X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.

2005

Meritocracia y control del poder: otro dficit regional

Hugo Luis Dalbosco
Introduccin
En la imagen primitiva de la burocracia como forma de organizacin del Estado
moderno, la seleccin, carrera y estabilidad del servicio civil estaban ligadas a la
impersonalidad de las funciones y al predominio del saber cmo, caracterstico de los
especialistas, y al margen de la racionalidad propiamente poltica. La impersonalidad supona
un control para el acceso al poder, en sintona con el sometimiento de ste en el Estado de
derecho. La superioridad del conocimiento se traduca en un control sobre el ejercicio del
poder en el momento de la ejecucin de las decisiones, desplazando el trabajo de
aficionados o diletantismo que criticaba Weber(1969). Aquella era una barrera de entrada:
slo quien reuniera las condiciones poda ejercer el cargo. sta aseguraba la profesionalidad
de la gestin. En consecuencia, las funciones deban ser desempeadas por quienes
tuvieran los conocimientos y habilidades necesarios, aunque encuadrados dentro de una
estructura formal. Por su parte, en la perspectiva wilsoniana, la autonoma de la
administracin representaba tambin un resguardo para el ciudadano.
Una parte de la reflexin corriente en Amrica Latina remarca la necesidad de
promover en los distintos pases un servicio civil estable y meritocrtico. Sus referentes
suelen trabajar en torno a las ideas de objetividad en la seleccin y capacitacin continua
como los remedios contra las patologas de la burocracia latinoamericana, tales como el
clientelismo y la discontinuidad de polticas. Otro sector, en cambio, centrado en la
problemtica de la transparencia, se refiere, sobre todo, a la necesidad de proveer medidas
destinadas a luchar contra la corrupcin endmica radicando su origen en el patronaje
poltico, entre otros factores.
Esta ponencia trata de ampliar dichas perspectivas extendiendo el alcance de la
meritocracia hasta la funcin de control del poder, propia del Estado republicano y
democrtico, tanto en relacin con el papel institucional de la burocracia en el sistema
representativo, como respecto de la ejecucin de polticas pblicas en beneficio de la
sociedad. En consecuencia, la configuracin de aquella como un actor destacado en la actual
etapa de las polticas de desarrollo latinoamericanas resulta un avance en la calidad de la
democracia y en la eficiencia del modelo de gestin, adems de representar un imperativo de
mejoramiento del sistema poltico. Dicha configuracin, sin embargo, tropieza contra
condicionantes culturales y estructurales.
Amrica Latina y la consideracin de la burocracia
Los pases de Amrica Latina han conocido en los ltimos aos un lento, pero
constante y persistente retorno de las instituciones democrticas. Lamentablemente, stas
no han logrado impedir que creciera una serie de problemas polticos que han afectado la
calidad del sistema. Guillermo ODonnell 1 ha sealado en sus trabajos toda una gama de
temas relacionados con los problemas que han surgido o recrudecido en los ltimos tiempos,
tales como el enriquecimiento ilcito de los funcionarios, la permanencia indefinida en el
1

ODonnell, Guillermo (1992); (1999a; 1999 b); ODonnell, Schmitter y Whitehead (1986).
1

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

poder de muchos de ellos gracias al establecimiento de relaciones clientelares, la corrupcin

de las fuerzas policiales, el nepotismo, el amiguismo, las deficiencias en los sistemas de
control de la administracin, etc..
Desde diversos puntos de vista tambin se ha generalizado, en los ltimos aos, la
referencia a la debilidad institucional de los pases latinoamericanos como uno de los
registros ms habituales de la reflexin sobre la recurrente, multiforme e interminable crisis
que afecta a la regin. Dicha visin se centra las caractersticas de los poderes legislativos y
judiciales frente al crecimiento y expansin de los ejecutivos, junto a los cuales, si bien en
forma acrtica, se suele considerar a las administraciones pblicas como un apndice al
gusto y la medida de las frmulas polticas dominantes. La visin, no exenta de realismo,
resulta simplificadora al menos en relacin con los ejecutivos y su burocracia, al no
considerar, de manera explcita, su institucionalidad especfica como un componente de la
crisis con caractersticas propias.
En buena parte de los pases latinoamericanos el mpetu reformador de los noventa,
por ejemplo, no abraz la construccin de un servicio civil estable; antes al contrario, la
poltica generalizada junto a la loable pretensin de a desmontar estructuras muchas veces
excesivas y ligadas al clientelismo arras con otras que podran haber servido como punto de
partida para establecer un nuevo sistema de reglas. En otros casos, las reformas fueron
profundas, pero no se sostuvieron en el tiempo, es decir, no pudieron crear la estabilidad
suficiente como para garantizar, a su vez, continuidad a las polticas pblicas.
Blanca Heredia (2002) afirma que los procesos de reforma redistribuyen poder entre
polticos, burcratas, grupos de inters y ciudadanos. Es posible, entonces, encontrar varios
obstculos que dificultan las iniciativas tendientes a la implantacin de una burocracia
estable y meritocrtica.
En primer lugar, se trata de una cuestin de desarrollo poltico, es decir, del grado de
internalizacin que ciertas estructuras ligadas a la modernizacin manifiestan en la sociedad,
tanto en la clase poltica, como en la opinin pblica (Jaguaribe; 1973). La cultura poltica
predominante parece no registrar el dato segn el cual la estabilidad de las polticas est
ligada a instituciones, y aspira a lograrla a partir de liderazgos temporarios o estructuras
partidarias cuya reproduccin resulta autnoma de la eficiencia gubernamental.
En segundo lugar, las reformas ms cercanas en el tiempo tendieron a favorecer las
iniciativas de mercado y a retirar o reducir el papel del Estado en la sociedad. En no pocas
versiones, ms que una tendencia pro mercado se trat de una actitud antiestatista. En este
orden de ideas, parece congruente que la reforma del servicio civil no slo haya tendido a su
reduccin, sino, incluso, a descuidar su importancia en relacin con el desenvolvimiento de
las polticas pblicas. Se supona que aquellas reformas que verdaderamente resultaban
urgentes podan ser instrumentadas por equipos tcnicos provistos por las instituciones que
postulaban los cambios.
En tercer lugar, la prctica poltica habitual del clientelismo tan funcional a ciertas
tradiciones polticas latinoamericanas- resulta un factor de resistencia a la modernizacin del
servicio civil. En efecto, la funcin de formacin y proyeccin de los cuadros funcionariales
del Estado no parece haber sido un cometido asumido en forma suficientemente explcita por
los partidos polticos. Pero ello no quiere decir que los partidos hayan omitido colocar a sus
2

