LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL PERU

Posted on 18 agosto, 2011

I. ANTECEDENTES.- La Constitucin Poltica de 1920, as como la Constitucin
Poltica de 1933[1], no llegaron a instituir el derecho de participacin
ciudadana en sus textos, no obstante existir inestabilidad poltica, con lo que se
hubiera logrado, talvez, un Estado slido y duradero.

La Participacin Ciudadana surge con la Constitucin Poltica de 1979[2]. En el

Ttulo I Derechos y Deberes Fundamentales de la Persona, en su Capitulo I De
la Persona, el artculo 2 numeral 16 estipulaba que toda persona tena el
derecho: A participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica,
econmica, social y cultural de la nacin. Concordante con dicho precepto, el
artculo 64 de la misma Carta Fundamental estableca que: Los ciudadanos
tienen el derecho de participar en los asuntos pblicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos en comicios peridicos y de
acuerdo con las condiciones determinadas por ley.

Acorde con tal innovacin, El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales, aprobado por Decreto Legislativo N 613[3] de fecha 08 de
setiembre de 1990, en su artculo VI del Ttulo Preliminar estableca que toda
persona tena: El derecho de participar en la definicin de la poltica y en la
adopcin de las medidas de carcter nacional, regional y local relativas al
medio ambiente y los recursos naturales.

Asimismo, en el artculo 34 del derogado Cdigo, se facultaba a la comunidad

a participar Directa o indirectamente en la definicin de la poltica ambiental y
en la ejecucin y aplicacin de los instrumentos de dicha poltica.[4]

La actual Constitucin Poltica de 1993[5], en su Ttulo I De la Persona y de la

Sociedad, Captulo I Derechos Fundamental de la Persona, en su artculo 2,
numeral 17 prescribe que toda persona tiene derecho: A participar, en forma
individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de
remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de
referndum.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional[6] a sealado que el derecho de

participar en la vida del pas: Adems de constituir un derecho fundamental
asimismo, es, a su vez, una garanta institucional, en la medida en que
promueve el ejercicio de otros derechos fundamentales, ya en forma individual,
ya en forma asociada.

En el Capitulo III De los Derechos Polticos y de los Deberes, la citada Carta

Poltica, en el artculo 31 dispone que los ciudadanos: Tienen derecho a
participar en los asuntos pblicos mediante referndum; iniciativa legislativa;
remocin o revocacin de autoridades y demanda de rendicin de cuentas.
Tienen tambin el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representante, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados
por ley orgnica.
Respecto al derecho de participacin, el Tribunal Constitucional[7] ha
establecido que: El principio democrtico se materializa a travs de la
participacin directa, individual o colectiva, de la persona como titular de una
suma de derechos de dimensin tanto subjetiva como institucional (derecho
de voto, referndum, iniciativa legislativa, remocin, o revocacin de
autoridades, demanda de rendicin de cuentas, expresin, reunin, etc.), as
como su participacin asociada, a travs de organizaciones orientadas a
canalizar el pluralismo poltico. Tales organizaciones son los partidos y
movimientos polticos.
II. ETIMOLOGIA.- La palabra participacin[8] deriva del latn participatio-onis y
significa Accin y efecto de participar; aviso, parte o noticia que se da a
alguien. La palabra ciudadano significa Persona considerada como miembro
activo de un Estado, titular de derechos polticos y sometido a sus leyes.
Para Cabellas[9], ciudadana es Cualidad de ciudadano; vnculo poltico que
une a un individuo con el Estado; ya por nacimiento, ya por la voluntad o
residencia prolongada. Tambin es el Conjunto de derechos y obligaciones de
carcter poltico o el Comportamiento digno, noble, liberal, justiciero y culto
que corresponde a quien pertenece a un Estado civilizado de nuestros
tiempos.
ASPECTO CONCEPTUAL.- En la dcada pasada, la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Chile, realiz el Seminario Conceptual sobre
Participacin Ciudadana, que se efectu en Santiago el 30 de julio de 1997. En
esa reunin se abord sobre la definicin conceptual del trmino participacin
ciudadana, enfatizndose que al hablar de participacin se referan al
desarrollo de capacidades ciudadanas para incidir, en forma individual y
colectiva, como clientes, como consumidores, como sujetos portadores de
derechos. Decan que ese era: Un hecho profundamente democrtico, porque

