La cooperacin Sur-Sur como elemento de accin

exterior: la experiencia cubana1

South-South cooperation as a driver of foreign action: the
cuban experience
Juan Diego Ruiz Cumplido
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
jdiego.ruiz@aecid.es

Resumen
La cooperacin Sur-Sur (CSS) cuenta con ms de setenta aos de trayectoria, aunque no siempre se le ha
dado la debida atencin. Si bien existe una densa retrica justificativa sobre la cooperacin CSS que trata
de distanciarla de la cooperacin tradicional Norte-Sur (CNS), insistiendo en su carcter ms horizontal
y desinteresado, el presente trabajo trata de argumentar el papel que la CSS tiene como instrumento de
poltica exterior de los pases. Para justificar esta visin, se apela al estudio de la cooperacin promovida
por Cuba, un importante actor de la CSS. Dada las deficiencias en los sistemas de registro de la coop
eracin cubana, una de las aportaciones del articulo radica en ofrecer informacin sistematizada sobre
este aspecto, para fundamentar la hiptesis sugerida.
Palabras clave: cooperacin Sur-Sur, desarrollo, internacionalismo, horizontalidad, Cuba.

Abstract
South-South cooperation (SSC) has over seventy years of experience, although a due attention has not
always been focused on it. Although there is a dense rhetoric trying to keep SSC away of the traditional
North-South cooperation (NSC), emphasizing its more horizontal and its untied character, this paper
tries to argue the role that the SSC has as an instrument of foreign policy of countries. To support this
point, a review is made of the broad SSC promoted by Cuba, a key driver in this context. Given the
shortcomings in the systems of information of Cuban cooperation, one of the contributions of this paper
is to provide systematic information on this subject, to support the suggested hypothesis.
Keywords: South-South cooperation, development, internationalism, horizontal relationships, Cuba.

1. El presente trabajo se enmarca en la tesis doctoral que el autor se encuentra realizando sobre eficacia de la
ayuda dentro del Programa de Doctorado Crecimiento Econmico y Desarrollo Sostenible, de la Universi
dad Nacional de Educacin a Distancia (UNED) de Espaa.

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J u a n D ie g o R u iz C u m p lid o

INTRODUCCIN
La cooperacin Sur-Sur (CSS) es una modalidad de relacin entre los pases en desa
rrollo que cuenta con varias dcadas de trayectoria, aunque con un dispar recorrido segn
los mbitos geogrficos y temticos que se aborden. No obstante, es a partir de los aos
noventa del siglo XX cuando esta modalidad adquiere una creciente relevancia y visibili
dad en el escenario internacional. La CSS se ha venido desarrollando de manera simult
nea, pero con escasos vnculos, respecto a las iniciativas de cooperacin tradicional NorteSur (CNS), lo cual ha limitado el intercambio de experiencias entre ambas modalidades e,
incluso, ha generado recelos y mutuas crticas entre ellas.
Aunque existe una densa retrica justificativa de la CSS que trata de distanciarla de la
CNS, insistiendo en su carcter ms horizontal y desinteresado, el presente trabajo trata de
argumentar el papel que la CSS tiene como instrumento de poltica exterior de los pases
en desarrollo para reforzar su presencia internacional, consolidar sus alianzas estratgicas
y obtener rditos de diferente naturaleza, incluidos los de tipo econmico. No quiere decir
esto que no haya diferencias entre ambas modalidades de cooperacin; las diferencias
existen, pero no necesariamente se expresan por la ausencia de inters de quien la promue
ve, sino acaso por la posicin que esos intereses tienen en la jerarqua internacional. Desde
esta perspectiva, cabe atribuir a la CSS una interesante funcin disruptiva en un sistema,
como el de la cooperacin para el desarrollo, que se ha construido sobre la base de rela
ciones notablemente jerrquicas y excluyentes. Pero, ello no implica asumir la retrica
autojustificativa que se ha construido en torno a la CSS. La nica manera de saber si la
CSS incorpora aquello rasgos que se atribuye es a travs de un trabajo serio de documen
tacin y anlisis emprico. A ese esfuerzo pretende contribuir el presente trabajo, que trata
de estudiar el caso de la cooperacin cubana.
Para justificar el caso de estudio, conviene sealar que Cuba es uno de los pases que
ms activamente ha participado en los programas de CSS desde hace casi sesenta aos. Su
especfico sistema econmico y poltico y su singular posicin en el sistema internacional
otorgan a la cooperacin cubana rasgos especficos difciles de trasladar a otros casos
nacionales. No obstante, Cuba ha contribuido de forma muy protagonista a destacar esos
rasgos de horizontalidad y desinters que, con frecuencia, aparecen vinculados a la CSS.
Bueno es, por tanto, comprobar si su cooperacin avala esos juicios.
Debe sealarse que uno de los principales problemas a los que se enfrenta este ejercicio
es la limitada y baja calidad de la informacin disponible. Para solventar esta dificultad,
adems de analizar las escasas estadsticas pblicas cubanas sobre la materia y contrastar
las con otras fuentes, se han realizado tambin entrevistas a funcionarios con responsabi
lidades en la CSS cubana. Una aportacin adicional de este trabajo es, por tanto, la provi
sin de informacin ordenada sobre este campo de la accin pblica.
Tras esta introduccin, el segundo apartado revisa la historia, la relevancia y los desa
fos de la CSS. El tercer epgrafe analiza la dimensin cuantitativa de la CSS y se detiene
la mirada, ms especialmente, en el caso iberoamericano. El epgrafe cuarto est orientado
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a ofrecer una imagen global de la cooperacin cubana, discutiendo sus etapas y su prcti
ca en el rea iberoamericana. El epgrafe quinto analiza los principales programas de la
cooperacin cubana. Finalmente, en el ltimo epgrafe se extraen unas conclusiones que
aspiran a trascender el caso cubano para ser aplicables en otros contextos en desarrollo.