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

militantes y allegados en funciones de gobierno, sino que el juicio acerca de la aptitud y

capacitacin de stos para desempear el cargo estuvo ausente o qued subordinado a
otras consideraciones. Ms an, para las posiciones de alta administracin los partidos, salvo
intentos ocasionales, evitaron promover sistemas de mrito basados en la seleccin objetiva
y en la carrera profesional.
Suele decirse que los regmenes polticos en los que se constatan estos hechos
sufren de un problema de baja calidad democrtica. Entre los aspectos relacionados con
ella ocupa un lugar central la prctica patrimonialista del sistema de despojos o la del
clientelismo poltico que afecta de manera directa la capacidad de ejercer el control
institucional sobre la labor de gobierno.
La existencia o no de una meritocracia constituye, a nuestro entender, un factor que
afecta no slo la implementacin de las polticas pblicas sino tambin el control de las
mismas y la responsabilizacin de los funcionarios frente a la sociedad civil. Estos aspectos
estn ntimamente relacionados con la necesidad de mejorar la gestin en el sector pblico,
frenar el crecimiento de la corrupcin y ejercer un control institucional y una evaluacin de
las polticas pblicas que asegure el mejor empleo de los recursos pblicos en funcin de los
objetivos comunitarios. La existencia de un sistema meritocrtico tiene que ver, pues con la
calidad de la democracia en cuanto aquel es capaz de ejercer efectivamente el control
institucional y, en consecuencia, de satisfacer de la manera ms eficiente y eficaz, las
necesidades y expectativas de la sociedad.
Sin embargo, cabe diferenciar la calidad de la democracia de la calidad del gobierno.
En este orden de ideas, Mazzuca (2002) propone el deslinde de los fenmenos ligados a la
forma de acceso al poder de aquellos vinculados con su ejercicio. A su juicio, no es posible ni
deseable tratar los problemas de burocratizacin entendiendo por estos el grado en que un
Estado est organizado conforme a ciertos parmetros de racionalidad, previsibilidad,
eficacia, etc. que remiten a los orgenes de la tipologa ideal de Weber- como si fueran
cuestiones relativas a la democratizacin, es decir a la forma, oportunidad y legitimidad del
acceso al poder por los dirigentes polticos. Esta distincin resulta de suma utilidad ya que
los problemas de calidad que afectan a los regmenes democrticos recientes estn ms en
relacin con las cuestiones vinculadas al ejercicio del poder poltico y no tanto con aquellas
relativas al modo de acceder a ste. As, seala el autor que, mientras la opcin entre
democracia y autoritarismo est en relacin con el acceso al poder, el ejercicio del poder
se comprende mejor en trminos de burocracia-patrimonialismo de acuerdo con la
concepcin weberiana del Estado.
De este modo, es posible que se d un proceso sin el otro; es ms, en Amrica Latina
parecen no haber ocurrido jams juntos, sobre todo por dficit en el extremo de la
burocratizacin. Segn el autor la confusin conceptual produce al menos tres tipos de
problemas encadenados lgicamente. 1) Dificultades en la descripcin caracterizacin y
clasificacin de los regmenes polticos de Amrica Latina; 2) Fallas en la explicacin del
origen, la continuidad y los cambios de los distintos tipos de rgimen poltico en Amrica
latina; 3) Limitaciones en la recomendacin de soluciones prcticas para los problemas
polticos que padecen los pases de la regin (Mazzuca; 2002).
La regin parece haber aventado el peligro de promover regmenes que eleven el
grado de burocratizacin en forma contraria o independiente del proceso de democratizacin.
3

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

Democratizacin y burocratizacin son dos componentes del rgimen poltico y comparten

ciertas instituciones en un juego de influencias recprocas; por lo tanto, la mejora en la
calidad de un proceso debera repercutir sensiblemente en el otro. De hecho, el planteo de la
necesidad de operar sobre el grado de burocratizacin slo ha sido posible una vez que la
regin ha logrado casi dos dcadas sucesivas de apertura democrtica. Sin perjuicio de que
una causa recurrente de la crisis sea la mala calidad institucional del rgimen poltico, el
hecho de que los pases hayan tratado de resolverlas en el marco de cierta continuidad de
reglas del juego representa, para la sensibilidad latinoamericana, un avance significativo.
Queda pendiente, sin embargo, la consideracin del papel institucional de la
burocracia. Si se acepta este punto de vista, es preciso reconsiderar las acciones de reforma
que se privilegiaron, en particular, aquellas basadas en argumentos de modernizacin y
eficiencia. Prats (1998; 2001) sostiene que la funcin pblica comprende el conjunto de
valores, principios, normas que pautan el acceso, promocin retribucin, responsabilidad,
comportamiento, relaciones de los funcionarios con la direccin poltica y con los ciudadanos.
Tambin incluye los modelos mentales y expectativas que aqullos y stos tienen acerca de
lo que constituye el comportamiento adaptativo de la funcin pblica. Del mismo modo, las
reglas informales de juego son fundamentales para comprender las caractersticas y el
funcionamiento de esta institucin. La reflexin debe abarcar, entonces, la cultura, los
modelos mentales y los dispositivos organizacionales que fomentan o retrasan la insercin e
la burocracia en el cuadro de relaciones interinstitucionales. No es extrao, pues, que el
autor concluya que, antes que ninguna otra iniciativa, corresponda promover en la regin la
constitucin de verdaderas burocracias de estilo weberiano.
La burocracia en la frontera de la poltica y la administracin
En el pasado, mientras los partidos polticos mantuvieron su identidad y las funciones
de alta direccin del Estado no alcanzaron altos niveles de sofisticacin, los cargos polticos
pudieron ser cubiertos con militantes calificados, dotados de una capacitacin universitaria
estndar y de la habilidad adquirida en los aos de formacin poltica. Los altos cargos
administrativos, por su parte, reconocan la expertise adquirida en ciertos puestos de mayor
complejidad tcnica y promovan, indistintamente, la capacitacin in situ de los militantes o
allegados en proceso de formacin.
Pero, a lo largo de las ltimas dcadas, las condiciones de esta relacin fueron
cambiando en sentido inverso. Por un lado, la complejidad de las funciones fue exigiendo
ms y ms el aporte de una expertise sofisticada y objetivamente probable, de la cual la
capacitacin del militante medio quedaba bastante lejos. Por otro lado, la prdida de
identidad doctrinaria de los partidos hizo que la proyeccin de dirigentes a la funcin pblica
dejara de estar vinculada a la realizacin programtica para constituirse ms en una fuente
de informacin, ingresos, imagen o recompensa ideal o material- de los dirigentes
involucrados.
Los enfoques de la burocracia han tendido a colocar la preponderancia del
conocimiento, que era la caracterstica distintiva en el anlisis de Weber, en directa relacin
con la eficacia en la gestin de polticas, como si esta fuera por s misma causa y
consecuencia de la mejora de la calidad de la democracia. Aunque la perspectiva de la
burocracia como control del poder no result completamente ajena, ciertas visiones
abundaron en las advertencias respecto del peligro de la autonoma burocrtica y las
4

