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O impacto do modelo
10 gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente
O impacto do modelo
gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente
2
Cadernos ENAP
O impacto do modelo
gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente
3
Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao
Pblica
Editora
Vera Lcia Petrucci
Coordenadora Editorial
Norma Guimares Azeredo
Editorao eletrnica
Accio Valrio da Silva Reis
ENAP, 1997
CDD: 350-102
Braslia, 1997
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Sumrio
I. Introduo 6
Notas 42
Bibliografia 44
5
I. Introduo
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Quadro I
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Em primeiro lugar, preciso ficar claro que fiz uma rgida diviso
entre as teorias apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade,
h um grau razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso
das duas ltimas (consumerism e public service orientation). Existem at
autores que no se enquadram exatamente nesta classificao. Ademais, esta
classificao no vale para os autores americanos aqui estudados (BARZELAY,
1992; OSBORNE & GAEBLER, 1994).
Entretanto, como ponto de partida para a discusso, esta
classificao traz duas importantes constataes. A primeira, e mais bvia,
que h uma modificao substancial ao longo do tempo, do gerencialismo
puro ao public service orientation. A constatao mais importante, no
entanto, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so
mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma
incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma
teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas.
Como , ento, que ocorreram estas modificaes no modelo
gerencial (ou a partir dele)? o que mostrarei a seguir.
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Tabela I
Evoluo do quadro de pessoal na Gr-Bretanha (base mil)
1 7 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8
978-79 9-80 0-81 1-82 2-83 3-84 4-85 5-86 6-87 7-88 8-89 9-90
Civil Service 7 7 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5
34 19 97 78 58 36 21 97 98 87 74 67
Foras 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
Armadas
26 30 35 41 34 33 36 34 31 28 24 19
NHS
(National 9 9 9 9 1 1 9 9 9 9 9 9
Health Service)
23 43 79 98 9 9 98 93 81 76 77 68
Outros
Setores do 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Governo Central
11 10 7 5 10 10 7 7 7 4 6 5
Total do
Governo 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Central
194 202 218 222 211 189 162 131 117 95 81 59
Total local 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
325 368 343 306 274 300 320 326 352 377 379 269
Indstrias
1 1 1 1 1 1 1 1 1 8 7 7
nacionalizadas
3 4 5 90 85 85 81 17 26 18 18 9
Total do setor
6 6 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5
pblico
565 592 551 374 208 118 59 698 644 446 369 146
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mento do modelo gerencial na Gr-Bretanha, pois foi o forte apoio poltico
obtido pelos conservadores que propiciou o avano das reformas. Ao longo
das dcadas de 80 e 90 os integrantes do governo ingls enfrentaram
dificuldades polticas, e somente a reconstruo da base de apoio s
mudanas ou a reformulao, ainda que parcial, das propostas puderam re-
mover os obstculos.
Em termos comparativos, para reforar a argumentao acima basta
lembrar de outra tentativa de reforma baseada no gerencialismo puro que
fracassou sobretudo por razes polticas. Trata-se da experincia americana
no perodo Reagan. Michel Crozier demonstra claramente que foram os
obstculos existentes no mbito do Congresso, por um lado, e os erros da
estratgia de negociao, por outro, as causas responsveis pelo malogro da
implementao do modelo gerencial puro naquele pas (CROZIER, 1992: 125-
133). A experincia latino-americana recente igualmente d base a essa
hiptese, visto que as reformas administrativas mais bem sucedidas
dependeram fortemente de apoio poltico e construo de novos incentivos
institucionais (HAGGARD, 1996).
Gerald Caiden observa, ademais, que as reformas administrativas
apoiadas em tcnicas gerenciais no servem apenas ao aumento per se do
desempenho organizacional. As reformas devem melhorar a performance do
setor pblico de acordo com objetivos pblicos, ou seja, politicamente
definidos (CAIDEN, 1991: 30).
Os gerencialistas puros, por fim, no consideraram que a
especificidade do setor pblico dificulta a mensurao da eficincia e a
avaliao do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gesto
pblica, esto em jogo valores como eqidade e justia que no podem ser
medidos ou avaliados por intermdio dos conceitos do managerialism puro
(MAYORDOMO, 1990: 278-280).
Esta despolitizao da administrao pblica, aliada nfase no
conceito de eficincia governamental, fez com que Christopher Pollitt
(1990), um dos maiores crticos do modelo gerencial ingls, classificasse o
managerialism como um neotaylorismo, isto , uma proposta calcada na
busca da produtividade e na implantao do modelo de gesto da empresa
privada no setor pblico.
Pollitt reconhece, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve
alguns xitos. O principal deles que a nfase na questo financeira de fato
elevou a conscincia da burocracia inglesa sobre os custos das polticas
pblicas (POLLITT, 1990: 85). Este valor foi incorporado por todos os gover-
nos que tm realizado reformas administrativas nos ltimos anos. Isto mostra
que a busca da eficincia governamental, embora em si no resolva todos os
problemas da burocracia, um legado positivo do modelo gerencial puro.
19
A discusso em torno do modelo gerencial se tornou complexa e
ganhou novos rumos a partir da metade da dcada de 80. Basicamente, duas
transformaes foram operadas no gerencialismo puro. Uma ligada
dinmica intra-organizacional, priorizando os conceitos da flexibilidade,
planejamento estratgico e qualidade. A outra transformao foi mais radical
e muito mais importante para remodelar o managerialism. Trata-se da
adoo de servios pblicos voltados para os anseios dos clientes/consumi-
dores. neste ponto que o modelo gerencial traz tona o aspecto pblico da
administrao pblica, sem no entanto abandonar o conceitual empresarial
vinculado eficincia e busca da qualidade dos servios.
