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O Planejamento Urbano
de Pequenos Municpios
Com Base no Plano Diretor
Rgis Juarez Bernardy1
Resumo
Entre as demandas estruturais municipais vinculadas aos gestores pblicos esto os processos de
planejamento e de ordenamento do uso do solo das cidades, inclusive de pequeno porte, uma vez
que representam importante elemento de equalizao dos investimentos pblicos e da melhoria da
qualidade de vida. Entre os mecanismos legais para o ordenamento das cidades est o Estatuto da
Cidade (Lei 10.257/01), que possui uma srie de instrumentos que podem contribuir significativamente para a otimizao de investimentos, entretanto, sua aplicao est condicionada existncia
de um Plano Diretor, que seja exequvel, no municpio. Esta pesquisa originou uma matriz qualitativa
para a demonstrao da viabilidade da aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, relacionados induo do desenvolvimento urbano, considerando a realidade de pequenos municpios
de Santa Catarina. A aplicao destes instrumentos, por meio do Plano Diretor, se constitui como
varivel essencial do desenvolvimento, no mbito urbano de pequenos municpios, pois se vincula
otimizao dos investimentos, como na economia urbana, no ordenamento do solo, nas parcerias e
na abertura para a canalizao de recursos externos, em investimentos de diferentes finalidades, no
espao urbano dos pequenos municpios.
p. 4-34
Faz poucas dcadas que os municpios brasileiros adquiriram autonomia administrativa, o que conferiu aos mesmos uma srie de atribuies legais
no campo social, na educao, na sade, no desenvolvimento econmico,
na infraestrutura, no meio ambiente, no planejamento e na organizao do
prprio territrio.
Os aspectos socioespaciais dos muncipes so fortemente influenciados pela capacidade que os atores locais possuem em criar pactos entre os
diferentes segmentos representativos, como o poder Executivo municipal,
as entidades representativas da sociedade civil, as Organizaes No Governamentais e os prprios cidados de forma coletiva ou individualizada.
Um instrumento legal relevante para o processo de planejamento
territorial representado pelas oportunidades geradas pela Lei n. 10.257/01,
denominada Estatuto da Cidade (2001). Esta Lei regulamentou os artigos
182 e 183 da Constituio Federal (1988) e possibilita, por meio do Plano
Diretor, aplicao de instrumentos que contribuem para a efetiva qualificao do desenvolvimento, inclusive de pequenos municpios (neste caso est
relacionado aos municpios com at 20 mil habitantes de Santa Catarina).
Neste contexto, este artigo teve como objetivo criar uma matriz qualitativa, para a demonstrao da viabilidade da aplicao dos instrumentos
do Estatuto da Cidade, relacionados induo do desenvolvimento urbano,
considerando a realidade de pequenos municpios de Santa Catarina. Embora
estes municpios no sejam contemplados no Estatuto da Cidade, possuem
possibilidades de regulamentao e aplicao de instrumentos que podem
auxiliar significativamente no desenvolvimento de seus territrios.
O procedimento metodolgico foi norteado pela utilizao de aporte qualitativo, uma vez que se utilizou de informaes subjetivas para a
organizao de matriz, para a verificao da aplicabilidade de instrumentos
do Estatuto da Cidade em pequenos municpios de Santa Catarina, sendo
consideradas sete dimenses: a aplicabilidade, a natureza, a magnitude, a
temporalidade, a durao, a abrangncia e a sinergia.
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Contextualizao
Tmporo-Espacial da Pesquisa
A partir da segunda metade do sculo 20, com a ampliao interna
de cidades, determinada pelo crescimento vegetativo e pela mobilidade
populacional rural e intraurbana, surgiram novas demandas no Brasil, no
campo de infraestrutura, de localizao de novas reas para a urbanizao, de
servios pblicos de atendimento bsico populao, de moradia e outros.
No mbito legal, embora j existissem formaes urbanas desde o princpio
do processo colonizatrio, no primeiro quartel do sculo 20 (1938),
[...] as cidades foram todas transformadas em sedes municipais, independente de suas caractersticas estruturais e funcionais, atravs do Decreto
Lei 311, de 1938. Este transformava a sede de freguesia, a vila em cidade,
portanto, existe uma recente evoluo legal deste fenmeno no Brasil
(Veiga, 2008, p. 71).
