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ENTRE LA
INSTITUCIONALIZACIN Y LA PARTICIPACIN A NIVEL LOCAL EN CIUDAD
GUAYANA-VENEZUELA
Lic. Nancy J. Acosta
CENDES Universidad Central de Venezuela - Venezuela
Problema y Objetivos de la Investigacin
En Venezuela durante la dcada de los aos 80-90 se llevaron a cabo la aplicacin de
polticas neoliberales que condujeron a acciones orientadas hacia la reestructuracin
econmica y poltica. Se debe destacar en este perodo los procesos de privatizacin y la
disminucin de las funciones del Estado en las actividades econmicas y un debilitamiento
de sus funciones sociales que se expres en la organizacin sociopoltica y administrativa
del territorio. De singular importancia para el caso de Ciudad Guayana que como sede de
las industrias bsicas sufri los impactos de la reestructuracin econmica y poltica con
mayor fuerza.
Es los ltimos 10 aos, el Estado como actor central en la dinmica econmica y poltica
define un conjunto de lineamientos estratgicos para la generacin de cambios en el
territorio, y especficamente en los ltimos 3 aos propuesta avanzar hacia una sociedad
socialista. De estas orientaciones se deben destacar las estrategias de los ejes de
desarrollo, la desconcentracin territorial y el desarrollo endgeno, as como, el Nuevo Mapa
Estratgico, el Plan Simn Bolvar 2007-2021, los 5 Motores de la Revolucin, la ley
territorial que establece nuevas fuentes de inversiones y nuevas formas de organizacin
administrativa y polticas, as como un conjunto de leyes que viabilizan las nuevas formas de
organizacin: La Ley de los Consejos Comunales, Ley Orgnica del Consejo Federal de
Gobierno y el proyecto de Ley de las Comunas.
Estas orientaciones y programas explcitamente territoriales y/o de carcter econmico,
poltico y social plantean una nueva configuracin del territorio as como nuevas formas
organizativas para la participacin a nivel local.
Habra que destacar que a nivel territorial se evidencian cambios en la organizacin de la
actividad productiva y de los actores econmicos asociados a ellas, as como nuevas
formas de organizacin social e institucional como son los Consejos Comunales.
El presente trabajo se plantea determinar cules son las orientaciones expresadas a nivel
institucional sobre el modelo territorial, identificar los principales cambios que se estn
experimentando en el modelo territorial a nivel local: Ciudad Guayana y s efectivamente en
los cambios territoriales estn participando desde la planificacin territorial a nivel local los
actores sociales, especficamente, las nuevas formas de expresin organizativa a nivel de
las comunidades: los Consejos Comunales.
Objetivo general:
Determinar en el marco de la dinmica territorial s existe participacin social en la
planificacin y gestin territorial a nivel local que indiquen que se est avanzando hacia
una nueva institucionalidad en la cual el Estado favorece un modelo incluyente.
Objetivos especficos:
1.
Analizar las orientaciones de los planes, polticas y programas y su contribucin en la
definicin y avances hacia una nueva territorialidad.
2.
Identificar s las polticas territoriales y sociales favorecen la participacin social en la
formulacin y gestin de polticas territoriales.
3.
Determinar cul ha sido la actuacin de la comunidad organizada en las actividades
relacionadas con la planificacin y gestin del territorio a nivel local.
Aproximacin terica-metodolgica
Diversos autores han analizado las alternativas ante los procesos de globalizacin y su
expresin en trminos de reestructuracin econmica y poltica y sus impactos, y aluden a
una serie de condiciones territoriales tales como cultura empresarial, la calificacin de los
recursos humanos, la interrelacin entre el tejido productivo y lo educativo, la identidad
regional entre otras para insertarse con ventajas ante los procesos productivos y sociales.
