Origenes y Evoluci6n de la Evaluaci6n de Impacto AmbientaJ

Los movimientos ambientalistas de 10s Estados Unidos de America, en la decada de

10s 60, lograron movilizar a la poblaci6n y motivar el congreso de aquel pais para
aprobar, en 10s Ultimos dias de 1969, el "National Environmental Policy Act",
instituyendose por primera vez la evaluaci6n de impacto ambiental.
1 empleo de la evaluad.6n de impacto ambiental se ha generalizado rapidamente, no
solo en 10s Estados Unidos por medio de las iniciativas de 10s estados, sino tambh~n
en los paises desarrollados. Un poco mas tarde, algunos paises en desarrollo y agencias
intemacionales de cooperaci6n econ6mica empezaron a adoptarla. Las caracteristicas
juridicas e institucionales de cada pais determinaron la forma y la amplitud de 10s
sistemas de evaluaci6n de imp acto ambiental que se han creado. En Canada, por
ejemplo, fue introducido como directriz politica en 1973 e1 "Environmental
Assessment Review Process" para proyectos, program as y actividades promovidas por
el gobiemo. En 1991, el proceso de evaluad6n de impacto ambiental fue adoptado
por ley del parlamento, incorporandose las lecciones de la experienda vivida desde
1973, con enfasis sin embargo en la evaluaci6n de impaeto ambiental de los planes
gubemamentales y politicas publicas.
1 camino de la evaluad6n de impacto ambiental hada 10s paises en desarrollo ha
empezado en 1975, cuando las agencias financieras intemadonales y las institudones
bilaterales de cooperaci6n comenzaron a exigirla, en respuesta a las presiones de la
comunidad dentifica y de grupes ambientalistas de 10spaises industrializados. Dichos
grupos criticaban y todavia critican la degradaci6n ambiental promovida por los
financieros de sus paises, reconociendose responsables por los problemas ambientales
generados por la ejecuci6n de proyectos multinadonales y binacionales en e1Tercer
Mundo.
Actualmente, 10s bancos de desarrollo, como e1 Banco Mundial y e1 Banco para el
Desarrollo y Reconstrucd6n
de Europa, han formado equipos y unidades
administrativas
capadtadas y preparado manuales de procedimientos para la
aprobad.6n y e1seguimiento de 10s proyectos que finandan, intentando garantizar la
sustentabilidad de las empresas y la protecd6n de 10s recursos naturales. En 10s
Ultimos ailos, 10s esfuerzos se han concentrado en la evaluaci6n ambiental de los
planes seetoriales de desarrollo y 10s programas regionales de desarrollo, antes que en
el exam en individual de las actividades disenadas para concretarlos.

