Desarrollo En Contexto

Enero 2009

18

Poniendo en prctica Pars y

Accra: Hacia una agenda regional
en Amrica Latina y el Caribe
Introduccin

Desarrollo En Contexto
La publicacin de FRIDE Desarrollo En
Contexto proporciona informacin

Este documento describe los retos y oportunidades de la adapta-

sobre los acontecimientos internacionales

cin de la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda

de actualidad relativos al desarrollo y

(DP) en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Pretende as

analiza las implicaciones para las polti-

ofrecer una perspectiva regional sobre la eficacia de la ayuda en

cas de la comunidad internacional.

un contexto econmico y poltico-institucional que, en mltiples

facetas, difiere de los destinatarios principales de la DP, es decir,
los pases con un desarrollo humano bajo y una elevada depen-

FRIDE

dencia de la ayuda.

La Fundacin para las Relaciones

Las siguientes pginas se centran en el anlisis de la utilidad y

Internacionales y el Dilogo Exterior

adaptacin de la puesta en prctica de los cinco principios y 12

(FRIDE) es una organizacin privada,

indicadores de la DP. Como insumos principales, se han tenido en

independiente y sin nimo de lucro, con

cuenta los resultados arrojados por el seguimiento del Comit de

sede en Madrid. FRIDE concentra sus

Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organizacin para la Cooperacin

actividades en cuestiones relacionadas

y el Desarrollo Econmico (OCDE) en su edicin de 2008 para los

con la democracia y los derechos huma-

seis pases participantes: Bolivia, Colombia, Honduras, Nicaragua,

nos; paz y seguridad; y accin humanita-

Per y Repblica Dominicana. Adicionalmente, el anlisis se enri-

ria y desarrollo. A travs de sus reas de

queci con algunas referencias a la puesta en prctica de la Agenda

investigacin, FRIDE tiene como objeti-

de Accin de Accra (AAA) y el intercambio de opiniones con las

vo influenciar las polticas de los Estados

delegaciones latinoamericanas participantes en el III Foro de Alto

y fomentar la informacin pblica.

Nivel, que tuvo lugar a principios de septiembre de 2008.

2
Aparte de la valoracin tcnica (indicadores), este
documento tambin incluye referencias al espritu
poltico de la agenda de Pars (partenariado entre pa-

Siglas

ses en vas de desarrollo y donantes), que se encuentra

en pleno cambio. Ambas dimensiones, la tcnica y la

AAA

Agenda de Accin de Accra

poltica, encuentran retos especficos en Amrica

AIF

Asociacin Internacional de Fomento

Latina y el Caribe, al mismo tiempo que albergan un

ALBA

Alternativa Bolivariana para Amrica

gran potencial para crear una agenda regional de la

Latina y el Caribe

eficacia, que a su vez puede articularse con el discurso

AOD

Ayuda Oficial al Desarrollo

a nivel internacional. Dirigido principalmente a los res-

CAD

Comit de Ayuda al Desarrollo

ponsables polticos y tcnicos de los pases de Amrica

CPIA

Evaluacin de las Polticas e

Latina y el Caribe, este documento pretende abrir perspectivas para impulsar desde los diferentes gobiernos y

Instituciones Nacionales
DP

de forma conjunta una agenda regional con vistas a

2011.

Declaracin de Pars sobre la Eficacia

de la Ayuda

ECOSOC

Consejo Econmico y Social de las

Naciones Unidas

Tras un esbozo rpido del contexto regional, se descri-

ERP

Estrategias de Reduccin de Pobreza

ben los avances, obstculos y el potencial de los cinco

HIPC

Iniciativa para la Reduccin de la

principios de la DP a lo largo de los ltimos tres a

Deuda de los Pases Pobres Altamente

cinco aos. Finalmente, se ofrece una serie de reco-

Endeudados

mendaciones clave para la creacin de una agenda

INB

Ingreso Nacional Bruto

regional y el enriquecimiento de la agenda de Pars con

JCLA

Evaluacin Conjunta de Aprendizaje

el aprendizaje acumulado en el contexto latinoamericano.

de Pas
M&E

Seguimiento y Evaluacin

MID

Marco Integral de Desarrollo

OCDE

Organizacin para la Cooperacin y el

Desarrollo Econmico

ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

PEFA

Gastos Pblicos y Rendicin de

Cuentas Financieras

PNUD

Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo

Desarrollo En Contexto 18

PIU

Estructura de Ejecucin

SEGIB

Secretara General Iberoamericana

SWAp

Enfoque sectorial

3
gran importancia para el desarrollo de capacidades en

La eficacia en
Amrica Latina y el
Caribe: De la
heterogeneidad a una
agenda comn?

reas estratgicas de sus planes de desarrollo. Esta

diferencia resulta fundamental para entender las dinmicas que ha tomado la DP en los distintos contextos
nacionales, ya que en el primer subgrupo (pases
AIF) se encuentran aquellos que han participado en
experiencias piloto de la eficacia de la ayuda. As,
Bolivia fue pas piloto para el Marco Integral de
Desarrollo (MID) del Banco Mundial, realizado en
1997. Nicaragua acogi la Evaluacin Conjunta de
Aprendizaje de Pas (JCLA, por sus siglas en ingls) del

La puesta en prctica de la Declaracin de Pars sobre

CAD/OCDE que, concluida en 2004, fue uno de los insu-

la Eficacia de la Ayuda (DP) encuentra condiciones

mos centrales para el diseo de la DP. Partiendo de un

especficas en Amrica Latina y el Caribe, especial-

contexto econmico ms favorable, Colombia, Per y

mente con respecto a su grado de desarrollo como pa-

Repblica Dominicana (pases no AIF) se han aden-

ses de renta media. En este contexto regional, la viabi-

trado ms recientemente en la agenda de la eficacia de

lidad de los principios de Pars est siendo analizada

la ayuda.2 En el caso de Colombia y Per, estos pases

slo recientemente y sobre todo desde una visin de

se adhirieron a la DP en noviembre de 2007 y julio de

pas o de donante.1 Al mismo tiempo, el debate se ha

2006, respectivamente, y Colombia ha participado en

integrado apenas tibiamente en los mecanismos de

2008 por primera vez en el ejercicio de seguimiento de

concertacin regional, a pesar de la dinmica desple-

la DP. Consecuentemente, en el primer subgrupo, la

gada por el taller regional celebrado en Santa Marta

interlocucin con los donantes y su plataforma preferi-

(Colombia) en junio de 2008.

da, el CAD/OCDE, sobre los temas de la eficacia ha sido

fluido e intenso durante los ltimos aos. En ocasiones,

Amrica Latina y el Caribe es una regin de alta hete-

esto ha conllevado una progresiva penetracin de la

rogeneidad con respecto a su grado de desarrollo.

comunidad donante en reas clave de la gestin pbli-

Segn el Banco Mundial, el Ingreso Nacional Bruto

ca, tanto a nivel macroeconmico como con respecto a

(INB) per cpita en Repblica Dominicana triplica el

los servicios pblicos. Por su parte, el segundo subgru-

ingreso per cpita en Bolivia, mientras que Colombia

po parece articular la eficacia de la ayuda desde una

duplica ampliamente el INB per capita hondureo (ver

posicin de mayor autonoma nacional, apostando al

tabla en anexo 1). Tres de los pases participantes en el

mismo tiempo por una complementariedad de la ayuda

seguimiento de la DP (Bolivia, Honduras y Nicaragua)

con otros recursos disponibles para el desarrollo. En

han formado parte de la iniciativa HIPC y son elegibles

esta base, los pases no AIF tradicionalmente han man-

para la financiacin de la Asociacin Internacional de

tenido una relacin ms horizontal basada en intereses

Fomento (AIF). Esto implica que su grado de depen-

compartidos con la comunidad donante.

dencia (AOD neta/INB) ha sido y sigue siendo superior

al del segundo subgrupo de pases, que recibe una ayuda

No obstante, dentro de esta distincin fundamental

de escaso peso en su economa nacional (Colombia,

entre dos subgrupos, existe tambin una creciente con-

Per y Repblica Dominicana), pero potencialmente de

vergencia de los condicionantes que determinan las

relaciones entre los pases receptores y los donantes

1 Ver como ejemplos, Juan Pita, Elisabet Jan y Roco Tbora:

Mecanismos para mejorar la efectividad de la ayuda espaola para el
desarrollo en El Salvador, Honduras y Nicaragua, CeALCI/Fundacin
Carolina, Documento de Trabajo 24, mayo de 2008; Enrique O. Alasino:
Per: El reino de las ONG?, FRIDE Documento de Trabajo 49, febrero de 2008; y Claudia Pineda y Nils-Sjard Schulz: El reto nicaragense: Cmo sostener la agenda de Pars en un escenario agitado, FRIDE
Documento de Trabajo 48, enero de 2008

2 Cabe resaltar que las races de la Declaracin de Pars se encuentran en un documento del CAD/OCDE de 1996 titulado Shaping the
21st Century - The Contribution of Development Co-operation y en el
Marco Integral de Desarrollo (MID) del Banco Mundial, una iniciativa
promovida por James D. Wolfensohn en 1999 (lanzado oficialmente en
2001).

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

4
(ver para todos los datos la tabla en anexo 1). En primer lugar, los pases AIF han reducido prcticamente a
la mitad su grado de dependencia de la ayuda (de un

Cambios contextuales en Amrica Latina y el

Caribe: Un nuevo contexto para la ayuda

promedio de 15,7 por ciento en 2004 a 8,6 por ciento

en 2006), debido tanto al crecimiento econmico como

1. La dependencia de la ayuda disminuye en pases AIF

al menor flujo de ayuda recibida. Aunque esta disminucin del peso de la ayuda en la economa queda an

2. Creciente autoafirmacin nacional en pases AIF

lejos del promedio de los pases no AIF (0,6 por ciento

3. Crecimiento econmico elevado y sostenido

en 2004 y 0,5 por ciento en 2006), se trata de una tendencia muy relevante que cambia las coordenadas de la
ayuda. Segundo, a partir de recientes cambios polticos,

4. Cooperacin Sur-Sur como nuevo paradigma

5. Mayor presencia de donantes no convencionales

los pases no AIF estn reestructurando sus planes de

desarrollo y optan, como por ejemplo Bolivia y
Nicaragua, por una mayor autoafirmacin nacional
frente a una comunidad donante que en ocasiones est

Sin ser exhaustivas, estas cinco transformaciones con-

acostumbrada a adentrarse profundamente en las pol-

textuales indican que las diferencias entre los dos sub-

ticas pblicas. En tercer lugar, Amrica Latina y el

grupos de pases estn disminuyendo, por lo que existe

Caribe estn viviendo una fase sostenida de crecimien-

un creciente potencial para revisar la utilidad y la

to econmico lo que se traduce en un promedio de 6,7

adaptacin de la DP desde una perspectiva regional. A

por ciento (2006) entre los seis pases participantes en

lo largo de la valoracin de la puesta en prctica de los

el seguimiento de la DP. Al mismo tiempo, la mayora

principios de la DP en los seis pases participantes en

de los pases latinoamericanos estn promoviendo

el seguimiento de la DP en 2007, se har referencia a

reformas de la administracin pblica de gran alcance.

las diferencias entre los pases AIF y los pases no AIF.

