FUNCIN CONSTITUCIONAL DE LA CONSTITUCIN ECONMICA

Katherinee Alvarado Tapia1

RESUMEN
En el presente artculo se analizan los argumentos que justifican la incorporacin de la
denominada Constitucin econmica en los textos constitucionales as como el rol del
Estado peruano en el marco del modelo de Economa social de mercado,
especficamente cules son las implicancias del principio de subsidiariedad descrito en
la Constitucin peruana de 1993.

ABSTRACT
In this article the arguments justifying the inclusion of the so-called economic
constitution in constitutional texts and the role of the Peruvian State under the model of
social market economy are analyzed, specifically what are the implications of the
principle of subsidiarity described are in the Peruvian Constitution of 1993.

PALABRAS CLAVE
Constitucin, economa, subsidiariedad, Economa social de mercado, Constitucin
econmica.

KEYWORDS
Constitution, economy, subsidiarity, social market economy, economic Constitution

SUMARIO
I. INTRODUCCIN. II. POR QU DEBE CONSTITUCIONALIZARSE EL
ORDEN ECONMICO? III. LA CONSTITUCIN ECONMICA Y EL ORDEN
PBLICO ECONMICO. IV. ECONOMA SOCIAL DE MERCADO COMO
MODELO POLTICO DE COORDINACIN ECONMICA. V. FORMA DE
INTERVENCIN DEL ESTADO EN UNA ECONOMA SOCIAL DE
MERCADO. VI. CONCLUSIONES

Profesora de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Santo

Toribio de Mogrovejo.

I.

INTRODUCCIN

La gran mayora ciudadana considera que el Estado de Derecho y la democracia

constituyen estructuras polticas superiores a todas las dems, aun cuando
lamentablemente se observa que, a pesar de las diversas estrategias en la bsqueda del
crecimiento sostenido con equidad, la evolucin econmica transita por variables
perodos: fuerte crecimiento, agudo estancamiento e incluso crisis con secuelas de
franco retroceso econmico y social. Resultando complicado emprender polticas
efectivamente redistributivas principalmente por la ausencia o ineficacia de mecanismos
institucionales.
En palabras de Benda2 Bajo la democracia puede darse la injusticia material sin
perjuicio del respeto a las formalidades del Estado de Derecho. Ciertamente, el
ejercicio de la potestad normativa no se funda en la arbitraria decisin del dictador
totalitario sino en la voluntad de una representacin popular libremente elegida. Esto
nos lleva a considerar que efectivamente el sistema democrtico tiene dos elementos
determinantes que no pueden quedar nunca inadvertidos; promover como gobernantes a
aquellos ciudadanos que tengan la mayor capacidad para discernir y la mayor virtud
para perseguir el bien comn de la sociedad; y en segundo lugar, tomar las ms
efectivas precauciones para que una vez convertidos en autoridades se mantengan
ntegros respetando as la confianza pblica previamente otorgada.
Uno de los temas centrales para alcanzar la plena estabilidad democrtica en
Latinoamrica es el tema de la gobernabilidad y sobre todo de la capacidad que deben
tener los gobiernos de cumplir los anhelos de la mayora de la poblacin que los eligi.
Si adems sumamos a lo antes dicho un escenario que se presenta aun dbil en materia
econmica y financiera, existe el riesgo de que un importante sector de la poblacin,
especialmente los ms afectados por la pobreza y la desigualdad de oportunidades, ya
no vinculen la democracia con una mejora de su situacin individual y aumente la
preferencia por otros modelos econmicos y polticos.
Las Constituciones peruanas de 1979 y 1993 bajo el modelo de Estado democrtico y
social de derecho, pretenden principalmente imponer un gobierno limitado con el
propsito de asegurar y proteger derechos individuales o derechos de autonoma, los
cuales se reconocen como anteriores y superiores al Estado. Siguiendo este esquema, la
BENDA, E. El Estado Social de Derecho. En: Manual de Derecho Constitucional. Marcial Pons
ediciones jurdicas y sociales. Segunda Edicin, Madrid, 2001, pg. 498.
2

dignidad humana constituye el fundamento del goce y ejercicio de los derechos

fundamentales en tanto manifestaciones concretas de los derechos y libertades previstas
o no expresamente en la Constitucin. La dignidad otorga a los derechos fundamentales
la fuerza vinculante y la mxima proteccin jurdica frente al Estado y a los particulares.
Nuestro Tribunal Constitucional en adelante TC- no ajeno a esta problemtica ha sido
enftico al dejar sentado lo siguiente La configuracin del Estado social y democrtico
de derecho requiere de dos aspectos bsicos: la existencia de condiciones materiales
para alcanzar sus presupuestos, lo que exige una relacin directa con las posibilidades
reales y objetivas del Estado y con una participacin activa de los ciudadanos en el
quehacer estatal; y la identificacin del Estado con los fines de su contenido social, de
forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen
su accionar como su abstencin, evitando tornarse en obstculo para el desarrollo
social. En consecuencia, las nuevas funciones del Estado moderno tienen que ver con
aspectos econmicos, sociales, polticos y jurdicos3.
En este sentido, resulta relevante el anlisis y la reflexin desde la perspectiva
constitucional sobre aspectos econmico-polticos considerando las bases de su
estructura en la denominada Constitucin Econmica en adelante CE- as como en los
postulados del modelo de Economa Social de Mercado en adelante ESM- que ofrece
experiencias concretas que pueden resultar de utilidad en la toma decisiones de polticas
pblicas para enfrentar graves problemas como son la lucha contra la pobreza,
desigualdad de oportunidades y la exclusin social.