Neste sentido, a cidade passou a ser o espao de abrigo para a instituio do ncleo municipal, e entre os critrios definidos para a autonomia
dos municpios estava a existncia de um ncleo urbano como espao
adequado para a instalao de administrao prpria, entre outros critrios,
assegurando a condio de autonomia aos municpios, conforme contemplado
no artigo 28 da Constituio dos Estados Unidos do Brasil (Brasil, 1946).
Desenvolvimento em Questo
11
O plano diretor tem um papel fundamental no exerccio da cidadania, uma vez que representa uma excelente oportunidade para o cidado
participar e fiscalizar, conjuntamente com as instituies e o poder Executivo municipal (instituio de conselho gestor), propiciando uma maior
qualidade de vida para os cidados do espao rural e urbano. De acordo com
Cullingwort (1997), deve-se considerar elementos bsicos em um processo
de planejamento urbano e municipal: a) reflexo orientada para o futuro; b)
escolha entre alternativas otimizadas de desenvolvimento; c) consideraes
de limites, restries e potencialidades; d) possibilidades de diferentes cursos de aes, os quais dependem de condies e circunstncias variveis; e)
preocupao com a resoluo de conflitos de interesses.
O Plano Diretor essencial para o uso adequado do solo no municpio, em especial a previso de crescimento urbano vertical ou horizontal,
o desenvolvimento econmico, as redes de infraestrutura e de servios
pblicos, as limitaes urbansticas para as edificaes, a preservao ambiental, a habitao de interesse social, a regularizao fundiria e a gesto
democrtica e participativa. O Plano Diretor uma lei complementar da
maior importncia, pois estabelece as diretrizes e as orientaes a serem
cumpridas para o desenvolvimento planejado do municpio, portanto se
constitui em uma poltica municipal e no de governo (Bernardy; Zuanazzi;
Monteiro, 2008; Da Silva, 2008).
Na atualidade, o planejamento de um municpio por meio do Plano
Diretor se caracteriza por trs esferas: a tcnica, a legal e a poltica. A tcnica
est relacionada s informaes locais que servem de base para a prospeco territorial; a jurdica diz respeito anlise de todas as condicionantes
e caractersticas legais, em diferentes esferas; a poltica relaciona-se mobilizao comunitria, participao dos gestores pblicos, das entidades
representativas (como exemplo no ncleo gestor) e da sociedade, tanto no
processo de elaborao quanto de fiscalizao na aplicao do Plano Diretor.
As dimenses tcnica e poltica constituem os pilares do planejamento e da
gesto do desenvolvimento.
Desenvolvimento em Questo
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Cenrios da Pesquisa
Esta pesquisa est vinculada aos municpios do Estado de Santa
Catarina, que possuem at 20 mil habitantes e segundo o IBGE (2010a) representavam 232, ou seja, 79,18% de todos os municpios (Mapa 1 e Quadro
complementar). Embora estejam distribudos em todo o territrio estadual,
observa-se uma maior concentrao em quatro blocos: Oeste catarinense,
inclusive com a formao de municpios com pequena extenso territorial;
regio Serrana; Vale do Itaja, na extenso oeste e Centro sul litorneo e
representavam uma populao de 1.622.547 habitantes, ou seja, 25,96% da
populao catarinense (IBGE, 2010a).