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

patologas derivadas de ella, as como en los vicios introducidos por el manejo poltico de los
cargos administrativos y los puestos de trabajo. Sin desconocer estas realidades como
caractersticas de las burocracias no avanzadas -tal el caso de Amrica Latina- pareciera
necesario orientar la reflexin hacia la perspectiva del servicio civil meritocrtico como control
del poder poltico, considerndolo desde dos ngulos diferentes: como actor poltico
diferenciado en la gestin general del gobierno y como responsable de la gestin directa en
la ejecucin de polticas pblicas.
La burocracia como actor poltico diferenciado
En el proceso de elaboracin de las polticas pblicas existe una imbricacin mutua
entre las cuestiones polticas y las cuestiones tcnicas (Camou; 1994). La tcnica no resulta
indiferente al momento de tomar y ejecutar las decisiones, pero la motivacin poltica de
stas tampoco desconoce los requisitos de aqulla. Esta situacin ha dado lugar a la
aparicin de una serie de funcionarios, de alta calificacin intelectual y relativamente
desprendidos de vnculos ideolgicos y, sobre todo, de lazos polticos previos, que han sido
llamados intelectuales expertos (Coser; 1968), analistas simblicos (Reich; 1993) o
tecnopolticos (Domnguez; 1997), como alternativas al concepto tradicional de tecnocracia.
En general, los estudios que han abordado esta cuestin han puesto nfasis en los
economistas o en aquellos funcionarios ligados al desarrollo de la estrategia econmica
(Camou; 1994). Pero, en todos los casos, es posible diferenciar cada una estas variantes
respecto de la caracterizacin general de la tecnocracia (Centeno; 1997).
Teniendo en cuenta esta particular relacin entre la poltica y la administracin, es
apropiado considerar el vnculo entre polticos y administradores segn el esquema que
elaboraron Aberbach, Putnam y Rockman (1981) y que Peters (1987) denomin teora de los
roles. Para aquellos existen cuatro imgenes posibles de la relacin entre burcratas y
polticos, considerando a ambos como decisores. La primera relacin
poltica/administracin- coincide con la divisin original del modelo weberiano. La segunda
imagen hechos/intereses- asume que polticos y administradores participan en la decisin
poltica pero haciendo contribuciones distintas: los agentes civiles aportan hechos y
conocimientos, expertise neutral, los polticos, incorporan intereses y valores, sensibilidad
poltica. El trabajo de los polticos refleja la concepcin del inters pblico basado en los
derechos de los intereses contendientes mientras que el trabajo de los administradores
supone una concepcin holstica del inters pblico basada en estndares objetivamente
fijados por las reglas. La tercera imagen energa/equilibrio- vincula la decisin sobre
polticas con la negociacin: los polticos articulan intereses difusos y los burcratas median
entre intereses focalizados y clientelas organizadas. A los primeros corresponde la energa
que proviene de la pasin, el idealismo y la ideologa, a los segundos, el equilibro que
proviene de la prudencia, la experiencia y el pragmatismo. Unos cabalgan sobre la
innovacin, los otros logran domarla con el incrementalismo. Finalmente, la ltima posicin
es la del hbrido puro que asume la progresiva convergencia de los dos roles reflejando una
politizacin de la burocracia y una burocratizacin de la poltica que aunque no
necesariamente da por tierra con la dicotoma weberiana condiciona el manejo esquemtico
que constituye un peligro permanente de sta. Si bien se trata de una tendencia universal,
admite distintas versiones segn los sistemas polticos y las tradiciones de los servicios
civiles. Pero se trata de funcionarios cuyas decisiones, indisociables de su persona y
posicin, caen indistintamente en los terrenos poltico y administrativo con igual legitimidad.

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

A partir de esa la fisonoma intelectual que comienza por privilegiar la capacidad poltica,
ms la necesidad de desplegar un comportamiento adecuado al tipo de gestin, lo cual
requiere distintas dosis de capacidad poltica, es importante prestar atencin a la
configuracin de los cuadros funcionariales, relegando a un segundo plano la distincin
formal entre polticos y administradores. Es preciso atender, sin embargo, al modo en que se
reclutan los funcionarios que actan indistintamente en este segmento, sea que provengan
de uno u otro lado de la frontera formal. En la conformacin de los elencos de funcionarios
polticos 2 particularmente en la Argentina desde 1983, aunque de manera coincidente con
otros pases de la regin- pueden verse dos modalidades de reclutamiento:
-

la poltica, a travs de la cual acceden a los niveles de decisin los cuadros superiores de
los partidos polticos, trasladando o no las estructuras y los equipos de la organizacin
poltica a la conduccin de la administracin pblica;

la tecnocrtica a travs de la cual acceden a los cargos directivos equipos tcnicopolticos ajenos a los partidos polticos pero que tampoco provienen de las estructuras
permanentes de la administracin pblica. En general, los proveedores de dichos elencos
son organizaciones de intelectuales, o think tanks 3 , de carcter a-partidario o, incluso,
trans-partidario, frecuentemente de una orientacin ideolgica ms o menos definida
aunque matizada con un gran pragmatismo al momento de construir las alianzas con los
jefes polticos en el poder.

En general, desde el regreso a la democracia, en las reas sensibles de

transformacin del Estado, -o en aquellas en las cuales se requiere un componente tcnico y
de gestin muy desarrollado, adems de un fluido vnculo de negociacin con el extranjerola evolucin parece privilegiar la segunda alternativa. Se produce as una doble afluencia: la
necesidad de incorporar conocimientos y vinculaciones intelectuales de alto nivel por sobre
las franjas superiores de la gerencia pblica, para desarrollar iniciativas de reforma profunda
y de implementacin de polticas, por un lado y, por otro, la ausencia de partidos con cuadros
suficientemente formados y cohesionados y el consecuente desplazamiento de las
organizaciones partidarias hacia las funciones legislativas y hacia aquellas actividades
conectadas con la captura de adherentes.

