impresiones de los dibujos crestales existentes en la
superficie de las yemas de los dedos de las manos para determinar la identidad de
una persona a travs del sistema computarizado de identificacin humana.
Incendios y explosiones
Disciplina que se ocupa de establecer las causas del siniestro, el foco del incendio o
el carcter de la explosin, a partir del estudio tcnico de los indicios criminalsticos
que dejan el fuego o las fuerzas sbitas liberadas por explosin en contra de un
inmueble, muebles y/o personas.
Objetivo
Analizar los indicios encontrados en el sitio del siniestro que permitan determinar las
causas del incendio o la explosin.
363
Informtica y telecomunicaciones
Es la conjuncin de especialidades que estudian el procesamiento y almacenamiento
automatizado de la informacin y toda emisin, transmisin de voz, sonido o informacin de cualquier naturaleza que se efecte a travs de hilos, radioelectricidad, medios pticos, fsicos u otros sistemas electromagnticos, digitales o anlogos.
Objetivo
Determinar la existencia de un hecho delictivo con identificacin del presunto autor o
autores de la modificacin contenida en equipo de cmputo, mediante la alteracin de
las partes lgicas o fsicas del mismo.
Ingeniera y arquitectura
Son las profesiones en las que los conocimientos de las ciencias matemticas y naturales adquiridos mediante el estudio, la experiencia y la prctica, se emplean con
buen juicio, a fin de desarrollar mtodos y tcnicas para que se puedan utilizar de
manera ptima las fuerzas de la naturaleza en beneficio de la humanidad, en el contexto de restricciones ticas, fsicas, econmicas ambientales, humanas, polticas,
legales y culturales.
Objetivo
Determinar la valuacin inmobiliaria, controversia de obra pblica, daos a estructuras y conflictos en medicin de superficies, mediante el auxilio de las ciencias exactas, los mtodos y las tcnicas para la solucin y el esclarecimiento de problemas
relacionados con los inmuebles.
Ingenieras mecnica y elctrica
Objetivo
Esclarecer los delitos donde se presuma la alteracin o modificacin de los componentes electrnicos de un equipo para desarrollar sistemas electrnicos que provoquen beneficios ilcitos, daos o lesiones.
Medicina forense
Es una especialidad de la medicina que rene un conjunto de conocimientos mdicos,
tcnicos y cientficos, aplicables en las distintas reas del derecho, tendentes a auxiliar a los encargados de procurar y administrar justicia.
364
Objetivo
Determinar alteraciones en la salud o en la muerte, cuando son causadas por agentes
externos, en forma accidental, suicida u homicida o en otro tipo de conducta delictiva.
Odontologa forense
Es una rama de la odontologa que aplica sus conocimientos especializados tcnicocientficos, para la resolucin de los problemas planteados en las distintas reas del
derecho, con el fin de auxiliar a los encargados de procurar y administrar justicia.
Objetivo
Determinar la identidad de las personas mediante la aplicacin de los conocimientos
de la ciencia odontolgica y sus distintas especialidades.
Poligrafa forense
Es la tcnica que haciendo uso del instrumento llamado polgrafo, permite conocer la
veracidad o la falsedad en la versin que sobre un hecho narra una persona, a travs
de los cambios psicofisiolgicos que genera, como son el ritmo respiratorio, la respuesta electro-dermal y la presin y la frecuencia cardiaca.
Objetivo
Determinar la veracidad o la falsedad de una declaracin sobre un hecho que se
investiga.
Propiedad intelectual
Es la rama del derecho encargada de proteger y regular las creaciones intelectuales
de las personas, as como de sus fines comerciales. Se divide en propiedad industrial
y de derechos de autor.
Objetivo
Propiedad industrial.- Determinar la autenticidad o la falsedad, desde el punto de
vista forense, de marcas, patentes, secretos industriales y modelos de utilidad, as
como de diseos industriales relacionados con un hecho delictuoso.
Derechos autorales.- Determinar la autenticidad o no desde el punto de vista
forense de las obras y su reproduccin, sean estas literarias, cinematogrficas, arts365
ticas, fotogrficas, programas de radio y televisin y dems obras que seale la ley en
la materia, incluidos los derechos conexos.
Psicologa forense
Es la ciencia que utiliza las reas y conocimientos de la psicologa en apoyo al ejercicio del derecho, determinando, mediante evaluaciones del individuo y anlisis documentales y/o de objetos, la personalidad de los sujetos relacionados con un presunto
hecho delictuoso.
Objetivo
Determinar la personalidad de los individuos a travs de estudios que permitan conocer su conducta, convivencia con el medio social, motivaciones internas y la causa de
sus acciones a efecto de establecer su participacin en un presunto hecho delictivo.
Psiquiatra forense
Es la rama de la medicina que participa en la investigacin de la verdad histrica de
los hechos en la procuracin y la imparticin de justicia.
Objetivo
Establecer las condiciones emocionales, mentales y de personalidad de los involucrados en un hecho delictivo, lo cual ser determinante para que la autoridad cuantifique
jurdicamente la pena aplicable con base en la conducta delictiva que se pueda acreditar tanto a la vctima como al autor de la misma.
Qumica forense
Ciencia multidisciplinaria que abarca los conocimientos de qumica orgnica e inorgnica, qumica analtica y toxicologa, que se aplican para establecer la identidad de
una muestra.
Objetivo
Identificar, cuantificar y clasificar todos los indicios desde el punto de vista qumicolegal, en auxilio de los rganos encargados de procurar y administrar justicia.
366
Retrato hablado
Disciplina con la cual se obtienen imgenes por medio de una descripcin fisonmica
vertida por testigos presenciales de los hechos, a fin de identificar a una o varias
personas.
Objetivo
Identificar tanto fisonmica como morfolgicamente a una o varias personas.
Traduccin
Especialidad encargada de transcribir a un idioma determinado el mensaje contenido
en un texto, siendo esta traduccin lo ms prximo, natural o equivalente al idioma en
que se expresa.
Objetivo
Expresar en un idioma el mensaje contenido en un texto o un mensaje manifestado
por una persona, siendo ste lo ms prximo, natural o equivalente al idioma (incluidas las lenguas indgenas) de origen.
Trnsito terrestre
Disciplina que se encarga del estudio tcnico-cientfico de los indicios relacionados
con un hecho de trnsito terrestre, a efecto de conocer sus causas, a travs del
anlisis fsico-matemtico.
Objetivo
Determinar las causas, la evolucin y las consecuencias del hecho. Se deben reunir,
por tanto, todos los elementos que pudieron haber influido o que deban tenerse en
cuenta en el hecho a estudiar.
Valuacin
Es la especialidad que se ocupa de determinar el valor intrnseco o comercial de todo
tipo de cosas, objetos o animales, en hechos relacionados con la investigacin de un
delito.
Objetivo
Establecer mediante datos tcnicos el valor de bienes muebles relacionados con un
hecho delictivo.
367
DICTMENES PERICIALES
Como consecuencia de la dinmica social, se ha propiciado que se eleve el ndice de
denuncias presentadas ante las autoridades competentes, lo que ha dado margen a un
incremento significativo a la demanda del servicio pericial y en respuesta de ello la
Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, durante el periodo enero
2001 a septiembre de 2005 ha emitido un milln 148 mil 266 dictmenes periciales en
apoyo y auxilio del Ministerio Pblico de la Federacin, rganos Jurisdiccionales as
como otras instituciones del Sector Pblico Federal.
Derivada de esta creciente demanda el Procurador General de la Repblica, el
C. Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernndez, hizo un reconocimiento a la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales por haber alcanzado la cifra de
un milln de dictmenes periciales durante el periodo comprendido de enero de
2001 a abril de 2005, con lo que la Direccin General ha brindado un eficaz auxilio al
Ministerio Pblico de la Federacin, rganos Jurisdiccionales y otras instituciones
del Sector Pblico Federal, Estatal y Municipal; la cifra alcanzada es producto del
trabajo, el esfuerzo y cumplimiento del personal sustantivo del servicio pericial en sus
Dictmenes periciales
Dictmenes Periciales
286,006
300,000
257,671
250,000
200,000
239,219
203,177
162,193
150,000
100,000
50,000
0
2001
2002
2003
2004
2005 sep
DESCONCENTRACIN
DEL SERVICIO PERICIAL
Al inicio de la presente administracin, en diciembre del ao 2000, los servicios periciales contaban con una plantilla de 144 peritos tcnicos y 310 profesionales, de los
cuales 303 se encontraban adscritos al sector central y slo 151 adscritos en las
diferentes delegaciones estatales, lo cual resultaba insuficiente para atender la creciente demanda de los servicios periciales en las delegaciones, por lo que la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales se avoc a establecer un
programa de desconcentracin de peritos a las delegaciones estatales, en donde se
ha venido radicando en cada una de ellas peritos profesionales y tcnicos, de acuerdo
con las estadsticas de incidencia que reporta cada localidad, tanto de averiguaciones
previas como dictmenes periciales emitidos en aos anteriores, esto con la finalidad
de dar una cobertura nacional con mayor capacidad de respuesta y oportunidad en la
prestacin del servicio pericial.