20
dos Estados contemporneos passa por trs grandes crises: a fiscal; a
decisria, uma vez que o quadro institucional mais atrapalha do que favorece
a implementao de reformas; e, por fim, a de confiana, pois a populao
desconfia, cada vez mais, dos governos e de suas polticas. neste ambiente
que Michel Crozier prope a utilizao da estratgia, que no leva s em
conta os objetivos dos programas e das reformas propostas, mas
principalmente requer um acompanhamento das reaes da sociedade e dos
funcionrios pblicos frente s aes do governo (CROZIER, idem: 93-94).5
A busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o
modelo gerencial vem incorporando. Desde a metade da dcada de 80, o
governo britnico vem se utilizando do referencial da qualidade na avaliao
de resultados das agncias e dos programas. Isto ocorreu, em primeiro lugar,
por causa das crticas contra a nfase dada inicialmente mensurao da
eficincia e no da efetividade dos servios pblicos. Neste sentido, Norman
Flynn afirma que a imposio arbitrria da diminuio dos custos pode
conduzir mais reduo do nvel (de qualidade) dos servios do que a um
aumento de produtividade (FLYNN, 1990:113).
interessante notar que mesmo no setor privado houve, ao longo da
dcada de 80, uma modificao no que se refere antiga viso meramente
quantitativa de avaliar o sucesso e o desempenho dos empregados e da
organizao. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da
administrao da qualidade total (Total Quality Management TQM), que
posteriormente foi introduzida no setor pblico. Nas empresas privadas, a
razo da mudana foi o aumento da concorrncia e do nvel de exigncia dos
consumidores. Desta maneira, os empresrios tiveram que elevar a qualidade
de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente
da qualidade tem uma relao direta com o direcionamento da produo para
os anseios dos consumidores.
No setor pblico aconteceu um fenmeno semelhante. A introduo
da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a
administrao pblica voltava suas atenes aos clientes/consumidores. Essa
talvez tenha sido uma das principais revolues no modelo gerencial. Sue
Richards, importante especialista na rea de Public Management, acredita
inclusive que houve uma mudana de paradigma com a recente nfase dada
pelo setor pblico s preferncias do consumidor.
Para Richards, depois da Segunda Guerra mundial surgiram dois
paradigmas na administrao pblica. O primeiro foi aquele vinculado viso
poltica da burocracia, que deveria estar atrelada consecuo de objetivos
politicamente determinados. Esse primeiro paradigma, a meu ver, o modelo
burocrtico weberiano. O segundo paradigma foi o da eficincia, associado,
sobretudo, aos mtodos gerenciais do setor privado tal como foram
21
aplicados pelo modelo gerencial puro. O novo paradigma, na opinio de
Richards, resultaria da sntese entre os antigos valores do servio pblico
(ou do modelo weberiano) e a orientao para uma melhor performance do
setor pblico como um todo. Em suma, seria uma perspectiva voltada
satisfao do pblico, intitulada paradigma do consumidor (consumer para-
digm) (apud CLARKE, 1993: 7).
De fato, a administrao pblica inglesa vem implementando uma
estratgia direcionada cada vez mais s demandas dos consumidores. Um
importante organismo do governo britnico, o Local Government Training
Board, definiu qualidade como aquilo que d a satisfao ao consumidor.
Alm disso, esse mesmo rgo fez uma lista dos passos necessrios para
garantir a qualidade do servio pblico, na qual o conhecimento das
necessidades dos consumidores estava no topo (apud CLARKE, idem: 16).
Mas o programa do governo ingls mais importante no sentido de
priorizar o consumidor , sem dvida, o Citizens Charter. Baseado no
princpio de que os servios pblicos devem estar mais direcionados s
necessidades definidas pelo pblico diretamente afetado (BUTLER, 1993:
402), o Citizens Charter consiste na implantao de programas de avaliao
de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos
consumidores. A importncia do programa aumenta na medida em que ele
tem sido uma das referncias da atual gesto do primeiro-ministro John
Major, que, na defesa do Citizens Charter, disse que os servios pblicos
tm o dever especial de responder s necessidades dos seus consumidores e
clientes (CLARKE, 1993: 24).
A estratgia voltada satisfao dos consumidores reforada pelo
governo britnico atravs da adoo de trs medidas que fazem parte de uma
estratgia para tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo, desmon-
tando assim o antigo modelo burocrtico. A primeira dessas medidas a
descentralizao. Como j afirmei anteriormente, na Gr-Bretanha ocorre uma
descentralizao administrativa (desconcentrao) e no uma verdadeira des-
centralizao poltica. No obstante, tem ocorrido uma significativa delegao
de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o servio
pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser.
A descentralizao, no entanto, no basta para aumentar o poder do
consumidor. preciso que haja opes caso determinado equipamento social
no esteja funcionando a contento. Neste sentido, o governo britnico tem
procurado incrementar a competio entre as organizaes do setor pblico.
Quando no h competio entre os servios, existe uma situao de monoplio
e, portanto, os consumidores no tm alternativa de escolha. O Citizens Charter
enfatiza muito este aspecto, estabelecendo uma relao lgica entre a competiti-
vidade e o aumento da qualidade dos servios pblicos (CLARKE, idem: 24).
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A terceira medida a adoo de um novo modelo contratual para o
servios pblicos. Esse modelo possui trs dimenses (CLARKE, idem: 20):
a) Extenso das relaes contratuais no fornecimento de servios
pblicos entre o setor pblico, o setor privado e o voluntrio/no lucrativo,
criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo
modelo de monoplio estatal;
b) Extenso das relaes contratuais para dentro do setor pblico,
envolvendo descentralizao, delegao e mecanismos de quasi market;
c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores
de servio e os consumidores/clientes.
A criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O
primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor
forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de
competio e de controle. O segundo, quase como conseqncia do
primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim,
o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores
tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um
marco contratual.
O modelo contratual de prestao de servios pblicos no se res-
tringe somente ao caso ingls. A partir de um estudo das principais inovaes
gerenciais na Europa, Norman Flynn observa a existncia de importantes arran-
jos contratuais tambm na Sucia e na Frana. Em todos estes casos, porm,
Flynn ressalta um problema fundamental deste modelo: o difcil equaciona-
mento da relao entre as agncias autnomas, o respectivo ministrio que
controla cada uma delas e o Ministrio das Finanas.6 Aqui se encontra um
srio obstculo ao princpio da descentralizao administrativa (desconcen-
trao) presente tanto no gerencialismo puro como no consumerism.