II. POR

QU

DEBE

CONSTITUCIONALIZARSE

EL

ORDEN

ECONMICO?
La pregunta formulada es, sin duda, la primera gran cuestin, que la economa plantea
al constitucionalismo. Y es que en general, la vida en sociedad supone necesariamente
la regulacin de la conducta individual y colectiva de los ciudadanos: El problema es
dnde poner el justo medio que se adecue a cada poca y a cada situacin.
Las relaciones entre derecho y economa podran identificarse como un camino de dos
vas, tal y como lo describe Alegra4, si bien ambas tienen sus propios objetivos y
marcos, las dos son ciencias sociales que analizan la conducta humana desde su

STC Exp. N 0008-2003-AI/TC fj. 12.

ALEGRIA, H. Humanismo y Derecho de los Negocios, en Revista Anales, ao XLIX, Segunda
poca, N 42, La Ley, 2004, pg. 121.
4

particular enfoque, siendo la dignidad humana el elemento valorativo esencial de

ambas, ya que toda formulacin econmica supone una concepcin de hombre, de
donde surge la instrumentalidad de la economa para que el hombre alcance sus fines.
La economa no constituye un fin, sino el medio que facilita el desarrollo de una
sociedad, en toda su dimensin, esto es, no slo en cuanto a alcanzar medidas deseadas
de bienestar, sino tambin a la realizacin de los propios objetivos polticos de libertad,
justicia y eficacia en los que descansa una sociedad pluralista5.
Siendo esto as, resulta necesario que estas medidas, principios y objetivos sean
trasladados al mbito constitucional de tal suerte que sean adoptados dejando un margen
suficiente de configuracin poltica dentro de esquema democrtico. La Constitucin
debe esforzarse en lograr un cierto equilibrio. Es decir, determinados principios
fundamentales deben ser respetados porque parecen irrenunciables, pero el debate
poltico debe incidir permitiendo tener en cuenta el cambio de las circunstancias y de las
ideas.
Ahora bien, la acertada o la incorrecta eleccin del orden econmico constituye uno de
los problemas clave en la vida de una sociedad. Ah se pone en juego no una parcela de
la sociedad, sino a la propia sociedad en su conjunto6. Se trata, pues, de decisiones
fundamentales en las que debe establecerse y regularse, por ejemplo, el papel del Estado
en la economa, si sta descansa en la propiedad privada o no, cmo se regulan los
derechos de asociacin, las libertades comerciales y econmicas, entre otras.
No obstante la importancia de su regulacin es frecuente advertir que, en las
constituciones, la materia econmica se plantee de manera ambigua y a veces
contradictoria, incompleta e inoperante, en lo que concierne a asegurar garantas
constitucionales por lo que se refiere al marco general en el que han de producirse las
actuaciones econmicas de los grupos sociales y los individuos7.
Esta insuficiente configuracin constitucional de la vida econmica y social es, en parte,
consecuencia de la indudable primaca y mayor extensin del conocimiento de los
elementos polticos puros sobre los econmicos-sociales y del desconocimiento de
muchos de los elementos fundamentales que rigen la ordenacin de la vida econmica y
social, as como sus consecuencias en las posibilidades de actuacin de los individuos.
GARCA ECHEVARRA, S. El orden econmico en la Constitucin. En: Libre Empresa, Octubre de
1978, pgs. 7-8.
6
Cf. BENDA, E, ob. cit. pgs. 553-554.
7
ENTRENA CUESTA, R. El principio de libertad de empresa, En GARRIDO FALLA, Fernando. El
Modelo econmico en la Constitucin Espaola., Volumen I, IEE, Madrid, 1981, pgs. 107-108.
5