En este contexto, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales,
en cumplimiento de sus funciones, primeramente impuls el incremento de la plantilla
sustantiva autorizada, sin perder de vista los recursos disponibles y las necesidades
de operacin, a fin de optimizar la investigacin tcnica-cientfica en el mbito nacional, por lo que para octubre de 2005 se cuenta con una plantilla sustantiva de 468
peritos tcnicos y 555 profesionales, lo que representa una ampliacin del orden del
225 y 79 por ciento, respectivamente, y fueron desconcentrados como se muestra en
el siguiente cuadro:
369
Peritos
2000
2001-2005
303
151
465
558
Peritos profesionales
Peritos tcnicos
310
144
555
468
Total
454
1,023
Lo anterior ha permitido que a la fecha estn adscritos a las diferentes delegaciones 558 peritos, tanto tcnicos como profesionales, los que en su mayora son
egresados de los institutos de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de
Justicia Federal y Nacional de Ciencias Penales de esta Procuradura, elevndose
sustancialmente el personal pericial en cada delegacin estatal, dicho personal se
encuentra coordinado administrativa y operativamente por un perito profesional habilitado como Coordinador Estatal.
Es importante destacar que el personal pericial tuvo un aumento significativo en
el nivel salarial en comparacin del que se perciba en el ao 2000, con la finalidad de
satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social
y cultural, logrando una dignificacin de la actividad pericial y una mejor calidad de
vida para el servidor pblico.
L ABORATORIOS REGIONALES
DE SERVICIOS PERICIALES
El constante aumento de la demanda del servicio pericial en el mbito nacional propici la necesidad de implementar acciones y mecanismos orientados a responder de
manera oportuna y eficiente, por lo que la Direccin General de Coordinacin de
Servicios Periciales, despus del logro tan importante que represent el ampliar la
plantilla pericial y desconcentrar a los peritos en las delegaciones estatales, tenia un
enorme reto, darle continuidad al compromiso de bridar una mejor atencin a los
requerimientos del Ministerio Pblico de la Federacin, jueces y otras autoridades
ubicados fsicamente en el interior de la Repblica.
370
REGI
REGIN NORESTE
REYNOSA - TAMAULIPAS
REGI
REGIN SURESTE
REGI
REGIN NOROESTE
CANC
CANCN - QUINTANA ROO
REGI
REGIN OCCIDENTE
GUADALAJARA - JALISCO
REGI
REGIN CENTRO
DISTRITO FEDERAL
REGIN SUR
OAXACA OAXACA
(EN PROCESO)
371
juana, Baja California, los que se sumarn al laboratorio central ubicado en el Distrito
Federal.
Con lo anterior, se ha permitido optimizar costos y recursos econmicos, tiempos de respuesta, al no tener que distraer peritos de las oficinas centrales, otorgar
servicios en lugares distantes, ya que implicaba que la Direccin General, en algunos
casos, tuviera que trasladar peritos especializados en las diferentes materias al lugar
del servicio requerido y a veces se trasladaban ms de una ocasin para atender el
mismo asunto.
Actualmente se encuentran en operacin tres, el Laboratorio Regional Sureste
ubicado en la ciudad de Cancn, Quintana Roo, que atiende a los estados de Yucatn, Campeche y Tabasco; el laboratorio Regional Noreste en la ciudad de Reynosa,
Tamaulipas, que atiende los estados de Coahuila, Nuevo Len, San Luis Potos y
Zacatecas, y el laboratorio Regional Occidente instalado en la ciudad de Guadalajara,
Jalisco, que atiende los estados de Nayarit, Colima, Aguascalientes, Guanajuato y
Michoacn, ambos inaugurados el 14 de diciembre de 2004; los laboratorios regionales de Oaxaca y Tijuana se encuentran en construccin y prximamente entrarn en
operacin.
Reynosa, Tamaulipas
Guadalajara, Jalisco
Los laboratorios regionales cuentan bsicamente con peritos en 15 especialidades periciales, como son: Balstica Forense, Criminalstica de Campo, Propiedad Intelectual, Fotografa Forense, Valuacin, Qumica Forense, Documentos Cuestionados,
Contabilidad, Identificacin-AFIS, Medicina Forense, Trnsito Terrestre, Ingeniera
Civil, Arquitectura, Informtica y Dactiloscopia.
El equipamiento y operacin de los laboratorios regionales permite dar cobertura a todo el pas y obtener los dictmenes con mayor rapidez, y lo ms importante,
con la misma calidad y solidez cientfica en cualquiera de los laboratorios; los tres
372
cuentan con equipo especializado con la tecnologa ms avanzada en su gnero, suficientes herramentales y materiales complementarios necesarios, destacndose los
equipos de: espectrofotmetros de luz infrarroja, cromatgrafos, emit solares, microscopios, tubos recuperadores de proyectiles, equipos de anlisis espectral, balanzas, laboratorio de revelado fotogrfico (minilab), as como de equipos especializados,
mobiliario, equipo de oficina, equipo de cmputo, consultorios mdicos y materiales
complementarios, como son los reactivos; todo esto para garantizar el buen funcionamiento y la calidad de los servicios otorgados a travs de los laboratorios regionales.
Adicionalmente se reforzaron los laboratorios regionales con la dotacin de laboratorios mviles, los que se encuentran acondicionados con el equipo bsico e
indispensable para realizar los estudios tcnico-cientficos en el lugar de los hechos,
lo que contribuye a emitir un dictamen de manera inmediata.
Con lo mencionado anteriormente podemos afirmar que con la operacin de los
tres laboratorios regionales, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales marca un logro trascendental en el desarrollo de los servicios periciales en el
auxilio al Ministerio Pblico de la Federacin, lo que da certeza y confiabilidad a la
investigacin, as como tambin garantiza la conservacin y preservacin de muestras que permita contar con los elementos en ptimas condiciones para su estudio.
C OORDINACIONES ESTATALES
Y REGIONALES
Para llevar a cabo este programa, durante el primer semestre de 2001 se elabor un diagnstico sobre las condiciones de operacin de la propia Direccin General,
para conocer sus fortalezas y debilidades para hacer frente a un proceso de cambio
como lo era en ese momento la implantacin de un sistema de gestin de la calidad
con referencia norma de calidad ISO-9001:2000.
Con esta perspectiva, se determin que era viable la implantacin del Sistema
de Gestin de la Calidad en la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, por lo que se procedi a establecer, implantar y desarrollar el Sistema de
Gestin de la Calidad, llevndose a cabo en tres etapas hasta lograr la certificacin
integral en las 25 especialidades periciales que conforman la Direccin General de
Coordinacin de Servicios Periciales.
En el 2002 se concluy la primera etapa de certificacin con un alcance de
ocho especialidades periciales: Criminalstica de Campo, Documentos Cuestionados,
Dactiloscopia, Identificacin AFIS, Gentica Forense, Retrato Hablado, Trnsito Terrestre, Valuacin y el rea de Control Documental que es la encargada de recibir las
solicitudes de intervencin y entregar los dictmenes periciales a las instancias que
solicitan el servicio. El sistema fue auditado en diciembre de 2002 por la empresa de
origen francs Socit Gnrale de Surveillance de Mxico, S. A. de C. V. (SGS),
recibindose el Certificado No. MX02/135 de la Entidad Mexicana de Acreditacin
(EMA), as como otro por parte de la United Kingdom Acreditation (UKAS).
En el 2003 se llev a cabo la segunda etapa de certificacin, con una ampliacin
del alcance al sistema de nueve especialidades: Balstica Forense, Contabilidad, Ingeniera y Arquitectura, Ingeniera Mecnica y Elctrica, Incendios y Explosiones,
Informtica y Telecomunicaciones, Medicina Forense, Propiedad Intelectual y Traduccin, las que se auditaron y certificaron en diciembre de 2003; adems, en julio del
mismo ao se realiz la auditora de seguimiento al sistema de gestin de la calidad
con lo que se mantuvo la certificacin.
En el 2004 se llev a cabo la tercera etapa, con una ampliacin del alcance al
sistema de gestin de la calidad que abarc ocho especialidades: Anlisis de Voz y
Video, Antropologa Forense, Fotografa Forense, Odontologa Forense, Poligrafa
Forense, Psicologa Forense, Psiquiatra Forense y Qumica Forense, con lo que se
logr la certificacin en todas las especialidades del servicio pericial.