Sin embargo, ademas de estimular por medios politicos a los paises en desarrollo para
adoptar la evaluaci6n de impacto ambiental, las agencias financieras se han asociado
a los organismos intemacionales de cooperaci6n tecnico-cientffica y al sistema de la
Organizaci6n de las Naciones Unidas para promover 10s programas de asistencia y
desarrollo institucional en el campo del ambiente, todos ellos incluyen proyectos de
capacitaci6n en evaluaci6n de impacto ambiental. As1, se han estimulado las reform as
administrativas con el objetivo de crear organismos gubernamentales de protecci6n
del ambiente y unidades ambientales en 10s diferentes sectores de la administraci6n
publica. Han sido proporcionados recursos para la recolecci6n, analisis y tratamiento
de datos ambientales, equipos, entrenamiento y literatura tecnica, aLdemasde fondos
para la realizaci6n de talleres, seminarios, conferencias y visita de consultores y
expertos.
Han sido muy desiguales los resultados de las presiones de las agencias financieras y
los incentivos tecnicos a 10spaises en desarrollo, para que estos establezcan y ejecuten
polfticas ambientales y, en particular, adopten la evaluaci6n de impacto ambiental
como herramienta de gesti6n. En America Latina, hasta 1985, s610 Colombia,
Venezuela, Mexico y Brasil habian instituido la evaluaci6n de impacto ambiental.
Actualmente, la implementaci6n del proceso de control ambiental en dichos paises se
encuentra en diferentes estados y grados de eficiencia. En 10s Ultimos ailos, Peru,
Chile, Bolivia, Guatemala, Panama, Nicaragua y Costa Rica aprobaran leyes en este
senti do; algunos aguardan todavia su reglamentaci6n. En Argentina, si bien existe la
experiencia y capacitaci6n tecnica, solamente el sector electrico dispone de normas
ambientales para el desarrollo de 10s proyectos.
En muchos paises de todos 10s continentes, se han tomado medidas para la creaci6n
de sistemas de evaluaci6n de impacto ambiental en un futuro pr6ximo, sin embargo,
la practica de la evaluaci6n de impacto ambiental en 10s paises en desarrollo esta aun
restringida por algunos factores de orden politico, financiero y tecnico. La cooperaci6n
tecnica y las presiones polfticas extemas han sido importantes y representan una de
las causas del crecimiento de la conciencia ambiental en 10s paises del Tercer Mundo;
han influido tambien para el establecimiento de leyes y politicas ambientales, el
perfeccionamiento de la capacidad cientifica y la movilizaci6n de las comunidades
interesadas. Sin embargo, hay algunos factores importantes para la adopci6n y la
implementaci6n
de la evaluaci6n de impacto ambiental que no pueden ser
influenciados por fuerzas extranjeras. Por ejempl0, la falta de voluntad polftica para
intemalizar la evaluaci6n de impacto ambiental en 10s procesos de planificaci6n y
toma de decisi6n, asi como las dificultades para promover la interacci6n adecuada de
las autoridades y organizaciones sectoriales del gobiemo responsables por la
aprobaci6n y ejecuci6n de 10s program as y proyectos.
Las dificultades a ser superadas en 10spaises que ya disponen de una legislaci6n sobre
la evaluaci6n de impacto ambiental empiezan por la falta de reglamentos y

procedimientos para la conducd6n del proceso. Sin procedimientos efidentes, la

evaluaci6n de imp acto ambiental no puede cumplir sus objetivos, apliclndose cuando
1asdecisiones ya se han tomado; la revisi6n y la comunicad6n de 10s resultados de 10s
estudios es deficiente, sirviendo solamente para 1egitimar la ejecuci6n de 10s
proyectos; la participad6n del publico es limitada 0 ignorada; ell monitoreo y el
seguimiento de la ejecuci6n de los proyectos no se realizan.
Las perspectivas del progreso de la evaluaci6n de impacto ambiental" tanto en el plan
politico como en sus aspectos temicos, se asocian a 1as nuevas directrices promotoras
del desarrollo sostenible. En todo el mundo, la comunidad academica se dedica al
perfecdonamiento de la comprensi6n de la dinamica de 10s sistemas ambientale5 y 50s
reladones con las cuestiones econ6micas, en el ambito nadonal y global. En el plan
politico, se destaca el perfecdonamiento
de los procesos de decisi6n, principalmente
en 10 que se refiere a la participad6n de la sociedad, extendiendo la aplicaci6n de la
evaluaci6n de impacto ambiental alas politicas publicas,los planes y program as de
desarrollo, para agregar y anticipar 10s impactos de 10s proyectos individuales. La
cooperaci6n tecnica, a su vez, se orienta a la formulaci6n de estrategias nacionales de
conservaci6n y planes ambientales nacionales, el desarrollo institucional y la
capacitaci6n tecnica en evaluaci6n de impacto ambiental, concentrandose
10s
programas y acciones de entrenamiento tanto de los servidores publicos como los
representantes
de la sociedad:
asociaciones
ambientalista,
representantes
comunitarios, universidades, ernpresas de consultoria.