Sin embargo, se debe considerar que dichas polticas afectan la esfera productiva as como
tambin el mbito social, institucional y poltico y por tanto a los actores socioterritoriales
(Alburquerque, 1990), as como a la gestin municipal (Acosta y Jungemann, 2000) con
impactos diferentes dependiendo de la especificidad territorial, como ha sucedido
histricamente en Amrica Latina. Ante esta realidad es importante identificar a los actores
sociopolticos y aquellas propuestas de desarrollo territorial incluyente.
Desde una perspectiva que considera por una parte, los procesos en desarrollo y en
espacios abiertos dados por la globalizacin, pero por otro, la especificidad de lo territorial y
fundamentalmente el papel de los actores sociopolticos territoriales; se pueden visualizar
por lo menos dos escenarios (Acosta, 2004):
Un primer escenario en el cual se intensifican los procesos relacionados con la globalizacin
y la reestructuracin y sus propuestas de privatizacin, flexibilizacin laboral, ajuste
institucional y los correspondientes cambios en la gestin territorial del Estado. El proceso
de descentralizacin se constituye en un mecanismo de regulacin para la contencin de las
presiones a nivel local. Este escenario se fundamenta en el poder basado en la alianza entre
el Estado y el agente econmico transnacional y sin liderazgo de los actores locales
Un segundo escenario que refuerza la especificidad de lo territorial y el papel de sus
actores, para en el contexto de la globalizacin y reestructuracin avanzar hacia la
transformacin territorial-local, requerira del liderazgo de actores genuinamente locales. As
como una dinmica al interior del Estado a nivel regional y nacional que favorezca el
desarrollo local, entendido como un espacio hacia el cual se distribuyen no slo funciones
poltico-administrativas sino poder para la conduccin de polticas econmicas y sociales.
Para este escenario hacia la Transformacin Territorial-Local se plantean algunos factores
considerados fundamentales para su construccin y que se desprenden del proceso de
reestructuracin (Acosta, 2004):
La dinmica de los actores y ms an, las Transformaciones Sociopolticas que a partir de la
reestructuracin y sus impactos sufren los diferentes actores, le asignan capacidades para
liderizar o contribuir a la Transformacin Territorial Local. En este sentido (Coraggio, 2001:
5) plantea que un movimiento social por el desarrollo debe construir algn paradigma de
hegemonapropiciando el encuentro de todos los sectores de la sociedad en un espacio
democrtico, para evaluar y construir alternativas. El Estado como actor central en las
propuestas de desarrollo a nivel regional y en Amrica Latina, tambin sigue siendo un actor
Ley de los Consejos Comunales. Sancionada por la Asamblea Nacional, el 7 de Abril de 2006 y publicada en la Gaceta Oficial
N 5.806. Extraordinario del 10 de abril de 2006.
1.
que con sus acciones estn incidiendo en cambios en el modelo de desarrollo regional-local
que incluyen al espacio-industrial-laboral e institucional y especialmente comunitario.
El Estado Venezolano sigue evidenciando un papel importante a travs de las polticas
sociales a nivel nacional y con impacto social como son las Misiones y otros programas, lo
cual ha permitido el acceso a grupos sociales excluidos de los servicios educativos y de
salud. Un debilitamiento de los grupos econmicos que antao vinculados con los recursos
de los organismos del Estado desarrollaban proyectos asociados a las industrias como
proveedores de tecnologas o en obras de infraestructura.
Los mayores controles por parte del Estado hacia las empresas transnacionales, nacionales
y grupos locales con poder econmico, la situacin econmica derivada de la disminucin
de los precios del petrleo, la emergencia nacional elctrica, as como la falta de liderazgo y
gerencia de quienes han asumido la direccin de las empresas bsicas durante los ltimos
aos se ha expresado en un enfriamiento de las actividades industriales. Ante esta situacin
los trabajadores de las empresas han propuesto y avanzado con un modelo de gestin con
un progresivo control por parte de los trabajadores en las empresas bsicas de dos sectores
industriales: acero y aluminio colocndose en posicin de liderazgo a actores socioterritoriales provenientes del sector industrial con dominio de los procesos de produccin.