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15
16
N
1
2
3
4
5
6
7
8
NOME
N NOME
NOME
Abdon Batista
Abelardo Luz
Agrolndia
Agronmica
gua Doce
guas de Chapec
guas Frias
guas Mornas
78
79
80
81
82
83
84
85
Guabiruba
Guaraciaba
Guaruj do Sul
Guatambu
Ibiam
Ibicar
Ibirama
Ilhota
155
156
157
158
159
160
161
162
9
10
Alfredo Wagner
Alto Bela Vista
86
87
Imaru
Imbuia
163
164
Piratuba
Planalto Alegre
Ponte Alta
Ponte Alta do Norte
Ponte Serrada
Porto Belo
Pouso Redondo
Praia Grande
Presidente Castelo Branco
Presidente Getlio
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
Anchieta
88
Iomer
165
Presidente Nereu
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
Ipira
Ipor do Oeste
Ipuau
Ipumirim
Iraceminha
Irani
Irati
Irinepolis
It
Itapiranga
Itapo
Jabor
166
167
168
169
170
171
172
173
174
175
176
177
Princesa
Quilombo
Rancho Queimado
Rio das Antas
Rio do Campo
Rio do Oeste
Rio dos Cedros
Rio Fortuna
Rio Rufino
Riqueza
Rodeio
Romelndia
178
Salete
25
26
27
28
29
30
31
32
Angelina
Anita Garibaldi
Anitpolis
Antnio Carlos
Apina
Arabut
Armazm
Arroio Trinta
Arvoredo
Ascurra
Atalanta
Aurora
Balnerio Arroio do
Silva
Balnerio Barra do
Sul
Balnerio Gaivota
Bandeirante
Barra Bonita
Bela Vista do Toldo
Belmonte
Benedito Novo
Bocaina do Sul
102
103
104
105
106
107
108
109
179
180
181
182
183
184
185
186
37
33
Bombinhas
110 Lebon Rgis
Bom Jardim da Serra 111 Leoberto Leal
187
188
34
35
36
38
39
40
41
42
47
43
Bom Jesus
Bom Jesus do Oeste
Bom Retiro
Botuver
Brao do Trombudo
Brunpolis
Caibi
Calmon
Capo Alto
Campo Alegre
189
190
191
192
193
194
196
195
197
198
Saltinho
Salto Veloso
Sango
Santa Ceclia
Santa Helena
Santa Rosa de Lima
Santa Rosa do Sul
Santa Terezinha
Santa Terezinha do Progresso
Santiago do Sul
Santo Amaro da Imperatriz
So Bernardino
So Bonifcio
So Carlos
So Cristovo do Sul
So Domingos
So Joo do Oeste
So Joo do Itaperi
So Joo do Sul
So Jos do Cedro
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Desenvolvimento em Questo
112
113
114
115
116
117
118
119
120
121
Jaguaruna
Jardinpolis
Jos Boiteux
Jupi
Lacerdpolis
Lajeado Grande
Laurentino
Lauro Muller
Lindoia do Sul
Lontras
Luiz Alves
Luzerna
Macieira
Major Gercino
Major Vieira
Maracaj
Marema
Massaranduba
17
44
45
46
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
199
So Jos do Cerrito
Campo Er
Canelinha
Catanduvas
Caxambu do Sul
Celso Ramos
Cerro Negro
Chapado do Lageado
Cocal do Sul
Cordilheira Alta
Coronel Freitas
Coronel Martins
Correia Pinto
Corup
Cunha Por
Cunhata
Descanso
Dionsio Cerqueira
Dona Emma
Doutor Pedrinho
123
124
125
126
127
128
Meleiro
Mirim Doce
Modelo
Monda
Monte Carlo
Monte Castelo
200
201
202
203
204
205
So Ludgero
So Martinho
So Miguel da Boa Vista
So Pedro de Alcntara
Saudades
Schroeder
129
130
131
132
133
134
135
136
137
138
139
140
141
Morro da Fumaa
Morro Grande
Nova Erechim
Nova Itaberaba
Nova Trento
Nova Veneza
Novo Horizonte
Otaclio Costa
Ouro
Ouro Verde
Paial
Painel
Palma Sola
206
207
208
209
210
211
212
213
214
215
216
217
218
Seara
Serra Alta
Siderpolis
Sul Brasil
Tai
Tangar
Tigrinhos
Timb do Sul
Timb Grande
Trs Barras
Treviso
Treze de Maio
Treze Tlias
Entre Rios
Ermo
Erval Velho
142 Palmeira
143 Palmitos
144 Papanduva
219
220
221
Trombudo Central
Tunpolis
Turvo
145 Paraso
146 Passo de Torres
222
223
Unio do Oeste
Urubici
Formosa do Sul
Frei Rogrio
224
225
Urupema
Vargeo
Galvo
Garopaba
226
227
Vargem
Vargem Bonita
Garuva
Gov. Celso Ramos
Gro Par
Gravatal
151
152
153
154
228
229
230
231
232
Vidal Ramos
Vitor Meireles
Witmarsum
Petrolndia
Piarras
Pinhalzinho
Pinheiro Preto
Xavantina
Zorta
18
Procedimentos Metodolgicos
Os procedimentos metodolgicos adotados em uma pesquisa devem
estar vinculados explanao das etapas sequenciais que proporcionam o
seu desenvolvimento, inclusive com o enquadramento quanto abrangncia
temtica, o local da pesquisa neste caso 232 municpios, com at 20 mil
habitantes, do Estado de Santa Catarina a abordagem, as tcnicas de coleta,
de manipulao, de interpretao e de anlise das informaes.