En ambos subgrupos, existe un elevado compromiso con

Sin embargo, al mismo tiempo se demuestra que estn

la modernizacin del Estado, que excede claramente el

surgiendo convergencias cada vez ms importantes. En

mbito de la ayuda. Cuarto, la cooperacin Sur-Sur ha

esta base, la promocin de un planteamiento comn

surgido como un paradigma complementario a la ayuda

sobre la DP en Amrica Latina y el Caribe puede refor-

internacional convencional. Su amplio potencial para

zar las capacidades a la hora de disear una agenda

impulsar procesos de desarrollo sostenibles, especial-

regional de la eficacia de la ayuda, que a su vez influ-

mente el fortalecimiento de las capacidades nacionales,

ya en las polticas internacionales relacionadas con la

encuentra condiciones favorables en Amrica Latina y

ayuda y promovidas principalmente por el CAD/OCDE

el Caribe por la gran proximidad geogrfica, cultural,

y el Banco Mundial. A nivel global, no cabe duda de

lingstica, histrica y poltico-institucional, que ade-

que una mayor influencia en el paradigma de la efica-

ms cuenta con instituciones regionales (por ejemplo, la

cia de la ayuda beneficiara enormemente la nueva

Secretara General Iberoamericana) y subregionales

arquitectura de la ayuda, aportando experiencias

(por ejemplo, la Corporacin Andina de Fomento, el

nacionales y regionales a un debate an muy centrado

Sistema de Integracin Centroamericana o la

en las sedes centrales de los pases donantes.3

Comunidad del Caribe) ya establecidas. Por ltimo, los

pases AIF acceden cada vez ms a una financiacin no
convencional como resultado de un contexto geoestratgico cambiante, en el que donantes no pertenecientes
al CAD, como la Alternativa Bolivariana para Amrica
Latina y el Caribe (ALBA), Irn y Taiwn, tienden a ser
contrapesos, no exentos de contradicciones, a la agenda
de Pars.

Desarrollo En Contexto 18

3 Esta dinmica (regional<->global) se ha debatido como posible

modelo para la segunda fase de la evaluacin de la DP que iniciar a
finales de 2008 y revisar el impacto de la DP en trminos de desarrollo. La finalidad de una gestin regional de esta segunda fase sera
fomentar el aprendizaje regional ms all de las conclusiones ancladas
solamente en contextos nacionales.

La puesta en prctica de la DP
en Amrica Latina y el Caribe

Mutua
responsabilidad

Gestin orientada a
resultados

Armonizacin

Alineacin

Apropiacin

Cuadro de resumen: Utilidad y adaptacin de los principios de la eficacia de la ayuda

La planificacin nacional corresponde a un proyecto poltico y necesita ajustarse a los ciclos electorales.
La ayuda se percibe como una fuente de financiacin complementaria a otros recursos disponibles.
Para asegurar un uso eficaz de los diferentes recursos, la apropiacin necesita un slido fundamento tcnico (marcos de gastos) e institucional (integracin al ms alto nivel poltico).
Se observa una creciente autoafirmacin de los gobiernos nacionales (pases AIF).
La planificacin nacional encuentra an desafos especficos en las dinmicas descentralizadoras y las asimetras todava existentes.
La calidad democrtica de la apropiacin puede beneficiarse de un marco legal para la planificacin nacional que facilite el rol intermediario del parlamento.
La ayuda, de poco peso, no crea incentivos fuertes para la reforma de la administracin pblica.
Sin embargo, existe una agenda regional de modernizacin del Estado que se beneficia de condiciones favorables ms all de la ayuda.
Esta dinmica de modernizacin se dirige hacia la mayor eficacia de todos los recursos disponibles (filosofa del Consenso de Monterrey).
El apoyo a las capacidades nacionales es un aspecto clave de la agenda regional de modernizacin.
La alineacin a las polticas pblicas (versus sistemas nacionales) es muy relevante en Amrica Latina y
el Caribe. Requiere indicadores especficos para reflejar la alineacin temtica.
La coordinacin de los donantes debe aprovechar las capacidades existentes (sistemas nacionales y coordinacin) y mejorarlas desde dentro.
Las ventajas y riesgos de la ayuda programtica en los pases de renta media son an poco conocidos y
requieren un anlisis ms profundo.
Los pases podran beneficiarse de un aprendizaje mutuo sobre la ayuda programtica.
La utilizacin actual de los criterios de la armonizacin crea incongruencias y se necesita reforzar el rol
de los gobiernos nacionales y locales para su seguimiento.
La coordinacin de los donantes en materia de misiones y estudios requiere un liderazgo firme por parte
de las agencias nacionales y podra beneficiarse de un marco regulatorio.
Los trabajos analticos de los donantes se podran reducir a partir de una buena gestin y una inversin
sostenida en la generacin del conocimiento nacional.
La divisin del trabajo a nivel internacional requiere una articulacin ms clara de los intereses de los pases de la regin afectados por la retirada de algunos donantes.
La adaptacin de la agenda mundial de los ODM necesita prestar atencin a las dimensiones de desarrollo especficas de Amrica Latina y el Caribe, por ejemplo con respecto a la equidad social.
La creacin de sistemas nacionales de M&E se debe integrar en la agenda regional de modernizacin del
Estado, en vez de orientarse solamente a la ayuda internacional.
Un mayor intercambio entre los pases podra facilitar la superacin de obstculos tcnicos relacionados
con el diseo y la implementacin de estos sistemas.
An no es posible medir el apoyo y el uso de estos sistemas por parte de la comunidad donante, lo que
requerira una revisin del indicador correspondiente.
La debilidad de los consensos acerca de los informes de pas (entre gobiernos y donantes) podra requerir
un posicionamiento conjunto de los pases de la regin.
La relacin horizontal entre el gobierno y los donantes podra avanzar de forma ms sustanciada en base
a marcos evaluativos estables y regulados.
Ms all de la DP, la responsabilidad mutua podra incluir otros aspectos esenciales para el desarrollo,
tales como las polticas de seguridad, comercio, inversiones y migraciones.

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

Apropiacin

a cambios de gobierno con la consecutiva reorientacin

de las polticas de desarrollo. A lo largo de 2007, las

El primer principio de la DP hace referencia a un con-

ERP se estuvieron actualizando con cierta lentitud en

cepto fundamental de un partenariado ms horizontal

Bolivia, Honduras y Nicaragua. Un dato a resaltar en

entre pases receptores y donantes: el liderazgo nacio-

estos tres casos es que el anlisis del Banco Mundial

nal sobre las polticas de desarrollo y la coordinacin

hace referencia a las ERP anteriores, cuya vigencia pre-

de los insumos disponibles para promover el desarrollo.

vista excedi la duracin del mandato presidencial pre-

Esta nocin gan un peso especial en el contexto de las

vio. En la realidad, estas ERP ya haban sido rechaza-

Estrategias de Reduccin de Pobreza (ERP), promovi-

das (Bolivia y Nicaragua) o se estuvieron sometiendo a

das en el marco de la iniciativa HIPC y el Marco

revisin (Honduras). Por otra parte, es muy importante

Integral de Desarrollo (MID) del Banco Mundial, y fue

resaltar que el gobierno de Evo Morales en Bolivia ha

posteriormente incluida en la DP. El correspondiente

decidido disear un nuevo Plan Nacional de Desarrollo5

indicador mide la calidad de la estrategia nacional de

que no se articular con el MID, lo que supone la des-

desarrollo diseada e implementada por el gobierno

vinculacin de la planificacin nacional con respecto al

nacional. Se basa en un anlisis tcnico del Banco

esquema del Banco Mundial. Dado que este pas fue

Mundial (Informe sobre la Eficacia de la Ayuda, un

piloto para la puesta en prctica del MID, esta decisin

instrumento de seguimiento al MID) que se realiza

puede ser muy relevante para el futuro proceso de

para todos los pases susceptibles para recibir fondos

seguimiento en Amrica Latina y el Caribe. En lneas

de la AIF. Mientras que en los ltimos aos se est

generales, el carcter obsoleto de la valoracin de las

debatiendo ampliamente la calidad poltica de la apro-

ERP por el Banco Mundial cuestiona la utilidad del

piacin (por ejemplo, con respecto a la inclusin de la

indicador 1 para el contexto de Amrica Latina y el

sociedad civil o la supervisin por los parlamentos), la

Caribe, incluso en los pases AIF.