Entendemos por funcionarios polticos a aquellos nombrados por el Presidente, no sometidos a estabilidad y a priori
desligados de una carrera formal.
3
En principio, la diferencia entre los think tanks y los centros de estudios, en el contexto de este trabajo, es la inclinacin
hacia la accin, la intencin expresa de intervenir en la realidad pero desde un planteo intelectual, como un puente
novedoso entre poder y conocimiento segn la expresin de Dror (1990: 108). La denominacin think tank, sin embargo,
parece tener un carcter multvoco. Dror los considera organizaciones de investigacin sobre cursos de accin poltica
(Dror; 1990: 115) y los describe en forma pretendidamente asptica. Pero, segn el mismo autor, tambin serviran para
promover cambios en el gobierno a partir de posturas crticas creativas, adoptar una idea bsica que pueda ser aplicada a
distinto tipo de cursos de accin poltica y relevar las dificultades que aparecen al introducir innovaciones e intentar
superarlas.. Los think tanks que hemos visto en accin en nuestros pases, sin embargo, parecen no ser meras asociaciones
basadas en el conocimiento; al contrario, tienen tal propsito concreto de intervencin -o reforma- que le suman
intencionalidad poltica al dominio de determinados conocimientos. Tampoco son meras asociaciones de intereses, a la
manera de los grupos de presin o de inters. Por vocacin propia o por llamado de otros, se diferencian de las primeras por
su vocacin poltica y de los segundos por la primaca del conocimiento. Difcilmente la experiencia argentina pueda abonar
un panorama tan neutral desde el punto de vista econmico. Aqu hay ya una primera diferencia respecto de las
caractersticas generales que seala Dror. Los think tanks argentinos carecen de un carcter interdisciplinario amplio. En
general, son organizaciones de economistas, sesgadas por esa profesionalidad, aunque, subsidiariamente, echan mano de
otras disciplinas.
6

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

Aparece as un tipo de funcionario que est montado prcticamente sobre dos

racionalidades distintas aunque convergentes, en una suerte de zona gris que intersecta
conjuntos heterogneos, en la cual, el vnculo entre los funcionarios de carrera y los
funcionarios polticos reconoce una suerte de burocracia cooptativa compuesta
genricamente por los subsecretarios (en la clasificacin de la Argentina, el nivel de
funcionario poltico ms cercano al tope de la grilla administrativa). stos no pertenecen a la
carrera burocrtica estable, aunque algunos de ellos acceden desde ella, pero tampoco
configuran la primera lnea del frente poltico, salvo excepciones. Normalmente, conducen
departamentos encargados de preparar o ejecutar las decisiones sobre la base de criterios
de mayor peso tcnico que poltico. A menudo, tambin, quedan en un pie de igualdad con
aquellos directores, provenientes de la carrera estable, tributarios de las tradiciones de alta
gestin administrativa. Unos y otros integran esa franja en la cual la separacin jerrquica no
se corresponde directamente con el manejo de ciertas habilidades, relaciones, conocimientos
y con el prestigio que se reparte, indistintamente, entre ambos extremos. Este segmento
conforma lo que Imaz (1964) denomina los planos medios del poder; en l la calidad de sus
integrantes manifiesta la calidad promedio de todo el equipo gobernante.
En Brasil la franja de funcionarios que no se confunde con los polticos ni con los
burcratas o tcnicos profesionales que Regina Pacheco (2003) llama el conjunto de los
directivos pblicos, denominacin que adoptamos en el presente trabajo. Esta categora es
considerada esencial en la reforma gerencial puesto que frente a la dicotoma tradicional
provee nuevas formas de definicin de responsabilidades especficas: entre poltica y gestin
y entre gestin y burocracia. De forma anloga a lo que sucede en la Argentina, esos
dirigentes responden directamente a los ministros de Estado (o secretarios estaduales) y a
la sociedad; tienen responsabilidad por las polticas pblicas y por el desempeo de las
organizaciones pblicas; forman parte del equipo de gobierno y as, adems de responsables
por los resultados de la organizacin que dirigen, son corresponsables por la implementacin
del programa de gobierno, y por los resultados del gobierno como un todo (Pacheco; 2003:
75).
Es preciso establecer las modalidades de acceso al cargo de los funcionarios
comprendidos en el segmento de los directivos pblicos. La imagen clsica propone dos
variantes respecto: la designacin poltica entre los cuadros de los partidos o coalicin
gobernante, o bien, la culminacin de una carrera en los cuadros administrativos. Este
esquema evidencia la separacin formal entre poltica y administracin, imagen que no
siempre se da en forma ntida en la realidad. Por un lado, existen requisitos tcnicos que no
pueden ser cubiertos por los militantes partidarios, y, por su parte, la carrera administrativa
no suele ser asptica desde el punto de vista doctrinario. Pero, por otra parte, la ejecucin
entraa decisiones que no pueden ser tomadas sin un criterio tcnico, y, adems, las
polticas a menudo se disean en instancias relativamente autnomas de los centros de
representacin poltica.
No resulta, pues, extrao que se forme un perfil de funcionario que retiene cualidades
de los polticos y de los administradores. Ambos aportan los atributos de los directivos
pblicos. Son stos quienes ocupan indistintamente las franjas correspondientes a los
designados polticamente y a los altos gerentes de carrera, lo cual manifiesta por su propia
virtualidad la interrelacin entre poltica y gestin. No es el origen de su nombramiento sino el
conocimiento, la informacin o el manejo que poseen -referido muchas veces tambin a
intereses concretos-, la fuente de su legitimidad. La actuacin de estos analistas simblicos
7

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

-ya provengan de los nombramientos polticos como de la carrera permanente- caracteriza a