Los logros que se han tenido con la certificacin del sistema de gestin de la
calidad en la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales son los siguientes:
375
B ANCOS
DE DATOS
CRIMINALSTICOS
Sistema Automatizado de Identificacin de Huellas Dactilares (AFIS). El programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-2000 recoge la preocupacin general de
la poblacin por la inseguridad en la vida cotidiana; por ello, es prioridad del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica (SNSP) la implementacin de herramientas que apoyen las actividades encaminadas a prevenir los delitos, reforzando las acciones que
realiza el Ministerio Pblico de la Federacin para la procuracin de justicia pronta y
expedita.
Uno de los ejes estratgicos del SNSP es el desarrollo e implantacin de sistemas que utilicen tecnologa de vanguardia y coadyuven al intercambio de informacin
entre las diferentes instituciones involucradas en el registro y seguimiento del personal de seguridad pblica y de la poblacin criminal, facilitando as la toma de decisiones y el desarrollo de programas, polticas y acciones para el combate a la delincuencia
en el mbito nacional.
Por lo anterior, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales
incorpor el proyecto AFIS nacional, con el objetivo de crear el Registro Nacional de
Huellas Dactilares a travs de un sistema que permita la administracin de una base
de datos de 50 millones de huellas dactilares, para optimizar los procesos de registro,
consulta e identificacin de individuos y facilite el intercambio de informacin entre
las instituciones dedicadas a la administracin y la procuracin de justicia.
376
El AFIS es un sistema informtico de alta tecnologa que permite buscar, cotejar y analizar impresiones dactilares, para apoyar el trabajo de los peritos dactiloscopistas, proporcionndoles, mediante el uso de herramientas especializadas, los elementos
para establecer la identidad de un individuo y apoyar su dictamen pericial en forma
automatizada.
El fundamento legal de este Sistema se encuentra en la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Titulo
Primero, artculos 2o. y 7o.; as como en su Seccin Cuarta: de la Informacin de
Apoyo a la Procuracin de Justicia, Artculo 41, los cuales sealan:
El fundamento para la integracin y la operacin del Banco de Datos AFIS en la
Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales est contemplado en el
Artculo 71, fraccin VI, del Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura
General de la Repblica, que a la letra dice:
Operar los bancos de datos criminalsticos de la Procuradura que se integren al Sistema Nacional de Seguridad Pblica, especialmente los de identificacin dactiloscpica y fotogrfica, as como todos los necesarios para la
investigacin, que sern distintos de los que administre el Centro Nacional
de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia.
(Procuradura General de la Repblica. Reglamento de la Ley Orgnica de
la Procuradura General de la Repblica, primera edicin, 2003, p. 96.)
En cuanto al intercambio de informacin con otras instancias afines a esta Direccin General, el fundamento se da en el Convenio de colaboracin que con base
en el Artculo 119 Constitucional celebrarn la Procuradura General de la Repblica,
la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y las Procuraduras Generales de Justicia de los treinta y un estados integrantes de la Federacin. (Secretara
de Gobernacin. Diario Oficial de la Federacin, 3 de diciembre de 1993).
La cobertura del Sistema en el mbito nacional, as como la cantidad de fichas
ingresadas a la fecha, se muestra en el mapa y la grfica siguientes:
377
Oaxaca (Oaxaca)
Puebla (Puebla)
Quintana Roo (Cancn)
Sinaloa (Culiacn)
Sonora (Hermosillo)
Tabasco (Villahermosa)
Tamaulipas (Reynosa)
Yucatn (Mrida)
35,000
30,000
32,327
29,334
25,000
26,890
22,144
19,594
20,000
15,000
10,000
14,042
5,000
0
Total Acumulado a Septiembre 2005:144,331
378
2000
2001
2002
2003
2004
2005
379
1,200
1,000
1,042
800
600
400
684
473
461
2002
2003
2004
2005
200
0
Total Acumulado a Septiembre 2005: 2,660
Sistema Integrado de Identificacin Balstica (IBIS). De acuerdo con la poltica innovadora de la Institucin se procedi a implementar mecanismos modernos
para mejorar los procesos periciales en materia de Balstica Forense, por lo que la
Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales se avoc a instrumentar y
establecer un Sistema Automatizado Integrado de Identificacin Balstica (IBIS),
para disponer de toda la informacin relacionada con esta especialidad.
El sistema es una fuente de Informacin confiable y de consulta que contribuye
a optimizar el proceso de identificacin de las armas con las que cuenta la institucin
y de las que se encuentran relacionadas con algn hecho presuntamente delictuoso
del fuero federal, as como de las caractersticas que presentan los elementos balsticos al momento de ser percutidos.
Este sistema tambin es de gran utilidad para apoyar la funcin pericial de la
institucin, as como para facilitar el intercambio de informacin con las instancias
dedicadas a la administracin y la procuracin de justicia en el mbito nacional y est
sustentado en el Programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-2000.
380
Por lo anterior, es de particular importancia contar con un sistema de informacin automatizado, que permita integrar un banco de datos en el rea de balstica
forense, para identificar el armamento con el que cuenta la institucin y el que derive
de hechos presuntamente delictivos del fuero federal, de acuerdo con sus caractersticas y elementos balsticos (casquillos y proyectiles), que sirva de consulta, confronta e identificacin, as como de intercambio de informacin con las 31 procuraduras
estatales y la del Distrito Federal, dando cumplimiento a lo establecido en el Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, Artculo 71,
fraccin II, que establece como una de las funciones prioritarias del servicio pericial
la de Auxiliar al Ministerio Pblico de la Federacin en la bsqueda, preservacin y
obtencin de indicios y pruebas, a fin de coadyuvar en el cumplimiento de sus funciones constitucionales de investigacin y persecucin de los delitos.
El sistema permite ingresar y almacenar la informacin clasificada, codificada
y personalizada de las caractersticas de cada una de las armas propiedad de la
institucin y de las que derivan de hechos presuntamente delictuosos y de sus elementos balsticos, para que cuando sea consultado y confrontado se facilite la localizacin y ubicacin de los datos requeridos para la formulacin de los dictmenes
periciales y el intercambio de informacin con las dems instancias de administracin
y procuracin de justicia en el mbito nacional.
El establecimiento de este Sistema permite tener un grado ascendente de mejoramiento en la prestacin del servicio pericial de Balstica Forense, controlando los
procedimientos internos de consulta y registro para dar seguridad y confiabilidad a la
informacin y evitar su uso no autorizado.
Actualmente la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales cuenta
con el equipo que conforma el Sistema IBIS, as como con los elementos necesarios
para su operacin, por lo que ya se han obtenido e ingresado al Sistema los elementos
balsticos testigo de las armas de fuego que han sido asignadas como de cargo al
personal policial de esta institucin, las que son remitidas y que presuntamente estn
relacionadas con algn hecho probablemente delictivo as como los elementos encontrados y levantados en el lugar de los hechos.
Los elementos balsticos testigo son los casquillos y proyectiles que se obtienen despus de usar un arma de fuego puesta a la vista.
Los elementos balsticos problema son aquellos que son encontrados en el
lugar de los hechos.
381
Se cuenta con dos centros de atencin que dan cobertura nacional, de los cuales el central se encuentra en el Distrito Federal y se tiene una terminal de datos en
Jalisco.
A la fecha se han registrado elementos balsticos en las cantidades que se muestran en la grfica siguiente:
Registros ingresados en el IBIS
6,000
5,633
5,000
4,000
3,000
4,442
2003
2004
2005
3,373
2,000
1,000
0
PUBLICACIONES
El programa editorial de la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales ha sido fundamental para el desarrollo del capital intelectual de esta unidad administrativa, ya que le ha permitido retener el conocimiento y la experiencia adquiridos
como parte de su actuacin, as como las aportaciones del personal ms avanzado en
el conocimiento de la criminalstica. Asimismo, establecer un puente de comunicacin con los usuarios de los servicios que presta, dando a conocer en las Guas
metodolgicas de las especialidades periciales sobre cules son las especialidades en las que puede intervenir, as como los requisitos para solicitar dicha intervencin y los domicilios donde se reciben las solicitudes correspondientes.
Por otra parte, el Manual para la Investigacin en el Lugar de los Hechos
rene todo el conocimiento y la experiencia tcnica y cientfica de los especialistas en
la criminalstica, para presentar de manera sistematizada la metodologa para reconocer los hallazgos, las evidencias y cualquier otro elemento de estudio localizados en el
lugar de los hechos, tales como: huellas, manchas de sangre, colillas de cigarro, vasos, botellas, entre otros. Por ello, este manual es considerado como material de
consulta y apoyo, no slo para el personal pericial, sino tambin para los agentes del
Ministerio Pblico y los de la polica investigadora.