DP carece de instrumentos para valorar el grado

democrtico de las polticas de desarrollo guberna-

En el segundo subgrupo de pases, los avances en la

mentales.4

planificacin nacional son mixtos y dependen fundamentalmente de la voluntad poltica y la configuracin

Solamente tres de los pases latinoamericanos reciben

institucional para asumir un liderazgo de la coordina-

una puntuacin del Banco Mundial sobre su estrategia

cin de una Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) con

nacional

poco peso en la economa. As, el gobierno dominicano

Nicaragua). Al no ser receptores de financiacin de la

est avanzando en la puesta en prctica de algunos

AIF, no existe un seguimiento oficial de la apropiacin

lineamientos generales acordados en 2005,6 que an

en Colombia, Per y Repblica Dominicana, aunque s

no prevn una vinculacin de las prioridades estableci-

se suele realizar una descripcin narrativa de los pro-

das con presupuestos y marcos de gastos. En 2009, se

cesos nacionales en los respectivos captulos de pas.

presentar un Plan Nacional de Desarrollo que el

Dado que la apropiacin es un concepto central de la

gobierno prev consultar con el Congreso Nacional. A

DP, esta cobertura parcial constituye una clara insufi-

nivel institucional, existen algunos avances, ya que se

ciencia del proceso de seguimiento.

cre a principios de 2007 una nueva entidad de plani-

de

desarrollo

(Bolivia, Honduras

ficacin7 entre cuyos objetivos se encuentra la integraSiguiendo la conceptualizacin de la DP, la apropiacin

cin de la ayuda en un planteamiento de desarrollo

en Amrica Latina y el Caribe atraviesa una fase compleja en los tres pases AIF que se debe principalmente
4 Ver para un debate ms detallado sobre la gnesis y evolucin de
los principios de la Declaracin de Pars, Meyer, Stefan y Schulz, NilsSjard: De Pars a Accra: Construyendo la gobernanza global de la
ayuda, FRIDE Backgrounder, Agosto de 2008

Desarrollo En Contexto 18

5 Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir

Bien 2006-2011
6 Lineamientos Generales para una Estrategia de Desarrollo y el
Financiamiento Internacional (abril de 2005)
7 En enero de 2007, se cre la Secretara de Estado de Economa,
Planificacin y Desarrollo (SEEPyD) que sustituy el Secretariado
Tcnico de la Presidencia

7
ms amplio. En Per, las diferentes iniciativas de pla-

ficar que la interaccin con los donantes se concen-

nificacin todava no se han puesto bajo el paraguas

tre especialmente en la coordinacin y el alineamien-

de una estrategia consolidada, a pesar de que ya en

to a las polticas en vez de (solamente) a los siste-

2002 se estableci una entidad responsable de la ges-

mas nacionales, lo que difiere sustancialmente de la

tin de la ayuda.8 A nivel de la coordinacin de la

situacin en los pases dependientes de la ayuda, en

ayuda, se han dado avances importantes desde 2006,

los que la comunidad donante suele influir directa-

que reflejan el deseo del gobierno peruano de asegurar

mente en las polticas pblicas y la organizacin del

una complementariedad eficaz de los fondos interna-

Estado (ver seccin sobre alineacin).

cionales con los recursos nacionales.9 sta es tambin

la perspectiva del gobierno de Colombia, sin duda el

Sin embargo, para que esta coordinacin sea eficaz,

pas no AIF que ha otorgado la mayor solidez a la pla-

se requiere, en tercer lugar, un fundamento slido

nificacin del desarrollo a partir de una legislacin

para la planificacin nacional y local del desarrollo.

especfica sobre los Planes de Desarrollo Nacional. Las

A nivel tcnico, la vinculacin presupuestaria y los

inversiones realizadas por Colombia en materia de pla-

marcos de gastos aparecen como tarea pendiente

nificacin del desarrollo10 y coordinacin de la ayuda11

necesaria para integrar todos los recursos disponi-

son buenos ejemplos de la concertacin proactiva de

bles en la lucha contra la pobreza. En estos momen-

los diferentes esfuerzos (propios e internacionales) con

tos, esta solidez solamente se observa en Colombia,

vistas a la lucha contra la pobreza.

mientras que en Bolivia existen buenas perspectivas

a medio plazo y en Nicaragua hay una voluntad pol-

Entre las lecciones ms importantes de la apropiacin

tica firme para avanzar en esta direccin. A nivel ins-

de los seis pases latinoamericanos participantes en el

titucional, se requiere una apuesta clara por otorgar

seguimiento de la Declaracin de Pars, destacan las

un liderazgo integral a las entidades responsables de

siguientes:

la planificacin del desarrollo que trascienda la coordinacin de la ayuda e incluya la orientacin de los

En primer lugar, la necesidad de adaptar la planifi-

dems recursos nacionales. Es probable que el carc-

cacin nacional a los ciclos electorales, lo que supo-

ter transversal de las tareas de planificacin requie-

ne reconocer que la lucha contra la pobreza es parte

ra que la entidad respectiva est adherida a la

de un programa poltico de la presidencia respectiva,

Presidencia de la Repblica, como es el caso de

es decir, una visin poltica especfica. Esta dimen-

Colombia12 y Honduras,13 o al menos se vincule con

sin poltica no se refleja en el indicador 1 de la DP,

la cartera de Economa, segn se ha decidido recien-

lo que explica en parte el carcter obsoleto de los

temente en Repblica Dominicana. Otra opcin es la

informes del Banco Mundial sobre los pases AIF.

creacin de una cartera propia, como en Bolivia,14

donde la capacidad de orientar al menos en parte las

En segundo trmino, los pases comparten, aunque en

actuaciones de los ministerios sectoriales puede

diferentes grados, la apuesta por la complementa-

depender del liderazgo del cargo poltico correspon-

riedad de los fondos internacionales con los recur-

diente. La integracin de la planificacin del des-

sos nacionales, lo que implica retomar el enfoque

arrollo en los respectivos ministerios de relaciones

holstico del Consenso de Monterrey sobre la finan-

exteriores (como en Nicaragua15 y Per) tiende a

ciacin para el desarrollo. Implementar esta visin

reforzar la posicin del pas receptor frente a los

de la AOD en los pases de renta media podra signi8 Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI), del
Ministerio de Relaciones Exteriores
9 Plan Anual de Cooperacin Internacional No Reembolsable
2007-2008
10 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos 2006-2010
11 Estrategia de Cooperacin Internacional 2007-2010

12 La Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin

Internacional, de la Presidencia de la Repblica
13 Secretara de Estado del Despacho Presidencial, de la
Presidencia de la Repblica
14 Ministerio de Planificacin del Desarrollo, constituido en febrero
2006. Sustituy el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.
15 Vice-Ministerio Secretariado de Cooperacin Externa, del
Ministerio de Relaciones Exteriores

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

8
donantes (ver siguiente punto), pero an est por

a los donantes, cabe explorar la calidad democrtica

explorar su impacto en la complementariedad de la

e institucional de la apropiacin de las polticas

financiacin para el desarrollo.

pblicas de desarrollo. Un marco legal de las estrategias de desarrollo, existente en Colombia y

Cuarto y relacionado con el punto anterior, existe una

Honduras, permite insertar las polticas pblicas en

clara tendencia hacia una mayor autoafirmacin de

el entorno poltico-institucional de cada pas, espe-

los pases latinoamericanos, incluyendo los recepto-

cialmente en cuanto al rol del parlamento como

res de la AIF y los llamados pases mimados.16

intermediario de los intereses de la ciudadana y de

Consciente de que la ayuda forma parte de la polti-

la creacin de consensos sociales. Este aspecto es

ca exterior, la apuesta por la autonoma nacional,

muy relevante para el debate sobre la apropiacin

promovida especialmente por los ministerios de asun-

democrtica y podra generar insumos importantes

tos exteriores, conlleva la restriccin de la capacidad

para poner en prctica (y monitorear) los cambios

de los donantes a la hora de participar muy activa-

introducidos en la Agenda de Accin de Accra.

mente en el diseo y la implementacin de las polticas nacionales, an en situaciones en las que el uso
del apoyo presupuestario se encuentra moderada-

Alineacin

mente avanzado (ver seccin sobre armonizacin).

La alineacin constituye un puente entre la apropia-

Sin embargo, esta tendencia comn no se ha traduci-

cin, liderada por el gobierno, y la armonizacin, una

do todava en un posicionamiento conjunto a nivel

tarea propia de los donantes. Se trata de un principio

regional ni en mensajes claros de cmo adaptar la

relativamente reciente en la evolucin del pensamiento

agenda de Pars a los pases de renta media.

sobre la eficacia de la ayuda, que sin embargo se

encuentra respaldado por siete del total de doce indi-

Quinto, la puesta en prctica de las estrategias nacio-

cadores de la DP y se ha fundamentado sobre criterios

nales a nivel subnacional representa todava un des-

tcnicos ms slidos que el resto de los principios. La

afo importante a la hora de asegurar un liderazgo

gnesis conceptual de la alineacin guarda estrecha

compartido entre el gobierno central y las adminis-

relacin con la apuesta por el desarrollo de capacida-

traciones pblicas regional y local. En los pases AIF,

des de gestin pblica y el creciente uso de las nuevas

los retrasos en el diseo de los respectivos nuevos pla-

modalidades (apoyo presupuestario, SWAps, fondos

nes de desarrollo se deben al menos en parte a esta

cesta, etc.). No obstante, frente a la visin integral del

problemtica. En todo caso, la implicacin de los nive-

Consenso de Monterrey, la DP centra su atencin sola-

les subnacionales guarda estrecha relacin con las

mente en la canalizacin de la AOD a travs de los sis-

dinmicas descentralizadoras en cada pas, lo que

temas nacionales (de gestin de las finanzas pblicas y

requerira un anlisis ms exhaustivo para valorar

de aprovisionamiento), a pesar de que la mejora de

esta dimensin de la apropiacin, por ejemplo con

estos sistemas se encuentra en el ncleo de una mejor

respecto a las asimetras que existen entre regiones.

gestin financiera en general.

Ser fundamental, en este sentido, avanzar en la consolidacin de sistemas nacionales que articulen los

Las ventajas de la alineacin crean incentivos para la

esfuerzos nacionales y la ayuda externa en diferentes

reforma que son muy intensos en los pases ms depen-

niveles geogrficos del desarrollo.

dientes de la ayuda, pero que tienen menor fuerza

cuando la AOD representa un peso muy limitado en la

Por ltimo y considerando que los gobiernos de renta

economa. Esta situacin se refleja ntidamente en

media mantienen un amplio espacio poltico17 frente

Amrica Latina y el Caribe, donde se pueden distinguir

nuevamente dos subgrupos: por un lado, los pases que

16 Donor Darling, en el contexto regional destaca Nicaragua y,

en menor medida, Honduras
17 Policy space

Desarrollo En Contexto 18

tradicionalmente han recibido una ayuda significativa

para sus presupuestos pblicos (Bolivia, Honduras y

9
Nicaragua) y, por otro, los pases donde la cooperacin

donantes, al poco y/o decreciente uso del apoyo presu-

internacional asciende a porcentajes muy bajos del

puestario (ver armonizacin).18 En los casos de menor

INB (Colombia, Per y Repblica Dominicana). An

peso de la ayuda, la baja predictabilidad tiene sus

as, es esencial tener en consideracin que, a lo largo de

motivos en la falta de mecanismos especficos que cap-

los ltimos aos, el primer subgrupo se est acercando

turen detalladamente la informacin sobre la AOD y la

cada vez ms al segundo, ya que su grado de depen-

comuniquen a los registros financieros globales.

dencia se est reduciendo de forma muy notable (ver

Indicador 5a: Qu cantidad de la ayuda al sector

tambin seccin 1).

gubernamental utiliz los sistemas nacionales?