gobiernos de distinto signo. Como seal Simon, ejecutar una poltica no puede distinguirse
de la elaboracin detallada de la poltica (Metcalfe/Richards; 1989: 67).
En el caso argentino, la cuestin tiene peculiaridades que merecen ser consideradas:
por un lado, no ha habido una carrera administrativa universalmente establecida y respetada,
sino que los cargos considerados formalmente de carrera han sido frecuentemente objeto
de designaciones polticas; por otro lado, es menor y tiende a disminuir, especialmente en
reas que requieren de algn conocimiento especializado, el nmero de los militantes activos
designados en cargos ejecutivos, los cuales son cubiertos crecientemente con funcionarios
a-partidarios, a menudo poco comprometidos con el ideario y la suerte del partido en el
poder. Eso significa que los cuadros principalmente involucrados en la formacin y ejecucin
de polticas provienen de estructuras ajenas a las organizaciones partidarias, es decir, que
toman decisiones de acuerdo con criterios tcnicos, ideolgicos, intelectuales y en ltimo
sentido- polticos, derivados de una lgica distinta de la que corresponde a la lucha por la
conquista o conservacin del poder por parte de las organizaciones partidarias. Pero eso no
quiere decir que los partidos dejen de colocar militantes y adherentes en cargos de
responsabilidad o de ocupar espacios de poder relacionados con la dinmica de la poltica
agonal para respaldar las polticas arquitectnicas que se originan en usinas de pensamiento
autnomas de los partidos. Muchos altos puestos de la carrera administrativa, beneficiados
con el privilegio constitucional de la estabilidad, han sido recurrentemente ocupados por
cuadros polticos o clientes de los funcionarios polticos. Pero, por otro lado, muchos de estos
han dejado de provenir de las estructuras partidarias de modo directo, particularmente en las
reas de mayor exigencia tcnica.
El desempeo de los partidos polticos presenta, entonces, esta caracterstica
relevante desde la normalizacin democrtica del subcontinente, entre finales de los ochenta
y principios de los noventa: las organizaciones partidarias ya no son las principales
proveedoras de cuadros de gobierno, al menos, en aquellas reas ligadas a la
transformacin del Estado y la administracin pblica, aunque s de las que deben construir
el apoyo poltico para la toma de las decisiones crticas. Ello se debe a la convergencia de
una generalizada crisis de representatividad -como consecuencia de la cual los partidos
funcionan ms y ms como maquinarias electorales pero mucho menos como amalgamas
ideolgicas- y la creciente necesidad de expertise, conocimientos tcnicos y vnculos
intelectuales y polticos internacionales que requiere el desempeo de ciertos puestos clave.
En buena medida, estas caractersticas son aportadas por usinas de pensamiento o think
tanks, basados en una racionalidad distinta y no pocas veces contradictoria con la de los
partidos polticos pero que disean, negocian y ejecutan las polticas pblicas componentes
del men de propuestas que las coaliciones partidarias o, ms exactamente, sus
candidatos- presentan a los electores. Por otra parte, las redes de asuntos (Heclo; 1978) se
han desarrollado hasta suplir la dinmica de los partidos, debido a que manifiestan una
mayor apertura al pblico en general, se manejan con mayor soltura al vincular, a travs de
mecanismos ajenos a aqullos, al Congreso y al Ejecutivo y amplan el margen de maniobra
de los ejecutivos polticos. Sin embargo, estas ventajas no resultan definitivas para atribuirles
sin ms las facultades de gobierno como un cometido propio, ni que las vayan a ejercer
necesariamente en beneficio del conjunto social. En no pocas ocasiones, sin embargo, esta
relacin termina en la representacin predominante de los intereses del sector que ser
destinatario de los programas estatales.

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

La relacin entre representacin y burocracia ya no se sostiene en trminos

simtricos, lo cual refuerza tanto el despliegue de una poltica abiertamente clientelstica,
como el alejamiento de los partidos de la conduccin del proceso gubernamental 4 . En el
marco de la debilidad institucional creciente desde el retorno de la democracia, se destaca la
incapacidad poltica de los partidos para representar a la sociedad, lo cual ha exacerbado la
ruptura de los vnculos orgnicos con aquella y los ha reducido al rol de promotores de
liderazgos polticos asentados, sobre todo, en proyectos individuales (Ducatenzeiler; Oxhorn;
1994). Por otra parte, las relaciones entre partido y gobierno (Cotta; 2001) han incentivado
tanto a los funcionarios polticos como a los polticos de partido a participar cada uno en su
propio juego ms all del obligado vnculo que deben sostener en la estructura institucional
en los perodos en que comparten el poder bajo la misma cobertura partidaria. Si bien en
varios pases el sistema de partidos ha entrado en una profunda crisis, todava, en casi
todos, los nuevos fenmenos se edifican sobre los restos de las estructuras de reclutamiento
preexistentes. La debilidad institucional resulta contradictoria con la fortaleza y persistencia
de esas arraigadas maquinarias electorales. Estrechamente vinculada a esta cuestin, opera
la tradicin clientelstica de los partidos latinoamericanos, tendencia que, en los pases
desarrollados, estuvo en el origen de la evolucin hacia los sistemas de mrito.
Ya antes hemos aludido a las capacidades polticas o de gobierno y las hemos
diferenciado de las capacidades tcnicas (Sikkink; 1993). Por capacidades polticas se
entiende la posibilidad de crear y sostener consensos entre el Ejecutivo y el Legislativo para
establecer reformas. Por capacidades tcnicas, en cambio, se entiende la acumulacin de
saber hacer en una capa de funcionarios dotados de competencia y estabilidad con el fin de
proveer al Estado de cierta autonoma decisoria. Ambos conjuntos deberan funcionar
armnicamente; de esta manera, las capacidades polticas aseguran la viabilidad de las
decisiones, mientras que las capacidades tcnicas movilizan eficientemente estructuras y
recursos calificados para concretar los objetivos polticos. De acuerdo con este planteo, en
algunos pases han predominado las capacidades polticas, pero el desacierto en las
orientaciones o la falta de continuidad en las reformas culminaron por ponerlas al servicio de
polticas contradictorias. En otros casos, parecen haber predominado las capacidades
tcnicas, aunque sometidas a un respaldo poltico incierto o, al menos, intermitente.
En este contexto, no es extrao que los altos funcionarios especializados se recluten
fuera de las estructuras partidarias e, incluso, ostenten una cierta autonoma respecto de
ellas. Desde el punto de vista de la administracin, en cambio, la demora en constituir una
capa tecnoburocrtica suficientemente consistente se ha debido al arrastre de una cultura
poco proclive a la profesionalizacin, unida a la carencia de una poltica de Estado de
reforma administrativa estructural, lo cual dificult la insercin estable de tcnicos en el
sector pblico (Iazzeta; 2000). Por este motivo, puede ser que en nuestros pases sea ms
aguda la tendencia universal que sealan Metcalfe y Richards segn la cual la innovacin en
el sector pblico no ha crecido al mismo ritmo que el Estado moderno (Metcalfe; Richards;
1989)
Tal situacin manifiesta su disfuncionalidad, tanto en los perodos crticos como,
inmediatamente despus, cuando nuevas frmulas polticas surgen en forma de coaliciones
polticas explcitas o alianzas sociales tcitas vinculadas a recetas de reformas integrales
4

Algunos autores sostienen que el sistema presidencialista imperante en estos pases refuerza esa disfuncionalidad (Linz;
Stepan; 1996 y Ackerman; 2000).
9