Esta pesquisa se caracteriza como terica ou bibliogrfica, qualitativa, pois se utiliza de anlises de documentos legais previstos no Estatuto
da Cidade (2001) e a sua aplicabilidade em municpios de pequeno porte,
considerando o tamanho populacional.
Na viso de Richardson (2011), a pesquisa qualitativa est atrelada
influncia dos atributos individuais do investigador e suas perspectivas ou
ponto de vista, posto que no tem o objetivo de produzir um conjunto unificado de resultados. A sistemtica desta modalidade de pesquisa produzir
uma descrio coerente de uma situao baseada em estudo detalhado.
Embora existam dificuldades estruturais nos pequenos municpios
para a aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, este artigo apresenta, em forma de matriz, seguida de uma explicao tcnica, o grau de
dificuldade para a aplicabilidade, em virtude da complexidade de cada
instrumento em se cristalizar em pequenos municpios. Estas dificuldades
tambm so expressas em razo da caracterizao geral das administraes
dos pequenos municpios na atualidade.
Outra caracterizao relevante desta pesquisa: aplicou-se a matriz
apenas para os instrumentos, que na sua aplicabilidade dependem da ao
direta do poder Executivo municipal. Como exemplo de instrumento no
contemplado: direito de superfcie, pois a sua aplicao est mais direcionada
iniciativa dos moradores. Esta matriz foi desenvolvida visando a observar
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20
21
Grandeza
1
3, 4 e 5
1
1
1
1
Sinergia
Sim
Fonte: Elaborao do autor.
23
Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Sim
Grandeza
2
1, 3, 4 e 5
2
2e3
1
1
1
Fonte: Elaborao do autor.
O imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressiva no tempo em pequenos municpios de difcil aplicabilidade,
principalmente por causa de seu impacto poltico (proximidade do gestor
com o cidado dificuldade de deciso poltica). Salienta-se, porm,
que outros impactos so evidentes, como o jurdico, o administrativo e o
tributrio, embora este no seja a principal finalidade do instrumento. A
magnitude do impacto mdia, pode ser estruturada em mdio e longo
prazo, a durao pode ser progressiva e contnua, a abrangncia direta e
possui inter-relao, pois se posiciona em fase intermediria entre outros
instrumentos.
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Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Sim
Grandeza
2
3, 4 e 5
2
3
2
2
1
Fonte: Elaborao do autor.
25
Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Grandeza
1
2, 3, 4 e 5
1
1, 2 e 3
1
2
Sim
1
Fonte: Elaborao do autor.
Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Grandeza
1
3, 4 e 5
1
2e3
2
2
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Consrcio Imobilirio
O instrumento do consrcio imobilirio uma forma de parceria e
viabilizao financeira do aproveitamento do imvel urbano. facultado
pelo poder Executivo municipal, portanto se constitui em uma viabilizao
de planos de urbanizao, no qual o proprietrio transfere o imvel ao poder
Executivo municipal e aps a realizao das obras estruturais, o pagamento
se processa com parte de lotes urbanizados ou unidades imobilirias.
Possui como finalidade principal a cooperao entre o poder pblico e a iniciativa privada, com base em contrato especfico entre as partes,
especialmente em reas carentes de infraestrutura e servios urbanos, que
contenham imveis subutilizados e no utilizados. As determinaes destas
reas devem ser contempladas no Plano Diretor, visando ao cumprimento
da funo social da propriedade urbana. Nesta parceria, o poder Executivo
municipal assume a obrigao de parcelar, edificar ou dar a devida destinao
para o imvel urbano.
Quadro 8 Matriz do consrcio imobilirio em
pequenos municpios de Santa Catarina
Caractersticas
Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Consrcio imobilirio
Aplicvel
Jurdica e Administrativa
Pequena
Curto prazo
Descontnua
Direta
Grandeza
1
3e4
1
1
2
1
Sim
28
Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Grandeza
1
3, 4 e 5
1
2
2
1
Sim
1
Fonte: Elaborao do autor.