Este obstculo fruto de um paradoxo cuja origem a escassez de
recursos pblicos: essa mesma situao cria a necessidade do aumento da
autonomia gerencial das agncias e igualmente requer o fortalecimento do
controle oramentrio estrito sob a batuta do Ministrio das Finanas.
Assim, de um lado as agncias movem-se pela lgica do output e, por outro,
o Poder Central preocupa-se a todo instante em controlar os inputs
financeiros do sistema, temendo o descontrole (FLYNN, 1996: 11). Nesta
queda de brao, o vencedor via de regra o ministro das Finanas e suas
preocupaes. O modelo gerencial, deste modo, pode ficar subordinado aos
problemas de curtssimo prazo e no construo de uma nova cultura
organizacional e de novos arranjos institucionais.
Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial
puro, o consumerism recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em
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que mais transformou os conceitos, isto , na relao entre o governo como
prestador de servios pblicos e a populao.
A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de
servios pblicos. Em primeiro lugar, com relao diferena que existe
entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos servios
pblicos. Como aponta Pollitt, mais complexa a relao do prestador de
servio pblico com o consumidor, j que ela no obedece ao puro modelo
de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios
pblicos cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de
escolha, como provam a utilizao em determinados momentos dos hospitais
e dos servios policiais (POLLITT, 1990: 125).
Para vrios autores,7 o conceito de consumidor deve ser substitudo
pelo de cidado. Isto porque o conceito de cidado mais amplo do que o
de cliente/ consumidor, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres
e no s liberdade de escolher os servios pblicos (S TEWART & WALSH,
1992: 507).
Na verdade, a cidadania est relacionada com o valor de accountabil-
ity, que requer uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento
da elaborao das polticas e na avaliao dos servios pblicos. Desta
forma, mecanismos como os do Citizens Charter cujo nome no corres-
ponde realidade, pois este programa direcionado ao consumidor s
enfatizam um aspecto da cidadania, o de controlar as polticas pblicas. O
consumidor , no mais das vezes, um cidado passivo.
O conceito de consumidor tambm no responde adequadamente ao
problema da eqidade, valor fundamental na administrao pblica. A
primeira pergunta no respondida pelo consumerism quem so os
consumidores/clientes? Em grande medida, so aqueles que se organizam
para atuar onde os servios so prestados o que, no limite, pode se
constituir num grupo de interesse. Os burocratas, por sua vez, podero
fazer de tudo, inclusive atos discricionrios, para atender ao grupo
organizado de consumidores, j que os funcionrios pblicos dependem, no
modelo gerencial, da avaliao dos clientes para obter avano profissional,
melhoria de salrios e at, em ltimo caso, para manter o prprio emprego.
Entre a avaliao dos consumidores e os atos dos funcionrios devem haver
normas e regras que permitam garantir o interesse pblico (FREDERICKSON ,
1992: 18).
A possibilidade de os consumidores se transformarem em grupo
de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos
pblicos, como a que vivemos. Os que se organizarem mais podem se
tornar mais consumidores do que os outros. Assim, os consumidores
mais fortes podem se constituir em clientes preferenciais do servio
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pblico. Ou como argumenta Clarke, quando os recursos so limitados,
o problema no satisfazer os consumidores, mas quais consumidores
(satisfazer)?. 8
O problema da eqidade na prestao dos servios pblicos pode se
tornar ainda maior quando h competio entre os equipamentos sociais. Isto
porque a unidade de servio pblico que obtiver a melhor classificao na
competio receber provavelmente mais recursos, seus funcionrios
melhoraro seus rendimentos (atravs de incentivos por produtividade), e
portanto os mesmos consumidores que o aprovaram tendero a utilizar este
servio continuadamente. A premiao reflete, sem dvida, um crculo vir-
tuoso, saudvel como tcnica para tornar o Estado mais capaz de responder
s demandas da populao. Mas, por outro lado, os equipamentos sociais que
no conseguirem as melhores avaliaes dos consumidores caminharo para
um crculo vicioso, ou seja, recebero menos recursos, os seus funcionrios
no tero incentivos financeiros e ficaro desmotivados, e seus consumi-
dores continuaro insatisfeitos.
O pressuposto do modelo da competio de que os consumidores
podem escolher a unidade de servio pblico cuja qualidade for maior.
Contudo, esse pressuposto nem sempre verdadeiro, pois nem todos os
consumidores tm a possibilidade de escolher, de fato, o equipamento social
que lhes agradar, em virtude da existncia de obstculos geogrficos e
financeiros os quais dificultam o acesso a todas as unidades de servio
pblico. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem
um nmero limitado de equipamentos sociais, estes ficaro lotados e
tendero, tambm, a perder qualidade. Enquanto isso, as unidades do servio
pblico que tiveram inicialmente uma m avaliao, ficaro abandonadas e
com uma subutilizao que por si s j resultar em desperdcio de recursos
pblicos.
O modelo da competio pode levar quilo que a Cincia Poltica
denomina de jogo de soma-zero. Isto , o equipamento social vencedor
(aprovado pela populao) no comeo do jogo, leva tudo (takes all),
ganhando todos os incentivos para continuar sendo o melhor. J a unidade de
servio pblico que obtiver as piores notas dos consumidores, perde
tudo, o que resultar indiretamente na aplicao de incentivos para que este
equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor o
princpio da eqidade na prestao dos servios pblicos, transformando
alguns consumidores em mais cidados do que os outros.
Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqidade na
prestao de servios pblicos, alguns autores criaram o Public Service
Orientation (PSO), tendncia que resumo rapidamente a seguir.
25
3. Public Service Oriented (PSO): a construo
da esfera pblica
26
cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem
um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na
maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo
do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que
esfera pblica (POLLITT, 1990: 129).