Asimismo y principal objeto del presente trabajo, la organizacin de los Consejos
Comunales y el protagonismo impulsado desde el Estado y sus instituciones a nivel central
estn conduciendo a una experiencia inicial de planificacin y gestin en las comunidades,
alternativa al modelo de planificacin y gestin municipal y de la Corporacin Venezolana de
Guayana que desde los aos 60 fue creada como corporacin de desarrollo. Esta incipiente
participacin con base socioterritorial est incidiendo en cambios importantes en la dinmica
institucional participando en la construccin de una nueva institucionalidad en la cual las
formas de planificacin y gestin de los ltimos 50 aos a nivel local y regional estn siendo
transformadas hacia nuevas forma de planificacin y gestin desde la base social y en
articulacin con el gobierno central. De esta manera la transformacin del Estado y
especialmente de nuevos actores socio-territoriales estn generando cambios en las formas
de planificar y gestionar el territorio y dando mayores posibilidades a que los actores
socioterritoriales puedan participar activamente en la construccin del nuevo modelo de
sociedad.
2.
Ciudad Guayana fue objeto de las polticas neoliberales a travs de la Agenda Venezuela,
con las consecuencias de un debilitamiento de las funciones del Estado en materia social,
de la planificacin regional e impactos locales a finales de los 90, de carcter econmico,
sociales y poltico. Para el caso de Ciudad Guayana, el proceso de privatizacin tuvo
efectos econmicos y sociopolticos. A finales de esta dcada de los 90, la poblacin
venezolana escoge una accin poltica alternativa al modelo neoliberal.
En este nuevo perodo que se inicia en 1998 se formulan los Lineamientos Generales de
Desarrollo del pas 2001-2007 que a diferencia de los planes de los perodos anteriores
destaca la dimensin territorial como factor de desarrollo. Se plantea como uno de los
lineamientos avanzar hacia el equilibrio territorial a partir de la acciones que hagan posible
la superacin de los desequilibrios territoriales provocado por un modelo exportador que
concentr a la poblacin en el eje costero. Se plantea lograr la ocupacin y consolidacin de
un territorio equilibrado a partir de una descentralizacin desconcentrada en el entendido
que no solamente se logra con la descentralizacin poltico administrativa sino tambin con
la desconcentracin de recursos, inversiones y poblacin.
A mediados del perodo del plan 2001-2007, en el ao 2005 se otorga una mayor precisin a
las orientaciones contenidas en dicho plan y se formulan un conjunto de orientaciones
enmarcada en La Nueva Etapa. El Nuevo Mapa Estratgico contentivo de 10 Objetivos
Estratgicos, entre los cuales y a los fines de este trabajo se destaca el objetivo 8. Continuar
instalando la nueva estructura territorial. El mismo prioriza las acciones orientadas a
transformar el rea rural y su actividad productiva: erradicar el latifundio, ocupacin
productiva de las tierras ociosas y fomento al desarrollo del sector agroalimentario. Plantea
un conjunto de acciones orientada a la dotacin de los servicios bsicos para dar viabilidad
a los proyectos endgeno en los ejes de desarrollo: agua, gas, electricidad, vialidad,
transporte, as como el impulso a proyectos que integren el territorio, tales como el plan
ferroviario y aprovechamiento fluvial. Destaca la importancia de la descentralizacin as
como de la desconcentracin administrativa pblica nacional.
Con las Lneas Generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin para el
perodo 2007-2013, en el marco del proyecto Simn Bolvar 2007-2021 se formulan las
orientaciones para avanzar en un cambios del modelo productivo y de las relaciones
sociales, as como de las estructuras del Estado Venezolano para avanzar hacia una
sociedad socialista. Enfatizan estas lneas en la dimensin social del territorio y lo plantea
como elemento fundamental para avanzar en una Nueva Geopoltica Nacional que
contribuya a revertir el patrn de la organizacin socioterritorial que se conforma a partir de
la lgica de los intereses de los pases hegemnicos.