El Manual Metodolgico para la Investigacin Criminalstica de los Homicidios de Mujeres en Ciudad Jurez, como su nombre lo explica, presenta la
metodologa criminalstica para la investigacin aplicable al caso especfico de Jurez, por lo que se considera una herramienta fundamental para la investigacin pericial, policial y ministerial, para el esclarecimiento de los hechos suscitados en esa
localidad.
Por ltimo, la publicacin titulada La Medicina Legal y Forense en los Albores del Siglo XXI recoge los conocimientos y las experiencias de especialistas de los
diversos pases participantes, como una aportacin al enriquecimiento de la prctica
mdica legal y forense, en la investigacin de los hechos presuntamente delictivos.
La publicacin de estas obras se ilustra con las siguientes portadas:
384
PROFESIONALIZACIN
DEL PERSONAL PERICIAL
1,131
1,000
976
800
938
600
643
400
200
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Cabe agregar que dentro del mismo perodo 42 peritos fueron capacitados en
diferentes pases, entre los que destacan: Brasil, Canad, Costa Rica, Chile, Espaa,
Estados Unidos de Amrica, El Salvador y Francia, entre otros.
CONGRESOS
Buscando diferentes prcticas que fomenten la generacin y el desarrollo del capital
intelectual, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales conjuntamente con el Instituto Nacional de Ciencias Penales se han dado a la tarea de desarrollar cursos y congresos internacionales en materia de servicios periciales, con la
finalidad de mantener y contribuir en una constante formacin profesional de su personal sustantivo, para contar con personal con conocimientos y habilidades del ms
alto nivel y experiencia, as como acercarles conocimientos, tcnicas y tecnologa de
punta en el mbito internacional, por lo que se ha logrado organizar y participar en los
siguientes eventos:
CONGRESO INTERNACIONAL
L A MEDICINA LEGAL Y FORENSE
EN LOS A LBORES DEL SIGLO XXI
El congreso logr un acercamiento y un intercambio de opiniones entre mdicos forenses de la Procuradura General de la Repblica y mdicos de instituciones del
sector salud, as como de sociedades civiles, quienes compartieron sus experiencias
con respecto a la situacin que enfrentan ante las constantes demandas que se reciben por responsabilidad profesional mdica, los avances obtenidos en este congreso
permitirn homologar criterios interinstitucionales y coordinar los esfuerzos.
Adems de lo anterior se abordaron temas relacionados con el papel del mdico
forense en el mbito de la procuracin de justicia, bioterrorismo, aspectos mdicos
relacionados con el consumo de narcticos, responsabilidad profesional, metodologa
de la investigacin en medicina forense, derechos humanos, entre otros, con la participacin de ponentes nacionales e internacionales de: Colombia, Estados Unidos y
Costa Rica.
387
CONGRESO INTERNACIONAL
E STNDARES INTERNACIONALES PARA EVALUAR
LA C ALIDAD DE P ERITAJES EN D OCUMENTOSCOPA
Y G RAFOSCOPA
Con el apoyo de la Academia Internacional de Expertos en Escrituras y Documentos, con sede en Eubon, Francia, la Procuradura General de la Repblica, a travs de
la Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional, la Direccin
General de Coordinacin de Servicios Periciales y el Instituto Nacional de Ciencias
Penales, congregaron a ms de 500 participantes, entre peritos de la PGR, de las
procuraduras estatales, instituciones educativas, entre otros interesados en el anlisis documental de carcter forense, con la participacin de ponentes nacionales e
internacionales de: Francia, Brasil, Espaa, Blgica, Alemania, Suiza y Venezuela.
Los temas tratados se enfocaron en los aspectos metodolgicos del anlisis
documental, los nuevos mtodos en falsificacin de escrituras, el control de calidad
388
en los peritajes y nuevas tcnicas para analizar escrituras, firmas, sellos, hologramas,
entre otros temas de gran relevancia. Con este encuentro, se logr el intercambio de
experiencias entre los pases participantes y un gran aporte a la unificacin de criterios en cuanto a la elaboracin de dictmenes en la materia.
CONGRESO INTERNACIONAL
TOXICOLOGA Y QUMICA FORENSE
El Congreso permiti conocer y abordar temas relacionados con la problemtica global de la delincuencia organizada, en cuanto a produccin de narcticos y el terrorismo. Se destac la importancia del intercambio de conocimientos entre los expertos
en qumica para mantener una constante actualizacin en materia de investigacin
cientfica adems de informarse sobre nuevas y mejores prcticas con el fin de unificar criterios.
El evento acadmico se realiz en el Auditorio Alfonso Quiroz Cuarn del Instituto Nacional de Ciencias Penales. Cont con la participacin del Bureau of Alcohol, Tobaco, Firearms and Explosives y Drug Enforcement Administration del
Departamento de Justicia y la FDA de Estados Unidos de Amrica, el Departamento
Administrativo de Seguridad, la Fiscala General de la Nacin y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses de Colombia y la Polica Cientfica Espaola; adems
de reconocidos exponentes nacionales de la Academia Mexicana de Ciencias Penales, Asociacin Latinoamericana de Medicina Legal, Instituto Jalisciense de Ciencias
Forenses, Instituto Mexicano del Seguro Social, Procuradura General de Justicia del
Estado de Guanajuato y Procuradura General de la Repblica, con la participacin
de ponentes nacionales, as como internacionales de: Colombia, Estados Unidos y
Espaa.
Participaron peritos de la Procuradura General de la Repblica, procuraduras
de justicia estatales, estudiantes del Instituto Nacional de Ciencias Penales y otras
instituciones acadmicas, que conformaron un auditorio de aproximadamente 200
personas.
389
CONGRESO INTERNACIONAL
GENTICA FORENSE
Tuvo como objetivo principal el difundir y homologar las tcnicas de estudio del ADN,
para generar los criterios profesionales y que los peritos capacitados apliquen las
tcnicas y mtodos forenses en el estudio del ADN, as como intercambiar experiencias y habilidades, con lo cual ser posible unificar criterios sobre las tcnicas de
identificacin humana.
Lo anterior en beneficio del auxilio al Ministerio Pblico de la Federacin y a
otras autoridades en el esclarecimiento de un hecho probablemente delictivo, a efecto de lograr la identificacin del autor o los autores.
El evento acadmico se realiz en el Auditorio Alfonso Quiroz Cuarn del Instituto Nacional de Ciencias Penales. Cont con la participacin de cientficos reconocidos en la materia, procedentes de Argentina, Brasil, Costa Rica, Espaa, del FBI y
del John Jay of Criminal Justice, Nueva York, Estados Unidos de Amrica, Uruguay
y de Mxico. Se cont con peritos en materia de gentica forense de pases iberoamericanos pertenecientes al grupo GITAD (Grupo de Trabajo Iberoamericano en el
Anlisis del DNA), Instituto Mexicano del Seguro Social, Procuradura General de
Justicia del Estado de Guanajuato y Procuradura General de la Repblica.
II REUNIN IBEROAMERICANA
DE D IRECTORES DE L ABORATORIOS F ORENSES
Tuvo como objetivo estrechar los lazos de coordinacin entre los pases participantes
para desarrollar la investigacin cientfica, tambin se concretaron diversos acuerdos
de cooperacin que permitirn desarrollar los laboratorios forenses, equipndolos con
tecnologa de punta y se plantearon programas conjuntos de desarrollo en las diferentes especialidades de la criminalstica.
Fue organizada por la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales, como anfitrin del evento, el cual se llev en forma conjunta con el Congreso
Internacional de Gentica Forense, siendo la sede para tal evento las instalaciones
del Instituto de Ciencias Penales, contando con la participacin de pases de: Portugal, Espaa, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Nicaragua, Panam, Uruguay, Venezuela y Holanda.
390
S ERVICIO DE CARRERA
La Procuradura General de la Repblica dise e implement un nuevo modelo de
Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal aplicable al personal sustantivo de la institucin, del cual forma parte el servicio pericial, teniendo como sustento
los artculos 1, 2, 19, 30-66 y 75 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la
Repblica, lo que da origen al reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de
Justicia Federal.
En este contexto, la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales
conjuntamente con la Direccin General de Servicio de Carrera se avocaron a la
tarea de disear el modelo de escalafn que es aplicable tanto a los peritos profesionales como a los tcnicos, analizando detalladamente sus diferentes niveles de acuerdo con las necesidades especficas del servicio; asimismo, se realizaron los perfiles
de cada una de las categoras que comprenden el escalafn, el cual establece los
requisitos, fundamentos y objetivos.
Los peritos profesionales y tcnicos no slo se incorporan al Servicio de Carrera, sino que mejoran sus expectativas escalafonarias al ampliar las categoras a cuatro para el caso de los tcnicos y a seis para los profesionales:
391
392
El personal pericial ya cumpli con los requisitos para su ingreso, los cuales
fueron la evaluacin y examen de conocimientos, a travs del Centro de Evaluacin
y Desarrollo Humano y la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales
que apoy en la aplicacin de la evaluacin del desempeo del puesto, estando en
proceso el alta al nuevo modelo de Servicio de Carrera.