LARGA HISTORIA Y CRECIENTE RELEVANCIA

Recorrido histrico de la CSS
Aunque la cooperacin Sur-Sur alcanza su mayor dinamismo en la ltima dcada, pue
den rastrearse sus orgenes en la Conferencia de Bandung (1955) y en la dinmica poltica
asociada al surgimiento del Movimiento de Pases no Alineados (1961), la creacin de la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (1964) y la constitucin del
G77 (1964). Estos acontecimientos evidenciaron un esfuerzo asociativo entre pases en
desarrollo con el fin de transformar un sistema econmico internacional hegemonizado por
las potencias del Norte (entre otros: Toye, 2014; Prashad, 2013; Mawdsley, 2012).
Sin embargo, no ser hasta la dcada de los setenta cuando aquellas intenciones se
traduzcan en acuerdos especficos de cooperacin. As, en 1974 se crea en el seno de
Naciones Unidas la Unidad Especial para la Cooperacin Sur-Sur. En 1979 se aprueba el
Plan de Accin de Buenos Aires, como resultado de la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo (CTPD) de 1978. En 1981 se define
el Plan de Accin de Caracas sobre Cooperacin Econmica entre Pases en Desarrollo en
el marco del G77. finalmente, en 1983 se crea el Fondo Fiduciario Prez-Guerrero para la
Cooperacin Tcnica y Econmica entre Pases en Desarrollo. El estallido de la crisis de
la deuda, en los aos ochenta, interrumpe este proceso, aun a pesar de algunos intentos de
reanimarlo, como el derivado de la Comisin del Sur, creada en 1987 y presidida por el
expresidente tanzano Julius Nyerere (Prashad, 2013).
En los aos noventa parece perfilarse un nuevo contexto internacional, que tiene su
traduccin en el documento Nuevas Orientaciones para la CTPD (Naciones Unidas,
1995), y en la creacin ese mismo ao del Fondo Fiduciario de Cooperacin Sur-Sur. Dos
aos despus se celebr en Okinawa (Japn) una Conferencia sobre Cooperacin Sur-Sur
que reuni a 15 pases activos en este mbito con el fin de intercambiar experiencias y
examinar nuevos enfoques y procedimientos en la materia.
A partir de los aos 2000, tuvieron lugar nuevas cumbres y conferencias internaciona
les en cuyas declaraciones finales se ha tratado de apoyar y fomentar la cooperacin SurSur y triangular. Por un lado, el G77 organiz diversas Conferencias de Alto Nivel, como
Marrakech (2003) y Doha (2005), respaldando las iniciativas de cooperacin entre pases
en desarrollo. De un modo ms general, la propia agenda internacional de desarrollo ha
reconocido la creciente relevancia de este tipo de cooperacin. As, si bien en la Declara
cin del Milenio no existe ninguna referencia al respecto, s las habr en el Consenso de