Ao trazer de volta para o debate os conceitos de accountability e de
participao dos cidados, o Public Service Orientation (PSO) rebate os
argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por partici-
pao poltica sempre foram equiparadas s formas neocorporativas de atua-
o que vigoravam no final da dcada de 70 (POLLITT, idem: 138). Os
tericos do PSO resgatam os ideais de participao poltica dentro de um
conceito mais amplo, o de esfera pblica, que se utiliza da transparncia
como proteo contra novas formas particularistas de interveno na arena
estatal, como o so o clientelismo e o corporativismo.
Portanto, a partir do conceito de esfera pblica (public domain)
que estruturado o conjunto de idias do Public Service Orientation (PSO).
Esfera pblica vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera
pblica no s o locus por excelncia da participao dos cidados, mas
sobretudo onde os cidados aprendem com o debate pblico.
O conceito de esfera pblica como locus de transparncia e de
aprendizado social deve estar presente tambm na organizao interna da
administrao pblica, sobretudo no momento de elaborao das polticas
pblicas. O planejamento estratgico, por exemplo, no pode estar confinado
burocracia. Os objetivos polticos definidos pelo planejamento estratgico
devem ser discutidos e revelados num processo de debate pblico (POLLITT,
idem: 150).
Outro conceito caro ao modelo gerencial, o de competio entre
agncias pblicas, repensado pelo Public Service Orientation (PSO). No
que a competio seja negada como princpio utilizvel no setor pblico; mas
o que mais ressaltado pela PSO a possibilidade de cooperao entre as
agncias de modo a obter um melhor resultado global na oferta de servios
pblicos. Desta forma, o princpio da eqidade, fundamental dentro do PSO,
pode ser garantido.
Por fim, o Public Service Orientation tem como uma de suas idias-
chave a conjugao entre a accountability e o binmio justia/eqidade. Para
tanto, preciso que no processo de aprendizado social na esfera pblica se
consiga criar uma nova cultura cvica, que congregue polticos, funcionrios
e cidados.
Para destacar as diferenas entre o modelo de administrao adotado
na iniciativa privada e aquele que deve ser adotado no setor pblico, Stewart e
Ranson (1988) fizeram o seguinte quadro:
27
Quadro II. Comparao entre o modelo de administrao privada e o
modelo de administrao do setor pblico, segundo a teoria do PSO
28
Entretanto, a PSO tem uma grande virtude, que dizer no s como o
setor pblico deve ser mas principalmente o que ele deve ser. Essa uma das
principais lacunas da experincia do modelo gerencial implantado nos
ltimos anos, como apontam Malcom Holmes e David Shand (1995: 556).
Portanto, a PSO tenta reconstruir o setor pblico mais do que mud-lo
cosmeticamente. No outro lado do Atlntico, os americanos tambm tm
repensado o setor pblico no sentido de dizer o que ele deve ser, tentando
reinventar o governo.
29
Peters e Waterman (1982). Embora tenha sido muito discutido como meio
de modificar a burocracia americana, suas idias gerencialistas puras nunca
foram implantadas de fato no governo federal dos EUA.
E aqui entra a segunda razo para o insucesso reaganiano. O governo
nos Estados Unidos extremamente descentralizado, ao contrrio do bri-
tnico. O poder local tem uma enorme autonomia e os governos estaduais
tambm so fortes o suficiente para definirem um padro de polticas pbli-
cas. neles e a partir de suas culturas administrativas que as transformaes
no setor pblico ganham corpo. Isto se tornou mais verdadeiro em virtude
dos recentes cortes de subsdios federais efetuados pelo presidente Reagan.
Assim, os governos subnacionais se viram mais compelidos a moldar seu
destino poltico-administrativo.
Apesar da fora da patronagem local nos EUA at pelo menos o come-
o deste sculo, a tradio democrtica e republicana o ideal de self gov-
ernment, como j falava Tocqueville das comunidades americanas do sculo
XIX , sempre esteve presente nos contextos subnacionais de governo. Atual-
mente, so eleitas 504.404 autoridades em solo americano, uma para cada 182
eleitores (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 77). Portanto, a segunda razo para o
fracasso da implantao de um modelo gerencial puro nos Estados Unidos
que o managerialism teve que conviver com padres de democratizao do
setor pblico incompatveis com os padres gerenciais mais ortodoxos.
Isto no quer dizer que o managerialism no tenha fora nos EUA.
Alis, foi l que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou
hegemnico, mas algumas das suas tcnicas gerenciais esto sendo utilizadas
pragmaticamente h muito tempo, quando servem aos interesses da comuni-
dade. Frente escassez das ltimas dcadas, os governos locais tm procu-
rado inovar e estabelecer novas respostas, incorporando grande parte do
arsenal de conceitos do managerialism. S que se procurou encontrar um
modelo que respondesse aos ditames da democratizao, da busca da efici-
ncia e do aumento da qualidade dos servios pblicos. Em suma, nos EUA
se tentou criar, desde o incio, um modelo hbrido.
Alm da tentativa de se constituir um modelo hbrido (gerencialismo
mais democratizao), a experincia americana recente tem outra peculiaridade.
Ela se refere busca do novo significado que deve ter o setor pblico, ou, nos
termos de Michael Barzelay (1992), a criao de um novo modelo organizacio-
nal, o qual ele denomina de paradigma ps-burocrtico. Como na Public Service
Orientation desenvolvida na Gr-Bretanha, o objetivo tem sido o de dizer o que
deve ser o governo e no simplesmente como ele deve ser. a procura de um
novo paradigma de governo, e no somente de administrao pblica.
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo
(1994), o marco na nova discusso da administrao pblica americana.
30
Trata-se de discutir os fundamentos do governo no que se refere adminis-
trao pblica. Para tanto, estruturado um modelo hbrido e ecltico de
anlise, incorporando conceitos que estiveram separados no desenvolvimento
do modelo gerencial ingls, tais como a implantao de uma administrao
por objetivos ou por misses , a mensurao do desempenho das agn-
cias atravs dos resultados, a busca da qualidade total como mtodo adminis-
trativo, a nfase no cliente, a transferncia do poder aos cidados e tentar
garantir a eqidade.