La medicin de la alineacin por parte del seguimien-

(GFP)

to del CAD se centra en la calidad de los sistemas

2005

2007

26%

39%

Colombia

9%

Honduras

26%

55%

Nicaragua

44%

49%

Per

43%

45%

Repblica Dominicana

2%

49%

Promedio

28%

41%

nacionales y su utilizacin por parte de los donantes, la

integracin de los flujos de la AOD en los presupuestos

Bolivia

nacionales (ex ante y ex post), la coordinacin de la

asistencia tcnica con los programas nacionales, la disminucin de las estructuras paralelas de gestin y una
ayuda ms desligada.
Los resultados globales demuestran que, en general, la
alineacin es an dbil en Amrica Latina y el Caribe,
con la excepcin de Bolivia. Se producen avances frag-

En segundo lugar, el uso de los sistemas nacionales es

mentados en Honduras y Repblica Dominicana, mien-

progresivo en todos los pases salvo en Colombia. Sin

tras que la alineacin progresa a un nivel muy bajo en

embargo, no alcanza niveles de gran calado: solamen-

Per, es muy incipiente en Colombia y se encuentra

te alrededor de la mitad de la ayuda al sector guber-

estancada a un nivel medio en Nicaragua.

namental (promedio de 41 por ciento) se canaliza a

travs de los sistemas de gestin de las finanzas pbli-

Indicador 7: Se realizaron los desembolsos conforme

cas y de aprovisionamiento. En contraste con esta ten-

a lo programado y fueron registrados por el gobierno?

dencia general, las cifras son muy bajas en Colombia,

reflejando un inters muy escaso de los donantes por

2005

2007

63%

30%

Colombia

0%

Indicador 6: Cuntas PIU son paralelas a las estruc-

Honduras

72%

66%

turas nacionales?

Nicaragua

70%

72%

Per

48%

61%

Repblica Dominicana

11%

25%

Bolivia

Promedio

53%

42%

Bolivia

utilizar los procedimientos nacionales.

2005

2007

66

19

Colombia

38

Honduras

52

36

Uno de los aspectos ms crticos en casi todos los pa-

Nicaragua

107

47

ses (exceptuando Per) es la predictabilidad, que se ha

Per

55

79

deteriorado significativamente en Bolivia y Honduras,

Repblica Dominicana

50

36

mientras que se encuentra estancada en Nicaragua.

Promedio

66

43

Las causas detrs de esta escasa integracin de la

ayuda en los presupuestos parecen corresponder, adems de una comunicacin insuficiente por parte de los

18 A nivel de pas, la medicin del indicador correspondiente (indicador 9) crea dificultades para poder comparar los datos en base de criterios que se han aplicado de forma heterognea. As, Colombia y

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

10
Tercero, la presencia de estructuras paralelas, indica-

reforma de los sistemas nacionales con respecto a los

dor de la confianza de los donantes en las capacidades

avances en la alineacin. Todos los pases estn pro-

nacionales, sigue siendo muy elevada, aunque con gran-

moviendo programas de reforma y modernizacin de la

des diferencias entre los pases.19 As, cuando se divide

gestin financiera21 y de aprovisionamiento, aunque

el monto total de la ayuda por el nmero de PIU, pa-

estos avances se evidencian slo parcialmente en la

ses como Bolivia (30,6 millones de USD/PIU) y

Evaluacin de las Polticas e Instituciones Nacionales

Colombia (26,0 millones de USD/PIU) estn mejor

(CPIA, por sus siglas en ingls) que el Banco Mundial

posicionados que Per (5,9 millones de USD) o el caso

realiza en los pases AIF.22 Los donantes suelen acom-

extremo de Repblica Dominicana (1,5 millones de

paar este proceso principalmente con una mayor ali-

USD/PIU).

neacin de la cooperacin tcnica. No obstante, la

canalizacin de los fondos a travs de los sistemas

Indicador 4: En qu medida est la asistencia tcni-

nacionales mejorados es an reducida y la integracin

ca coordinada con los programas nacionales?

de los recursos externos en los presupuestos (tanto

antes como despus de la ejecucin) parece encontrar

2005

2007

barreras importantes. Esta situacin indica claramen-

80%

83%

te que las iniciativas de reforma no responden princi-

Colombia

41%

palmente a un impulso por parte de la comunidad

Honduras

47%

84%

donante, pero que son fruto de una firme voluntad pol-

Nicaragua

29%

45%

tica propia de mejorar los procedimientos, especial-

Per

5%

66%

mente con respecto a la transparencia y la auditora.

Repblica Dominicana

37%

87%

El hecho de que la agenda de modernizacin se com-

Promedio

40%

68%

parta a nivel regional, unido al panorama macroecon-

Bolivia

mico favorable actual en la regin y el impulso de los

Finalmente, la coordinacin de la cooperacin tcnica

procesos de integracin econmica, representa una

con los programas nacionales evoluciona de forma

oportunidad histrica para construir Estados cada vez

favorable, lo que se explica esencialmente con una

ms eficientes y eficaces, en la que la ayuda slo des-

apuesta decidida por parte de los gobiernos de orientar

empea un rol secundario.

eficazmente estos aportes de la cooperacin a sus planes de desarrollo de capacidades.20 Por falta de datos

El aprendizaje ms relevante en materia de alineacin

exhaustivos, no se puede valorar an el efecto de la

en Amrica Latina y el Caribe se puede resumir en los

cooperacin Sur-Sur, aunque es de suponer que influye

siguientes puntos:

favorablemente en esta tendencia.

En los pases latinoamericanos, la agenda de Pars
Una de las facetas ms distintivas de Amrica Latina

carece de la fuerza suficiente para representar un

y el Caribe reside en la desconexin de las dinmicas de

incentivo primordial para reformar el Estado, lo que

cuestiona la lgica de la alineacin en esta regin.

Repblica Dominicana, dos de los pases que menos ayuda reciben y en

los que los enfoques programticos son muy recientes, alcanzan unos
porcentajes de ayuda programtica (66 por ciento y 64 por ciento, respectivamente) que exceden significativamente los resultados en pases
con mayor dependencia y ms experiencia en este tipo de cooperacin,
como Bolivia (40 por ciento), Honduras (17 por ciento) y Nicaragua
(45 por ciento).
19 Es importante sealar que en prcticamente todos los pases

Uno de los puntos centrales de la DP consiste en la

mejora de los sistemas y capacidades nacionales, un
objetivo que se encuentra en el ncleo de la agenda
de reformas del Estado promovido por el Banco

(salvo Per y Bolivia), el gobierno nacional insisti que percibe que el

nmero de PIU indicado por los donantes es una subestimacin, por lo
que es necesario analizar los resultados arrojados con cautela.
20 Con excepcin de Repblica Dominicana, donde la medicin

21 En Bolivia y Repblica Dominicana, ligados con evaluaciones de

Gastos Pblicos y Rendicin de Cuentas Financieras (PEFA, por sus
siglas en ingls).
22 Entre 2005 y 2007, solamente Nicaragua mejora su puntuacin

aparentemente se realiz en base de una interpretacin laxa de los criterios.

de 3,5 a 4,0 en la escala del CPIA, mientras que Bolivia y Honduras

mantienen su clasificacin en 3,5 y 4,0, respectivamente.

Desarrollo En Contexto 18

11
Mundial a lo largo de los ltimos 15 aos. La aline-

extranjeras directas, el ahorro interno, la deuda sos-

acin de la ayuda es un vehculo potente para impul-

tenible, etc.). Un posicionamiento comn de los pa-

sar las reformas en la gestin pblica en los pases

ses latinoamericanos con respecto a la necesaria

de renta baja y con un grado significativo de depen-

conexin de la eficacia de la ayuda con este entorno

dencia de la cooperacin internacional. Sin embargo,

ms amplio de la eficacia del desarrollo - sistemati-

los incentivos para modernizar la administracin a

zado por el Consenso de Monterrey - podra resultar

partir de (o frente a) la ayuda son menos relevantes

fundamental para mejorar el potencial de impacto

en Amrica Latina y el Caribe, una regin que recibe

real de la DP en las economas nacionales y las con-

cada vez menos ayuda que adems se realiza en muy

diciones de vida de los ciudadanos.

contadas ocasiones a travs de enfoques programti En cuarto lugar, aunque es posible que el uso de los

cos, incluso en los pases AIF.

sistemas nacionales por parte de la AOD no sea una

Segundo, todos los pases latinoamericanos partici-

prioridad en la agenda de la eficacia en Amrica

pantes en el seguimiento de la DP estn impulsando

Latina y el Caribe, la alineacin cobra especial rele-

reformas de la administracin pblica, lo que parece

vancia en su componente de apoyo al desarrollo de

indicar que existe una agenda regional de moderni-

las capacidades. En este sentido, la coordinacin de

zacin de la gestin pblica. Mientras que la ayuda

la cooperacin tcnica tiene un amplio potencial para

parece influir poco en esta dinmica, entre los moti-

apoyar efectivamente la agenda regional de moderni-

vos principales se encuentran la voluntad poltica, el

zacin del Estado. Para que sta se alinee con los

ciclo econmico favorable, el deseo de mejorar el

programas nacionales, se requiere un planteamiento

clima para las inversiones extranjeras directas y los

claro tanto a nivel poltico como tcnico de las posi-

procesos de integracin regional econmica. Con vis-

bles aportaciones por parte de los donantes en el pro-

tas al futuro, la cooperacin Sur-Sur ofrece una

ceso de reformas. Idealmente, la coordinacin de los

oportunidad nica para promover una visin regional

donantes en esta materia se insertara en una plani-

sobre los sistemas nacionales a partir del aprendiza-

ficacin nacional (ver apropiacin) que prev pasos

je mutuo y la identificacin de ventajas comparativas

especficos para la modernizacin de la administra-

de los pases individuales. Sin que esto se desvincule

cin pblica.

necesariamente de las posibles aportaciones por

parte de la comunidad internacional (por ejemplo, a

Finalmente, algunos gobiernos de Amrica Latina y

travs de una creciente cooperacin triangular), un

el Caribe han indicado que el enfoque central en los

denominador comn para esta agenda regional

sistemas nacionales no refleja adecuadamente la

podra encontrarse en la adaptacin de la metodolo-

alineacin temtica de la AOD a sus respectivas

ga de la PEFA en el contexto latinoamericano.

polticas pblicas. Actualmente, con base en un planteamiento muy tcnico, la DP no atiende a este