Con la finalidad de continuar el fortalecimiento, el desarrollo integral y el profesionalismo de sus servidores pblicos, la Direccin General continuar con un programa estricto de capacitacin y especializacin que contribuya a incrementar el
capital intelectual, para facilitar su ascenso, mejorar su nivel laboral, econmico y de
conocimientos.
PERSPECTIVAS
PARA
2006
Con el impulso que representan los logros hasta aqu expuestos y el firme apoyo
institucional que se ha venido brindando para la realizacin de los programas y proyectos de esta rea pericial, en lo que resta de la presente administracin se espera
consolidar el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal para el
personal sustantivo de esta Direccin General, as como el establecimiento, la implantacin, desarrollo y certificacin del Sistema de Gestin de la Calidad en las 31
coordinaciones estatales de servicios periciales del interior de la Repblica y la acreditacin del Laboratorio Central de Qumica.
En cuanto al Proyecto de Creacin de Laboratorios Regionales, la perspectiva es que se logre la instalacin y operacin de los laboratorios regionales de Oaxaca y Tijuana, para que junto con los existentes en Cancn, Reynosa y Guadalajara se
complemente y consolide la infraestructura necesaria para el apoyo del servicio pericial en todo el territorio nacional.
No obstante los logros anteriores y las perspectivas mencionadas para el 2006,
la Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales mantendr su compromiso de seguir impulsando el desarrollo de los servicios periciales, tanto en los aspectos normativos como en aquellos relacionados con la incorporacin de nuevas
tecnologas, el desarrollo humano de su personal, el equipamiento, la gestin de mejores instalaciones, la innovacin de sus procesos, as como la implementacin de sistemas y mecanismos para fortalecer y mejorar el quehacer pericial. Todo ello como
393
394
Acerca de la especializacin
de la funcin de polica
Dante Lpez Medrano*
ACERCA
METUS ET INSECURITAS
Desde la montaa del diablo observa Thomas Hobbes (1588-1679) las guerras civiles: el mundo de la injusticia y la locura, desde ah plantear el problema del orden,1
de la seguridad.
Si se pudiera hablar de alto y de bajo en lo que se refiere al tiempo as como en
lo que se refiere al espacio, creo de veras que la parte ms alta del tiempo sera
la comprendida entre 1640 y 1660. En efecto, quien, desde la montaa del
diablo, hubiese contemplado el mundo desde esos aos y hubiera observado las
acciones de los hombres, sobre todo en Inglaterra, habra visto un panorama de
todas las suertes de injusticias y de todas las suertes de locuras que el mundo
fuera capaz de ofrecer, y habra comprobado cmo todas ellas eran producidas
por sus madres, la hipocresa y la presuncin, una de las cuales es falsa iniquidad y la otra, falsa locura.2
Cfr. Resta, Eligio, La certeza y la esperanza. Ensayo sobre el derecho y la violencia, Paids, Barcelona, 1995, p. 110.
Hobbes, Thomas, Dilogo I de Behemoth o el parlamento largo, 1679, segn cita de Eligio Resta, idem.
3
Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn. Teora del garantismo penal, trad. Perfecto Andrs Ibez et al.,
2a. ed., Trotta, Madrid, 1997, p. 259.
4
Hobbes, Thomas, Leviatn, XXX, segn cita de Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 243.
5
Castel, Robert, La inseguridad social. Qu es estar protegido?, trad. Viviana Ackerman, Ediciones Manantial,
Buenos Aires, 1994, p. 19.
2
397
De hecho, hoy todava se seala la seguridad como una de las funciones mnimas del Estado. Esta primera funcin del Estado nos permite pensar en la polica
como acontecimiento poltico, es decir, estar vinculada a lo estatal, y particularmente a un determinado Estado.8
Max Weber (1946) defini el Estado como una comunidad humana que reivindica (con xito) el monopolio del uso legtimo de la fuerza fsica dentro de
un territorio determinado. La esencia de la estatalidad es, en otras palabras, la
aplicacin de las leyes: la capacidad ltima de enviar a alguien con uniforme y
pistola para que imponga el cumplimiento de las leyes del Estado.9
Cfr. Zaffaroni, Eugenio Ral, et al., Derecho Penal. Parte general, Porra, 2001, p. 263.
Hobbes, Thomas, Leviatn o la materia, forma y poder de una repblica, eclesistica y civil, segn cita de lvarez
Ledesma, Mario I., Acerca del concepto derechos humanos, McGraw Hill, Mxico, 1998, p. 36.
8
Cfr. Bustos Ramrez, Juan, La instancia policial, en Roberto Bergalli et al., El pensamiento criminolgico. Estado y control, tomo II, Temis, Bogot, p. 63.
9
Fukuyama, Francis, La construccin del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, trad.
Mara Alonso, Ediciones B, Barcelona, 2004, p. 22.
10
Cfr. lvarez Ledesma, Mario I., op. cit., p. 39.
11
Cfr. Resta, Eligio, op. cit., pp. 116 y 117.
7
398
12
13
14
399
A ello se debe que una vez constituido el Estado la guerra no desaparece sino
que contina, aunque ahora en los lmites del Estado, en sus fronteras. Sin embargo,
no es realmente una guerra, es el estado de guerra15 donde prevalece una relacin de
miedo, el gran teatro de la representacin del metus et insecuritas. Es, pues, a travs
del terror que el Estado guiar al colectivo hacia la paz.16
Recuerdan los tres ejemplos de guerra permanente que da Hobbes? En primer
lugar dice que incluso en un Estado civilizado, cuando uno deja el domicilio
propio nunca se olvida de cerrar cuidadosamente la puerta con llave, porque
sabe bien que hay una guerra permanente entre los ladrones y los que sufren
robos. En segundo lugar, recuerda que en las selvas americanas hay todava
poblaciones cuyo rgimen contina siendo el de la guerra de todos contra todos.
Por fin, no hace notar que las relaciones entre un Estado y otro, en Europa, son
anlogas a las de dos hombres, uno frente al otro, con las espadas desenvainadas y las miradas vueltas la una contra la otra? En todos los casos, entonces, la
guerra est presente y constituye una amenaza incluso despus de la formacin
del Estado.17
Foucault, Michel, Genealoga del racismo. De la guerra de las razas al racismo de Estado, trad. Alfredo Tzveibely, La Piqueta, Madrid, 1992, p. 101.
16
Cfr. Yez Romero, Jos Arturo, Polica mexicana: cultura poltica, (in)seguridad y orden pblico en el gobierno
del Distrito Federal, 1821-1876, Universidad Autnoma Metropolitana y Plaza y Valds, Mxico, 1999, p. 36.
17
Foucault, Michel, op. cit., p. 98.
18
Castel, Robert, op. cit., p. 24.
19
lvarez Ledesma, Mario I., op. cit., p. 42.
400
La especializacin de la funcin policial, con relacin a otras funciones de gobierno, se produjo a partir del siglo XVII a travs de una serie de decretos y ordenanzas respecto del orden pblico y costumbres, dictadas por Luis XIV en Francia y
Federico Guillermo I en Alemania.23 Una de las tareas de esta polica ser vigilar las
20
401
costumbres funcin que conserva hasta nuestros das, es la polica que vigila la
moralidad en parques y calles, lo que se conoce como la va pblica. A travs de esta
funcin comienza el control de las prostitutas que, de ocupar las calles de barrios
especializados como en la Edad Media, pasarn a partir del siglo XVII a ocupar
casas especializadas que terminarn siendo administradas por un tercero apoyado
por la polica. sta perseguir a las prostitutas de la calle para obligarlas a ingresar a
los prostbulos.
A finales del siglo XVIII y en la primera mitad del XIX es la misma polica la
que organiza el sistema de prostbulos, persiguiendo a las prostitutas solitarias,
obligndolas a entrar en las casas sostenidas por los chulos que dependan directamente de ella.24
24
Donzelot, Jacques, La polica de las familias, trad. Jos Vzquez Prez y Umbelina Larraceleta, Pre-textos, Valencia, 1990, p. 26.
25
Bustos Ramrez, Juan, op. cit., p. 64.
26
Segn cita de Yez Romero, Jos Arturo, op. cit., p. 44.
402
Estas ideas sern plasmadas en el discurso poltico que se alimentar de la filosofa ilustrada.