estamos hablando de un cierto campo que se arrebata al monopolio de los

partidos, por un lado, y por otro, es un modo de acotar -porque no se deben
eliminar- la fuerza y el peso de los poderes fcticos, reiterando que la
participacin ciudadana es un tema substancial, porque en Chile se tiene un
Estado con bastante iniciativa, un mercado bastante dinmico, pero una
sociedad bastante inerte.
En Mxico, Constantino Toto[10], expresa que: Por regla general, cuando se
habla de participacin ciudadana, inmediatamente se tiende a referirla al
estrecho mbito del ejercicio del sufragio y al cumplimiento de un conjunto de
obligaciones que constituyen el marco de referencia ms general de las
relaciones entre individuos y sistema poltico. Refiere el autor que una de las
preocupaciones clsicas de la reflexin politolgica y de la sociologa poltica
ha sido la bsqueda y exploracin de los mecanismos de inclusin de los
individuos, en tanto miembros de una comunidad poltica dada, en la gestin,
el control y la toma de decisiones que generan esquemas vinculantes.
Para Mellado Hernndez[11], la participacin ciudadana es: Una actividad
orientada a la eleccin de los gobernantes, pero no slo se concreta a ello sino
que tambin contribuye a influir en las decisiones que stos toman en nombre
de la sociedad, al mismo tiempo que ayuda para aportar ideas que
contribuyan para llevar a cabo de una manera satisfactoria sus demandas. La
nocin de participacin ciudadana se reserva a la relacin que existe entre los
individuos y el Estado, relacin que pone en juego el carcter pblico de la
actividad estatal.
Aade que la Participacin cotidiana del ciudadano en decisiones y ejecucin
de las mismas que ataen a su vida cotidiana es la democracia participativa.
Por esa razn, refiere que la participacin es un componente central de la
democracia, pues suele considerarse que el primer escaln de la misma es el
voto, en tanto derecho universal de los ciudadanos a elegir a sus
representantes, la participacin agrega a esta forma de gobierno su capacidad
de ser gobierno de todos los ciudadanos
Atendiendo a tales razones, podemos colegir que la participacin ciudadana no
reemplaza la participacin poltica, sino que tiene objetivos y acciones
diferentes que otorgan un sentido pleno al concepto de ciudadana; es decir,
que ms all del derecho al voto, los habitantes sern ciudadanos en tanto
tengan acceso a bienes y servicios bsicos, algunos reconocidos como
derechos constitucionales.
En sntesis, se puede afirmar que la participacin ciudadana vendra a ser la
capacidad que tiene la sociedad de involucrarse en la cosa pblica para
aumentar su grado de influencia en los centros de decisin y ejecucin,
respecto a las materias que son de su inters; aunque en nuestro pas se

observa un desinters por no participar en los asuntos pblicos, lo que puede

deberse al creciente desprestigio de las Instituciones y de los propios Partidos
Polticos. El sondeo de opinin elaborado por el IOP[12] nos puede dar una idea
de la situacin que vive el pas:
III. LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LAS SOCIEDADES MODERNAS
Pero cmo funciona esa participacin en las sociedades modernas? Diremos
que funciona de acuerdo con el entorno poltico y con la voluntad individual de
quienes deciden participar y que no hay recetas porque en cada pas la
participacin adopta formas distintas. La respuesta podra considerar los
motivos individuales de cada una de las personas que, en un momento dado,
toman la decisin de participar en los asuntos pblicos. Pero tambin se
tendra que tomar en cuenta las condiciones polticas que rodean esa
participacin: Las motivaciones externas que empujan o desalientan el deseo
de formar parte de una accin colectiva, y el entramado que forman las
instituciones polticas de cada nacin. La participacin entendida como una
relacin operante y operada, como lo dira Hermann Heller[13], entre la
sociedad y el gobierno:Entre los individuos de cada nacin y las instituciones
que le dan forma al Estado.
Albn Peralta[14], sobre el derecho de participacin ciudadana, opina que:
Constituye un derecho fundamental recogido en la Constitucin de 1993, y
como tal un derecho de los individuos frente al Estado. Agrega que resulta
inconcebible una democracia que desconozca a los ciudadanos su Derecho a
intervenir en los distintitos mbitos de la esfera pblica, no solo porque ello
resulta una manifestacin directa de la dignidad humana, sino porque tal
participacin supone una garanta indispensable para la realizacin de otros
derechos fundamentales y condicin bsica para el control de la actuacin del
Estado.
Puede decirse, entonces, que en el mbito poltico el derecho de participacin
ciudadana faculta a las personas para intervenir en la formacin de la voluntad
estatal y en los rganos e instituciones del Estado, lo que comprende el
derecho a elegir y ser elegido, as como recurrir a mecanismos de participacin
directa de remocin o revocacin de autoridades, iniciativa legislativa y
referndum.
Tambin hay que destacar que la participacin ciudadana y en particular la
participacin poltica constituyen derechos humanos reconocidos en diversos
instrumentos internacionales, como es la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, que fue incorporada al ordenamiento jurdico por
Resolucin Legislativa N 13282 de fecha 19 de diciembre de 1959 y cuyo
artculo 21 expresa que:Toda persona tiene derecho a participar en el

gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente

elegidos.
Incluso, el artculo 30 de dicha Declaracin Universal estatuye que: Nada en
la presente Declaracin podr interpretarse en el sentido de que confiere
derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y
desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresin de cualquiera
de los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin[15].
En el caso del Per, al haberse producido un autogolpe de Estado en 1992, y
con la finalidad de dar muestras de ser no ser un gobierno autoritario, el
Gobierno de turno promulg la Ley N 26300, Ley de los Derechos de
Participacin y Control Ciudadano (1994), la cual supuestamente facultaba a
los ciudadanos ha ejercer los derechos siguientes:
a) Iniciativa de Reforma Constitucional;
b) Iniciativa en la formacin de las leyes;
c) Referndum;
d) Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y regionales; y,
e) Otros mecanismos de participacin establecidos por la presente ley para el
mbito de los gobiernos municipales y regionales.
Respecto a derechos de control de los ciudadanos, estableca:
a) Revocatoria de Autoridades,
b) Remocin de Autoridades;
c) Demanda de Rendicin de Cuentas; y,
d) Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el
mbito de los gobiernos municipales y regionales.
No ajeno a su naturaleza, y dadas la intenciones de perpetuarse en el poder, el
Gobierno de entonces promulg las Leyes N 26592 y 26670, que restringieron
el derecho al referndum, normando que solo proceda si el pedido contaba con
los dos quintos del nmero legal de Congresistas (38 legisladores). Recuperada
la democracia, en el ao 2001, se promulg la Ley N 27520, que dispuso se
restituya la plena vigencia de la Ley N 26300, Ley de Participacin y Control
Ciudadano, es decir que se eliminaron las cortapisas para que los ciudadanos
puedan ejercer su derecho de participacin libremente.
Y, como tener una democracia autntica? Sobre el punto, Cedeo Araujo[16]
plantea una tesis referente a los principios fundamentales que debe tener toda

autntica democracia: La interrelacin del ser humano con las instituciones

socio-polticas del Estado origin la existencia del ciudadano. Las relaciones
entre el ciudadano y el Estado comprometen beneficios mutuos. El ciudadano
se compromete a respetar las leyes y el Estado a garantizar con estas leyes los
derechos del ciudadano. Por tanto, afirma que Si el Estado no garantiza la
proteccin de los derechos del ciudadano, estara incurriendo en violacin de
los fundamentos esenciales de la democracia.
Concepta que: Es el pueblo el que hace al Estado y no el Estado el que hace
al pueblo. No es lo mismo entender el ideario del predominio del Estado-Pueblo
como el principio y el fin fundamental de la democracia; que creer que el
Gobierno de turno, por haber sido elegido al amparo de las ideas de la
democracia, pueda sustituir al Estado Pueblo. Para una mejor comprensin de
su tesis, define al Estado-Pueblo como: La comunidad de mujeres y hombres
en condicin de ejercer con libertad el derecho de la autodeterminacin.[17] El
Estado Pueblo debe garantizar el imperio de la equidad de los deberes y
derechos polticos que permita ejercitar el derecho del sufragio para elegir al
Gobierno que los represente y resuelva la problemtica de la gobernabilidad
con una coherente poltica tributaria y con una administracin honesta de la
hacienda pblica, a fin de gobernar con equidad y justicia, para cumplir y hacer
cumplir los deberes y los derechos contractuales de toda la ciudadana, sin
distinciones jerrquicas, ideolgicas, religiosas, sociales, econmicas u otras.
Norberto Bobbio[18], por ejemplo, ha escrito que la verdadera democracia de
nuestros das ha dejado de cumplir algunas de las promesas que se formularon
en el pasado y ha culpado a los partidos polticos de haberse convertido en una
de las causas principales de esa desviacin. Pero antes que l, otros
intelectuales ya haban advertido sobre la tendencia de los partidos a
convertirse en instrumentos de grupo ms que en portadores de una amplia
participacin ciudadana. Y ahora mismo, uno de los problemas tericos y
prcticos de mayor relevancia en las democracias occidentales consiste en
evitar que las grandes organizaciones partidistas se desprendan de la vida
cotidiana de los ciudadanos. Al final del siglo XX, han vuelto incluso los debates
sobre los mandatos imperativos que acompaaron el surgimiento de los
primeros atisbos de democracia. Y han nacido tambin dudas nuevas sobre el
verdadero papel de los partidos polticos como conductores eficaces de las
mltiples formas de participacin ciudadana que se han gestado en los ltimos
aos. De ah, que no pocos autores hayan acabado por contraponer los
trminos de representacin y de participacin como dos vas antagnicas en la
construccin de la democracia. Pero realmente lo son?
Para Cedeo, la democracia para estos tiempos exige que el pueblo ejercite
una autntica participacin[19] y predominio soberano en el gobierno poltico
del Estado. Exhorta que: Si la familia no aprende a vivir en democracia, la
sociedad jams aprender a cultivar una autntica democracia participativa. La