Los cambios en el territorio son planteados a partir de una visin de transformacin de la
sociedad venezolana en una sociedad socialista. Para ello, en el Plan Simn Bolvar se
propone alcanzar un Desarrollo Territorial Desconcentrado (DTD), el cual es definido como
la construccin y organizacin de un nuevo modelo socioproductivo endgeno en el cual se
establecen nuevas relaciones sociales a travs de unidades de produccin de carcter
socialista tales como las Empresas de Produccin Social (EPS) y por ende cambios en la
ocupacin del territorio. El DTD promover la igualdad social, la justicia y la solidaridad, as
como la distribucin equilibrada que utilice las capacidades productivas en espacios
incluyentes. Para ello, se plantea que el Estado avance hacia una nueva institucionalidad
para una gestin en funcin de las transformaciones hacia el nuevo modelo.
La modificacin de la estructura territorial se visualiza a mediano y largo plazo con la
participacin de la gestin pblica, la planificacin estratgica y movilizacin de actores
polticos y fuerzas sociales para lograr un nuevo sistema productivo y actividades de
produccin social, cooperativos, bajo formas de asociacin donde la participacin
protagnica de la poblacin y la corresponsabilidad caractericen las nuevas relaciones de
produccin haciendo posible la modificacin de los patrones de asentamientos.
En la propuesta del modelo de DTD se reconocen las capacidades endgenas sociales:
agentes de desarrollo, actores polticos, fuerzas sociales; y se plantea su movilizacin a
partir de polticas de integracin, cooperacin, solidaridad entre los diferentes niveles de
gobierno y la sociedad organizada de manera protagnica y participativa en las diferentes
instancias.
Se plantea la necesidad de revisar y proponer una nueva distribucin del poder poltico,
social, econmico y poltico en el territorio que sea simtrico con la realidad del mismo y
revierta las condiciones en las cuales existen espacios despoblados o comunidades
aisladas y en abandono.
Con motivo de la juramentacin del Presidente de la Repblica el 10 de enero de 2007, en su alocucin presenta los 5
Poderes Constituyentes o 5 Motores de la revolucin: 1. La Ley Habilitante: 2. Reforma Constitucional; 3. Moral y Luces; 4. La
Nueva Geometra del Poder; 5. La explosin Comunal.
3
Una primera ley fue aprobada en asamblea nacional en fecha 06-04-2006 y publicada en Gaceta Oficial 5806 de fecha 10-042006 fue sometida revisin y elaborada una nueva propuesta sometida a consulta de la poblacin. Los Consejos Comunales
organizados a partir de la primera Ley han llevado a cabo un proceso de adecuacin a la nueva Ley Orgnica de los Consejos
Comunales. Gaceta Oficial N 39.335, de fecha del 28 de diciembre de 2009.
Los Consejos Comunales se crean luego de haber sido creados en el ao 2002 los
Consejos Locales de Planificacin Pblica 6 . stos surgen como una decisin orientada a
lograr una mayor profundizacin del proceso de participacin de las comunidades y
promover el desarrollo del municipio dentro de una poltica general del Estado, de
descentralizacin y desconcentracin de competencias articuladas a las instituciones
existentes a nivel municipal y a sus autoridades. Estar conformada por un presidente, el
alcalde e integrada por los concejales y presidentes de las juntas parroquiales y
representantes de organizaciones vecinales.
Durante el ao 2006 se llevan a cabo dos procesos de reformulacin de esta Ley
derogndose en la Ley de los Consejos Comunales aprobada en el ao 2006, el artculo 8
de la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica y todas las disposiciones que
contradigan lo previsto en esta Ley que otorgaban competencia a stos en la conformacin
de redes de Consejos Comunales.
4
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno. Gaceta
Oficial 5.963 Extraordinario de fecha 22 de febrero de 2010.
5.