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Monterrey sobre Financiacin del Desarrollo (2002), en la Declaracin de Doha (2008)

sobre este mismo aspecto y en la ms reciente Agenda de Accin de Addis Abeba, emana
da de la III Conferencia de Financiacin de Desarrollo (2015). De igual modo, en la Agen
da para 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, aprobada en la Asamblea de
Naciones Unidas en septiembre de 2015, existen alusiones especficas a este tipo de coope
racin.
Tambin la agenda sobre eficacia de la ayuda se hizo eco de estos aspectos tanto en el
Programa de Accin de Accra (2008), acordado en el III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia
de la Ayuda, como en la Alianza Global para la Eficacia de la Cooperacin al Desarrollo,
que nace del IV Foro de Alto Nivel de Busn (2011). Todo ello en un contexto en el que
se conform tambin el denominado Foro de Cooperacin al Desarrollo en el seno del
Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de Naciones Unidas, como foro que ha desarro
llado una relevante tarea de examen y seguimiento de las polticas de desarrollo, entre las
que ha prestado especial atencin a los donantes emergentes (ECOSOC, 2008).
A finales de 2009 tuvo lugar la Conferencia de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre
Cooperacin Sur-Sur en Nairobi (Kenia) con la finalidad de examinar los treinta aos
transcurridos desde el Plan de Accin de Buenos Aires. El documento resultante de este
encuentro llam a los pases en desarrollo a mantener e intensificar sus relaciones de
cooperacin Sur-Sur, a la vez que alent a los pases desarrollados a seguir explorando
esquemas triangulares. En 2010 se realiz en Bogot el Evento de Alto Nivel sobre Coope
racin Sur-Sur y Desarrollo de Capacidades. De este evento eman el Informe de Bogot.
Entre otras cuestiones, este incide en la necesidad de otorgar ms voz a los pases del Sur,
mejorar los sistemas de informacin e impulsar la cooperacin triangular desde las venta
jas comparativas que cada actor puede aportar, as como se pusieron en marcha diversos
mecanismos de accin orientados al IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda que
se celebrara en 2011 en Busn.
La secuencia descrita en absoluto exhaustiva es suficiente para sealar que se est
ante un mbito de la accin internacional que, si bien tiene races atrs en el tiempo, ha
tomado una relevancia y dinamismo muy notable en los ltimos aos, como exponente de
un mundo ms heterogneo y multipolar.

Potencialidades de la CSS
Pese a su carcter todava incipiente, las experiencias registradas hasta la fecha permi
ten construir una cierta caracterizacin de la CSS. La revisin de trabajos sobre la natura
leza y potencialidades de la CSS, como los elaborados por Alonso et al. (2011: 13-33),
Ayllon etal. (2013: 11-12), las Naciones Unidas (2012: 4-7) o el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo- PNUD (2009: 177-178), destacan que dicha accin pblica est
vinculada con los cambios producidos en el mundo en desarrollo, con la creciente emer
gencia de pases generalmente de renta media con capacidad de convertirse en actores