poblacin prodemocrtica debe promover programas de enseanza

escolarizada y no escolarizada que enseen los principios bsicos de polticas
comparadas que liberen al educando de los colegios y universidades del vil
resentimiento de los politicastros que no admiten ni respetan el triunfo de los
elegidos democrticamente por el Estado Pueblo. Es necesario que nuestras
juventudes se capaciten y desarrollen una responsable concienciacin de
valores morales, ticos y cvicos del electorado para compartir
responsabilidades en las organizaciones cvicas -sin obedecer consignas
partidistas- para participar progresivamente como buen vecino. Finaliza
sentenciado que: Una democracia autntica para estos tiempos debe ser el
sistema de gobierno que consagre permanentemente la soberana del Estado
Pueblo sobre el Gobierno elegido.
En cuanto a los estmulos para que una persona participe en los asuntos
colectivos, Merino[20] dice: Es verdad que mientras ms estmulos polticos
reciba una persona de su entorno inmediato, ms inclinaciones tendr a
participar en asuntos colectivos y ms profunda ser su participacin. Pero esto
no significa que esos estmulos producirn una especie de reaccin automtica
de los individuos: para que se produzca la participacin, es imprescindible que
haya una relacin entre ellos y las necesidades, las aspiraciones o las
expectativas individuales.
Al mismo tiempo, el autor recomienda tener en cuenta que, aunque esa
relacin opere con claridad, un exceso de estmulos puede causar un efecto
contrario a la voluntad de participar, como lo han sostenido otros autores, que
subrayan la relevancia de este punto: Estimular la participacin no significa
saturara de mensajes y discusiones, sino hacer coincidir sus intereses
individuales con un ambiente propicio a la participacin pblica.
En ese sentido, estimamos que el Foro del Acuerdo Nacional, creo el Grupo de
Gobernabilidad (2005) con el propsito de reflexionar sobre los mltiples
factores que inciden en la gobernabilidad democrtica y elaborar propuestas
que contribuyan a fortalecerla. Las Propuestas Generales fueron:
1.1 Esta tarea, que compete al gobierno, a los partidos polticos y a la
sociedad civil, incluyendo en sta a los medios de comunicacin, requiere el
logro de la cohesin social indispensable para la estabilidad institucional. Si
bien las polticas de Estado, el Pacto de Mediano Plazo por la Inversin y el
Empleo, el Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin y, en
general, los diferentes acuerdos adoptados por el Foro, constituyen aportes en
la direccin sealada, el Grupo de Gobernabilidad considera necesario
proponer diversos mecanismos que
1.2 En ocasiones, el descontento con relacin a la democracia se debe a un
inadecuado nivel de informacin sobre cmo y con qu propsitos se ejecutan