Resulta pues necesario que un pas cada cierto periodo deba analizarse en modo
prospectivo, en primer lugar establecer el futuro deseado tan claramente como sea
posible, de manera creativa y libre de restricciones de la experiencia y las circunstancias
actuales. En segundo lugar con esta imagen de lo deseable en mente, se puede proceder
a la eleccin del futuro ms satisfactorio a partir de las posibilidades actuales y las
lecciones del pasado.
La habilidad del poltico, se encuentra en establecer el equilibrio adecuado entre el
hacer posible el mximo de libertades individuales y el necesario proceso de
participacin que se impone en toda sociedad pluralista con una compleja divisin de
las funciones econmicas y sociales. Y todo ello como la mejor contribucin para evitar
no ya slo la concentracin de poder en el individuo, sino tambin en el propio Estado,
si se quiere poner barreras a la concentracin del poder poltico y econmico8. Es un
proceso permanente, dinmico y complejo que debe anclarse, por un lado, en la
Constitucin en cuanto es garanta de la organizacin econmica y, por otro, en el
desarrollo de las instituciones que contribuyen con efectos estabilizadores al desarrollo
de la sociedad.
Como ha destacado la doctrina reiteradamente, las constituciones contemporneas han
ampliado el mbito tradicional de su telos, no limitndose al establecimiento de las
reglas por las que deba desarrollarse el proceso poltico o manifestarse la voluntad
estatal, sino incorporando adems, con ms o menos exactitud, proyectos de reforma del
orden social, principios y valores que deben medir la accin del Estado, funciones y
deberes que han de ser cumplidos por los ciudadanos, lo que permite hablar de
constituciones ideolgico-programticas por contraposicin a las utilitarias o
ideolgicamente neutrales9.
Existe realmente una consideracin prctica que avala la necesidad de plasmar en la
Constitucin los principios y organizacin del orden econmico, otorgando una propicia
flexibilidad a la adaptacin de la realidad econmica pues una inapropiada rigidez
normativa en la Constitucin entorpecera la necesaria adaptacin de la norma a los
eventuales y diversos escenarios que se presenten en el futuro. Pero tambin un
innecesario vaco constitucional acarreara serias incertidumbres sobre las posibles
8

Cf. GARCA ECHEVARRA, S, ob. cit. pg. 12.

LOEWENSTEIN, K, citado por ESCRIBANO COLLADO, P El orden econmico en la Constitucin
Espaola de 1978. Revista Espaola de Derecho Constitucional, Ao 5, Nmero 14, mayo-agosto, 1985,
pg. 79.
9

libertades econmicas y, en particular, la posibilidad de intervencin estatal con el

cambio de un programa poltico.

III.

LA

CONSTITUCIN

ECONMICA

EL

ORDEN

PBLICO

ECONMICO
Tras la Segunda Guerra mundial, explica Escribano10 algunas constituciones de los
pases beligerantes incorporan en su articulado declaraciones generales, calificativos y
preceptos especficos a travs de los que se desarrolla la funcin estatal de correccin o
de transformacin de ciertas manifestaciones del orden social tradicional que se
consideran han de modificarse.
Surge, as, en el mbito del Derecho Constitucional la necesidad de incorporar junto a la
Constitucin poltica -constituida por los mecanismos institucionales de organizacin
de un Estado, estableciendo: la autoridad, la forma de ejercicio de esa autoridad, los
lmites de los rganos pblicos, definiendo los derechos y deberes fundamentales de los
ciudadanos y garantizando la libertad poltica y civil del individuo- una Constitucin
econmica conformada por normas constitucionales destinadas a disciplinar las
relaciones econmicas, el funcionamiento de la economa nacional, regulando el
comportamiento tanto de los particulares como de los poderes pblicos.
La tesis de que la Constitucin debe dar un marco de actuacin a la economa y ordenar
su estructura fue fuertemente defendida por Franz Bhm, desarrollando en el plano
terico los postulados de la escuela neoliberal de Friburgo de Walter Eucken y de
Wilhelm Rpke, en el sentido de que la Constitucin econmica debe integrar las ideas
polticas sobre el orden de la sociedad con las exigencias de la organizacin econmica,
sin que pueda afirmarse ni una posicin de neutralidad ni una de inestabilidad a largo
plazo11.
El ordenamiento econmico pretendido por Rpke fue denominado por l como
humanismo econmico o tercera va. Fundament su doctrina de la economa
poltica sobre el postulado de la inviolabilidad de la dignidad del hombre12. Para el
economista alemn El sistema poltico y econmico est siempre vinculado entre s de
forma ms o menos estrecha, por lo que no puede combinarse cualquier sistema

10

Idem, pg. 80.

ENTRENA CUESTA, R, ob. cit. pg. 108.
12
HASSE, R, Diccionario de Economa Social del Mercado. Konrad Adenauer Stiftung, Mxico, 2004,
pg. 54.
11

poltico con cualquiera sistema econmico. La sociedad es siempre y en todas partes un

todo indisoluble, poltico, cultural y econmico13.
La expresin Constitucin Econmica14, comienza a ser utilizada en Europa a partir de
la Constitucin de Weimar (1919) al reconocer sta en su texto derechos fundamentales
en materia econmica-social e incluso la posibilidad estatal de socializar empresas
privadas, destacndose que en el ao 1932, Erwin von Beckerath la conceba como
ordenacin de la propiedad, del contrato y del trabajo, de la forma y extensin de la
intervencin del Estado, as como la organizacin y la tcnica de produccin y
distribucin.

Por su origen econmico, el trmino despert resistencias, era impreciso y contravena

un supuesto bsico: la postura acerca de que la Constitucin debera ser neutral respecto
de la organizacin de la vida econmica dejando abierta a los gobernantes la posibilidad
de

modificar

el

orden

econmico.