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regionales o globales, en los que existen interesantes experiencias de progreso, de las que
pueden extraerse inspiradoras lecciones para la comunidad internacional. Recientes apor
tes desde el Sur, como los promovidos por Ayala y Rivera (2014), contribuyen tambin a
enriquecer este debate en constante evolucin con una visin autocrtica, poco frecuente
en este mbito, sealndose, incluso, el propio inters de los pases oferentes de CSS para
obtener rditos de diversa ndole (Giacalone, 2013: 10). En su conjunto, buena parte de los
rasgos que parecen definir a esta modalidad pueden ser concebidos como potencialidades,
que el trabajo emprico debiera confirmar. Estas potencialidades cabra agruparlas en tres
grandes categoras (financieras, tcnicas y polticas).
En primer lugar, la cooperacin Sur-Sur presenta potencialidades de tipo financiero, en
cuanto moviliza recursos para la promocin del desarrollo adicionales a los que tradicio
nalmente han provisto los donantes del Norte (Mawdsley, 2012). Como ms adelante se
ver, por el momento, los recursos movilizados por este tipo de cooperacin, aunque muy
mal computados, parecen limitados, si se comparan con los propios de la CNS. Si bien,
frente a esta ltima, parecen venir animados por una dinmica creciente en los ltimos
aos.
En segundo lugar, la CSS atesora un conjunto de potencialidades de tipo tcnico, en la
medida en que permite una mayor proximidad a las necesidades de los pases socios. Estas
potencialidades, adems, mitigaran algunos de los efectos perversos que tradicionalmente
se le han atribuido a la CNS, poniendo en valor algunos principios alternativos. Entre ellos,
dos parecen adquirir especial relevancia. En la medida en que tiene lugar entre dos pases
en desarrollo, a la CSS se le atribuye mayor capacidad para discurrir a travs de relaciones
ms horizontales y simtricas entre las partes (Lengyel y Malacalza, 2012). Esta mayor
horizontalidad fomentara cuestiones como una mejor adecuacin de la ayuda a las deman
das y necesidades existentes y, en definitiva, una mayor apropiacin y capacidad de lide
razgo por parte del pas receptor (Rowlands, 2008). Por otro lado, la CSS posibilita el
intercambio de conocimientos y experiencias exitosas entre pases que, en muchas ocasio
nes, forman parte de realidades ms cercanas y comparten desafos similares (Vzquez,
2013). En este sentido, la CSS puede promover actividades de doble dividendo, en la
medida en que fortalece de forma simultnea las capacidades tcnicas del donante y del
receptor, generando beneficios para ambos (Alonso et al., 2011).
En tercer lugar, la CSS presenta potencialidades de tipo poltico. Por una parte, una va
a travs de la cual estimular la coordinacin y concertacin de polticas en mbitos como
el financiero, el medioambiental, el comercial o el relativo a la seguridad (Agarwal, 2012);
tambin posibilita una contribucin a la provisin de bienes pblicos globales y regionales
(Marn y Garca-Verdugo, 2003: 133-141); y, en fin, puede adquirir relevancia en trminos
normativos y de incidencia poltica: en la medida en que los pases en desarrollo sean
capaces de construir alianzas y marcos de sentido compartidos (Surasky, 2013).
De forma adicional, la CSS introduce una saludable competencia en el mbito de la
cooperacin internacional para el desarrollo, al diversificar el rango de modelos existentes
y ampliar las opciones disponibles para los pases en desarrollo (Alonso et al., 2014: 15).
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Estas potencialidades, no obstante, se enfrentan tambin a importantes desafos para su

adecuada concrecin, tal como se aborda en el siguiente punto.

Principales desafos en tomo a la CSS

Relacionado en buena medida con su todava limitado recorrido, la CSS presenta
importantes desafos para contribuir, de un modo ms integral y estructurado, a la promo
cin de las oportunidades de desarrollo a escala internacional. Como es lgico, un primer
tipo de desataos tiene directamente que ver con la traduccin prctica y efectiva de algunas
de las potencialidades anteriormente descritas que se le atribuyen a esta modalidad. Si bien
la CSS, por su particular naturaleza, rene condiciones favorables para el establecimiento
de relaciones ms simtricas y horizontales, no parece que quepa atribuirle tal carcter de
forma automtica (Alonso, 2007; Mawdsley, 2012). En este sentido, y respecto a las nego
ciaciones entre receptores y donantes, resultara necesario que la CSS, teniendo en cuenta
los antecedentes de la CNS, evitara la clsica relacin principal-agente, ineficaz en ltima
instancia, para basarse sustancialmente en un slido dilogo entre actores polticos y
socios estratgicos con capacidad de agencia (Whitfield, 2008).
En segundo lugar, existen claras deficiencias en tomo a la transparencia e informacin con
el que se disea e instrumenta esta poltica. Por un lado, no existen adecuados sistemas de
cmputo y registro de las actividades realizadas por parte de los pases proveedores de CSS,
de tal forma que la disponibilidad de datos y cifras resulta escasa y dispersa. Adems, en
muchas ocasiones, se evidencian problemas de centralizacin de la informacin, lo que gene
ra una subestimacin del volumen de fondos realmente desembolsado a travs de esta moda
lidad (Ayllon, 2013). A estas dificultades se les aade la inexistencia de criterios homologables a la hora de cuantificar la CSS (Chatuverdi et al., 2012). No existe para el caso de esta
modalidad una entidad como s ocurre para la CNS con el Comit de Ayuda al Desarrollo
(CAD) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que se
encargue de establecer una serie de estndares compartidos que garanticen un tratamiento
estadstico homogneo entre los distintos pases y permita su tipificacin y comparacin.
Por otro lado, tampoco los pases que protagonizan esta modalidad de cooperacin
disponen hasta la fecha de sistemas de seguimiento y evaluacin de las intervenciones
realizadas. Sin duda, la realizacin de estos ejercicios siempre es crucial en el marco de
cualquier poltica pblica, como ejercicio de rendicin de cuentas y de aprendizaje insti
tucional. En el caso concreto de la poltica de ayuda, existen factores que acentan la
relevancia de esos ejercicios de evaluacin, al ser los beneficiarios ciudadanos de un pas
distinto de aqul que toma las decisiones (Alonso et al., 2014).
Esta relevancia es todava si cabe ms notoria en el caso de la CSS, en la medida en
que esta modalidad pretende incidir en el intercambio de experiencias entre los pases, lo
que hace especialmente perentoria la necesidad de disponer de adecuados sistemas de
gestin del conocimiento que permitan extraer aprendizajes y lecciones tiles.
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En tercer lugar, la CSS se ha mostrado hasta la fecha como una modalidad escasamen
te abierta a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) (Aylln, 2015:
7). Sin embargo, en el mbito de la cooperacin internacional cada vez es ms reconocida
y destacada la importancia de adoptar un enfoque que integre al mximo de actores
organizaciones de la sociedad civil, empresas pblicas y privadas, universidades, entre
otros para que puedan aportar sus experiencias y capacidades al proceso de desarrollo.
Sin embargo, la participacin de las OSC en la CSS resulta todava un fenmeno apenas
residual (Serbin, 2011; Ayllon, 2015).