Tercero y vinculado con los dos puntos anteriores, un

aspecto, a pesar de que sera posible medir la conso-

aporte muy relevante de la regin a la agenda inter-

nancia de las actuaciones de los donantes, individua-

nacional de la eficacia de la ayuda podra nacer de

les y/o armonizados, con las estrategias nacionales

un decidido impulso a la filosofa integral del

de desarrollo. En el caso de los enfoques program-

Consenso de Monterrey. Mientras que la DP se cen-

ticos, esta valoracin cuenta con bases suficientes,

tra exclusivamente en la AOD, parece obvio que la

por ejemplo, ampliando los criterios de los procedi-

mejora de las capacidades y sistemas nacionales

mientos comunes (indicador 9) hacia la evaluacin

debe dirigirse a la promocin del desarrollo y a la

de la vinculacin de los programas con los planes de

gestin eficaz no solamente de los flujos de la ayuda,

desarrollo nacionales. A nivel de proyectos, hara

sino de todos los recursos financieros disponibles

falta un mayor liderazgo y autonoma de las entida-

(entre ellos, la inversin pblica, las inversiones

des nacionales de planificacin para valorar la

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

12
alineacin poltica de la cooperacin de forma siste-

terreno y estudios, por otro. Por tanto, no aporta una

mtica (lo que a su vez profundizara el concepto de

orientacin ms clara sobre los cambios a nivel de los

la apropiacin). Con vistas a la agenda internacional,

donantes. La aplicacin laxa de los criterios del primer

no cabe duda de que Amrica Latina y el Caribe

indicador (enfoques programticos) suele crear tensio-

podra jugar un papel central para promover el enri-

nes entre los pases receptores y los donantes durante

quecimiento conceptual de la alineacin que guarda

el proceso de seguimiento. En prcticamente todos los

un gran potencial para profundizar el dilogo poltico

pases latinoamericanos hay disconformidad sobre el

entre gobiernos nacionales y la comunidad donante.

cumplimiento de las caractersticas necesarias que el

CAD ha establecido para definir los programas. En el

Armonizacin

caso del segundo indicador, los resultados suelen ajus-

Frente al carcter fragmentado de la ayuda, con sus

muchos casos la coordinacin de misiones y estudios se

altos costes de transaccin y carga para la administra-

lleva a cabo por parte de uno o dos donantes, demos-

cin pblica nacional, la armonizacin apuesta por una

trando la enorme debilidad en la medicin de este indi-

mayor coordinacin de la AOD, constituyendo primor-

cador.

tarse aplicando un factor de descuento, ya que en

dialmente una responsabilidad de los donantes dentro

de una relacin ms horizontal entre pases en vas de

La valoracin comparativa de los avances en la armo-

desarrollo y donantes. Inicialmente muy vinculado con

nizacin en Amrica Latina y el Caribe refleja ntida-

la necesidad de impulsar profundos cambios en la acti-

mente la interrelacin entre la armonizacin y la ali-

tud y el desempeo de los donantes,23 la definicin de

neacin (ver seccin anterior). Nuevamente, slo en

la armonizacin se basa en la Declaracin de Roma

Bolivia se reportan avances globales. En Colombia,

(2003), ms preocupada por los mecanismos y proce-

Per y Repblica Dominicana, solamente se registran

dimientos tcnicos. Un factor importante para el pro-

avances en la coordinacin de las misiones y estudios,

greso en la armonizacin nace del creciente uso de los

mientras que los enfoques programticos an no se han

enfoques programticos, que engloba un conjunto de

puesto en prctica o son muy incipientes. El proceso de

modalidades de ayuda que carecen an de criterios

armonizacin se encuentra estancado en Nicaragua y

consensuados entre todos los actores. Por otra parte,

deteriorado en Honduras, a pesar de que estos dos pa-

conceptualmente no quedan claras las sinergias y con-

ses han recorrido una trayectoria ms larga en esta

tradicciones entre la armonizacin y la apropiacin,

materia a partir de su participacin en la iniciativa

considerando que la mayor coordinacin entre los

HIPC.

donantes puede debilitar o reforzar el liderazgo del

gobierno nacional. Esto tambin se aplica a la divisin

Indicador 9: Cunta ayuda se basa en programas?

del trabajo a nivel nacional e internacional, reforzada

2005

2007

32%

40%

Colombia

16%

por la AAA, que sin embargo puede entrar en contradicciones con las premisas de la DP con respecto a la

Bolivia

apropiacin y la responsabilidad mutua.

Honduras

43%

17%

La DP establece solamente dos indicadores para medir

Nicaragua

48%

49%

los avances en la armonizacin que se centran en el uso

Per

16%

12%

de enfoques programticos (procedimientos comunes),

Repblica Dominicana

5%

64%

por un lado, y una mayor coordinacin de visitas al

Promedio

29%

33%

23 Ver Marco Integral de Desarrollo, lanzado en 1999 por el Banco

Mundial. Su pilar country-led aid coordination hace referencia a una
coordinacin que debera apoyar de forma ms concreta la apropiacin,
a partir de cambios en trminos de normas, actitudes y prcticas institucionales.

Desarrollo En Contexto 18

Con respecto a los enfoques programticos, es oportuno considerar la distincin entre pases AIF que tradicionalmente han recibido flujos de ayuda ms impor-

13
tantes y han liderado el diseo y la puesta en prctica

Indicador 10a: Cuntas misiones de donantes estn

de enfoques sectoriales (especialmente en salud y edu-

coordinadas?

cacin) y apoyo presupuestario general, por un lado, y

los pases en los que estas experiencias son muy recientes, por otro. As, Colombia y Per an reciben una
ayuda muy fragmentada, con solamente entre un 16 y
un 12 por ciento, respectivamente, realizada de forma
coordinada. En el caso de Repblica Dominicana, el
resultado alcanzado en la encuesta de 2007 (64 por
ciento) se basa en una clara sobreestimacin, ya que
segn indic el gobierno nacional, no existe ningn pro-

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
17%
22%
9%
11%
20%
16%

2007
45%
48%
32%
32%
32%
36%
38%

grama en el pas. Aunque especialmente Colombia y

Per han expresado su deseo de promover los fondos

La coordinacin de las misiones encuentra un terreno

cesta y enfoques sectoriales, anclados en las polticas

ms frtil en la regin, aunque con diferentes grados de

nacionales, se requiere avanzar an ms en el aprendi-

avances. Alrededor de la mitad de las misiones se coor-

zaje sobre las caractersticas especficas y la utilidad

dinan en Colombia (48 por ciento) y Bolivia (45 por

de los mismos en estos contextos de renta media. Por

ciento), proporcin que baja a un tercio en Honduras,

su parte, los pases AIF alcanzan cifras sustancial-

Nicaragua, Per (todos 32 por ciento) y Repblica

mente mayores, entre el 40 por ciento (Bolivia) y el 49

Dominicana (36 por ciento). En este aspecto, el prota-

por ciento (Nicaragua), con la notable excepcin de

gonismo de las entidades responsables de la coordina-

Honduras, donde la ayuda programtica se ha dismi-

cin es fundamental para disminuir el exceso de las

nuido de un 43 por ciento en 2005 a un 17 por ciento

visitas y se ha reflejado en cronogramas anuales

en 2007. En el caso de los dos pases centroamerica-

(Bolivia), la regulacin de las misiones en los planes de

nos, cabe resaltar una tendencia a la baja en esta

armonizacin y alineacin (Nicaragua) y la coordina-

materia que guarda una estrecha relacin con la lenti-

cin a nivel regional (Colombia). Los gobiernos nacio-

tud en el diseo de los nuevos planes de desarrollo (ver

nales con mayores avances en esta dimensin de la DP

apropiacin)24 y el debilitamiento de las mesas secto-

suelen aprovechar los espacios de dilogo sectorial

riales entre el gobierno y los donantes. Una leccin

para ordenar estas actividades. Sin embargo, es obvio

comn para todos los pases de la regin consiste en

que esto se debera acompaar con una creciente des-

que el liderazgo del gobierno a nivel de la planificacin

centralizacin de las responsabilidades y tareas por

y coordinacin sectorial es un factor decisivo para

parte de las agencias de donantes hacia sus oficinas en

avanzar en los enfoques programticos, que, por otro

los pases receptores para facilitar una interaccin ms

lado, suelen desenvolverse con mayor facilidad en sec-

cercana con las instituciones nacionales.

tores relacionados con los servicios bsicos (por ejemplo salud, educacin y agua).

24 Para la comunidad donante las estrategias slidas del gobierno

central, especialmente con respecto a su vinculacin presupuestaria, son
una condicin para desembolsar sus fondos a travs de los enfoques sectoriales.

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

14
Indicador 10b: En qu medida est coordinado el

para crear mejores sistemas nacionales (ver seccin de

anlisis nacional?

alineacin), la coordinacin de los donantes en la

regin debera corresponder al deseo de los gobiernos

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
30%
45%
53%
15%
48%
38%

2007
64%
59%
58%
71%
15%
62%
55%

de integrar la ayuda en las estructuras de servicios

pblicos ya existentes y mejorar las capacidades desde

dentro. Esto implicara que la armonizacin se sometiera de forma ms generalizada al liderazgo nacional
y atendiera una demanda claramente articulada por
parte de los gobiernos nacionales.
An existen pocos anlisis que fundamenten la utilidad de la ayuda basada en los programas para los

El progreso en la mayor eficiencia de los trabajos ana-

pases de renta media, donde la AOD representa un

lticos es favorable en toda la regin, ya que se coordi-

porcentaje limitado en la economa nacional y la rea-

nan entre el 58 por ciento y el 71 por ciento de los

lizacin de los servicios bsicos no depende de la

estudios realizados por los donantes (con excepcin de

financiacin internacional.25 Entre los posibles bene-

Per, donde la cifra alcanza solamente el 15 por cien-

ficios de la ayuda programtica para los pases de

to). De nuevo, las capacidades de las agencias naciona-

renta media destacan un mayor control nacional

les desempean un papel determinante para promover

sobre los recursos de la ayuda, la creacin de nuevos

una racionalizacin de los estudios, especialmente a

mrgenes de financiacin, la simplificacin de proce-

nivel sectorial. En Colombia, Honduras y Nicaragua,

dimientos y la oportunidad de vincular la ayuda ms

los planes de puesta en prctica de la DP se vinculan

directamente con el desarrollo de capacidades en los

con esta tarea, lo que en el futuro puede permitir avan-

ministerios. Entre otros aspectos, los riesgos suelen

zar an ms en esta materia. Para reducir los estudios

estar relacionados con una influencia ms directa de

de la comunidad donante, un aspecto central reside

la comunidad donante en el diseo y la implementa-

tambin en el uso y la promocin de capacidades

cin de las polticas pblicas, un aumento de la carga

nacionales de anlisis e investigacin sobre los distin-

de trabajo del personal en los ministerios y una en

tos sectores, tanto a nivel gubernamental como en las

ocasiones incierta predictabilidad de los fondos dis-

Universidades, los centros de investigacin y la socie-

ponibles. Por tanto, la consecutiva realizacin de este

dad civil. En la medida en que estos alcancen una ele-

tipo de ayuda todava requiere un estudio cuidadoso

vada calidad y se incluyan, por ejemplo, en bibliotecas

de las oportunidades y desventajas reales a nivel de

virtuales, la realizacin de los estudios podra reducir-

cada pas.

se al mismo tiempo que influir favorablemente en la

apropiacin.