La evaluaci6n de impacto ambiental es uno de los instrumentos de ejecuci6n de la

politica y la gesti6n ambiental. De caracter eminentemente preventivo, se propone,
en 10sprimeros momentos de planificad6n de una actividad econ6mica que modifique
el ambiente, a aportar a la decisi6n respecto ala selecci6n de la mejor alternativa,
incluso la de no realizar dicha actividad. Tomada la decisi6n de ejecutarla, la
evaluaci6n de impacto ambiental sirve para seguir y manejar !as acdones destinadas
a hacer que se obedezcan 10sprincipios y las medidas de protecci6n del ambiente que
fueron convenidas.
La evaluaci6n de impaeto ambiental toma la forma de un proceso, el proceso de
evaluaci6n de impacto ambiental, que se define como el conjunto de procedimientos,
algunos de naturaleza tecnica y otro5 de naturaleza administrativa, que tienen como
objetivo inidal asegurar que se realice la predicci6n y el anaIisis sistematico de los
impaetos ambientales de un proyecto. En segundo lugar, dichos procedimientos
necesitan asegurar que 105resultados de este anaIisis influenden la toma de dedsi6n
respecto a la ejecuci6n del proyecto. En el caso de decidirse por su realizaci6n, 105
procedimientos deben hacer que se concreten las medidas de control de los impaetos
ambientales que se produzcan.

Como la evaluaci6n de impaeto ambiental es uno de los principales instrumentos con

que se dispone para la gesti6n de una actividad en el ambiente y para la
implernentaci6n de politicas de protecci6n ambiental, el proceso es condicionado por
los objetivos y principios que orientan las poHticas, las instituciones gubemamentales
y la legislaci6n ambiental vigente.
1 proceso de evaluaci6n de impacto ambiental presenta claramente dos vertientes:
la vertiente tecnico-cientifico y la vertiente politico-institucionaJ.. La primera se
expresa en el estudio de impacto ambiental. Se trata de la ejecuci6n, por parte de un
equipo multidisciplinario, de tareas tecnicas de analisis de los impactos ambientales
de un proyecto y sus altemativas, con el uso de metodos y tecnicas apropiadas. El
concepto vigente de ambiente indica el contenido y la ampUtud de dicho estudio. Non
la definici6n aeademica de ambiente, pero SI la opci6n poHtiea respecto al nivel de
control ambiental que se desea alcanzar, los factores ambientales a ser considerados,
y las prioridades de manejo de los recursos naturales. Los aspectos que se toman en
cuenta para determinar la calidad ambiental deseada pueden variar seg(m el momenta
y la regi6n donde se apliea la evaluaci6n de impacto ambientaJ.. Ademas, el control
ambientaJ. implica costos que crecen exponencialmente, en la medida que crecen las
exigencias.
La vertiente poHtico-institucional se refiere a los procedimientos adm.inistrativos y aJ.
aparato burocratico necesario para la conducci6n del proceso, y a las nonnas legales
a ser cumplidas. Los procedimientos deben establecer las reglas de aplicaci6n de la
evaluaci6n de impacto ambiental, las responsabilidades, la armoma del proceso con
las fases de planificaci6n de las actividades econ6micas, los derechos de participaci6n
del publico y los mecanismos de toma de decisi6n y seguimiento de la ejecud6n de
10s proyectos.
El proceso de eva1uad6n de impacto ambiental tiene como fimlJidad apoyar y aportar
al proceso decisorio, para hacer viable el uso de los recursos naturales y econ6m.icos
y promover a su vez el desarrollo sostenible. Facilitando el conocim.iento previo, la
discusi6n yel analisis imparcial de los impactos ambientales, tanto positivos como
negativos de un proyeeto, la evaluad6n de impacto CiJ.-nbiental penrJ1te eviw 0 reducir
los danos potenciales, optimizar los beneficios y mejorar la eficiencia de las soluciones.
AI mejorar la calidad de 10s datos de una empresa y prom over la divulgaci6n de
informaciones y resultados de los estudios de impacto ambiental, ayuda a manejar y
reducir 105 conflictos de interes entre 10s gropos sociales afectados por ei proyecto.