DIMENSIN CUANTITATIVA DE LA CSS: EL CASO DE IBEROAMRICA

Una imagen global de la CSS
La CNS encontr en el CAD de la OCDE una instancia clave para definir los conceptos y
formas de registro de la ayuda internacional. Se construy as un sistema de informacin
perfectible, pero aceptablemente transparente y homogneo, que facilit el seguimiento, an
lisis y mejora de las polticas de ayuda. Ningn proceso similar se ha producido hasta la fecha
en el mbito de la CSS, donde no existe una acotacin o definicin consensuada de esa pol
tica, ni ningn organismo encargado de establecer criterios al respecto, careciendo por tanto
de un sistema de cmputo que especifique qu tipo de acciones e instrumentos y cules
no pueden ser cuantificados bajo esta modalidad (Aylln et al., 2013; Lengyel y Malacalza,
2012). Este hecho est en la base de una serie de problemas asociados a la CSS, como son los
deficientes niveles de informacin y transparencia que presenta, las dificultades que existen
para dar seguimiento a las polticas desplegadas, para establecer comparaciones estadsticas,
o para nutrir un proceso de aprendizaje colectivo, basado en la evidencia y en la evaluacin.
En los ltimos aos, se asiste a un proceso de doble direccin que podra estimular una
cierta aproximacin y mejora en el cmputo estadstico efectuado por ambas modalidades de
cooperacin. Por el lado de la CSS, cada vez parece existir un mayor grado de consenso en
torno a la necesidad de homogeneizar criterios y disponer de un sistema estadstico que dote
a esta modalidad de mayores niveles de transparencia y posibilidades de comparacin interna
cional (Lechini y Morasso, 2014: 323-355). Mientras, por el lado de la CNS, se han constata
do las insuficiencias de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) para dar una respuesta al panora
ma de la cooperacin al desarrollo hoy existente y se est en un proceso de redefinicin de los
sistemas de registro de la AOD y de creacin de nuevos conceptos, como el de ayuda ofi
cial total para el desarrollo TOSD, por sus siglas en ingls (Alonso y Glennie, 2015).
Ante la inexistencia de un sistema propio de cmputo global de CSS, el recurso a la
informacin que provee el CAD y a las fuentes nacionales es obligado. La OCDE solo ofre
ce datos de un reducido grupo de pases que s cuantifican expresamente su CSS y la repor
tan al CAD, y de otros pases cuyos datos la propia OCDE elabora, extrayndolos de diversas
fuentes nacionales. Aunque se trata de la nica fuente internacionalmente comparable,

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la informacin que ofrece (aunque meritoria) es claramente insatisfactoria, al menos desde

dos puntos de vista: 1) es limitado el nmero de pases sobre los que se ofrece informa
cin; y 2) los criterios de cmputo responden a los criterios definidos por el CAD, que
pueden no ser los ms adecuados para captar el conjunto de acciones de CSS, muchas de
ellas ajenas a los criterios de la AOD.
La tabla 1 recoge informacin de 11 pases que reportan flujos de CSS entre 2010 y
2013 que, a su vez, estn incluidos en la lista de 148 pases potenciales receptores de AOD
para ese mismo periodo. Existe una notable diferencia en el orden de magnitud de las
cifras de AOD de los pases del CAD (que suma cerca de 135.000 millones de dlares en
2013) respecto de la ofrecida por los pases registrados. Ello abunda en la idea de que, por
el momento, la CSS, aunque creciente, se mueve en cifras limitadas en cuanto a transfe
rencias de recursos. No obstante, dado que la OCDE ni recibe, ni recoge informacin total
detallada, se estima que la cifra real debe ser sustancialmente mayor.
T abla 1.
F lujos de CSS computados por la OCDE (millones de dlares a precios corrientes)

Pas

Brasil

2010

2011

500

2012

n.d.