A discusso de Osborne e Gaebler comea subvertendo o ideal que
impulsionou o gerencialismo na Gr-Bretanha no incio da dcada. Em vez de
propor o rolling back the state thatcheriano, os autores propem uma re-
definio da atividade governamental.
Nosso problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado
de governo. No necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de
melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor
atividade governamental (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 25).
A atividade governamental entendida como algo com uma natureza
especfica, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do setor privado.
Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos comandantes do setor
pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo a busca
do lucro; os recursos do governo provm do contribuinte que exigem a
realizao de determinados gastos , e na iniciativa privada os recursos so
originados das compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais
so tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no
mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por fim, o objetivo
de ambos diverso, isto , o governo procura fazer o bem e a empresa fazer
dinheiro (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). Esta diferenas implicam,
necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor pblico, tornando-
o sim mais empreendedor, mas no transformando-o em uma empresa.
Ao contrrio tambm da epidemia generalizada contra a burocracia
que vigorou nos EUA no comeo da dcada de 80 (KAUFMAN, 1981), o
Reinventando o governo no coloca a culpa dos problemas governamentais
em seus funcionrios; o problema no est nas pessoas, mas no sistema
(OSBORNE & GAEBLER, idem: XV). a reforma das instituies e dos
incentivos que tornar a burocracia apta a responder novas demandas.
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introduo de
mtodos voltados para a produo qualitativa de servios pblicos com a
prioridade dada aos clientes e cidados como razes ltimas do setor pblico,
o que quer dizer no s que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser
tambm chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas co-
munidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que
31
a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comu-
nidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando volun-
tariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada
tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia.
Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar pari passu com o
aumento da accountability.
Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda garantindo o
princpio da eqidade. Desta maneira, a introduo de mecanismos geren-
ciais, tais como so propostos no livro, no incompatvel com a busca de
justia redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no
debate sobre reforma administrativa.
Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos para reinventar o
governo, listados a seguir:
1 Competio entre os prestadores de servio;
2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades
comunidade;
3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos
resultados;
4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos;
5 Redefinir os usurios como clientes;
6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento;
7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu
gasto;
8 Descentralizao da autoridade;
9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas;
10 Catalisar a ao do setores pblico, privado e voluntrio.
No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima,
mas de discutir, rapidamente, algumas das idias do Reinventando o gover-
no. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que navega em
vez de remar. O intuito desse conceito no tornar o Estado mnimo, mas
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o
conceitual privatista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma res-
posta, no a resposta, afirmam Osborne e Gaebler.
O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/
mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxi-
ma das idias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relao pblica
entre cidados e governo como uma parceria e no como uma dependncia.
Indo para outra discusso do Reinventando o governo, encontramos
um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da populao
32
como cliente e como cidado. Cliente dos servios pblicos, que deseja a
melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais. E cidado que quer e
tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descen-
tralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de
accountability. Em suma, no h uma antinomia entre os conceitos de cliente
e cidado, eles so complementares, e fazem parte da reinveno do governo
em sua relao com a sociedade.
No que tange gesto da burocracia, so basicamente dois os instru-
mentos propostos. O primeiro a orientao administrativa por misses. A
partir dela, o governo pode ser mais flexvel, como tambm torna-se mais
fcil a avaliao de cada agncia, comparando-se o objetivo inicialmente
formulado com o resultado efetivamente alcanado. A orientao por mis-
ses, portanto, um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism
(flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avalia-
o de resultados.
Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados na obra de
Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo geren-
cialismo puro. Para os dois autores, a avaliao da eficincia no pode ser
dissociada da avaliao da efetividade. Pois, se a eficincia mede o custo do
que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE &
GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, quando medimos a eficincia, podemos
saber quanto nos custa alcanar uma produo determinada; ao medir a efetivi-
dade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer
com eficincia o que no deveria continuar a ser feito (idem: 381).
Osborne e Gaebler tentam definir a relao entre eficincia e efetivi-
dade a partir dos objetivos do governo. E concluem:
No h dvida de que o pblico quer um governo mais eficiente, mas
ele deseja ainda mais um governo efetivo (O SBORNE & GAEBLER, idem: 382).
H mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de
comentar. Um a definio da competio como um dos valores fundamentais
de um setor pblico reconstrudo. A competio seria uma forma de melhorar
a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos servios pblicos
pela populao. Competio, para os autores, no um conceito que s tem
validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade,
serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico
como no privado e encorajar a inovao organizacional. Por isso, Osborne e
Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestao de servios
pblicos, a questo no pblico versus privado, mas competio versus
monoplio (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).
Cabe uma observao aqui que toca num ponto no resolvido pela
idia de reinventar o governo. Na opinio dos autores, a competio entre
33
os servios pblicos tem que ocorrer mantendo-se o princpio da eqidade.
H, no entanto, uma grande dificuldade para alcanar tal objetivo. A
preocupao louvvel, mas de fato Osborne e Gaebler no apresentam
uma resposta institucional para o dilema competio ou eqidade que
quer eles queiram ou no, apresenta-se na realidade como um gigantesco
dilema.
Por fim, uma das questes mais instigantes levantadas pelo Reinven-
tando o governo o peculiar conceito de planejamento estratgico elaborado
pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratgico ou a
lgica da estratgia, nos termos de Crozier (1992) refere-se possibilidade
mais flexvel de gesto frente s constantes mudanas do mundo contem-
porneo. Portanto, uma viso de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler,
contudo, o planejamento estratgico procura antecipar o futuro, prevendo
tendncias de mais longo prazo.
Mas a antecipao de tendncias futuras no pode ser uma atividade
confinada burocracia. O planejamento estratgico tem que envolver a so-
ciedade e ser incorporado cultura dos funcionrios. Para Osborne e
Gaebler, no o planejamento estratgico que importa, mas sim o pensa-
mento estratgico e a conduta estratgica.