Desde

la

tcnica

constitucional,

la

constitucionalizacin de la economa rompa la neutralidad poltica valorativa del

texto fundamental, condicin que como se ha mencionado posibilita en el ejercicio del
gobierno alterar el orden econmico.
Si bien no puede afirmarse que se constitucionaliza un modelo econmico en sentido
estricto, -que supondra la no viabilidad de diversas polticas econmicas-, s es
indudable que el amplio margen para la libertad de empresa y su respeto, no permiten
alterar, en lo esencial, el modelo econmico, hasta comportar su transformacin
cualitativa. El respeto a los principios que la inspiran y configuran instituciones
concretas, entre ellas las econmicas, no puede suponer neutralidad absoluta.
Con el paso del tiempo, se impuso plenamente la necesidad de una ordenacin jurdica
de la economa, marcada por un intervencionismo estatal an en el mbito de una
economa de mercado.15 Como ha explicado la doctrina alemana aludir al conjunto de
principios bsicos del orden socio-econmico es en relacin a lo que desde medio siglo
se conoce como Constitucin Econmica, esto es, el conjunto de normas que delinean
el marco jurdico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad
econmica.

FERNEY MORENO, L. Teoras de la Constitucin Econmica. En: Con-texto, N 07, Departamento

de Derecho Econmico de la Universidad de Externado Colombia, Mayo, 2000, pg. 59.
14
Cf. HERRERO Y RODRIGUEZ DE MIN, M, La Constitucin econmica, En ALVAREZ
CONDE, E (editor), Diez aos de Rgimen Constitucional, Tecnos, Madrid, 1989, pg. 23.
15
FERNNDEZ SEGADO, F. El sistema constitucional espaol. Dykinson, Madrid, 1992, pg. 514.
13

La CE considera reglas bsicas16 que pueden agruparse en tres apartados fundamentales:

a) elementos esenciales que permiten configurar un sistema econmico determinado o
reglas sobre el sistema econmico, b) reglas de coordinacin y limitaciones de la
actividad econmica o reglas de coexistencia entre los sectores privado y pblico, y c)
reglas sobre comportamiento de los agentes pblicos o coordenadas bsicas de
actuacin de los poderes pblicos en la actividad econmica.
A travs del desglose de sus elementos podrn determinarse los derechos que legitiman
la actuacin de los sujetos econmicos, el contenido y lmite de esos derechos, la
responsabilidad que comporta el ejercicio de la actividad econmica, as como las
instituciones competentes para establecer la normativa adecuada, y las instituciones
jurisdiccionales ante las cuales pueden hacerse valer tales derechos, reclamar su
vulneracin y hacer efectiva la responsabilidad derivada de uso abusivo de aquellos17.
En definitiva, tal y como afirma Parejo18, la denominada Constitucin econmica no
constituye un orden autosuficiente cerrado en s mismo, sino que al contrario, forma
parte del orden constitucional general, por lo que requiere una interpretacin sistemtica
que impone recurrir al contexto pero en toda su extensin y no restringido a las normas
de contenido econmico solamente. En otras palabras, la normativa econmica social no
est aislada sino inserta en el todo constitucional, de tal modo que tanto las
denominadas partes dogmtica y orgnica de la Constitucin, impregnan la necesaria
interpretacin que de lo econmico social pudiera realizarse.
El TC ha entendido y justificado la necesidad de un plexo normativo garantista
representado por la CE, manifestando al respecto lo siguiente: () el fundamento para
la insercin de temas de carcter econmico dentro de una Constitucin, es el
sometimiento al valor de la justicia de las decisiones econmicas que incidan en la vida
social, en la promocin y tuitividad de los derechos fundamentales de la persona, y en
el aseguramiento del bien comn. En buena cuenta, la finalidad de tal incorporacin
normativa es enfatizar la idea de que toda economa colectiva debe cumplir mnimos
supuestos de justicia19.

CASAS PARDO, J, Las constituciones econmica y fiscal en la Constitucin espaola de 1978. En:
ALVAREZ CONDE, E (editor), Diez aos de Rgimen Constitucional, Tecnos, Madrid, pgs. 35-39.
17
Cfr. DUQUE DOMINGUEZ, J. Iniciativa privada y empresa. En Constitucin y Economa. Madrid,
1977, pg. 52.
18
PAREJO ALFONSO, L. El ordenamiento econmico en el ordenamiento espaol, En La
Constitucin Argentina de nuestro tiempo. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pg. 286.
19
STC Exp. N 0008-2003-AI/TC fj. 8.
16

De las diferentes posturas acerca de la regulacin de la CE, se infiere la nuestra, la cual

es favorable frente a la constitucionalizacin de los principios econmicos. Se entiende
pues que todo sistema econmico deba basarse en un determinado conjunto de
directrices orientadas a la consecucin de justicia social y, sobre todo, a la proteccin de
la seguridad jurdica. Son estos principales aspectos que exigen la formalizacin de todo
este conjunto de reglas aceptadas voluntariamente por los agentes econmicos. Lo
contrario supondra una inevitable y perniciosa desorganizacin dentro de nuestro
Estado de Derecho.