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

como las que se extendieron en los aos noventa y que configuraron la forma mentis de
distintos movimientos polticos a lo largo y a lo ancho del mapa latinoamericano. Las
innovaciones, provenientes de los estamentos polticos, compradas llave en mano a think
tanks vinculados a organismos internacionales, a escuelas de pensamiento econmico o a
crculos de intereses, se imponen sobre los estamentos administrativos de forma acrtica y
sin beneficio de inventario, simplemente porque se los reemplaza con una nueva forma de
clientelismo, atravesada de criterios eficientistas. Poco queda de esa institucionalidad
republicana (Schweinheim; 2003) que configurara el conjunto de requisitos permanentes
para una administracin transparente cuyo custodio sera un servicio civil meritocrtico.
En sntesis: al no existir una burocracia estable, slidamente asentada en sus
capacidades tcnicas, a menudo, los nombramientos polticos han arrasado los puestos de
carrera, dejando a la cpula de sta sin posibilidad de diferenciarse y lograr el relativo
aislamiento que le permitiera fortalecer su autonoma y erigirse en un control efectivo del
poder. Las capacidades tcnicas han debido reforzarse con funcionarios polticos, por el
origen de su designacin, pero en las reas sensibles- tcnicos por sus conocimientos y
actualizacin. Del lado de las capacidades polticas, la acumulacin del poder por parte del
Ejecutivo logr en oportunidades que se impusieran orientaciones bsicas de polticas
apelando a la disciplina partidaria y a la negociacin compleja cuando las decisiones fueron
consensuadas en el Legislativo y a procedimientos de otro tipo decretos de necesidad y
urgencia, etc.- segn las circunstancias, a menudo con prescindencia de estudios previos y
de la necesaria exploracin de los mecanismos de ejecucin posibles. Los directivos pblicos
tampoco han podido consolidarse como un estamento de control del poder, tanto por las
discontinuidades en cuanto a y origen y estabilidad, como por la falta de sustento en una
estructura asentada en una tradicin y una cultura burocrtica asentada en valores propios.
La burocracia en la gestin de polticas pblicas
Con ser convergente con la anterior, esta perspectiva lleva la cuestin del control
hasta la relacin directa con el ciudadano. La burocracia, en este sentido, es percibida como
la facilitadora u obstaculizadora de la relacin entre el gobierno y la gente, aquella que debe
instrumentar efectivamente las decisiones de mayor o menor nivel que emanan de la franja
de los directivos pblicos. Es, tambin, el nivel en el cual se manifiestan ms agudamente las
patologas de la organizacin, particularmente, el patrimonialismo.
El concepto de patrimonialismo se refiere a cuestiones que estn tanto en relacin con
las instituciones como con los procedimientos referidos al Estado ms que con aquellos
comprendidos en la nocin de rgimen poltico. Si bien, como lo seala, ODonnell, el
republicanismo es una de las fuentes de la democracia actual, en Amrica Latina, el
patrimonialismo y su falta de separacin entre los bienes privados y pblicos ha impactado
negativamente en la experiencia democrtica al impedir el desarrollo de los aspectos
republicanos del sistema, -en particular, los relacionados con el control y evaluacin de la
accin gubernamental- y representa, adems, una seria amenaza al desarrollo de la igualdad
y el establecimiento de procedimientos de rendicin de cuenta o accountability.
La primera cuestin est vinculada al grado de claridad con que las decisiones de los
ncleos directivos descienden hasta lo que Lipsky (1980)denomin street level bureaucracy.
Es evidente que si no existe una franja gerencial estable, si los sistemas de seleccin y
carrera son sistemticamente dejados de lado y convergen distintos sistemas de
10

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

contratacin, el principio elemental que Fayol formulara en los albores de la administracin

cientfica, segn el cual es preciso que haya unidad de direccin y unidad de mando, queda
severamente relegado.
Esta situacin se manifiesta especialmente en relacin con las alternativas que han
caracterizado al empleo pblico en los aos recientes (Iacoviello; Tommasi; 2003). Al menos
en la Argentina, el final abrupto del ciclo de reforma de los noventa dej inconclusa una
tentativa de reforma del servicio civil, la cual, adems, desde 1999 en adelante tom un
curso regresivo. La imposibilidad de aplicar en toda su extensin el nuevo rgimen legal del
servicio civil y la insistencia en barreras de corte fiscal generaron una situacin por dems
ambigua. Es posible encontrar en una misma dependencia, para agentes que cumplen tareas
similares, cinco sistemas de contratacin diferentes, con remuneraciones, derechos y
obligaciones tambin divergentes. Esta realidad, combinada con los residuos activos del
clientelismo lleva a que la composicin de la administracin pblica responda al vnculo entre
militantes partidarios, o allegados, convertidos en altos funcionarios y militantes partidarios,
allegados y personal de carrera convertidos en funcionarios permanentes esto es,
alcanzados por la estabilidad tpica del merit system-, distribuidos en forma variable y
asimtrica. Si a ello se agrega que el nivel gerencial casi en su totalidad est supeditado a
designaciones transitorias, permanentemente renovadas, la fisonoma de la planta operativa
a intermedia de la burocracia est marcada por la heterogeneidad y la dispersin de
esfuerzos. Dos consecuencias, aparentemente contradictorias, se desprenden de este
panorama: no existe unidad de concepcin dentro de una misma gestin de poltica y, en
aquellas tareas que no resultan inerciales a la marcha de la administracin, crece el nivel de
discrecionalidad.
El caso de la burocracia de los nuevos entes reguladores de servicios pblicos merece
una consideracin especial. Como consecuencia del proceso privatizador, los marcos
regulatorios de la nueva gestin de servicios contemplaron la creacin de entes destinados a
controlar la ejecucin de la poltica respectiva por parte de las empresas concesionarias. El
cuadro funcionarial de esos nuevos entes se conform con personal remanente de las
antiguas empresas y agencias estatales, pero sus directorios obedecieron normalmente a
designaciones del nivel poltico. En el primer caso, algunos entes replicaron las tradiciones
de las burocracias tcnico-administrativas que se formaron en la poca del Estado
empresario, respondiendo en lneas generales a un nivel de capacidad tcnica acorde con la
complejidad de la gestin que deban supervisar. En el segundo componente, salvo ciertos
casos, el nivel de capacidad tcnica de los directorios fue escaso y respondi, ms bien, a
las exigencias de la clase poltica. En no pocas ocasiones, la capacidad tcnica de control
qued subordinada a la oportunidad poltica, restando credibilidad al nuevo sistema de
gerenciamiento de los servicios pblicos.
Finalmente, dos cuestiones conspiran habitualmente contra el ejercicio de la funcin
de control del poder por parte de la burocracia de las polticas pblicas: por un lado, la falta
de evaluacin de los programas y la continua variacin de estos, o de sus componentes, y,
por otro, la falta de sustento cultural que el proceso de burocratizacin tiene en el imaginario
social.
La primera cuestin es harto conocida en Amrica Latina. Basta, por ejemplo,
considerar los cuestionamientos actuales a muchas de las iniciativas implementadas en los
aos noventa. Muchas de ellas han sido reemplazadas en forma acrtica. Sin llegar a
11