En los lineamientos estratgicos y de desarrollo del Estado Venezolano hacia una sociedad
socialista, la base social fundamental es la comunidad organizada a travs de los Consejos
Comunales y otras formas de organizacin del poder constituyente. Al respecto, se seala
que estas figuras se orientan a la creacin de espacios socialmente organizados, desde y
por el Estadopara reconfigurar las relaciones entre el Estado y la sociedad, ampliar las
prcticas democrticas y construir ciudadanay que la la manera seleccionada para
institucionalizarlas hace suponer que estn ms en funcin de preservar un mnimo de
gobernabilidad (Maingon, 2007:143-144). No se puede dejar de reconocer los riesgos que
supone la institucionalizacin de los actores colectivos ms an en un Estado cuyos
aparatos an deben transformarse para hacer posible la equidad, la eficiencia, la calidad de
la accin y la tica del servidor pblico y fundamentalmente para no ser utilizados por el
burocratismo asociado a los intereses particulares.
Sin embargo tampoco se puede desconocer de la gran potencialidad socioterritorial que le
puede permitir avanzar en la organizacin social y del territorio a travs del manejo de
herramientas de la planificacin y gestin debindose insistir en la necesidad de avanzar en
la construccin social del territorio con proyectos de impacto social y mecanismos de
decisin para su consolidacin como una estructura socio-territorial, institucional y
polticamente autnoma cuyo proyecto hegemnico (Coraggio, 2001: 5) aglutine a
diferentes actores; el poder popular construyendo su desarrollo integral y la nueva
estructura social y poltica socialista y como propuesta en construccin (Castro, 2007: 159).
Reflexiones finales
Es importante reconocer que se estudia un proceso en construccin en el cual debe
seguirse profundizando como parte de la lnea de investigacin sobre transformaciones
territoriales y que al cierre de esta ponencia se deben destacar algunos aspectos sobre los
cules continuar profundizando:
La complejidad de la organizacin de los Consejos Comunales en su condicin de
instrumento para la organizacin territorial, su articulacin institucional y su condicin de
base poltica de la propuesta hacia una sociedad socialista.
Las transformaciones que se estn evidenciando en Guayana, especialmente la emergencia
de colectivos sociales que se estn evidenciando y la incidencia que estn teniendo sobre el
territorio. No slo en el caso de los Consejos Comunales sino tambin en el caso del
proceso del control obrero de las industrias bsicas que debe ser objeto de un trabajo en
profundidad en la lnea de investigacin sobre procesos socioproductivos.
La propuesta institucional alterna de planificacin que est permitiendo avanzar desde las
bases con la prctica de la planificacin otorgando una mayor posibilidad a lo que diferentes
autores han planteado como la aspiracin para la transformacin territorial la construccin
social del territorio. De all la importancia de no slo trabajar en el diseo y ejecucin de
proyectos aislados sino en insistir en el plan comunal que permitir a los Consejos visualizar
el futuro de su comunidad en el marco de escenarios futuros de la ciudad en la cual deben
participar diferentes actores.
La Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno que debe permitir avanzar ms
rpidamente con el trabajo de planificacin en las regiones, an cuando plantea el riesgo de
la duplicidad de funciones al interior de los aparatos del Estado debindose en este sentido
favorecer los cambios hacia una nueva institucionalidad que haga posible la transformacin
de las corporaciones de desarrollo.
An cuando la experiencia de los Consejos Comunales resulta innovadora y valiosa poltica
e institucionalmente, se debe atender la formacin de los Consejos Comunales, as como
los diferentes niveles de las nuevas instituciones para asegurar que saliendo de espacios
de burocratismo e ineficiencia a nivel municipal se llegue a espacios en los cuales se
restituya el carcter pblico, participativo, tico y solidario de la poltica, cuyo principal
sentido es la constitucin de la ciudadana , de los espacios de la civilidad, y de las
instituciones y una cultura poltica democrtica tal y como se expresa en las Lineas
Generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin para los prximos aos
2007-2013.
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