IV. ECONOMA SOCIAL DE MERCADO COMO MODELO POLTICO DE

COORDINACIN ECONMICA
La ESM no es una teora econmica sino una propuesta de poltica econmica: una
forma de coordinar la economa nacional, en un marco social, jurdico y poltico cuyas
leyes o normas debe ser congruente con una norma fundamental: estar al servicio del ser
humano. Se basa principalmente en la organizacin democrtica de la libertad poltica,
respetando el componente social y la coordinacin de amplios sectores del sistema
econmico a travs del mercado. La ESM le confa al mercado, debido a sus decisiones
descentralizadas, la solucin del problema de la colocacin de recursos.
Desde el punto de vista de la organizacin econmica la ESM pretende resolver el
problema del ordenamiento econmico. En tal sentido constituye un modelo econmico
que representa los valores constitucionales de la libertad y justicia y, por ende, es
compatible con los fundamentos axiolgicos y teleolgicos que inspiran un Estado
Social y Democrtico de derecho en el que imperan los principios de libertad y
promocin de la igualdad material dentro de un orden democrtico garantizado por el
Estado; oponindose a la economa del laissez fire (dejar hacer, dejar pasar) es decir que
el Estado puede en cierta y justificada medida interferir en el proceso econmico20.
Ciertamente la ESM, no habra sido ms que un estudio altamente interesante en
trminos tericos, si no se habra tomado la decisin poltica de ponerlo en prctica. Fue
el Primer Ministro de Economa de Alemania (despus de la Segunda Guerra Mundial),
Ludwig Erhard quien junto a su equipo aplic polticamente los conocimientos
cientficos de la Economa Social de Mercado. Probablemente la aportacin ms
destacada que los padres ideolgicos de la ESM hicieron al pensamiento polticoCfr. RODRIGUEZ CAIRO, V. Constitucin econmica de 1993 y desempeo econmico en el Per
En Revista Quipukamayoc, UNMSM, N 37, Lima, 2012, pg. 161.
20

econmico consiste en la clara delimitacin que imprimieron entre la economa de

mercado como conjunto de instrumentos organizativos por un lado, y el objetivo de una
sociedad "justa", concebido de manera independiente de aquel, por el otro.

El bienestar econmico que emana de este modelo se mide principalmente por la justa
distribucin, porque as todos estarn en condiciones de alcanzar niveles superiores de
desarrollo. Para la ESM la persona es el fin supremo de la sociedad y su realizacin
digna es el objetivo del orden econmico, se requiere la intervencin del Estado en
diferentes campos para asegurar el cumplimiento de dichos preceptos, ms all de la que
exigira el buen funcionamiento de la economa de mercado. La intervencin del estado
que admite la ESM debe respetar la lgica interna del buen funcionamiento del
mercado21.
Al representar la ESM valores constitucionales como libertad, igualdad y justicia, lo que
se quiere expresar es que no comprende por completo la idea de un mercado libre, sino
un mercado regulado y con asistencialismo. Esto significa que se basa en la
organizacin de los mercados como mejor sistema de asignacin de recursos y trata de
corregir y proveer las condiciones institucionales, ticas y sociales para su operatoria
eficiente y equitativa.
En casos especficos, requiere compensar o corregir posibles excesos o desbalances que
puede presentar el sistema econmico moderno basado en mercados libres,
caracterizado por una minuciosa y extensiva divisin del trabajo y que en determinados
sectores y bajo circunstancias, puede alejarse de una competencia funcional. Descarta
como sistema de organizacin la economa planificada centralmente22.
La ESM, provee un marco de principios, de instituciones y de polticas econmicas
conscientemente integrado para realizar esta sntesis superadora pues si lo caracterstico
del ser humano es precisamente esta capacidad de darse a s mismo un proyecto de vida
o unos fines propios, pero a la vez hay que aceptar que los medios para cumplir este
proyecto no son los mismos para todos, y que por ese desigual acceso a tales medios se
compromete aquella capacidad de autodeterminacin que es tan humana.

21

Cfr. GONZALES IZQUIERDO, J. Economa social de mercado, una alternativa para el desarrollo
peruano, Universidad del Pacifico, Lima, 2008, pgs. 44-46.
22
RESICO, M. Introduccin a la Economa Social de Mercado. Edicin Latinoamericana. Konrad
Adenauer Stiftung, Buenos Aires, 2010, pg. 107.

10

Esta es, precisamente, una de las funciones de los derechos, permitir un igual desarrollo
independiente de la autonoma individual. El sistema jurdico en general tambin debe
procurar a travs de su dimensin normativa eliminar, hasta donde ello sea posible, los
obstculos que pudieran imposibilitar lo que la persona desea ser y hacer en su vida.
Gran parte de las reglas elaboradas por el constitucionalismo son instrumentos para la
consecucin del libre desarrollo de la persona humana. Alrededor del valor de la
persona humana gira la propia estructura del Estado constitucional, nacido como poder
limitado que quiere tutelar las libertades de los individuos frente al ejercicio arbitrario
del poder23. Sin dudas este enfoque ha tenido su importancia en los pocos pases de la
regin que han obtenido estos mejores resultados, mientras que en la mayora an
persisten las propuestas ideologizadas, retricas y bastante improvisadas que no
permiten un desarrollo econmico equitativo y sustentable, a pesar de las vanas
promesas de ello.
La ESM surgi de la bsqueda de un marco econmico e institucional de mediano y
largo plazo que pudiera ser explcito, respetado y estable como base para la
organizacin de un sistema econmico. Los diferentes actores de la economa, como los
consumidores, inversores, ahorristas, sindicatos, empresarios, requieren de un marco de
referencia claro y confiable, a mediano y largo plazo, para la toma de decisiones 24. Este
marco influye no slo en las decisiones que se toman con vistas a resultados inmediatos,
sino tambin, especialmente, a las que implican un cierto contexto de situacin en el
futuro, como las inversiones productivas o las pensiones y colocaciones financieras.
Esta concepcin es denominada en el enfoque de la ESM: sistema de ordenamiento de
la economa.
Es innegable que la ESM se base en la organizacin de mercados como mejor sistema
de asignacin de recursos, tratando de corregir y proveer las condiciones institucionales,
ticas y sociales para su operatoria eficiente y equitativa. En los casos requeridos no se
abstiene de compensar o corregir posibles excesos o desbalances que puede presentar un
sistema econmico moderno basado en mercados libres, caracterizado por una
minuciosa y extensa divisin del trabajo, y que, en determinados sectores y bajo ciertas
circunstancias, puede alejarse de una competencia leal y eficaz.