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

extremos tan rotundos, an dentro de una misma formulacin de poltica, es habitual que los
programas se cambien no ya de un gobierno al siguiente sino tambin de un turno ministerial
a otro y, a veces, dentro de una misma gestin. La evaluacin de los programas se reduce a
los aspectos fiscales, siempre y cuando ellos estn alcanzados por las normas de
administracin financiera, cuando no adquiere caractersticas de investigacin histrica.
Por su parte, el escaso soporte cultural de la burocracia resulta un factor capital
(Peters; 1999). Aunque no existe registro sobre la aceptabilidad de la burocracia como medio
de organizacin social por parte de la cultura social general, algunos datos revelan que en
trminos de cultura poltica, la mayora de los latinoamericanos no confan en que sus
dirigentes estn haciendo las cosas bien, juicio que involucra al menos indirectamente- a la
burocracia. En Amrica Latina Argentina la confianza en las instituciones es decididamente
desfavorable a los poderes pblicos, incluidos el Presidente, el Poder Judicial, el Congreso,
los partidos polticos y la confianza interpersonal (Latinobarmetro; 2001). En estas
condiciones, resulta muy difcil ejercer el gobierno, pero el nivel de dificultad crece cuando la
burocracia no slo carece de una base de legitimidad propia, asentada en la confianza
colectiva en su capacidad para organizar y conducir, sino que tampoco cuenta con un status
organizacional suficientemente autnomo como para desarrollar algunas acciones que
superen la mera inercia de las rutinas reglamentarias. En buena medida, esta consideracin
explica el fracaso de ciertas reformas encaradas antes, durante y despus de los aos
noventa y cuya justificacin no necesariamente debe aparecer ligada a una orientacin
doctrinaria determinada, sino que responden a necesidades implcitas o demandas sociales
efectivas (Longo; Echebarra; 2001). En esta lnea est la reforma del servicio civil. Ms bien,
como anota Oszlak, la brecha entre expectativa y logro manifiesta la distancia entre la
racionalidad tcnica en que se funda la reforma y las condiciones culturales y polticas del
medio en que pretenden ser implantadas (Oszlak; 2001).
En sntesis, tampoco desde el punto de vista de la gestin concreta la morfologa de
las burocracias latinoamericanas estn en condiciones de erigirse en una instancia de control
del poder poltico.
A modo de conclusin
Tal como se desprende de los apartados anteriores, considerada genricamente, la
administracin pblica en Amrica Latina no es un actor poltico. Para ingresar en esa
categora es preciso participar de alguna manera en la toma de las decisiones que afectan al
sistema poltico en general y, en particular, en aquellas que corresponden al ciclo completo
de las polticas pblicas. Tal disfuncionalidad no se origina en el hecho que la ocupacin de
los puestos que tienen incidencia real en la decisin provenga de criterios exteriores
polticos- a la administracin. Ello sucede con todas las decisiones importantes en los
sistemas polticos estables de los pases desarrollados aunque, en buena medida, ellas sean
productos preelaborados por la burocracia. Es justamente la carencia de este vnculo en el
sistema poltico-institucional, originada en cuestiones de ndole cultural la causa de la
debilidad institucional de la alta administracin pblica latinoamericana.
Durante los aos ms intensos de la reforma estatal no se tuvo en cuenta la influencia
de la capacidad administrativa en la autonoma y modernizacin del Estado. Se ha
observado con acierto que muchas reformas, aun las que tienen por objetivo la expansin del
papel de las fuerzas del mercado, necesitan de capacidades administrativas y tcnicas
12

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

escasas en pases en desarrollo (Haggard, Kaufman; 1995). Aunque en forma variable, en la

regin, dichas capacidades estn concentradas en una franja de funcionarios cuya
morfologa no obedece a una poltica deliberada y sostenida, sino ms bien, al resultado de
varias iniciativas fracasadas, procedimientos superpuestos y a la misma naturaleza de las
cosas. Este tipo de funcionario hbrido, dado que rene en forma variable las condiciones
de otros- es el actor principal en la implementacin de las polticas pblicas.
Barzelay, glosando una clasificacin de March y Olsen en Rediscovering institutions,
diferencia entre los estados soberanos, los corporativos-negociadores y los institucionales en
relacin con la valoracin que en ellos adquieren las instituciones administrativas. Mientras
que en los primeros se las considera por su capacidad para implementar las polticas
pblicas de los gobernantes legtimos y en los segundos constituyen un medio de construir
consenso para la gestin de programas, en los estados institucionales las instituciones
administrativas aparecen como protegiendo al sector pblico de los polticos electos
(Barzelay; 1990). En su trabajo, el autor se refiere a los pases de la OCDE, por lo cual se
entiende perfectamente que la clasificacin no encuadre a las naciones latinoamericanas. Sin
embargo, el comentario tiene un valor importante como referencia: los pases de Amrica
Latina parecieran encontrarse ante una cuadratura de crculo puesto que quienes deben
proveer sus instituciones administrativas son aqullos de los cuales los ciudadanos deben
ser resguardados. En parte, es el reclamo habitual respecto de la continuidad de polticas de
Estado; en vano sern consensuadas durante las crisis, o como salida de stas, si no existe
un aparato burocrtico institucional con la suficiente autonoma y capacidad para recorrer
todo el ciclo, desde la formulacin hasta la evaluacin.