Ademas de su evoluci6n natural, el ambiente esta en pennanente alteraci6n. Una

alteraci6n puede ser causada por fen6menos naturales 0 por el hombre. Las
alteraciones naturales se procesan en escalas temporales que varian desde millares de

mos (Ios cicIos geol6gicos), centenas de mos (los procesos de erosi6n y

sedirnentaci6n) hasta pocos dfas (catAstrofes naturales). Las alteraciones resultantes
de la acci6n hwnana son en general denorninadas efectos ambientales. La mayona de
10s autores asocia el t~rmino irnpacto ambiental a un efecto ambiental que tiene
irnportancia para la sociedad. Asf, se define impacto ambiental como cualquier
alteraci6n significativa en el ambiente provocada por una acci6n humana.
Un impacto ambiental es siempre la consecuencia de una acci6n. Sin embargo, no
tOdaS las consecuencias de una acci6n humana merecen ser consideradas como
impactos ambientales. Los factores que lIevan a ca1ificar un decto ambiental como
significativo son subjetivos y dependen de preferencias de naturaleza t~cnica, poHtica
y social. Una vez mas, la definici6n de ambiente es fundamental para la comprensi6n
y la aplicaci6n del concepto de imp acto ambiental. Seg(m. la legislad6n, las opciones
poHticas, 10s intereses sociales, as! como la competencia t~cnica, deben definir los
componentes, factores y parametros ambientales que se consideren significativos.
Son dos 10s atributos principales de 105impactos ambientales:
la magnitud: es la dimensi6n de un impacto en t~rminos absolutos, es decir, la
medida del cambio de valor de un parametro ambiental, en terminos cuantitativos
o cualitativos, provocada por una acci6n. Por ejempl0, si el ruido ambiental en un
sitio es de 20 decibeles (valor inicial del parametro), y se coneeta un cierto
aparato (acci6n), alcanzando dicho ruido 10s 55 decibeles, entonces la magnitud
del impacto causado por el aparato es de 35 decibeles. Sin embargo, 10s valores
de un parametro arnbiental, sea de naturaleza bi6tica, abi6tica 0 socioecon6mica,
raramente permanecen iguales a 10 largo del tiempo. Cualquier acci6n que 10
afecte altera necesariamente tales valores de forma variable; asf, la magnitud de
un impacto ambiental nunca es un valor simple y discreto. La Figura 1 presenta
un esquema del comportamiento de un parametro cualquiera, antes y despu~s de
una acci6n. La magnitud de un impacto puede, por tanto, ser mejor definida como
la diferencia entre 10s valores que probablemente
asumirfa un parametro
ambiental despu~s de una acci6n, y los valores que serian observados, en caso que
dicha acci6n no hubiera ocurrido;
la importancia: es la ponderaci6n significativa de un impacto respecto al factor
ambiental que afecta y a otros impactos; en el contexte de una determinada
evaluaci6n de impacto arnbiental, puede ser que un impacto de magnitud elevada
no sea importante cuando se 10 compara a otros, ya sea porque el componente
afectado no es critico para la subsistencia de la poblaci6n, 0 por cuaiquier otra
raz6n de protecci6n del ambiente.
Una acci6n, en general causa nwnerosos impactos y puede ser que cada impacto, a su
vez, cause una sucesi6n de otros impactos. En el analisis de 10s impactos ambientales
hay que tener en cuenta sus principales caracteristicas.

impacto positivo (0 benefico): mejora la ca1idad de un factor 0 elemento del

medio ambiente;
impacto negativo (0 daftino): reduce la calidad de un factor 0 ele:mento del medio
ambiente;

impacto directo: resulta de una relaci6n directa de causa y efecto; tambien

llamado impacto de primer orden 0 primario;
impacto indirecto: es derivado 0 causado por otro impacto; tambien llamado
impacto secundario 0 de orden n", seg<msu situaci6n en la cadena de impaetos
(Figura 2).
!I

impacto local: se manifiesta solamente en las inmediaciones del sitio donde

ocurri6 la acci6n que 10 ha causado;
impacto regional: se propaga en un area mas alIa del sitio donde ocurri6la acci6n
que 10 ha causado;
impacto estrategico: afecta un recurso natural escaso 0 de imporumcia para el pais.
impacto transfronterizo: afecta recursos mas alla de la frontera del pais.