Fuente de la OCDE

2013

n.d.

n.d. Instituto de Economa Aplicada (IPEA) y

Agencia Brasilea de Cooperacin (ABC)

Chile

16

24

38

44 Ministerio de Finanzas de Chile

China

2561

2776

3114

3009 Ministerio de Finanzas de China

381

381

305

15

22

86

709

788

1.076

1.257 Ministerio de Asuntos Exteriores de India

10

17

27

12 Ministerio de Planificacin del Desarrollo

Nacional de Indonesia

Mxico

n.a.

99

203

n.a. Agencia Mexicana de Cooperacin

Internacional para el Desarrollo

Sudfrica

151

227

188

183 Tesoro Nacional de Sudfrica

China Taipei
Colombia
India
Indonesia

272 Reporte a la OCDE

95 Agencia Presidencial de Cooperacin
Internacional de Colombia

Thailandia

9,6

31,5

16,9

46,3 Reporte a la OCDE

Turqua

967

1.273

2.533

3.308 Reporte a la OCDE

5.320

5.639

7.587

8.226

134.770

132.390

127.620

135.070

Total
AOD Pases CAD

n.d. = no disponible
Fuente: elaboracin propia en base a los datos del CAD, en http://www.oecd.org/dac/dac-global-relations/non-dac-reporting.htm
(ltima consulta: 19 de agosto de 2015).

Dada la situacin descrita, el recurso a fuentes nacionales es obligado: as lo hacemos en

el presente trabajo. No obstante, ese proceder se enfrenta a dos problemas igualmente relevan
tes. En primer lugar, la infoimacin que los pases proveen es, en la mayor parte de los casos,
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parcial, ya que muchas acciones, que podran ser computadas como cooperacin al desarrollo,
no son debidamente registradas. Esta deficiencia revela las limitadas capacidades institucio
nales y de coordinacin de una parte de las instancias encargadas de gestionar la cooperacin
en los pases en desarrollo (Aylln el al., 2013). En segundo lugar, la informacin disponible
responde a criterios que no siempre son ni explcitos, ni homologados internacionalmente, por
lo que se dificulta notablemente todo ejercicio de comparacin internacional. Una forma de
superar esta carencia sera a travs de evaluaciones externas o entre pares desde algunos orga
nismos especialmente involucrados en la CSS, como es el PNUD a nivel global, o la Secreta
ra General Iberoamericana (SEGIB) para el mbito iberoamericano.
De hecho, uno de los esfuerzos ms relevantes por superar esta carencia se ha produ
cido en el seno del rea iberoamericana, a travs del impulso de la SEGIB mediante la
publicacin de sus informes sobre la CSS en Iberoamrica y de la celebracin de diversas
reuniones y talleres para avanzar en el tratamiento, la definicin y la metodologa relativas
a esta modalidad. A esta informacin se acudir en el siguiente epgrafe.

Iberoamrica, laboratorio privilegiado para la CSS

A pesar de la limitada y fragmentada informacin, en el espacio iberoamericano se est
haciendo un esfuerzo para disponer de un panorama informativo acerca de la CSS en la
regin. Este proceso est siendo liderado por el Programa Iberoamericano de Fortaleci
miento de la CSS (PIFCSS) de la SEGIB, creado en 2008, y en el que activamente parti
cipan los distintos organismos nacionales competentes en cooperacin.
Varios son los elementos que explican la importante dimensin iberoamericana de la
CSS. Iberoamrica es la regin del mundo que cuenta con mayor nmero de pases de
renta media algunos de ellos de renta media alta, lo cual implica que existe un acervo
de experiencias exitosas de desarrollo como iniciativas inspiradoras para compartir.
Por otra parte, la existencia de importantes liderazgos regionales con vocacin de
presencia global, como Brasil o Mxico explica el inters de pases de la regin para
ampliar sus espacios de accin exterior. Estos nuevos liderazgos estn generando un efec
to de arrastre respecto a otros pases que, igualmente, ven en la CSS una modalidad de
inters para aumentar su insercin internacional.
Asimismo, la pluralidad de procesos de integracin y de dilogo poltico existentes en
la regin propicia la puesta en marcha de iniciativas de colaboracin como, por ejemplo,
la Alianza del Pacfico, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), la Comunidad del Caribe (CARICOM),
la Comunidad de Estados de Latinoamrica y el Caribe (CELAC), la Comunidad Andina
de Naciones, el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), el Sistema de Integracin de
Centroamrica (SICA) o la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Todos estos
esquemas de integracin establecen una base institucional para el desarrollo de iniciativas,
en muy diversos mbitos, de cooperacin horizontal entre los pases implicados.
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El PIFCSS est jugando un papel relevante para sistematizar la informacin generada