Bibliografa
ABERBACH, Joel; PUTNAM, Robert; ROCKMAN, Bert (1981). Bureaucrats and politicians in
western democracies. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts and
London, England.
ACKERMAN, Bruce (2000). The new separation of powers. En: Harvard Law Review. Vol.
113 N 3. January.
BARZELAY, Michael (1998). La reforma de la Administracin Pblica: un enfoque de
polticas (con referencia a los pases de la OCDE). En: Reforma y Democracia, N 10;
febrero.
CAMOU, Antonio (1994). Los consejeros del prncipe. En: Nueva Sociedad, N 152;
noviembre/diciembre.
CENTENO, Miguel ngel (1997). Redefiniendo la tecnocracia. En: Desarrollo Econmico
Vol. 37 N 146 (julio-setiembre); Bs. As.
COSER, Lewis (1968). Hombres de ideas. FCE. Mxico.
COTTA, Maurizio (2001). Sobre la relacin entre partido y gobierno. En: Desarrollo
Econmico Vol. 41 N 162 (julio -setiembre); Bs. As.
DOMNGUEZ, Jorge (1997). Technopols. Freeing politics and markets in Latin America in de
1990s. University Park, PA: The Pennsylvania State University Press.
DROR, Yehezkel (1990). Enfrentando el futuro. FCE, Mxico.
DUCATENZEILER, Graciela; OXHORN, Philip (1994). Democracia, autoritarismo y el
problema de la gobernabilidad en Amrica Latina. En: Desarrollo Econmico Vol. 34 N
133 (abril-junio); Bs. As.
13

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

HECLO, Hugh (1992). Las redes de asuntos y el poder ejecutivo. En: Aguilar Villanueva,
Luis F. Antologa de Polticas Pblicas. Tomo 2. Problemas pblicos y agenda de
gobierno. Porra, Mxico.
HEREDIA, Blanca (2002). La economa poltica de la reforma de sistemas de administracin
de personal pblico en Amrica Latina: un marco de anlisis. BID Dilogo Regional de
Poltica-. Washington.
IACOVIELLO, Mercedes; TOMMASI, Mariano (2002). Diagnstico Institucional de Sistemas
de Servicio Civil. Caso Argentina. BID Dilogo Regional de Polticas-. Buenos Aires,
septiembre.
IAZZETA, Osvaldo (2000). Los tcnicos en la poltica argentina. En: Oszlak, Oscar (coord.)
(2000) Estado y Sociedad: las nuevas reglas del juego. Eudeba. Buenos Aires. 1 Ed.,
Vol. II.
IMAZ, Jos Luis de (1964). Los que mandan. Eudeba; Bs. As.
JAGUARIBE, Helio (1973). Desarrollo econmico y poltico. FCE. Mxico.
LINZ, Juan, y Alfred STEPAN (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation:
Southern Europe, South America and Post-Communist Europe, Baltimore, MD: The
Johns Hopkins University Press.
LIPSKY, Michael (1980). Street level Bureaucracy: dilemmas of de individual in public
services. Nueva York. Rusell-Sage.
LONGO, Francisco; ECHEBARRA, Koldo (2001). La nueva gestin pblica en la reforma
del ncleo estratgico del gobierno: experiencias latinoamericanas. En: SPINK, Peter,
LONGO, Francisco y ECHEBARRA, Koldo. Nueva gestin pblica y regulacin en
Amrica Latina. Balances y desafos. CLAD, Caracas.
MAZZUCA, Sebastin (2002). Democratizacin o burocratizacin? Inestabilidad del acceso
al poder y estabilidad en el ejercicio del poder en Amrica Latina. En: Araucaria. Revista
de la Universidad de Sevilla. Ao 3, N 7. Primer Semestre.
METCALFE, Les y RICHARDS, Sue (1989). La modernizacin de la gestin pblica. Instituto
Nacional de la Administracin Pblica. Madrid
ODONNELL, Guillermo (1992). Transitions, Continuities, and Paradoxes, en Scott
Minwaring, Guillermo ODonnell y J. Samuel Valenzuela (eds), Issues in Democratic
Consolidation: The New South American Democracies in comparative Perspective,
South Bend, University of Notre Dame,
ODONNELL, Guillermo (1999 c). Horizontal Accountability. En Andreas Schedler, Larry
Diamond y Mark Plattner (eds.). The Self-Restraining State: Power and Accountability in
the New Democracies. Boulder y Londres: Lynne Rienner Publishers.
ODONNELL, Guillermo, Counterpoints: Selected Essays on Authoritarianism and
Democratization, University of Notre Dame Press, (1999 a).
ODONNELL, Guillermo, Philippe SCHMITTER y Laurence WHITEHEAD (eds.). 1986.
Transitions from Authoritarian Rule. Prospects for Democracy, Baltimore, MD: The
Johns Hopkins University Press.
ODONNELL, Guillermo. (1999 b). Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America.
En Juan Mndez, Guillermo ODonnell y Paulo Srgio Pinheiro (eds.). The Rule of Law
and the Underprivileged in Latin America. Notre Dame, IN: University of Notre Dame
Press, pp. 303-337.
OSZLAK, Oscar (2001). El servicio civil en Amrica Latina y el Caribe: situacin actual y
retos futuros. En: VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la
Administracin Pblica, Argentina 5-9 de noviembre de 2001.
PACHECO, Regina (2003). Profesionalizacin y reforma gerencial en Brasil: avances y
agenda futura. En: ARELLANO, David; EGAA, Rodrigo; PACHECO, Regina y
14

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

OSZLAK, Oscar Retos de la profesionalizacin de la funcin pblica. CLAD, Caracas.

PETERS, B. Guy (1987). Politicians and bureaucrats in the politics of policy-making. En:
Lane, Jan-Erick (ed.) (1987) Bureaucracy and public choice. London Sage Publications
(Sage Modern Politics Series; 15)
PETERS, B. Guy. (1999). La Poltica de la Burocracia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico.
PRATS CATAL, Joan (2001). Reinventar la burocracia y construir la nueva gerencia
pblica. En: Biblioteca de Ideas. Documentos N 63. Instituto Internacional de
Gobernabilidad. Universidad Oberta de Catalunya. Barcelona.
PRATS I CATAL, Joan, (1998) Del Clientelismo Al Merito En El Empleo Publico, Anlisis
de un Cambio Institucional, Biblioteca Ideas, Instituto Internacional de Gobernabilidad,
Universidad Abierta de Catalua.
REICH, Robert (1993). El trabajo de las naciones. Ed. Vergara. Buenos Aires.
SCHWEINHEIM, Guillermo (2003). Podra una institucionalidaad administrativa republicana
contribuir a la transicin poltica despus de una crisis? Lecciones de la repblica
argenitna. En: Reforma y Democracia, N 27, octubre.
SIKKINK, Kathryn (1993). Las capacidades y la autonoma del Estado en Brasil y la
Argentina. Un enfoque neoinstitucionalista. En: Desarrollo Econmico Vol. 32 N 128
(enero-marzo); Bs. As.
WEBER, Max, (1969)-Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica, Mxico.

15