impacto inmediato, de corto, mediano 0 largo plazo: seg<me1momenta en que se

manifiesta el efecto, despues de realizada la acci6n que 10 caus6;
impacto temporal: supone alteraci6n no permanente en el tiempo, con un plazo
temporal de manifestaci6n que puede estimarse 0 determinarse;
imp acto permanente: determina una alteraci6n que no finaliza en un plazo
temporal conocido;
impacto peri6dico: se manifiesta con un modo de acci6n intermitente y
discontinua en el tiempo;
Los impactos pueden ser caracterizados tambien por su reversibilidad, seg<m la
posibilidad que tenga e1 factor ambiental afectado de volver a sus condiciones
originales. Entre los impactos reversibles y los irreversibles existen infinitas
graduaciones. La reversi6n de 105 factores ambientales a sus condiciones anteriores
puede ser el resultado de procesos naturales 0 de acciones humanas.
Las propiedades acumulativas y sinergicas de las sustancias qufmicas llevan algunos
autores a incluirlas entre las caractensticas de los impactos. Algunas de dichas

sustancias se pueden arumular lentamente en las cadenas alirnentaria.s de 10s vegetales

y sus consumidores, fen6meno que es llamado de bioacumulaci6n 0 magnificaci6n
biol6gica, siendo mas frecuente y pronunciado en 10s medios acuaticos. La sinergia es
un fen6meno qulmico en que el efecto obtenido por la acci6n combinada de dos 0
mas sustandas es mas grande que 1a suma de sus efectos individuales. Este fen6meno
se puede obseIVar en 10s efectos de contaminantes en el agua 0 e1aire.
La distribud6n de 105impactos es otra caracterIstica que se refiere a la identificaci6n
de las especies, ecosistemas 0 gropos sociales afectados tanto por 10s impactos
negativos como por 10s positivos. Se debe considerar principalmente 1a distribuci6n
social de 10s impactos en la medida en que una parte de 1a poblaci6n puede ser
afectada solamente por 10s impactos positivos, solo por 10s impactos negativos 0 por
una combinad6n de impactos positivos y negativos. Es raro que 10s beneficios y 105
danos de un proyecto afecten al mismo gropo social.

parametro
ambiental

,rFIGURA I
MAGNITUD DE IMPACTO

(impacto
directo)

DEP6sITO
DE S02

CORROSI6N DE
DE LOS EQUlPOS

INACTIVIDAD
DELOS
TRABAJADORES

ACIDIFICACI6N
DELAGUA

J.
DANOAlA

BIOTA AcuATICA

FIGURA 2
EJEMPLO DE IMPACTOS INDIRECTOS

EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL

PARTICIPACI6N DEL PUBLICO
Una de las razones de la amplia aceptaci6n de la evaluaci6n de impacto ambiental por
diferentes paises y el apoyo que ha recibido de la sociedad, es d hecho de que
promueve y organiza la participaci6n. 1 involucramiento de los grupos sociales
afectado, las asociaciones civiles y del publico en general depende del nivel de
consciencia de la sociedad en cuanto a los problemas ambientales, a su grade de
organizaci6n y a la existencia de canales form ales de comunicaci6n entre la
administraci6n publica y las comunidades.
La participaci6n es fundamental en todas las etapas del proceso de evaluaci6n de
impaeto ambiental, en el cua1 ha venido ampliAndose gradualmente en todo el mundo,
en especial en 10spafses industrializados. Signiflca la comunicaci6n continua entre los
organismos gubemamentaies encargados de aprobar la realizaci6n del proyecto y
decidir sobre las medidas de protecci6n ambiental a ser exigidas, 10s proponentes y el
publico.
Los mecanismos de participaci6n

deben facilitar:

la divulgaci6n de las informaciones sobre el proyecto;