en Iberoamrica sobre CSS, aunque sus reportes si bien de referencia obligada pre
sentan limitaciones en tanto informan sobre proyectos y acciones de cooperacin, pero no
proporcionan informacin referida a los presupuestos e impacto de las intervenciones. El
grfico 1 presenta la evolucin del nmero de proyectos y acciones2 de CSS ejecutadas en
Iberoamrica.
G rfico 1.
E volucin del nmero de proyectos y acciones de

CSS en Iberoamrica (2009-2013)

1000
881
900
800
7 00
600
500

4 00

300

200

100
0
2009

j ________________________

i________________________ i

2010

2011

2012

2013

Aos
Proyectos CSS Iberoamrica

g | Acciones CSS Iberoamrica

Fuente: elaboracin propia con datos de SEGIB PIFCSS (varios aos).

Pues bien, a escala regional, la SEGIB reporta 3.078 proyectos y 1.465 acciones entre
2009 y 2013. La drstica disminucin en el nmero de proyectos entre 2009 y 2010 se
explica en ms de un 40% por la salida de Venezuela del PIFCSS, dejndose de computar
sus intervenciones de CSS.
Casi la totalidad de los pases iberoamericanos participan con un rol dual de oferentes
y receptores de CSS durante el periodo estudiado, lo que refleja la horizontalidad de esta
modalidad, caracterstica claramente distintiva y diferenciadora sobre la CNS. No obstan
te, un anlisis detallado de las cifras revela la existencia de liderazgos claros en la regin.
As, Brasil, Argentina, Mxico y Cuba aportan el 72% de los proyectos; mientras que
Colombia, Mxico, Argentina, Chile y Cuba explican casi el 68% de las acciones durante
el periodo referido (grficos 2 y 3).

2.

La SEGIB d ife re n cia e n tre p ro ye cto s, en ta n to q u e in te rv e n c io n e s fo rm a lm e n te e s tru c tu ra d a s con o b je tiv o s y

re su lta d o s a c o rto o m e d io plazo, y acciones, e n te n d id a s co m o a c tu a c io n e s p u n tu a le s d e co la b o ra c i n tales
co m o asistencias t cn ica s, cursos, pasantas, etc.

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

La coo p e ra c i n S ur-S u r c o m o e le m e n to de accin exte rior: la exp e rie n cia cub an a

149

G r f ic o 2.
N m ero

de pr o y ec to s

Panam
R. Dominicana
Nicaragua
Honguras
Bolivia
El Salvador
Paraguay
Guatemala
Costa Rica
Per
Ecuador
Uruguay
Venezuela
Chile
Colombia
Cuba
Mxico
Argentina
Brasil

CSS

en

I b e r o a m r ic a

p o r pa s

(2 0 0 9 -2 0 1 3 )

121

124
52

438
471
500
0

400

200

600

800

1.000

Fuente: elaboracin propia con datos de SEG1B PIFCSS (varios aos).

G r f ic o 3.
N m ero

d e a c c io n e s

CSS

I b e r o a m r ic a

en

Honguras 0
Nicaragua 3
Bolivia 3
Paraguay
R. Dominicana 6
Guatemala
Panam
El Salvador
Costa Rica
Venezuela
Uruguay
Ecuador
Brasil
Per
Cuba
Chile
Argentina
Mxico
Colombia
0

p o r pa s

(2 0 0 9 -2 0 1 3 )

I 87
1102

I 105
1132
1152
206
50

100

150

200

1245
1260
250

300

Fuente: elaboracin propia con datos de SEG1B PIFCSS (varios aos).