23

ROLLA G, Derechos fundamentales, Estado Democrtico y Justicia Constitucional, UNAM, Mxico

2002, pgs. 56-57.
24
RESICO, Marcelo. ob. cit., pgs. 19-21.

11

El sistema de ESM de acuerdo a la doctrina de Derecho Pblico Econmico responde a

una determinada concepcin del Estado y la sociedad25. Busca adecuar las bases del
libre mercado a las exigencias de la solidaridad o a la bsqueda de la equidad entre los
ciudadanos, garantizando la vigencia de los derechos econmicos y sociales,
imponiendo la exigencia de garantizar ciertos derechos prestacionales, y activando la
participacin estatal en la economa cuando ello resulte necesario, ya sea por motivos de
emergencia econmica, y tambin para ejercer su rol promotor de la economa en salud,
educacin, obras de infraestructura, servicios pblicos, entre otras actividades que
resultan primordiales para obtener el bienestar de la poblacin en general26.
La ESM descrita en la Constitucin peruana, contiene de manera implcita la viabilidad
de la planificacin al establecer que el Estado orienta el desarrollo del pas. De acuerdo
a Ochoa27 no se trata de una planificacin compulsiva sino de una planificacin
indicativa; es decir aquella en que el Estado adopta

una poltica econmica

(impuestos, exoneraciones, promocin para la inversin; plazos firmes y garantizados),

correspondindole a cada uno de los actores econmicos particulares acogerse o no a
esas indicaciones.
Resulta pues evidente que la orientacin econmica estatal termine obligando al sector
pblico ms no al inversionista particular para ellos el Estado oferta una vinculacin
voluntaria. En efecto, el Estado puede planificar la actividad econmica para atender
necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, y
estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su ms justa distribucin.
El TC, al respecto ha sealado que la funcin orientadora presenta las siguientes
caractersticas: a) el Estado puede formular indicaciones, siempre que stas guarden
directa relacin con la promocin del desarrollo del pas; b) los agentes econmicos
tienen la plena y absoluta libertad para escoger las vas y los medios a travs de los
cuales se pueden alcanzar los fines planteados por el Estado; y, c) el Estado debe
estimular y promover la actuacin de los agentes econmicos.28

Cf. HUAPAYA TAPIA, R. El proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin formulado a partir de la

Ley N 27600, La Constitucin econmica y la regulacin como tcnica de reversin del estatismo. En
Administracin Pblica, Derecho Administrativo y regulacin. Estudios y cuestiones. Ara Editores, Lima,
2011, pg. 514.
26
Art. 58, segundo prrafo de la Constitucin Poltica de 1993.
27
OCHOA CARDICH, C. Bases fundamentales de la Constitucin econmica de 1993, En Lecturas
sobre temas constitucionales, N 11, Comisin Andina de Juristas, Lima, 1995, pg. 90.
28
STC Exp. N 07339-2006-PA/TC fj. 16-17.
25

12

En un modelo de economa de mercado -donde rijan las leyes de la oferta y la demandase consagran mecanismos para garantizar tanto la libre y leal competencia como la
adecuada proteccin de los consumidores y usuarios. Debe centrarse en dos aspectos
fundamentales: el principio de respeto a los derechos fundamentales reconocidos en
materia econmica -la libertad de empresa (con sus variantes, la libertad de industria y
comercio) y la propiedad privada-; y el principio de estado subsidiario29