Es en las Declaraciones de derechos del siglo XVIII donde se delinean con
precisin los rasgos que caracterizan a los derechos humanos en la modernidad. stos aparecen concretados y publicitados en el trnsito de la nocin filosfica de dichos derechos (como derechos naturales) a la dimensin poltica, es
decir, convertidos en derechos del hombre y del ciudadano, Nos hallamos en
presencia de la insercin de la nocin filosfica dentro del discurso poltico,
esto es, en la traslacin de un concepto del juego del lenguaje de la filosofa al
juego del lenguaje de la poltica.31
27
Beccaria, Sulla polica, 1790, segn cita de Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 801.
Humboldt, Los lmites de la accin del Estado, 1792, segn cita de Prieto Sanchs, Luis, La filosofa penal
de la Ilustracin, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Mxico, 2003, p. 27.
29
Prieto Sanchs, Luis, op. cit., p. 28.
30
Ibid., p. 31.
31
lvarez Ledesma, Mario I., op. cit., p. 72.
28
403
404
los asuntos sean, en cierto modo, indiferentes. Y la consecuencia de esa exigencia de indiferencia o imparcialidad es la posibilidad de recusacin por parte del
ciudadano.33
El hecho de que prevalezcan estas ideas exigir rganos especializados del Estado encargados de reunir todo un cmulo de pruebas, a grado tal que, por una parte,
permitan demostrar el delito y la culpabilidad del acusado, y por otra, desacreditar por
completo la presuncin de inocencia, en la que Si contra cien mil probabilidades de
que el acusado es culpable, se encuentra una sola de que es inocente, sta debe prevalecer sobre todas las dems.34 La polica se convertir en una instancia administrativa
vigilante y protectora de la propiedad, y alejada de todo referente poltico.35 Sin embargo, esta primera polica especializada en la delincuencia muy pronto tendr que recurrir a la delincuencia para obtener un cierto conocimiento de ella, qu mejor que el
delincuente para conocer cmo piensa el delincuente, cmo acta, cmo habla
Vidoq es representativo de ello. Viene del siglo XVIII, del perodo revolucionario e
imperial en el que ha sido contrabandista, un poco rufin, desertor. Formaba parte
de esos nmadas que recorran las ciudades, los campos, los ejrcitos, circulaban.
Criminalidad viejo estilo. Despus fue absorbido por el sistema. Fue a presidio, y
sali convertido en confidente de la polica, pas a polica y ltimamente a jefe de
servicios de seguridad. l es, simblicamente, el primer gran delincuente que ha
sido utilizado como delincuente por el aparato de poder.36
Con la consolidacin del Estado liberal, en el siglo XIX, la polica tendr tres
funciones esenciales: 1) prevencin especial; 2) cautelar, o auxiliar en el procedimiento penal, y 3) de razn de Estado.
Las lneas de desarrollo y los contenidos de este derecho policial han sido esencialmente tres: primero, la prevencin especial ante delictum contra las clases
peligrosas y, en general, los sujetos peligrosos; en segundo lugar, las funciones cautelares ante iudicium y/o de polica judicial contra sospechosos, fun33
Ibid, p. 53.
Voltaire, El filsofo ignorante, 1766, segn cita de Prieto Sanchs, Luis, op. cit., p. 62.
35
Cfr. Yez Romero, Jos Arturo, op. cit., p. 50.
36
Foucault, Michel, Microfsica del poder, trad. de Julia Varela y Fernando lvarez-Ura, La Piqueta,
Madrid, 1992., p. 94.
34
405
ciones auxiliares del proceso y tanto ms favorecidas, en los ordenamientos continentales, por el carcter mixto del mtodo procesal; finalmente, el derecho de
excepcin extra legem, inspirado en la razn de estado cuando no en ms contingentes razones polticas de control social.37
L A BSQUEDA DE LA VERDAD
Y LA PRCTICA POLICIAL
406
An en los albores de este siglo XXI, Claus Roxin nos plantea un caso de
tortura psicolgica ocurrido en Alemania en el ao 2002, y nos da cuenta de que a
fines del siglo pasado, en 1996, la Corte Suprema israel admita la tortura contra
presuntos terroristas, siempre que se pretendiera evitar un inminente acto terrorista
contra la poblacin.
En septiembre de 2002 fue secuestrado en Alemania el hijo de un banquero. El
autor del secuestro fue un joven jurista de veintiocho aos, que de ese modo
quera conseguir dinero por el rescate. El joven detenido no revel el lugar donde
se hallaba escondido el chico de once aos de edad plagiado. Daschner, vicepresidente de la polica de Frankfurt permiti en la maana del 1 de octubre que
amenazaran al acusado con torturarlo si no indicaba el paradero del muchacho
raptado, en la creencia de poder de esa manera salvar la vida de la vctima. Como
consecuencia de esto, aqul revel el lugar en que lo escondi. Pero la vctima
haba sido asesinada por el culpable inmediatamente despus del rapto. Por tanto, no era posible un rescate.42
La bsqueda de la verdad procesal a travs de la inquisitio, despus de oscilaciones, se instala en la vieja Europa a partir del siglo XIII.43 Conforme fue progresando la Inquisicin fue construyendo su cdigo y su prctica. Los manuales que al
respecto se escribieron eran a la vez cdigo penal y procesal. Entre los aos 1320
y 1420 se llegaron a inventariar 13 tratados de brujera, y de 1435 a 1487 se inventariaron 28 tratados.44 Algunas de esas obras son Consultationes ad inquisitores
haereticae pravitatis, Disertaciones de Gui Foucoi, en donde se establece el principio de que dos testigos dignos de crdito bastan para fundamentar una conviccin;45
hacia 1250 la obra de Guillaume Raymond, Pierre Durand, Bernard de Caux y Jean
de Saint-Pierre; la Practica officii inquisitionis de Bernardo Gui de 1324; el Directorium inquisitorum o Manual de inquisidores de Nicolau Eimeric, de 1376; Fornicarius del dominico alemn Johann Nider, escrito durante su participacin en el
42
Roxin, Claus, Puede llegar a justificarse la tortura?, trad. Justa Gmez Navajas, Instituto Nacional de Ciencias
Penales, Mxico, 2005.
43
Cfr. Zaffaroni, Eugenio Ral, op. cit., p. 250.
44
Muchembled, Robert, Historia del diablo. Siglos XII-XX, trad. Federico Villegas, 2a. ed., Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 2002, p. 58.
45
Eimeric, Nicolau y Francisco Pea, El manual de los inquisidores, trad. Francisco Martn, Col. Archivos
de la Hereja, Muchnik Editores, Barcelna, 1983, p. 253. La afirmacin corresponde a Francisco Pea.
407
Concilio de Basilea entre 1435 y 1437,46 y el Malleus Maleficarum escrito por Heinrich Kramer y Jacobus Sprenger de 1486. A travs de este tratado se har una
primera tipologa del delincuente, as el reo del basto delito de hereja ser separado
de otros marginales, locos y los leprosos; para stos bastar con separarlos, aislarlos,
as a la muerte por el agua para el loco, en la nave de los locos, se opondr la muerte
por el fuego para el delincuente.47
Para este tipo de procedimiento una tcnica fundamental ser el interrogatorio, exaltado por Bernardo Gui, quien aconseja no dejarse llevar por la manipulacin
que intentar el encausado: un inquisidor vigoroso no debe permitirse ser manipulado de esta manera, sino que debe proceder firmemente hasta lograr que estas gentes
confiesen su error, o por lo menos renuncien pblicamente a la hereja.48 El procedimiento se rega por principios que pretendan la celeridad: falta de formalismos; el
secreto de las actuaciones y la carencia de medios de impugnacin. La sola sospecha
facultaba al inquisidor a realizar el arresto.
Como el encausado por regla general va a negar la acusacin, los hechos, y
dems circunstancias, el prudens inquisitor debe valerse de argucias para desbaratar las del hereje. Entre otras, el inquisidor instar al acusado a travs de un tercero
para que diga la verdad, ste le dir al acusado que le conviene decir la verdad y que
el inquisidor es un buen hombre; el inquisidor le har creer que lo sabe todo; le har
creer que en el expediente se encuentran datos que refutan lo que alega el acusado;
multiplicar el interrogatorio cambiando las preguntas y cuestionndolo sobre las contradicciones en que incurra el acusado; lo amenazar con hacerle sufrir tormento; se
le encerrar con otra persona que se gane su confianza para que le haga hablar,
disponindose que en un lugar oculto se encuentre el notario y los testigos inquisitoriales para levantar el acta si confiesa.49
Cuando el acusado comparezca ante el inquisidor y ste vea que sigue sin querer
confesar, le hablar tranquilo, suavemente, hacindole entender que ya lo sabe
todo. Emplear un lenguaje de esta guisa: Mira, siento pena por ti. Han abusado
de tu sencillez y vas a perder tu alma por culpa de la bestialidad de otro. Naturalmente, t eres algo culpable! Pero los que te han perdido lo son mucho ms! No
cargues con el pecado de otro, no quieras hacer de maestro en lo que eres disc46
408
pulo... Dime la verdad. Ya ves que conozco bien tu caso, pero dmelo t mismo,
para que tu reputacin quede a salvo y no tengas mala fama... Si lo haces te
pondra en seguida en libertad! Podra perdonarte en seguida y volveras inmediatamente a tu casa. Dime quin te ha inducido a error (t que no hacas ningn
mal!), dime en dnde te han adoctrinado...50
Los delatores que haban pertenecido al grupo que delataban eran protegidos
por la Inquisicin, incluso se protega a quienes haban ocupado alto rango en el grupo
delatado.53 Se les tena en los locales que ocupaba la Inquisicin para evitar que
fueran asesinados.