las polticas pblicas o se toman decisiones en los poderes del Estado. Por ello
se debe tomar en cuenta las percepciones sociales sobre diversos asuntos, por
ejemplo, la relacin entre la inversin privada y la satisfaccin de demandas
sociales; la prevencin y resolucin de conflictos que afectan el orden pblico;
la relacin entre la demanda urgente y la capacidad de gasto pblico; el
conflicto entre la medicina occidental y la medicina tradicional, entre otros.
1.3 Otro elemento, que gravita en el descontento es el incumplimiento de las
promesas. Se trata tanto de las realizadas durante las campaas electorales,
como de aquellas que las autoridades realizan como medio de resolver
coyunturalmente algn reclamo.
1.4 El clima de desconfianza predominante est asociado a la falta de
transparencia y a la corrupcin. Estas afectan al sistema poltico y sus
decisiones y actividades, particularmente en el mbito econmico, bajo las
formas de contrabando, narcotrfico, evasin tributaria, contratos fraudulentos
y amaados y patrocinio indebido de intereses privados.
1.5 Debe promoverse la participacin ciudadana en los asuntos pblicos.
Debe fortalecerse y hacer ms viables los mecanismos que han demostrado
ser eficaces, como la elaboracin de presupuestos participativos, la rendicin
de cuentas, la remocin de autoridades regionales y locales, entre otros.
1.6 Es necesario que la poltica recupere credibilidad, una obligacin que no
slo corresponde a los polticos. Esto ser resultado no slo de actos
personales sino de una modificacin sustancial de la cultura poltica con un alto
componente tico, que tome en cuenta al ciudadano como ser humano y que
obligue a acciones como: No prometer lo que no se puede cumplir, garantizar
tanto el derecho a protestar como el de libre trnsito, aplicar mecanismos de
solucin concertada de las demandas sociales, combatir la demagogia
populista que se expresa en la formulacin tanto de ofrecimientos como de
demandas sin sustento, adoptar decisiones racionales y sostenibles, entre
otras.
Parafraseando a Csar Vallejo, tendremos que decir: Hay hermanos, muchsimo
que hacer; para entender la dinmica de la democracia, pero un hecho
irrefutable es que, sin la participacin ciudadana, sencillamente la democracia
no existira.
(*) SANTIAGO GRAU LEON, abogado, con estudios de Maestra en Gestin
Municipal y Desarrollo Local y estudios de Doctorado en Derecho. Actual Asesor
Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana
de Lima.
[1]
Ministerio de Justicia (2005) Coleccin Constitucional Peruana, Tomo I,
Primera Edicin Oficial, pg. 17.

[2]

Ibdem, pg. 163.

[3]
La Ley N 28611, Ley General del Ambiente, promulgada con fecha 1510-05, derog el Decreto Legislativo N 613, que aprob el Cdigo del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales.
[4]
Andaluz, Carlos Valdez, Walter (1999) Cdigo del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales, Proterra, Lima, pg. 62.
[5]

Ministerio de Justicia, ob. cit. pg, 271.

[6]
Gaceta Jurdica S.A. (2006) La Constitucin en la Jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, Expediente N 0905-2001-AA, Fundamento Jurdico 5,
pg. 144.
[7]
324.

Ibdem, Expediente N 00030-2005-AI, Fundamento Jurdico 22, pg.

[8]
Real Academia Espaola (2001) Diccionario de la Lengua Espaola,
Vigsima Segunda Edicin, Espaa, pg 1145.
[9]
Cabanellas Guillermo (1996) Diccionario Enciclopdico de Derecho
Usual, Tomo II, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pg. 153.
[10]
Baca Olamendi, Laura (2000) Lxico de la Poltica, FLACSO, Mxico, pg.
509-510.
[11]
Mellado Hernndez Roberto (2001) Participacin Ciudadana
Institucionalizada y Gobernabilidad en la Ciudad de Mxico, Editores Plaza y
Valds, pg. 20-21.
[12]
Instituto de Opinin Pblica de la Universidad Catlica, Encuesta
Nacional La Cuestin Poltica y la Democracia de fecha 14 de junio del 2008.
[13]
Heller, Hermann, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1942.
[14]
Albn Peralta, Walter (2005) La Constitucin Comentada Anlisis
artculo por Artculos, Tomo I, Gaceta Jurdica S.A., pg. 181-183.
[15]
Ministerio de Justicia (2001) Constitucin Poltica del Per y Tratados
sobre Derechos Humanos, Cuarta Edicin Oficial, pg. 384.
[16]
Cedeo Araujo, Claudio (1998), Una democracia para estos tiempos,
Coleccin Lucidario N 065.
[17]
Cedeo Araujo, Claudio (1988), en El Derecho a la Autodeterminacin:
La autodeterminacin es un derecho ingnito que se sustenta en el Libre

Albedro que Lo Dios concedi a todos los seres creados, Coleccin Lucidario
N 32, Pucallpa, Per.
[18]
Bobbio, Norberto (1986), El futuro de la democracia, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, pg. 16-26.
[19]
Participacin: es el derecho de participar en los asuntos pblicos y
privados que implican deberes y derechos compartidos. Los politiqueros y
politicastros, encubiertos en el argumento del democracia representativa,
han venido excluyendo al Estado Pueblo del inalienable derecho de
participacin en la supervisin y fiscalizacin de los actos que sus
representantes ejecutan sin su consentimiento.