29
Direito de Preempo
O instrumento de direito de preempo confere ao poder Executivo
municipal a preferncia na aquisio de imvel urbano, objeto de alienao
onerosa entre particulares, pessoa fsica ou jurdica. necessria a sua contemplao no Plano Diretor, inclusive em relao aos prazos de vigncia,
no podendo ser superior a cinco anos, sendo revogvel.
Entre as aplicabilidades do solo urbano contemplado pelo direito de
preempo, citam-se: a regularizao fundiria, os projetos habitacionais de
interesse social, a reserva fundiria, o ordenamento e o direcionamento da
expanso urbana, a instalao de equipamentos comunitrios e a criao de
espaos pblicos e de lazer e de preservao ambiental.
Quadro 10 Matriz do direito de preempo
em pequenos municpios de Santa Catarina
Caractersticas
Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Direito de preempo
Aplicvel
Jurdica, Administrativa e Poltica
Pequena
Curto prazo
Descontnua
Direta
Grandeza
1
3, 4 e 5
1
1
2
1
Sim
1
Fonte: Elaborao do autor.
Caractersticas
Aplicabilidade
Natureza
Magnitude
Temporalidade
Durao
Abrangncia
Sinergia
Aplicvel
Jurdica, Administrativa e Poltica
Pequena
Curto, Mdio e Longo prazo
Descontnua
Direta
Predominante
1
3, 4 e 5
1
1, 2 e 3
2
1
Sim
1
Fonte: Elaborao do autor.
Na anlise geral de todos os quadros predominou os seguintes elementos vinculados aos instrumentos do Estatuto da Cidade, em pequenos
municpios de Santa Catarina: so aplicveis; predomina a natureza jurdica,
a administrativa e a poltica; a magnitude pequena; a temporalidade de
curto, mdio e longo prazo; a durao descontnua; a abrangncia direta
e a sinergia positiva, para todos os instrumentos.
Finalmente, destaca-se que a aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade se constitui em elemento catalizador do desenvolvimento
no mbito urbano de pequenos municpios, uma vez que esto vinculados
otimizao dos investimentos pblicos, portanto economia urbana, ao
ordenamento do solo, s parcerias entre poder Executivo, investidores,
empreendedores e sociedade, ou seja, ao cumprimento das funes sociais
da propriedade e consequentemente da cidade, alm de abertura para a
canalizao de recursos externos, com base no impulso e da continuidade
na organizao interna do territrio.
Desenvolvimento em Questo
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Concluso
Entre as demais caractersticas do tema desta pesquisa salienta-se a
difuso de conhecimentos acerca da necessidade de as aes dos gestores
pblicos municipais estarem centradas em informaes tcnicas e legais que
possibilitam que as cidades tenham caractersticas adequadas, em razo dos
investimentos necessrios, que permitam uma melhor qualidade de vida
aos cidados.
O processo metodolgico centrado em abordagem qualitativa foi
vlido, em virtude de que permitiu apresentar cenrios da viabilidade da
aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, com base em variveis
apresentadas em forma de matriz de demonstrao individual de cada instrumento de induo do desenvolvimento urbano.
Salienta-se que o instrumento estratgico para a aplicao dos mecanismos do Estatuto da Cidade nos municpios o plano diretor, e para
cumprir esta funo precisa ser desenvolvido com base na realidade territorial local, especialmente com a identificao das reas aptas a sofrerem as
interferncias dos instrumentos do Estatuto da Cidade, em razo de suas
potencialidades especficas.
De imediato, a aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade
proporciona vantagens competitivas aos pequenos municpios: diminuio
dos custos de instalao e manuteno de infraestrutura urbana, parceria
entre pblico e privado, cumprimento das funes sociais da propriedade,
abertura para financiamentos externos e melhoria na qualidade de vida dos
habitantes.
Especificamente no caso de Santa Catarina, pode gerar um circuito
de desenvolvimento equalizado, com base em unidades administrativas
difundidas sobre todo o territrio estadual, com at 20 mil habitantes, representando um ciclo contrrio de investimentos que se estruturam com maior
vantagem, na atualidade, em municpios de maior porte.
32
Referncias
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