O elemento importante no o plano, mas sim, a atividade do
planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada viso de
futuro, a organizao ou a comunidade promovem em todos os seus membros
uma percepo comum a alcanar (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256).
A este conjunto de princpios apresentados pelo Reinventando o
governo, muitas crticas foram feitas. Uma das principais trata da dificuldade
de lidar com os aspectos institucionais mais gerais da administrao pblica
americana. Isto no se verifica, porm, pois eles enfatizaram, em determi-
nada passagem do livro, os obstculos poltico-institucionais presentes nos
EUA, sobretudo a fraqueza dos partidos e a natureza do presidencialismo, e
acreditam que o contexto poltico fundamental. Comentando a respeito das
presses contrrias reforma administrativa nos Estados Unidos, Osborne e
Gaebler deixam clara a influncia institucional.
Quando os partidos polticos (americanos) eram mais fortes, eles,
s vezes, podiam superar essas presses (contrrias s reformas). Um pre-
sidente podia definir uma plataforma coerente, de longo prazo, e usar a
disciplina partidria para obrigar os legisladores a cooperar, dando-lhes a
cobertura poltica para isso. (Sei que meus eleitores no gostam da idia,
mas fiz isso pelo presidente). Nos sistemas parlamentaristas ainda o que
acontece. Nos Estados Unidos, contudo, (hoje) os partidos polticos so to
dbeis que os congressistas funcionam em larga medida como indivduos,
levantando fundos prprios, obtendo xito ou insucesso conforme sua
34
reputao e a maneira como votam. Por isso, no h praticamente qualquer
incentivo para olhar alm dos interesses de curto prazo do eleitorado. E, num
sistema eleitoral dominado pelo dinheiro, isso significa, muitas vezes, a
predominncia dos interesses de curto prazo dos principais contribuintes da
campanha eleitoral (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 258).
Em resumo, os incentivos institucionais so fundamentais para a
realizao de qualquer reforma administrativa. Ningum pode acusar Osborne
e Gaebler de no terem dado ateno esfera poltica.
A maior crtica ao Reinventando o governo foi feita por Charles
Goodsell, em seu texto Reinvent government or Rediscover it? (1993), no
qual ele afirma que Osborne e Gaebler esto tentando apenas retomar alguns
temas abandonados pelo debate gerencial na dcada de 80, mas mesmo assim
no conseguiram entender a natureza da administrao pblica da gesto
democrtica. Como contraponto, Goodsell apresenta o seu declogo
definidor do que deve ser uma administrao pblica democrtica.
1 Atravs de seus representantes eleitos, os cidados, e no os
empresrios, devem estar a cargo do governo;
2 A funo de governo servir o interesse pblico, no criar
reservas de mercado ou alimentar egos empresariais;
3 O governo tem que operar sob as regras da Constituio e das
leis, e no a partir de misses comandadas por particulares;
4 O governo pode entrar em associaes com entidades privadas,
sempre e quando for o scio principal;
5 O governo deve ser flexvel e inovador, porm tambm deve ser
suscetvel prestao de contas ao pblico;
6 O governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles
que vo desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionrios pblicos;
7 No governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal
de igualdade de oportunidades;
8 importante simplificar regras, contanto que se respeite a
integridade dos processos legais;
9 A flexibilizao oramentria aceitvel, mas no a reduo de
controles destinados a proteger os recursos pblicos;
10 Os problemas polticos devem ser solucionados com criativi-
dade, sem no entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar
das mudanas (Goodsell, 1993).
fundamental tecer alguns comentrios a respeito do declogo
elaborado por Goodsell. Em primeiro lugar, a contraposio que ele faz
pressupe a caracterizao da obra de Osborne e Gaebler como um exerccio
35
de gerencialismo puro, o que a meu ver um tremendo engano. Osborne e
Gaebler consideram imprescindveis os conceitos de eqidade, accountability e
participao dos cidados no governo a fim de reconstruir o setor pblico. Ade-
mais, defendem a reinveno do governo, e no sua substituio pelo mercado.
Alm disso, Goodsell no percebe que com a crise do Estado con-
temporneo em todas as suas dimenses as quais descrevi na introduo
, necessrio repensar a relao do Estado com a sociedade e do governo
com os cidados. preciso redirecionar a atividade governamental, tentando
conjugar no setor pblico qualidade com eficincia, flexibilidade organiza-
cional com accountability, criatividade com busca de eqidade. Estas com-
binaes de valores de fato no so fceis de serem obtidas; contudo, o
desafio exatamente este: encontrar novas sadas atravs da imitao do que
deu certo (inclusive no setor privado) e tentar sempre inovar. Tudo isto numa
era de escassez, rpidas mudanas sociais (no padro de emprego, por
exemplo) e tecnolgicas, globalizao e, como j foi dito antes, falta de um
consenso totalmente estruturado acerca de qual deve ser o papel do Estado.
O problema de Goodsell que ele se agarra ao antigo modelo de
Estado, e seu correspondente no mbito administrativo, o modelo buro-
crtico weberiano. Num momento de incertezas como o atual, a adoo dos
padres de valores que realmente deram certo em uma poca de prosperidade
tem uma certa lgica. Mas, infelizmente, tais padres no respondem s
dificuldades atuais. preciso encontrar novas sadas, e Osborne e Gaebler
apresentam um ecltico conjunto de princpios que nos instigam a refletir
sobre quais caminhos devem ser utilizados pelo setor pblico no futuro.
O comentrio mais pertinente sobre o Reinventando o governo foi feito
por Grant Jordan (1994). Entre as vrias crticas endereadas ao livro, uma se
destaca. Para Jordan, os autores s contam os casos de sucesso e no analisam
situaes em que no foram encontradas respostas satisfatrias. Assim, perde-se
o nexo explicativo, ou seja, no podemos saber como sair de situaes realmente
complicadas. Com isso, os valores enunciados pelos autores, como qualidade e
redirecionamento da atividade governamental, podem se tornar apenas e to
somente trusmos, aceitos por todos, mas que ningum sabe de fato como im-
plement-los, sobretudo se tentarmos transportar o estudos de casos feitos nos
EUA para outras realidades, historicamente distintas.