Dado que la regin alberga un conjunto de pases con

mayores experiencias en la utilizacin de los enfo-

Las experiencias sobre la armonizacin en Amrica

ques programticos, existe un amplio potencial para

Latina y el Caribe se pueden concluir de la siguiente

promover un aprendizaje mutuo ms sistematizado

forma:

a nivel de la regin. El hecho de que los pases AIF

experimentan una reduccin sustancial de la depen-

Especialmente en los pases con mayor grado de de-

dencia de la ayuda y optan crecientemente por una

sarrollo, la armonizacin de los donantes depende fundamentalmente del aprovechamiento de las capacidades existentes en los pases latinoamericanos. Frente
a la tesis implcita de la DP, es decir, que la armonizacin puede incentivar desde fuera la voluntad poltica

Desarrollo En Contexto 18

25 Exceptuando Honduras y Nicaragua - y en cada vez menor

medida Bolivia -, donde los presupuestos ministeriales en sectores como
la salud y la educacin cuentan con una elevada participacin de la
ayuda (hasta el 40 por ciento).

15
mayor autonoma nacional constituye una importan-

La apuesta por el conocimiento nacional es otra va

te oportunidad para un intercambio entre este sub-

importante, especialmente con respecto al nmero

grupo y los pases con menor recorrido en la ayuda

total de los trabajos analticos. Algunos pases lati-

basada en programas. Especial atencin merecen

noamericanos, como Per, han iniciado la creacin

tanto las dimensiones tcnicas cmo las implicacio-

de registros y bases de datos sobre estudios ya exis-

nes polticas. Por otra parte, una concertacin entre

tentes, tanto nacionales como internacionales, lo que,

Colombia, Per y Repblica Dominicana podra iden-

adems de reducir los estudios por parte de los

tificar, a partir de un anlisis comparativo, los prin-

donantes, suele mejorar la calidad y utilidad de los

cipales puntos de entrada para la promocin de estos

productos. An se pueden esperar mayores beneficios

nuevos instrumentos en las economas de renta

del fortalecimiento de las capacidades analticas

media (por ejemplo, a nivel de las cestas de fondos).

nacionales, tanto con respecto a la cooperacin internacional como a nivel de los distintos sectores. Otra

Una leccin fundamental para el proceso de segui-

va posible, sugerida por el gobierno de Honduras,

miento a la DP nace de las incongruencias en la apli-

consiste en promover la vinculacin de los estudios

cacin de los criterios establecidos por el CAD para

de los donantes con una colaboracin obligatoria con

medir el avance en la armonizacin en el proceso de

centros de investigacin y universidades nacionales.

seguimiento. En distintos grados, todos los gobiernos

Cabe esperar que la apuesta de la AAA por el apoyo

latinoamericanos han indicado que los datos ofreci-

de los donantes a estas capacidades nacionales

dos por los donantes no coinciden con su valoracin

pueda crear oportunidades muy importantes en esta

del estado de la armonizacin en el pas. Hasta la

materia. En la medida en que se logre una elevada

fecha, no existe un mecanismo conjunto para verifi-

calidad de estos estudios nacionales, los pases lati-

car la solidez de los resultados reflejados en los cap-

noamericanos estarn en una posicin favorable

tulos de pas. La armonizacin se plantea como una

para seguir reduciendo el nmero de los trabajos

responsabilidad especfica de los donantes, lo que

analticos de la comunidad donante.

implica que el rol de los gobiernos nacionales en el

monitoreo de la DP debera reforzarse para asegurar
una interpretacin ms estricta de los criterios.

Finalmente, la divisin del trabajo a nivel internacional afectar a los pases de renta media en la
medida en que la asignacin de los recursos se con-

La coordinacin de las misiones y estudios depende

centre cada vez ms en los pases menos desarrolla-

fundamentalmente de la voluntad y las capacidades

dos. La concentracin geogrfica de algunos de los

de los gobiernos nacionales a la hora de ordenar

donantes ms progresistas, en lnea con las previsio-

estas actividades de los donantes. El liderazgo de la

nes del Cdigo de Conducta adoptado por el Consejo

agencia encargada de coordinar la ayuda es un ingre-

Europeo en 2007, conlleva la retirada a medio plazo

diente imprescindible y debera ser acompaado de

de partes de la ayuda europea, lo que se ha percibi-

una vinculacin estrecha con los diferentes ministe-

do en algunos casos como fuga de donantes. Es

rios sectoriales (ver tambin apropiacin). Ms all

previsible que Amrica Latina y el Caribe sea una

de la planificacin y la coordinacin (por ejemplo, en

regin donde los efectos de la divisin del trabajo

las mesas sectoriales o los planes de puesta en prc-

sean mayores, no solamente por una disminucin de

tica de la DP), tambin existe la posibilidad de regu-

los flujos de la ayuda, sino tambin en trminos de

lar a nivel legislativo las misiones y estudios, por

las caractersticas de los donantes que permanecen

ejemplo con respecto a calendarios y cupos de estu-

en la regin. Parece evidente que esta dinmica

dios, lo que podra crear incentivos ms slidos para

requiere una articulacin ms clara de los intereses

que la comunidad donante mejorara su desempeo en

de los pases latinoamericanos, particularmente con

estas materias (por ejemplo, a travs de una mayor

vistas al dilogo internacional que segn la AAA se

descentralizacin y coordinacin entre donantes).

iniciar a mediados de 2009.

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

16

Gestin orientada a los resultados

de M&E, ya que en 2007 solamente Colombia cont con

un sistema integrado,26 mientras que el resto de los pa-

Este principio de la DP nace de la reorientacin de la

ses est en fase diseo (Per y Repblica Dominicana),

gestin pblica hacia los resultados en vez de basarla

puesta en prctica (Honduras)27 o reestructuracin

nicamente en los insumos. Es importante resaltar que

(Bolivia28 y Nicaragua29). En una escala de A a E, los

en el contexto de la ayuda, la gestin orientada a los

pases AIF siguen obteniendo una clasificacin C por

resultados se vincul desde sus inicios con la necesidad

parte del Banco Mundial, lo que corresponde a una

de superar la fatiga de la ayuda, mejorar los incen-

calidad media de los sistemas nacionales (avances que

tivos de los donantes (es decir, superar la mentalidad de

crean una base adecuada para futuros progresos), por

poner banderas) y aumentar la rendicin de cuentas

lo que an no se encuentran cerca de la meta de la DP

por parte de los gobiernos nacionales. A partir de los

(subir un grado en la escala).

Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) promovidos

por las Naciones Unidas, se cre una agenda estanda-

Las lecciones obtenidas en los pases latinoamericanos

rizada de resultados en la cooperacin internacional.

sobre la gestin orientada a resultados pueden con-

sta ha sido integrada consecuentemente en las ERP

cluirse de la siguiente forma:

iniciadas a partir de la iniciativa HIPC, en cierto detrimento de una apuesta por el crecimiento u otros indi-

Es necesario hacer una reflexin sobre los contenidos

cadores macroeconmicos. Sistematizada en el

especficos de los resultados del desarrollo, que a lo

Memorndum de Marrakech (2004), la gestin orien-

largo de la ltima dcada se han vinculado ms con

tada a los resultados depende tambin del apoyo coor-

los ODM que con otros indicadores de desarrollo

dinado por parte de los donantes a las capacidades

humano (por ejemplo, el ndice de Desarrollo

estadsticas y los sistemas de seguimiento y evaluacin

Humano del PNUD) o econmico (por ejemplo, cre-

(M&E) a nivel nacional, a los que se debera alinear

cimiento econmico). Sin embargo, la gran volatili-

progresivamente el M&E de la comunidad donante. En

dad de los paradigmas de desarrollo a lo largo de los

otras palabras, este principio se dirige fundamental-

ltimos 50 aos indica que puede ser perjudicial

mente a pases con sistemas nacionales dbiles o

apostar por un modelo nico. En todo caso, dado que

inexistentes, en los que la rendicin de cuentas guber-

la desigualdad social constituye un problema central

namental sufre debilidades tcnicas importantes.

para el progreso socioeconmico en Amrica Latina

y el Caribe, parece evidente que hay que expandir la

La medicin de la gestin orientada a los resultados se

nocin de desarrollo ms all del fuerte consenso

realiza a partir de la valoracin de la calidad de siste-

internacional en torno a los ODM. Dentro de un

mas rentables de informes centrados en los resultados

amplio debate existente sobre la utilidad de los ODM,

y de evaluacin sobre los resultados relacionados con

los pases latinoamericanos podran aportar insumos

el desarrollo, establecidos por el pas. El Banco

muy relevantes para influir en el pensamiento sobre

Mundial es el organismo responsable de esta valora-

y la conceptualizacin del desarrollo, y el rol de la

cin que nuevamente (ver apropiacin) se conduce ni-

financiacin internacional en l, por ejemplo en tr-

camente en los pases AIF, excluyendo por tanto a

minos de apoyo a la cohesin social, la igualdad de

Colombia, Per y Repblica Dominicana.

gnero, la juventud y los pueblos indgenas.

Todos los pases de la regin demuestran una elevada

consciencia con respecto a la necesidad de una gestin
por resultados. Esta sensibilidad compartida guarda una

26 Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin

Pblica (SINERGIA) y Sistema de Seguimiento a las Metas del
Gobierno (SIGOB)
27 Sistema de Gerencia por Resultados (SGPR)

estrecha relacin con la agenda regional de la moderni-

28 Sistema Nacional de Planificacin del Desarrollo (SNPD)

zacin del Estado (ver alineacin). Sin embargo, existen

29 Sistema Integrado de Gestin Financiera Administrativa y

Auditora (SIGFA) y Sistema Nacional de Seguimiento a Indicadores de
Desarrollo (SINASID)

diferencias sustanciales en la evolucin de los sistemas

Desarrollo En Contexto 18

17
Segundo, la creacin de sistemas nacionales de esta-

ms concreta con respecto a los insumos de la comu-

dstica y M&E est vinculada con la agenda regio-

nidad donante a la gestin orientada a resultados. La

nal de modernizacin del Estado, por lo que no

sistematizacin de experiencias regionales en este

debera considerarse como un aspecto meramente

tipo de asistencia tcnica podra ayudar a identificar

relacionado con la ayuda. En la medida en que los

las ventajas comparativas de los distintos donantes

gobiernos nacionales en Amrica Latina y el Caribe

en esta materia. Por otra parte, la agenda interna-

asuman una visin integral sobre la financiacin para

cional podra beneficiarse enormemente de una revi-

el desarrollo (ver apropiacin y alineacin), existen

sin de los indicadores de este principio hacia una

sinergias muy relevantes entre la modernizacin de la

mayor sensibilidad hacia el apoyo y el comporta-

administracin pblica y el desarrollo, que se alejan

miento de los donantes.

de un enfoque primordial en la eficacia de la ayuda.