50
Idem.
Duvernoy, Jean, La captura del ctaro Blibaste. Delacin ante el Tribunal de la Inquisicin en
Pamiers, el 21 de octubre de 1321, trad. Mario Muchnik, Muchnik Editores, Barcelona, 1987, p. 28.
52
Ibid., p. 26. Blibaste fue quemado.
53
Ibid., p. 92.
51
409
Pregunt a Pierre Mauri cmo mataban entre ellos a los malos creyentes o a los
perseguidores catlicos. Me dijo que cuando temen que uno de sus creyentes
sea tan poco seguro que arriesguen ser delatados por l, o cuando un catlico los
persigue, uno de los creyentes lo denuncia a un seor (es decir un hereje), ste
rene el mayor nmero posible de creyentes en los que tiene confianza, y les dice:
Hay un falso creyente entre nosotros (nombrando al que persigue a la Iglesia de
Dios), veamos qu sabris hacer de l. De inmediato, que est presente o no,
algunos de los creyentes deciden entre ellos a quin le tocar actuar, y cmo, y
luego matan al falso creyente, si pueden. Luego lo comunican al hereje. Haciendo
eso no creen pecar.54
En el procedimiento seguido ante la Inquisicin, el veredicto de cuestin tormento, se impona al acusado que no confesaba y al que no se haba podido declarar
convicto de hereja. Si no confesaba nada bajo tortura se le consideraba inocente. La
finalidad de la tortura no era esclarecer el hecho sino hacer confesar a aquel que calla
y de quien se sospecha la culpabilidad.55 Se torturaba a los acusados que vacilaban en
sus respuestas, afirmando y negando sobre los mismos hechos; al difamado contra el
que slo se tuviese un testigo; si existan indicios fuertes y un solo testigo, y al que no
tuviese testigos de cargo pero s indicios vehementes. Slo se excluan de tortura a
aquellos contra los que existiendo difamacin slo exista un testigo y un indicio.56
Una vez dictada la sentencia, los ayudantes del inquisidor se disponen a ejecutarla. Durante la preparacin del suplicio, el obispo y el inquisidor, por s mismos o
por boca de un creyente ferviente, presionan al acusado a que confiese espontneamente. Si el acusado no lo hace, mandan a los verdugos que le quiten las
ropas lo que harn enseguida pero sin alborozo, como si experimentasen turbacin. Le exhortarn a que confiese mientras los verdugos le desnudan. Si an se
resiste, le conducirn aparte, totalmente desnudo, y los buenos creyentes le
exhortarn repetidas veces. Mientras le exhortan le dirn que si confiesa no le
matarn con tal de que prometa no cometer ms delitos. Muchos confesaran la
verdad si no se hallaran atenazados por el miedo a la muerte, he tenido no pocas
experiencias de ello; muchos confesaran si se les prometiera salvar su vida. Por lo
tanto que el inquisidor y el obispo se lo prometan, pues podrn mantener su
palabra (salvo si se trata de un relapso, en cuyo caso no se prometer nada).
54
Idem.
Nicolau, Eimeric y Francisco Pea, op. cit., p. 243.
56
Ibid., p. 242.
55
410
L A FUNCIN POLICIAL EN EL
E STADO DEMOCRTICO DE DERECHO
Como resultado del proceso de construccin del aparato policial y su vinculacin con
las diferentes formas de Estado la funcin policial fue adquiriendo una ambigua con-
57
Ibid.,
Ibid.,
59
Ibid.,
60
Ibid.,
58
p.
p.
p.
p.
185.
236.
239.
241.
411
figuracin, a grado tal que algunas policas en nuestro medio no saben a ciencia cierta
cules son sus funciones. Su funcin se debate entre dos especies de violencia: la
que pone y conserva el derecho.
El aspecto ignominioso de esta autoridad radica en que en ella ha desaparecido la
distincin entre violencia que pone la ley y violencia que conserva la ley. Si se
exige a la primera que muestre sus ttulos en la victoria, la segunda queda sujeta
a la limitacin de no ponerse nuevos fines. La polica se ha liberado de ambas
condiciones. Es poder que pone, puesto que la funcin de ste no es promulgar
las leyes sino cualquier disposicin con fuerza de ley, y es poder que conserva el
derecho, porque se pone a disposicin de aquellos objetivos. La afirmacin de
que los objetivos del poder de polica son siempre idnticos o slo vinculados a
los del derecho es profundamente falsa. Antes bien, el derecho de la polica
marca el punto en que el estado, bien por impotencia, bien por las conexiones
inmanentes a todo ordenamiento jurdico, no est ya en condiciones de asegurar
con el ordenamiento jurdico los fines empricos que pretende alcanzar a cualquier precio. Por eso conviene la polica por razones de seguridad, en innumerables casos en los que no existe una clara situacin jurdica, cuando no acompaa
al ciudadano como una vejacin brutal sin relacin ninguna con los fines jurdicos, a travs de una vida regulada por las ordenanzas, o cuando, directamente, no
lo espa. A diferencia del derecho su poder es informe como su presencia
espectral, inaferrable y difusa siempre presente en la vida de los estados civilizados.61
Benjamn, Walter, Para una crtica de la violencia, segn cita de Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 800.
412
polica estatal cumpla estrictamente funciones slo de vigilancia general, sin una
mayor intervencin en la vida social.62
Lo mismo acontece con la primera reforma que sufre el texto del Artculo 21
constitucional, publicada en el Diario Oficial el 3 de febrero de 1983, que se limita a
modificar la parte final, respecto a la infraccin de jornaleros u obreros.
Artculo 21.- La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad
judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la polica
judicial, la cual estar bajo la autoridad y mando inmediato de aqul. Compete a la
autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica; el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por
treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese
impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en
ningn caso de quince das.
Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con multa
mayor del importe de su jornal o salario de un da.
62
413
falta por regular y supervisar respecto de la funcin de seguridad pblica de la polica. En este sentido se pronuncia en su recomendacin general nmero 2, intitulada
Sobre la prctica de las detenciones arbitrarias, de fecha 19 de junio de 2001. Dicho
documento da cuenta de prcticas policiales que mantienen principios inquisitoriales.
1) Revisin y vigilancia inmotivada.
recorridos de revisin y vigilancia rutinarios que constantemente efectan
los elementos de la Polica Judicial o sus equivalentes, y de los cuales en sus
partes informativos en la mayora de los casos no establecen quin les dio la
instruccin de llevarlos a cabo ni presentan el correspondiente oficio de comisin, lo que no permite establecer si actan de motu proprio, por indicaciones de
su superior, o bien, del agente del Ministerio Pblico de la Federacin o del
fuero comn (situacin poco probable sta ltima).
2) Delaciones annimas.
Con relacin a que en la guardia de agentes se reciben denuncias annimas
respecto de la comisin de diversos ilcitos; que al efectuar las investigaciones
sin hacer previamente los hechos del conocimiento de la representacin social
415
No obstante, estas cifras las debemos tomar con reserva, ya que la metodologa
seguida por este tipo de organismos para llegar a sus resultados que asumen como
verdad, su forma de obtener la verdad es cuando menos dudosa, ya que se basa
fundamentalmente en el dicho del agraviado.
El siguiente cuadro nos muestra cmo se da la tortura en el mbito nacional. El
sustento de dicha informacin consiste en las recomendaciones emitidas por la
Comisin Nacional de los Derechos Humanos y los organismos pblicos de proteccin y defensa de los derechos humanos en las entidades federativas, asimismo, las caractersticas se detallan de acuerdo al dicho de los quejosos, mismas
que fue posible evidenciar de acuerdo a las preguntas: quin, cundo, dnde y
cmo se tortur a dichas personas, as como cul fue la prueba generalmente
utilizada para comprobar dicha tortura.65
Desde luego, observamos no sin asombro que el procedimiento de demostracin de este tipo de organismos se basa en un procedimiento de corte eminentemente
inquisitorial: preeminencia del interrogatorio; se da plena validez al dicho del acusador; el procedimiento se substancia al margen del investigado; no se concede al investigado medio de impugnacin alguno a ms de hacer uso de argumentos propios de
los inquisidores, como, por citar un ejemplo, en la obra La Dmonomanie des sor-
64
65
Idem.