Aqui est o grande problema do livro de Osborne e Gaebler. Eles
conseguem enunciar uma conjugao de valores importantes para reinventar
o governo, mas no criam um arcabouo terico que explique e possibilite a
implementao de reformas no setor pblico. Para isso, o melhor caminho
talvez seja aumentar os estudos comparativos, ressaltando as similitudes e as
peculiaridades dessa revoluo ps-burocrtica que toma conta no s dos
Estados Unidos e da Gr-Bretanha mas de uma gama enorme de pases.
36
IV. Concluso
37
c) Maior autonomia s agncias governamentais e, dentro delas, aos
vrios setores, horizontalizando a estrutura hierrquica;
d) Descentralizao poltica, apoiada no princpio de que quanto
mais perto estiver do cidado o poder de deciso com relao s polticas
pblicas, melhor ser a qualidade da prestao do servio e, de fundamental
importncia, maior ser o grau de accountability. Os governos tambm tm
atuado no sentido de implantar polticas de coordenao entre as vrias
esferas administrativas;
e) Estabelecimento do conceito de planejamento estratgico,
adequado s mudanas no mundo contemporneo e capaz de pensar, tambm,
as polticas de mdio e longo prazo;
f) Flexibilizao das regras que regem a burocracia pblica,
principalmente o Direito Administrativo, com efeitos inclusive em pases
com modelos extremamente burocratizados, como a Espanha, a Frana e a
Itlia (DALBERTI, 1992). A negociao coletiva, a introduo de ganhos de
produtividade e novos critrios de promoo tm flexibilizado a
administrao de pessoal no setor pblico. Como aponta o ltimo relatrio
do Banco Mundial sobre o mundo do trabalho, a globalizao vai obrigar
tambm o Estado a mudar suas polticas de pessoal.
Muitos governos esto se dando conta de que uma exposio maior
concorrncia internacional requer burocracias flexveis que funcionem
bem. Para serem empregadores eficazes e assegurar servios de alta
qualidade, os governos necessitam reformar suas polticas de remunerao,
seleo e promoo de pessoal (...) (RELATRIO DO BANCO MUNDIAL,
1995: 109).
g) Mesmo com a flexibilizao da poltica de pessoal, a
profissionalizao do servidor pblico continua sendo prioridade, como bem
o demonstra o caso italiano, em que 2/3 das reformas administrativas ocor-
reram na rea de Recursos Humanos, sobretudo nos Planos de Carreira
(CASSESE, 1989). Robin Butler, alto funcionrio da burocracia inglesa, escre-
veu recentemente que a manuteno do conceito de carreira no servio pbli-
co um dos objetivos primordiais de qualquer governo (BUTLER, 1993: 404).
Alm disso, as polticas de motivao tm recebido grande ateno, uma vez
que pouca ateno foi dada a esta rea no incio da implantao do modelo
gerencial. Como argumenta Pollitt, o managerialism enfatizava mais o
controle de pessoal do que o seu desenvolvimento; mais avaliao do que o
estmulo; mais no (controle) dos recursos do que na formao moral dos
funcionrios (POLLITT, 1990: 60).
Atualmente, h tambm uma revalorizao da questo da tica no
servio pblico (GREEN, 1994; DENHARDT, 1994).
38
h) Desenvolvimento das habilidades gerenciais dos funcionrios, em
particular os de nvel mdio e os do alto escalo burocrtico. Neste sentido,
os funcionrios precisam possuir uma grande versatilidade, atuando em
vrios funes. As principais funes so a de administrador, vinculada
capacidade de trabalhar com os regulamentos rotineiros; a de produtor, ligada
ao aumento da produtividade com qualidade; a de inovador, capaz de encon-
trar novas respostas e modernizar o fluxo de decises; e a de integrador,
habilitado congregar seu grupo a atuar em conjunto na busca de um obje-
tivo. Este conceitos so relacionados no quadro abaixo.
INTEGRADOR INOVADOR
Regularidade de Melhora de
procedimento resultados
ADMINISTRADOR PRODUTOR
Estabilidade
39
system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalo do orga-
nograma estatal, podendo ou no levar em conta a racionalidade tcnica.10
Por fim, a Administrao Pblica brasileira moderna dividida em
Direta e Indireta, sendo a segunda historicamente mais autnoma, com sal-
rios melhores e mais flexvel, enquanto a Administrao Direta a menos
permeada por padres meritocrticos, bem como a que oferece horizontes
profissionais menos promissores aos seus funcionrios. Mudanas que no
levem em conta este hibridismo a fim de alter-lo de fato podem, na verdade,
acentuar as tenses dentro do modelo.
Ora, na primeira vez que se tentou uma reforma administrativa com
cunho gerencial no Pas, a partir do Decreto-Lei 200 em 1967, a tenso
dentro do modelo foi exacerbada. lgico que importante ressaltar seus
aspectos positivos, entre os quais a sua originalidade e sentido inclusive
vanguardista no cenrio internacional como salienta um dos maiores
especialistas em Administrao Pblica no mundo, Gerald Caiden (1991) ;
sua nfase na descentralizao e flexibilidade administrativa; a introduo do
esprito gerencial em alguns segmentos da Administrao Pblica. No
entanto, o arranjo institucional montado pelo Decreto-Lei 200 no deu conta
do carter hbrido de nosso modelo administrativo, aumentando parcela de
seus problemas. Um deles o conflito entre a Administrao Direta e
Indireta. Segundo Luciano Martins (1995), este conflito cresceu ainda mais
com a reforma de 1967, pela seguinte razo:
A ausncia de regras institucionais claras, como por exemplo, nos
contratos de gesto europeus, para regulamentar os vnculos entre o Poder
Executivo do governo e a administrao do setor paraestatal e das empresas
controladas pelo Estado, introduziu uma espcie de tenso permanente
nesse relacionamento, quando no efeitos desastrosos para ambos os
lados (MARTINS, 1995: 21).