Estas sinergias se encuentran principalmente en la
transparencia, la rendicin de cuentas y la orienta-

Responsabilidad mutua

cin de polticas pblicas, que se han mejorado sustancialmente a lo largo de los ltimos aos y pueden

Junto con la gestin orientada a resultados, la responsa-

ser reforzadas por los avances en los componentes

bilidad mutua abarca compromisos compartidos entre

definidos por el Memorndum de Marrakech y los

pases receptores y donantes. Siendo sin duda el compo-

criterios aplicados por el Banco Mundial para la ges-

nente ms poltico de un partenariado ms horizontal

tin orientada a resultados.

entre el Norte y el Sur, este principio complementa la rendicin de cuentas convencional (receptor->donante) con

En tercer lugar, aunque existe una voluntad poltica

responsabilidades de los donantes hacia los receptores.

para la creacin y el mantenimiento de sistemas sli-

Su gnesis se fundamenta en una perspectiva crtica

dos, sta encuentra obstculos tcnicos considera-

sobre las aportaciones de los donantes a una asociacin

bles, ya que, una vez dirigidos al conjunto de la admi-

de desarrollo, especialmente en trminos de actitudes

nistracin pblica, requieren cambios institucionales

institucionales e interpersonales, incentivos, normas y

a todos los niveles y un liderazgo explcito por parte

prcticas institucionales. Un tema central tratado en la

de la Presidencia de la Repblica. Algunos pases,

evaluacin del MID del Banco Mundial (2001)30 fue la

como Nicaragua y Per, han desarrollado experien-

superacin de las asimetras inherentes al sistema de la

cias piloto que podran resultar muy tiles para el

ayuda internacional, que se expresa en la ausencia de

conjunto de gobiernos comprometidos con la gestin

criterios para valorar de forma independiente el desem-

por y para resultados de desarrollo. Otro factor rele-

peo de los donantes y los mecanismos sumamente

vante es la necesaria descentralizacin de los siste-

dbiles de hacer cumplir los compromisos asumidos por

mas nacionales de informacin que an encuentra

los donantes. En los aos anteriores a la DP, se hicieron

dificultades prcticas. A partir de los avances en

diferentes propuestas para regular contractualmente

Colombia, existe un cierto potencial para apoyar y

las relaciones de la ayuda y crear mecanismos de clasi-

fortalecer las capacidades estadsticas y de M&E a

ficacin de donantes. Sin embargo, estas ideas no pros-

travs de la cooperacin Sur-Sur.

peraron, lo que demuestra las dificultades de crear una

relacin entre el Norte y el Sur que se base en la equi-

Una de las debilidades del seguimiento actual de la

dad. En la DP, la conceptualizacin actual de la res-

DP reside en su incapacidad de medir el apoyo a las

ponsabilidad mutua sigue siendo difusa con base en un

capacidades nacionales y el uso de estas por parte

de los donantes, a pesar de que este aspecto afecta
fundamentalmente al conjunto de los principios de la
DP y se encuentra plasmado en el Memorndum de
Marrakech. Resulta esencial articular una demanda

30 Ver World Bank: Toward Country-led Development - A MultiPartner Evaluation of the Comprehensive Development Framework:
Synthesis Report y World Bank: A Multi-Partner Evaluation of the
Comprehensive Development Framework: Implementation of Countryled Partnership in the context of the Comprehensive Development
Framework.

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

18
marco de rendicin de cuentas que carece de un funda-

con un mecanismo nacional de evaluacin mutua, que

mento claro para abarcar de forma consistente los ml-

se basan en planes de puesta en prctica de la DP. En

tiples vnculos entre los gobiernos nacionales, los

Colombia, este sistema guarda relacin con un proce-

donantes y las respectivas ciudadanas.

so poltico ms amplio (el Proceso LondresCartagena-Bogot), pero necesita articularse ms cla-

El indicador con el que la DP mide la rendicin de cuen-

ramente en marcos que hagan cumplir los compromi-

tas solamente hace referencia al establecimiento de

sos especficos entorno a la eficacia de la ayuda, adap-

mecanismos nacionales de evaluacin sobre la puesta en

tada a la realidad del pas. Por su parte, la responsabi-

prctica de la agenda de Pars. Los cuatro criterios

lidad mutua en Honduras y Nicaragua se centra mera-

correspondientes son ms bien flexibles31 y son una

mente en la eficacia de la ayuda (planes de armoniza-

muestra de la ausencia de modelos claros para regular

cin y alineacin), que tras los cambios polticos (ver

las relaciones creadas a partir de la cooperacin inter-

apropiacin) estn siendo actualizados. El gobierno

nacional. En la realidad, no siempre est asegurada la

hondureo est preparando actualmente un Cdigo de

adecuada aplicacin de estos criterios a la hora de valo-

Conducta para donantes, que, a partir de una regula-

rar la calidad de la realizacin y consistencia de las eva-

cin ms autnoma, podra representar una va muy

luaciones mutuas, que tcnicamente se refieren a un

importante para reforzar la posicin nacional dentro

mecanismo establecido para revisar el cumplimiento de

de la responsabilidad mutua.

los compromisos (especialmente aqullos de la DP),

pero que implican profundos cambios a nivel poltico.

Bolivia, Per y Repblica Dominicana carecen de un

mecanismo nacional de responsabilidad mutua. Bolivia

De hecho, el propio proceso de seguimiento de la DP

constituye un caso muy sensible, ya que es el nico pas

expresa ntidamente las dificultades de avanzar en la

de toda la muestra de 2007 que, al contrario de 2005,

responsabilidad mutua. Como ya se ha mencionado a lo

ya no utiliza el mecanismo de evaluaciones mutuas y

largo de este documento, la interpretacin de los indi-

por tanto retrocede en el indicador.32 El abandono del

cadores suele crear profundas discrepancias entre el

mecanismo previamente existente contrasta profunda-

gobierno y los donantes, lo que indica que los avances

mente con el hecho de que Bolivia acogi el nico estu-

en la responsabilidad mutua an se asientan sobre

dio de pas de la primera fase de la evaluacin de la DP

incentivos ms bien dbiles para lograr una mayor

en 2007. En Per y Repblica Dominicana, el debate

simetra entre pases receptores y donantes. Con base

sobre la responsabilidad mutua es an incipiente, aun-

en estas incongruencias, algunos gobiernos no alcanza-

que existen algunas perspectivas interesantes para la

ron un consenso suficiente para emitir el captulo de

evaluacin mutua a partir de la Poltica Nacional de

pas que, tal como prev el CAD, sea compartido con

Cooperacin Tcnica Internacional y la futura

los donantes. Esto refleja las enormes dificultades de

Estrategia Nacional de Desarrollo, respectivamente.

avanzar en la valoracin del cumplimiento de los com-

En todo caso, ambos pases se podran beneficiar de

promisos individuales y comunes, ya que ni siquiera se

una reflexin ms profunda no solamente con respecto

ha logrado un acuerdo en la descripcin de la situacin

a los aportes de la cooperacin al desarrollo nacional,

actual de la puesta en prctica de la DP a nivel de pas.

sino tambin sobre las implicaciones polticas de una

relacin ms horizontal con los donantes.

Resulta importante considerar estas serias restricciones a la hora de valorar los avances en la responsabili-

En el contexto latinoamericano, surgen las siguientes

dad mutua en Amrica Latina y el Caribe. Solamente

conclusiones para la puesta en prctica de la respon-

tres pases (Colombia, Honduras y Nicaragua) cuentan

sabilidad mutua:

31 Dilogo general, mecanismos nacionales de control de progresos, metas del pas y apoyo de alto nivel.

32 Plan Nacional de Alineacin y Armonizacin, impulsado en

2005 por el anterior gobierno.

Desarrollo En Contexto 18

19
La responsabilidad mutua constituye el ncleo de las

Dado que la ayuda representa un aporte limitado y/o

dimensiones polticas de una asociacin ms horizon-

decreciente en las economas de la regin, la respon-

tal entre el Norte y el Sur. En Amrica Latina y el

sabilidad mutua se podra beneficiar de un plantea-

Caribe, existen unas condiciones especficas para

miento de la mutua responsabilidad que vaya ms

avanzar paulatinamente hacia la creacin de marcos

all de la puesta en prctica de los compromisos de

evaluadores ms estables e independientes que, en

la DP. Dentro de la flexibilidad que ofrece la DP en

formato de planes nacionales, valoren el cumplimien-

este principio, se podra optar por una evaluacin

to de los compromisos relacionados con los doce indi-

mutua no solamente de los compromisos relaciona-

cadores de la DP. El que los mecanismos nacionales

dos con la DP, sino tambin de las actuaciones de los

de responsabilidad mutua sean dbiles o inexistentes

pases donantes en otras dimensiones relacionadas

indica que es necesaria, dentro de la bsqueda de con-

con el desarrollo nacional, como son el comercio, las

sensos, una apuesta ms decidida por la soberana de

inversiones extranjeras directas y las migraciones. La

los Estados receptores para regular las responsabili-

coherencia de las polticas de los pases donantes

dades de los donantes. En ausencia de contratos inter-

cobra especial relevancia en esta materia, ya que

nacionales que regulen las relaciones de la ayuda con

refleja el compromiso real de los pases del Norte

instituciones y sanciones,33 la creacin de esquemas

con el desarrollo humano en el Sur. Una reflexin

ms formales de evaluacin mutua a nivel de pas

ms profunda por parte de los gobiernos latinoame-

podra beneficiarse de mecanismos independientes

ricanos podra renovar el espritu ms ambicioso de

que aporten pruebas viables. Finalmente, los marcos

las primeras etapas de pensamiento sobre la respon-

nacionales podrn vincularse ms concretamente con

sabilidad mutua y al mismo tiempo crear marcos

la Iniciativa Internacional sobre la Transparencia de

polticos ms integrales, en consonancia con una

la Ayuda (IATI, por sus siglas en ingls) lanzada

apuesta por la filosofa del Consenso de Monterrey.

durante el III Foro de Alto Nivel de Accra.