el acceso al proceso y a los resultados del estudio de impacto ambiental;
la incorporaci6n de las inquietudes y opiniones de 10s interesados;
la libre discusi6n del proyecto y sus impactos ambientales;
la informaci6n sobre las decisiones tomadas respecto a la realizati6n del proyecto;
105 resultados del mopitoTeo y otras medidas de gesti6n a 10 largo de la vida (.ltil del
proyecto.
Los grupo sociales pueden proporcionar informaciones importantes al organismo
a..\ubiental y a otros adores del proceso, tanto sobre la situad6n del area a ser afcctada
por el proyecto como de sus intereses en la protecci6n de 10s recursos naturales y el
desarrollo de la regi6n, principalmente cuando hay incert.idumbre 0 dificultad respecto
a evaluadones subjetivas. La participaci6n de los ciudadanos aumenta la confianza en
las dedslones a ser tomadas, cueando reconocen que las cuestiones formuladas fueron
debidamente consideradas. Ademas, el proceso de evaluaci6n de impacto ambiental
compromete a 10s proponentes y alas autoridades que en el participan, en cuanto a
la implementaci6n de las medidas de protecci6n ambiental. Por otra parte, la
participaci6n del publico si es mal conducida, puede introducir elementos ajenos al
desarrollo del proyecto, causando retrasos en su aprobaci6n y consecuentemente el
aumento de 10s costos.

AI organizar la participaci6n del publico, 105 procedimientos necesitan tomar en

cuenta algunos factores, para alcanzar e1 involucramiento de 105 interesados,
previniendose, sin embargo, de tales desventajas. La primera cuesti6n es la
identificaci6n de los que se pueden interesar, dependiendo de las particularidades del
proyecto y su area de influencia:
personas, asociaciones de barrio, lideres locales (iglesias, clubes de servicio),
directamente afectados por e1 proyecto, ya sea por que serm perjudicados 0
beneficiados con su ejecuci6n;
asociaciones comerci ales, empresarios 0 comerciantes cuyas actividades puedan
aprovechar la realizaci6n del proyecto;
asociaciones ambientalistas de caracter general 0 dedicadas a la defensa de recursos
naturales en e1area;
asociaciones dentificas 0 corporaciones profesionales interesadas en las cuestiones
tecnicas 5uscitadas por el estudio de impacto ambiental;
parlamentarios y politicos que representan a la poblaci6n local (alcaldes, miembros
de 10s consejos municipales);
las procuradurias de justicia que siguen el proceso;
representantes de los medios masivos de comunicaci6n;
la opini6n publica, en general.

Otros aspectos a considerar son las diferentes form as 0 tecnicas de participaci6n

utilizada en las distintas fases del proceso de evaluad6n de impacto ambiental, que
pueden ser:
publicaciones de la e:xigenda del estudio y, a su tiempo, de los resultados;
cuestionarios dirigidos a los habitantes del area de influencia del proyecto;
encuestas de opini6n;
formad6n de gropos de representantes para el seguimiento del proceso 0 del estudio
de irnpacto ambiental;
acceso del publico a los estudios e informes;
reuniones con personas 0 gropos sod ales para aclarar cuestiones pertinentes a sus
intereses;
talleres tecnicos para discusi6n de temas relevantes tratados en el estudio de
irnpacto arnbiental;
audiencias publicas;
referendwn 0 plebiscitos.

en Inucnus

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de impacto ambiental ofrecen la primera oportunidad formal y directa de

participaci6n de la sociedad en las decisiones gubernamentales. En dichos casos, es
todavla mas importante que 10s procedimientos administrativos organicen dicha
partidpad6n, desde el inido y a 10largo de las fases del proceso. No basta discutir el
proyecto 0 comunicar la decisi6n ya tomada sabre el permiso ambientAl. AI contrario,
la reglamentaci6n debe establecer 10smedios y metodos para que 10s grupos sociales
reciban, desde temprano todas las informaciones necesaria para comprender las
verdaderas implicaciones del proyecto, dispongan de tiempo para formar opini6n,
levantar dudas, esdarecerlas y manifestarse formalmente.
Tambien es importante preYer mecanismos para la incorporaci6n de las
manifestaciones at proceso administrativo, de modo que sean conocidas y puedan ser
consideradas en el momenta del otorgamiento de la autorizaci6n 0 del permiso
ambiental del proyecto, y facilitar la negociaci6n de 10s conflictos de interes. Se
aconseja que 10s interesados puedan seguir las etapas de construcci6n y operaci6n del
proyecto para verificar el cumplimiento de las medidas de protecci6n ambiental.