V. FORMA DE INTERVENCIN DEL ESTADO EN UNA ECONOMA

SOCIAL DE MERCADO
En la Constitucin de una sociedad pluralista, destaca Montealegre,30 caracterizada por
el respeto a concepciones filosficas, econmicas, ideolgicas de diversa naturaleza
pero con un alto grado de aceptabilidad, todas las normas constitucionales en materia de
derechos fundamentales tienen un mismo rango. No obstante, para asegurar el
pluralismo es necesario permitir una estructura de normas jurdicas que d cabida a las
diversas concepciones de la sociedad, partiendo de la premisa de que no hay derecho
constitucional que tenga rango superior a otro derecho constitucional.
Un Estado de intervencin moderada, en su relacin con la obtencin de modelos de
aumento de la equidad en la poblacin, es un Estado que interviene ms activamente en
la consecucin de objetivos de bienestar en la poblacin. De esta manera este modelo de
Estado garantiza los derechos econmico-sociales, pero a su vez interviene en su
prestacin directa. Este Estado cumple con su rol solidario, pero tambin en
consonancia y respeto con un imperativo de subsidiariedad31.
Para lograr un bienestar general, los actores de la economa, tienen que realizar el
mximo esfuerzo para que todos los miembros de la sociedad puedan vivir en
condiciones plausibles. Aunque sera lo ptimo, este mandato no quiere decir que todos
los ciudadanos tengan el mismo nivel de bienestar.
Los seres humanos, aunque iguales ante la ley, no son iguales en cuanto a su capacidad,
motivacin y espritu de logro. En trminos filosficos, esto es un hecho lamentable,
pero refleja la realidad. Hay seres humanos que son ms sanos que otros, que han tenido
ms suerte en obtener una buena educacin, que tienen padres ms ricos y, por lo tanto,
NEYRA ZEGARRA, A. El Rgimen Econmico en la Constitucin de 1993: reflexiones a propsito
de algunas propuestas de cambio. En: Gaceta Constitucional, N 07, julio, 2008, pg 411.
30
MONTEALEGRE LYNETT, E. Principio de proporcionalidad y polticas econmicas. En: GARCA
JARAMILLO, L. Nuevas perspectivas sobre la relacin/tensin entre la democracia y el
constitucionalismo. Editora y Librera Jurdica Grijley, Lima, 2014, pgs. 334-335.
31
HUAPAYA TAPIA, R. ob. cit. pg. 506.
29

13

tienen mayores facilidades para obtener un nivel de bienestar ms satisfactorio que

otros32.
Reconociendo estas diferencias naturales, la ESM aplicada por el Estado, ofrece
compensaciones a las personas de menores recursos materiales e intelectuales,
facilitndoles al acceso a una mejor capacitacin o, en caso de enfermedades,
simplemente procurando los medios necesarios para una vida digna, a travs de una
poltica social beneficiosa.
En esa misma lnea, la actuacin del Estado, debe tener carcter de orientacin, de
estmulo, de coordinacin, de suplencia y de integracin. Es decir trabajar en el marco
de estas exigencias para la moderacin del libre mercado. El desarrollo terico de la
subsidiariedad del Estado se inspira en la doctrina social de la Iglesia, especficamente
en la Carta Encclica Quadragesimo Anno (1931), formulada por Pio XI, quien al
respecto precisa: Es ilcito quitar a los particulares lo que con su propia iniciativa y
propia industria pueden realizar para encomendarlo a una comunidad, as tambin es
injusto, y al mismo tiempo grave perjuicio y perturbacin del recto orden social, avocar
a una sociedad mayor y ms elevada lo que pueden hacer y procurar comunidades
menores e inferiores. Todo influjo social debe por su naturaleza prestar auxilio a los
miembros del cuerpo social, nunca absorberlos y destruirlos33
En el caso de nuestro pas, como en muchos pases de la regin, la participacin
subsidiaria del Estado en la economa se consagr como un principio medular del nuevo
rgimen econmico de ESM, constituyndose en un lmite a la accin estatal, respecto
de la libertad de las personas para ejercer la libertad de empresa34.
A partir del establecimiento de la reglas de libre mercado, la actuacin del Estado en la
economa se limita respecto a la produccin, distribucin, desarrollo o intercambio de
productos o servicios de cualquier ndole, con independencia de la existencia o no del
nimo lucrativo. Dentro de esta lnea de razonamiento, solo podran actuar en el
mercado los particulares.

32

BENECKE, Dieter. Economa social de mercado. Un sistema socioeconmico entre Neo-liberalismo y

socialismo. Konrad Adenauer Stiftung, Ecuador, 2012, pg.11.
33
SEB LOPZ, H. Carta Encclica Mater et Magistra. Gua de lectura y estudio. Editorial San Pablo,
Colombia, 2006, pgs. 28-29.
34
CAIRAMPOMA ARROYO, A. (Re) interpretacin del principio de subsidiariedad en el ordenamiento
jurdico peruano. En Aportes para un Estado eficiente. Ponencias del V Congreso Nacional de Derecho
Administrativo. Palestra, Lima, 2012.