La ausencia de consensos en la redaccin de los captulos de pas y las discrepancias sobre la correcta

Recomendaciones

interpretacin de los distintos criterios de la DP

Como se ha analizado a lo largo de este documento, la

podra requerir una respuesta concertada de los

agenda de Pars requiere una adaptacin coherente

gobiernos latinoamericanos con respecto a la apa-

con las condiciones y oportunidades en Amrica Latina

rentemente limitada solidez de los resultados arro-

y el Caribe. Las siguientes recomendaciones pretenden

jados en el seguimiento de la DP. Los gobiernos

ofrecer algunas opciones clave para promover una

nacionales han expresado quejas sobre este proceso

agenda regional de la eficacia de la ayuda a travs de

que hasta cierto punto refleja la persistente asime-

momentos y mecanismos de concertacin entre los

tra en las relaciones de la cooperacin internacional.

diferentes gobiernos nacionales.

Un intercambio de experiencias entre los seis pases

participantes en el sondeo de 2007 podra crear
oportunidades para identificar posibles pasos para
impulsar un seguimiento ms ajustado a las realidades de cada pas, por ejemplo a partir de un debate
ms franco en el Grupo de Trabajo de Eficacia de la
Ayuda del CAD.
33 Este carcter contractual s se encuentra en otras reas de las
relaciones internacionales, como es el caso de la Organizacin Mundial
de Comercio o los Acuerdos de Asociacin Econmica UE-ACP (anteriormente Acuerdos ACP).

A nivel regional:
Iniciar una comunicacin fluida entre las agencias
nacionales responsables de la cooperacin internacional, especialmente con respecto al proceso de seguimiento de 2008, la puesta en prctica de la AAA, la
segunda fase de evaluacin de la DP y la posibilidad de
crear una estructura ms estable de intercambios (grupos de trabajo, por ejemplo a nivel de la SEGIB) y de
comunicacin hacia el nivel internacional (CAD/OCDE,
Banco Mundial y el Foro de Cooperacin al Desarrollo

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

20
del ECOSOC) implicada en la agenda de la eficacia.

mejoras necesarias en el sistema de gestin del seguimiento y las perspectivas con vistas a la gestin de la

Crear un subgrupo de trabajo de los pases no AIF que

segunda fase de la evaluacin de la DP. Esto debera

elabore buenas prcticas para la apropiacin en pases

articularse con la responsabilidad mutua a nivel inter-

de renta media (planificacin y coordinacin a nivel

nacional, impulsada por la AAA.

tcnico e institucional) y explore las ventajas e implicaciones de la ayuda programtica a partir de un an-

Promover el debate sobre la alineacin en los pases

lisis a fondo sobre enfoques sectoriales y las experien-

de renta media, poniendo nfasis en la atencin a un

cias en contextos de renta media.

modelo integral de financiacin para el desarrollo y la

coherencia de polticas por parte de los pases donan-

Realizar un estudio sobre las experiencias con la coo-

tes como mecanismo ms amplio de la alineacin a las

peracin tcnica dirigida al fortalecimiento de las

polticas pblicas en los pases de renta media.

capacidades nacionales en la regin, identificando ven-

Articular una posicin conjunta de los pases de la

tajas comparativas de los donantes multi y bilaterales

regin sobre la divisin del trabajo internacional

y la demanda real existente en los distintos pases.

(entre pases) que se iniciar en junio de 2009, idealmente con base en una valoracin ad hoc de las expe-

Explorar de forma sistemtica el potencial de la coo-

riencias de los procesos de retirada de algunos donan-

peracin Sur-Sur en la regin a partir de un estudio de

tes bilaterales a nivel de cada pas afectado.

la oferta y demanda existente adems del potencial de

las experiencias acumuladas. Un buen punto de salida

Con vistas a una mayor concertacin a nivel global

podran ser los Informes sobre la Cooperacin en

(por ejemplo, en el Foro de Cooperacin al Desarrollo

Iberoamrica, aunque es necesario profundizar en los

del ECOSOC, el PNUD y el Banco Mundial), seguir

datos y el anlisis ms detallado.

profundizando el debate sobre y la sistematizacin de

experiencias de cooperacin Sur-Sur en Amrica

Buscar el dilogo poltico entre los pases latinoame-

Latina y el Caribe, especialmente con respecto a su

ricanos para valorar de forma conjunta las dimensio-

aportacin al fortalecimiento de las capacidades

nes del desarrollo (ODM, equidad social, crecimiento

nacionales, su articulacin con la cooperacin triangu-

econmico, etc.) y su relacin con la agenda regional

lar y la oferta/capacidades versus demanda/necesida-

de modernizacin del Estado, por un lado, y la finan-

des existentes, para impulsar su consecutiva inclusin

ciacin holstica para el desarrollo, inspirada en el

en la agenda de la eficacia de la ayuda.

Consenso de Monterrey, por otro.

Ampliar la cobertura del seguimiento de la DP en
Amrica Latina y el Caribe y especialmente en Amrica
del Sur, promoviendo la implicacin de pases actualmente no participantes en el ejercicio del CAD y su integracin en los esquemas de intercambio que se creen a
nivel regional, con el fin de aumentar el peso especfico
de la regin en los debates sobre la eficacia de la ayuda.

A nivel global:
Concertar una respuesta conjunta de los pases latinoamericanos participantes en el seguimiento de la
DP, indicando su percepcin con respecto a la solidez
de los datos arrojados por los informes de pas, las

Desarrollo En Contexto 18

21

Anexo 1: Tabla de indicadores bsicos sobre la ayuda oficial al desarrollo

en los pases latinoamericanos participantes en el seguimiento de la
Declaracin de Pars
Bolivia Colombia Honduras Nicaragua Per

Repblica
Dominicana

Promedio
pases AL

Promedio
pases
seguimiento
CAD

Ingreso Nacional Bruto (INB) per cpita

INB en Paridad de Poder Adquisitivo (USD)

2.890

7.620

3.540

4.010

6.080

8.290

5.405

2.840

Crecimiento del INB en 2006

4,6%

6,8%

6,1%

3,7%

8,0%

10,7%

6,7%

n/a

AOD neta (millones de USD) en 2006

581

988

587

733

468

53

568

950

AOD neta (millones de USD) en 2004

770

519

650

1.235

473

85

622

668

% variacin en AOD neta 2004-2006

-25%

+90%

-10%

-41%

-1%

-38%

-4%

+42%

% Dependencia de la ayuda (AOD neta/INB) en 2006 5,4%

0,8%

6,6%

13,9%

0,5%

0,2%

4,6%

11,0%

% Dependencia de la ayuda (AOD neta/INB) en 2004 9,2%

0,6%

9,2%

28,7%

0,7%

0,5%

8,2%

12,8%

Variacin dependencia de la ayuda 2004-2006

-3,8%

+0,2%

-2,6%

-14,8%

-0,2%

-0,3%

-3,6%

-1,8%

% variacin dependencia de la ayuda 2004-2006

-41,3% +33,3%

-28,3%

-51,6% -28,6%

-60,0%

-29,4%

-14,1%

Flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)

Dependencia de la ayuda

Todos los datos de Aid at a Glance (CAD/OCDE), salvo INB (proceden de los Informes sobre el Desarrollo Mundial de 2007 y 2008
del Banco Mundial)

Anexo 2: Resultados del seguimiento a la DP (informe de 2008)

INDICADORES DE LA ALINEACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Indicador 3: Son completas y realistas las estima-

Indicador 4: En qu medida est la asistencia tcni-

ciones presupuestarias del gobierno?

ca coordinada con los programas nacionales?

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
71%
50%
73%
46%
62%
60%

2007
83%
22%
99%
85%
63%
51%
67%

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
80%
47%
29%
5%
37%
40%

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

2007
83%
41%
84%
45%
66%
87%
68%

Enero 2009

22
Indicador 5a: Qu cantidad de la ayuda al sector

Indicador 7: Se realizaron los desembolsos conforme

gubernamental utiliz los sistemas nacionales?

a lo programado y fueron registrados por el gobierno?

(GFP)

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
26%
26%
44%
43%
2%
28%

2007
39%
9%
55%
49%
45%
49%
41%

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
63%
72%
70%
48%
11%
53%

2007
30%
0%
66%
72%
61%
25%
42%

Indicador 5b: Qu cantidad de la ayuda al sector

Indicador 8: Cul es el porcentaje de ayuda no liga-

gubernamental utiliz los sistemas nacionales? (apro-

da?

visionamiento)

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
15%
5%
28%
44%
5%
19%

2007
36%
4%
63%
47%
51%
40%
40%

Indicador 6: Cuntas PIU son paralelas a las estructuras nacionales?

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
66
52
107
55
50
66

Desarrollo En Contexto 18

2007
19
38
36
47
79
36
43

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
78%
74%
85%
63%
28%
66%

2007
77%
49%
75%
85%
74%
43%
67%

23
INDICADORES DE LA ARMONIZACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Indicador 9: Cunta ayuda se basa en programas?

Indicador 10b: En qu medida est coordinado el

anlisis nacional?

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
32%
43%
48%
16%
5%
29%

2007
40%
16%
17%
49%
12%
64%
33%

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
30%
45%
53%
15%
48%
38%

2007
64%
59%
58%
71%
15%
62%
55%

Indicador 10a: Cuntas misiones de donantes estn

coordinadas?

Bolivia
Colombia
Honduras
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
Promedio

2005
17%
22%
9%
11%
20%
16%

2007
45%
48%
32%
32%
32%
36%
38%

Poniendo en prctica Pars y Accra: Hacia una agenda regional en Amrica Latina y el Caribe

Enero 2009

Este informe est escrito por Nils-Sjard Schulz

Nils-Sjard Schulz es consultor independiente sobre desarrollo e investigador senior en FRIDE, con especializacin
en la calidad de la ayuda y la mejora del suministro de la ayuda por parte de las instituciones espaolas y locales,
particularmente en Amrica Latina y frica. Su trabajo se centra en la nueva arquitectura de la ayuda y las
cambiantes relaciones entre los donantes y los pases socios, la gestin de las finanzas pblicas y la transparencia
en las industrias extractivas, entre otras cuestiones.Tiene un Master en Ciencias Sociales por la Universidad
Humboldt de Berln y una especializacin en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid.

Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE) 2007. Todas las publicaciones de FRIDE estn disponibles en el sitio web de FRIDE:
www.fride.org.
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