Atualmente, os aspectos do hbrido administrativo brasileiro esto
envoltos pelas regras da Constituio de 1988, que tornou a legislao
referente burocracia muito mais rgida, s vezes garantindo at a efetivao
das boas caractersticas do antigo modelo weberiano, mas que, infelizmente,
muitas outras vezes serviu apenas para defender o corporativismo do corpo
de funcionrios pblicos e no aos interesses do cidado. Ademais, o modelo
weberiano no responde mais a uma srie de dilemas administrativos postos
ao Estado-nao, como tentei demonstrar ao longo do texto.
Neste sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
um grande avano, partindo da experincia internacional, mais
particularmente da vertente gerencial inglesa, e apontando para a necessidade
de se construir uma Administrao Pblica condizente com as mudanas
ocorridas no mundo. No h espao aqui para comentar mais pormenoriza-
40
damente o Plano Diretor, nem este o intuito do trabalho. Mas ressalto que,
apesar do progresso representado pela proposta, ela tem, em termos gerais,
dois grandes problemas. Primeiro, transforma o modelo gerencial ingls, que
per si j no monoltico, em paradigma global de mudana, devendo ser
transportado assim realidade brasileira. Porm, o que h hoje um pluralis-
mo organizacional no setor pblico, adequando-se desta maneira s respostas
administrativas s especificidades das naes. No existe uma resposta nica,
e precisamos aprender com diversas experincias para adequ-las ao nosso
modelo hbrido. este o desafio.
Segundo, a atual proposta no d conta do hibridismo da estrutura
administrativa brasileira. Novamente, no posso desenvolver aqui a contento
este ponto, mas possvel citar dois problemas no tocados pelo Plano
Diretor: os efeitos da organizao federativa na Administrao Pblica e o
dimensionamento dos cargos em comisso, base do spoil system do Pas, e
responsvel pelo enfraquecimento da burocracia meritocrtica do alto escalo.
Mesmo com esses problemas, o Plano Diretor pode caminhar para a
construo de uma Administrao Pblica ps-burocrtica, passo fundamental
para melhoramos a performance do Estado. E mais: pode realizar, se bem
conduzido politicamente, algo indito em nossa histria administrativa: refor-
mar profundamente a Administrao Pblica em um perodo democrtico,
contrastando com as duas outras grandes reformas deste sculo, a do Estado
Novo e o Decreto-Lei 200, ambas implementadas por regimes autoritrios.
41
Notas
1 Agradeo a leitura atenta do texto feita pelo ministro Luiz Carlos Bresser
Pereira e pelos alunos do curso de gestores da ENAP (turma de 1996).
Incorporei, na medida do possvel, as crticas, mas as responsabilidades
pelos eventuais erros so todas minhas.
2 Christopher Hood mostra, na verdade, que no panorama atual a pluralidade
de respostas no exclui inclusive dinmicas burocrticas weberianas para
determinados problemas da Administrao Pblica (HOOD, 1996: 171).
3 interessante observar que vrias pessoas ligadas a interesses
empresariais participaram dos debate sobre as reformas das burocracias
pblicas nos Estados Unidos e Gr-Bretanha. A Comisso Grace montada
pelo governo Reagan para repensar o papel do Estado, por exemplo,
possua diversos lderes empresariais preocupados em recomendar que o
setor privado poderia exercer muito melhor certas atividades do que o
setor pblico (POLLITT, 1990: 137).
4 Outras tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio so a
cost-benefit analysis (CBA), o planning programming budgeting (PPB)
e o zero-based budgeting (ZBB).
5 Para Crozier, enquanto a antiga viso de planificao estatal implicava em
alcanar o melhor resultado tcnico, a lgica da estratgia procura alcanar
o equilbrio entre as demandas dos atores envolvidos, principalmente
levando em conta a representatividade e o poderio de cada grupo (CROZIER,
idem: 93-94).
6 FLYNN, 1996: 10-11. Dos textos utilizados aqui, este o que melhor
consegue mostrar, ao mesmo tempo, as similitudes entre as diversas
experincias europias e o carter pluralista das atuais reformas admi-
nistrativas. De modo que sua concluso aponta para a fora e importncia
do modelo gerencial, mas ressaltando o diferente uso das tcnicas ge-
renciais e a subordinao destas s peculiaridades institucionais e cul-
turais de cada pas.
7 Ver, entre outros, WALSH, 1991; POLLITT, 1990; CLARKE, 1993; STEWART &
RANSON, 1988; FREDECKSON, 1992.
42
8 CLARKE, 1993: 22.
9 Pollitt (1990) faz um excelente resumo das idias do Public Service
Orientation (PSO) e dele eu fao uso em quase toda a discusso realizada
nesta parte do artigo.
10 Fao uma diferenciao no usual na literatura brasileira entre
patrimonialismo e spoil system, no sentido mais moderno desta palavra. O
primeiro refere-se apropriao privada dos cargos pblicos, apenas e to
somente, levando quase sempre irracionalidade da ao estatal nestes
setores. O segundo tambm um preenchimento poltico dos cargos
pblicos, vinculado ao alto escalo e busca do apoio aos projetos do
Executivo no Legislativo num nvel mais macro, e que por vezes pode
levar racionalidade da ao estatal, uma vez que a eficincia dos
ocupantes destes cargos ser relevante na barganha poltica. Um exemplo
disso qualidade dos ocupantes de boa parte dos DAS, como mostram os
excelentes estudos de BEN SCHENEIDER (1994) e de BRESSER PEREIRA
(1996), cargos estes quase sempre preenchidos pelo spoil system. Em
suma, o patrimonialismo e o spoil system podem ter efeitos diferentes; no
entanto, o que os iguala o seu carter poltico, a possibilidade de des-
continuidade administrativa presente em suas lgicas e, principalmente, o
enfraquecimento da burocracia meritocrtica que eles trazem em seu bojo.
Talvez seja este ltimo aspecto o mais deletrio de todos.
43
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Cadernos ENAP
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Fbio Chaves Holanda e outros
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Evandro Ferreira Vasconcelos e outros
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