14

En una ESM, el rol subsidiario del Estado es fundamental, puesto que impide que ste
intervenga en actividades de la vida econmica nacional, las mismas que se encuentren
siendo suministradas de forma ms o menos eficiente por los particulares. Adems nada
nos asegura que la intervencin del Estado sea mejor o ms eficiente, todo lo contrario,
la experiencia nos dice que la actuacin del Estado ser siempre de menor calidad.
No obstante lo antes sealado, existe la posibilidad que el Estado participe en el
mercado cuando los llamados a hacerlo (los privados) no lo hacen; siempre y cuando
exista una ley expresa aprobada por el Congreso y a su vez se demuestre un alto inters
pblico o manifiesta conveniencia nacional. Ahora bien han sido numerosas las
ocasiones en las que a propsito o con cierto grado de idealismo se ha llegado a
distorsionar la crtica al rol subsidiario del Estado. Consideramos que lo que se ha
propuesto finalmente es que ste pueda contar con herramientas constitucionales para
afrontar una crisis o definir sectores estratgicos sin necesidad de recurrir a un
inoperante Congreso y que su priorizacin se pierda ante una obstruccionista
negociacin poltica.
La CPP de 1993, presenta un perfil ms liberal acorde con la lnea de restringir la
actuacin del Estado a lo estrictamente necesario. Al respecto Rojo seala: la
organizacin poltica de la sociedad, fundamentada en el reconocimiento del principio
de subsidiariedad, implica por una parte un lmite o una prohibicin a la intervencin
del nivel superior siempre y cuando el nivel inferior, el ms prximo al individuo, puede
actuar satisfactoriamente; por otra parte, implica una obligacin o un deber de
intervencin por parte del nivel superior respecto de los niveles inferiores cuando stos
se muestren incapaces o desbordados por la tarea35
Es en el marco de esta exigencia para la moderacin del libre mercado, que aparece el
desarrollo terico de la subsidiariedad del Estado, permitiendo regular la iniciativa
personal y la intervencin de los poderes pblicos en el campo econmico. El mundo
econmico es creacin de la iniciativa personal de cada uno de los ciudadanos, ya en su
actividad individual, ya en el seno de las diversas asociaciones para el logro de los
intereses comunes, en l, sin embargo, deben estar activamente presentes los poderes
pblicos a fin de promover, en las formas debidas, el desarrollo productivo en funcin al
progreso social para el beneficio de todos los ciudadanos.

ROJO SALGADO, A. Globalizacin, integracin y federalismo. En: Revista de estudios polticos

(Nueva poca), N 109, julio-setiembre, 2000, pgs. 65-66.
35

15

El artculo 60 de la CPP, describe el rol subsidiario del Estado. En particular, el

segundo prrafo del artculo mencionado sera para algunos especialistas- uno de los
grandes males del actual diseo institucional pues seala lo siguiente: Slo autorizado
por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial,
directa o indirectamente, por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia
nacional. Esta norma es categrica al establecer que la actividad empresarial del
Estado es excepcional y solo puede presentarse cuando en un mercado no haya oferta
privada o esta sea insuficiente para satisfacer la demanda.
Consideramos que an es una tarea pendiente lograr una clara comprensin de lo que
significa que el Estado tenga un rol subsidiario en la economa y cules son los peligros
de dejar de lado este principio pues al consagrar este principio, nuestra Constitucin
tambin est pronuncindose sobre los mtodos de intervencin. La regulacin debera
ser preferida sobre la nacionalizacin o la actividad empresarial directa del Estado.
Ambos deben competir, adems, con el libre mercado que -dependiendo de nuestra
afiliacin ideolgica o preferencias personales- tender a ser tratado con ms o menos
deferencia por parte de nuestros reguladores.
Al no realizarse una armnica interpretacin de la Constitucin, fcilmente caeramos
en una errnea deduccin al considerar que, el Estado siempre se debe apartar cuando
los privados estn en capacidad de hacer algo. Si esa fuera la interpretacin correcta de
nuestra norma suprema, entonces no sera posible que existieran colegios y
universidades pblicas u hospitales. Creemos que es ms razonable considerar que la
Constitucin nos quiere decir lo siguiente: Siempre que existan buenos y justificados
motivos para hacerlo, el Estado estar autorizado para intervenir en la Economa.

VI. CONCLUSIONES
Una adecuada delimitacin de la libertad de actuacin econmica de los individuos
frente a ellos mismos, a sus agrupaciones y al propio Estado constituye -junto con la
apropiada estructuracin en cada institucin de la vida econmica- la base para
asegurar un correcto sistema poltico, econmico y social que contribuya a la
realizacin de los principales objetivos nacionales.
Se justifica que todo sistema econmico deba basarse en un determinado conjunto de
directrices orientadas a la consecucin de justicia social y, sobre todo, a la proteccin de
la seguridad jurdica. Dentro de este esquema el modelo de ESM, afirma que la
regulacin tiene que convivir con el mercado.
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La intervencin del Estado no solo ser abstencionista respecto del mercado, sino que
tambin estar presente para ordenar y regular el mismo, en garanta de los propios
bienes jurdicos protegidos por la Constitucin y en procura de la eficacia de los propios
derechos fundamentales en materia econmica, los cuales deben ser ejercidos en
armona con el bien comn y sin lesionar los derechos de los dems.
La finalidad y sobre todo el correcto cumplimiento de las disposiciones constitucionales
en materia econmica dependen directamente de los gobernantes. Sin embargo, ocurre
que la ideologa de quienes asumen el poder no siempre guardar relacin con el
modelo aprobado, por lo que se originan contradicciones insalvables que vuelven
dudosa la eficacia del sistema. No obstante resulta realmente impostergable que en el
marco de nuestro rgimen constitucional nos remitamos a estos principios econmicos
que permitan el desarrollo, la prosperidad y la moderacin.

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