Idem. El subrayado es mo.
416
ciers, publicada en 1580 por Jean Bodin (1529-1596), en la que para sostener la
realidad de los actos que se atribuan a las brujas recurra al hecho de que lo confesaban. 66 Nos limitamos en este artculo a hacer el sealamiento, ya que no es el
tema, quiz deba ser abordado en otra ocasin, o bien otro mejor informado lo tratar:
quiz otro cantar con mejor plectro.
Contra las prcticas policacas sealadas se erigen, hoy, un sinnmero de observadores: Comisin Nacional de Derechos Humanos, comisiones estatales de derechos humanos, rganos internos de control y vigilancia, organismos no gubernamentales
nacionales y extranjeros Ante este panorama el camino a seguir, en la normatividad y prctica policial, tendr que atravesar por una regulacin cada vez ms clara
y precisa como anhelaban los ilustrados67 ; racional recurdese los Principios
bsicos para el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley; sujeta al control ciudadano y judicial, y con
respeto a los derechos humanos como parmetro de legitimidad poltica.
66
67
417
La Direccin General
de Erradicacin en el combate
al narcotrfico
Ernesto Ruiz Galicia*
Coordinador de Mantenimiento
Areo de la Direccin General de
Erradicacin.
ANTECEDENTES
HISTRICOS
La Direccin General de Erradicacin de Cultivos Ilcitos (DGECI) dependiente de la Coordinacin de Operaciones, forma parte de la estructura del instituto y se
estipula como tarea fundamental la deteccin y destruccin de plantos ilcitos.
El da 30 de abril de 1999, por Decreto Presidencial nace la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos contra la Salud (FEADS), sustituyendo al Instituto
Nacional para el Combate a las Drogas. Asimismo, se agreg al Reglamento de la
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica el Artculo 11o. Bis, el cual
contempla las facultades del fiscal.
En el marco de la reestructuracin de la Procuradura General de la Repblica,
el C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado Vicente Fox Quesada,
el 25 de junio de 2003 expide el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, en el cual se dan a conocer entre otras cosas las
facultades de la nueva Direccin General de Erradicacin (DGE) antes direccin
General de Erradicacin de Cultivos Ilcitos (DGECI).
Posteriormente, el 25 de julio de 2003, por acuerdo a/068/03 del C. Procurador
General de la Repblica, se adscriben las nuevas unidades administrativas y rganos
desconcentrados de la Procuradura General de la Repblica. Entre los cambios que
se destacan, la Coordinacin de Operaciones cambia su nombre por el de Unidad de
Operaciones y se integra a la estructura de la Agencia Federal de Investigacin
(AFI). La Direccin General de Erradicacin y la Direccin General de Intercepcin
an dependen de esta unidad.
423
L A RELEVANCIA DE LA CERTIFICACIN
La participacin de la Direccin General de Erradicacin en el proceso de certificacin ISO 9001:2000, ha implantado un sistema de gestin de calidad para dirigir y
controlar la organizacin con respecto a la calidad. Con ello se estn obteniendo los
siguientes beneficios:
Mejorar la imagen frente a la sociedad.
Oportunidad de hacer recapitulaciones internas.
424
PROCESO CERTIFICADO
La principal funcin de esta Direccin General es localizar y destruir plantos ilcitos
dentro del territorio nacional con helicpteros BELL-206 y BELL-212 y verificar el
efecto de herbicida con aviones CESSNA 206 y 210; se convino que el proceso
principal a certificar se denominara: destruccin de cultivos ilcitos.
Cabe destacar la importancia de los siete procesos de apoyo en la consecucin
de los resultados del proceso de destruccin de cultivos ilcitos, a saber:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Planeacin.
Despacho de vuelo.
Gestin de recursos.
Revisin de la direccin.
Abastecimiento de herbicida.
Suministro de combustible para las aeronaves que participan en las operaciones
de erradicacin.
7. Verificacin de destruccin de cultivos ilcitos.
La Direccin General de Erradicacin, comprometida con la Procuradura General de la Repblica y con la Agencia Federal de Investigacin, as como con la
sociedad mexicana, establece metas que acrecenten los resultados obtenidos el ao
anterior, siendo los objetivos de calidad durante este 2005 los siguientes:
La destruccin mediante la aspersin area de 8,000 hectreas de cultivos
ilcitos (amapola y marihuana).
Verificar el efecto de herbicida del 30% de la superficie anterior.
Lograr un 95% de efectividad en la destruccin.
425
Para cumplir los objetivos que esta Direccin General establece ao tras ao,
se defini un procedimiento documentado de destruccin de cultivos ilcitos.
AUDITORA DE SEGUIMIENTO
En el mes de junio de 2005 se llev a cabo la primer auditora de seguimiento a cargo
de la empresa certificadora SGS para evaluar que la Direccin General de Erradicacin puede conservar la certificacin obtenida.
Dicho proceso concluy de manera satisfactoria gracias al trabajo arduo del
personal que integra esta Direccin General.
CULTIVOS
ILCITOS
La erradicacin de cultivos ilcitos a nivel nacional se centra en la planta de marihuana y la flor de amapola, debido a que son los nicos estupefacientes que se siembran
en el territorio nacional. Por lo tanto, mencionaremos sus caractersticas generales.
MARIHUANA
Nombre cientfico:
Variedades:
Cannabis sativa l.
Thai, afaga, thai-criolla, criolla
CARACTERSTICAS GENERALES
Tipo de planta:
Raz:
Tallo:
Hojas:
Flores femeninas:
Flores masculinas:
Arbusto anual.
Fibrosa de 40 cm. de longitud.
Cilndrico, heptaedrito.
Palmadas con foliolos aserrados.
Agrupadas formando inflorescencia con abundantes
clulas productoras de cannabiones.
Agrupadas formando inflorescencia con 5 spalos.
426
Semilla:
AMAPOLA
Nombre cientfico:
Variedades:
Papaver somniferum l.
Violaceum rubrum, roseum.
CARACTERSTICAS GENERALES
Tipo de planta:
Raz:
Tallo:
Hojas:
Flor:
Fruto:
Semilla:
Herbcea, anual.
Tpica de 15 a 20 cm. de longitud.
Cilndrico, erecto de 60 a 80 cm. de color verde con 7 a 8
ramas.
Largas, profunda ligeramente onduladas, con los bordes
dentados y base simple que abraza al tallo.
Simple, con 4 ptalos de color violeta, rojo o rosa, con
una mancha violeta en base de cada ptalo.
Cpsula elptica de color verde grisceo de 2 a 3 cm. de
dimetro, con un corona radiada en la parte superior.
Forma arrionada, con superficie reticulada, de color
blanco, caf o gris o tonos intermedios.
B REVE
Para tener una mejor idea de cmo se desarrollan las actividades de erradicacin de
cultivos ilcitos mencionaremos brevemente el procedimiento de erradicacin:
El Director General da instrucciones de manera verbal a los directores de
rea y gira oficio de comisin a los subdelegados y personal de campaa.
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RIESGOS
DEL TRABAJO
EN LA ERRADICACIN
DE LOS CULTIVOS ILCITOS
La erradicacin de cultivos va aspersin area, como todas las actividades de combate a la delincuencia, no est exenta de riesgos.
Ao tras ao la Direccin General de Erradicacin ha sufrido la irreparable
prdida de compaeros que han fallecido en el cumplimiento de su deber al ser vctimas de agresiones diversas.
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DIRECCIN DE LOCALIZACIN,
PLANTACIN Y DESARROLLO
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L A DIRECCIN GENERAL
DE E RRADICACIN, H OY
La Direccin General de Erradicacin de la Unidad de Operaciones de la Agencia
Federal de Investigacin hoy da, se enfrenta a los nuevos retos con una visin integral en la cual implanta los principios de calidad, liderazgo, trabajo en equipo, y el
compromiso de servir al pas; ideologa que comparte cada uno de los integrantes del
grupo de trabajo denominado Direccin General de Erradicacin.
Entre los principales retos a superar en este ao y en los aos venideros estn
el saneamiento de la organizacin, la sistematizacin efectiva de los procesos y el
desarrollo integral del personal que la conforma, mediante la implementacin de cursos cada da ms especializados. Vale la pena mencionar que actualmente se gestiona el posible aumento de material areo, herramienta bsica para la realizacin de las
actividades de erradicacin.
El personal adscrito a esta Direccin General, desde sus mandos medios y superiores, personal sustantivo y administrativo, tiene la meta comn de combatir el
narcotrfico, meta que no se establece por considerarse un trabajo remunerado, sino
por ser un compromiso con nuestro pas, Mxico, y sobre todo un compromiso con la
salud y bienestar de nuestras familias e hijos.
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