Al analizar los presupuestos asignados a la CSS en Iberoamrica (tabla 2), se eviden

cian cifras modestas, aunque no guardan mucha correlacin con el cmputo que ofrece la
OCDE sobre estos flujos de cooperacin, analizados anteriormente. Esta disparidad, ade
ms de dudas sobre la fiabilidad de los datos de la CSS, revela la discrepancia en los cri
terios que una y otra institucin siguen en el registro de la informacin.
Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

150

J u a n D ie g o R u iz C u m p lid o

Tabla 2.
R ango de presupuesto ( e n

dlares EE. UU.) de proyectos CSS en Iberoamrica, 2013

Rango de presupuesto

Porcentaje

Acumulado

< 50,000

77,40%

77,40%

50,001 - 100,000

14,60%

92,00%

100,001 - 150,000

2,94%

94,94%

150,001 - 200,000

2,20%

97,14%

200,001 - 250,000

0,00%

97,14%

250,001 - 300.000

0,70%

97,84%

300,001 - 350,000

0,00%

97,84%

350,001 - 400,000

0,00%

97,84%

400,001 - 450,000

0,00%

97,84%

> 450,000

2,16%

100,00%

Fuente: adaptacin de SEG1B P1FCSS 2015.

Tabla 3.
AOD de pases del CAD hacia ALC entre 201 1 y 2013 (millones de dlares EE. UU.)
2011

2012

2013

Total

EE. UU.

2.460

1.968

1.775

6.203

29,90%

29,90%

Alemania

1.129

845

1.299

3.273

15,78%

45,68%

3.154

15,21%

60,89%

1.935

9,33%

70,22%

Francia

953

1.408

793

Canad

652

854

429

% del CAD % acumulado

Noruega

253

366

810

1.429

6,89%

77,11%

Espaa

766

275

245

1.286

6,20%

83,31%

Reino Unido

164

259

231

654

3,15%

86,46%

Suiza

168

177

199

544

2,62%

89,08%
91,12%

Suecia

154

130

139

423

2,04%

Pases Bajos

187

102

79

368

1,77%

92,89%

Otros

875

251

348

1.474

7,11%

100,00%

Total

7.761

6.635

6.347

20.743

100,00%

Fuente: CAD 2015 (http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload)

El 92% del total de los proyectos ejecutados durante 2013 reportan un presupuesto
menor a 100.000 dlares, lo que supone una dimensin cuantitativa muy limitada, espe
cialmente si se tienen en cuenta los crecientes tamaos de las economas iberoamericanas.
No obstante, estas cifras estn en consonancia con la naturaleza propia de la CSS, particu
larmente en Iberoamrica, basada en asistencias tcnicas e intercambios de experiencias,
Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

La c o o p e ra c i n S u r-S u r c o m o e le m e n to de a cci n exte rior: la exp e rie n cia cub an a

151

y no en transferencias de recursos para la adquisicin de bienes o inversiones de infraes

tructura.
No obstante, si se compara la CSS con la CNS (tabla 3), resulta evidente la sustancial
diferencia cuantitativa existente entre ambos flujos en Amrica Latina y el Caribe (ALC).
Pese a su limitada capacidad de movilizar recursos financieros, resulta necesario subra
yar la importancia cualitativa que para el conjunto de pases de Iberoamrica representa la
CSS como modalidad de colaboracin que permite promover modelos diferenciados de
cooperacin internacional, en los que la horizontalidad y la cercana permiten abordar los
problemas de desarrollo desde una lgica distinta de la CNS.

LA COLABORACIN3 INTERNACIONAL CUBANA

Cuba destaca por desempear simultneamente un doble rol de oferente y receptor de
ayuda. Como receptor, la AOD asignada a Cuba ha ascendido, entre 1990 y 2013, a 2.215
millones de dlares norteamericanos, suponiendo el 0,21% de su PIB para el periodo
2008-2013 (grfico 2). En los ltimos aos, la AOD recibida por Cuba se mueve oscilando
en torno a 100 millones de dlares (101 millones en 2013).
G r f ic o 4.
E v o l u c i n

d e l a A O D pa ses C A D a

C uba

como

d e l P IB (1 9 9 1 -2 0 1 3 )

Fuente: elaboracin propia con datos del CAD ( http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload) y de la ONEI de Cuba.

3. Las autoridades cubanas utilizan el trmino colaboracin en lugar de cooperacin para referirse a las inter
venciones de desarrollo que Cuba promueve en el exterior. El presente trabajo utiliza ese criterio.

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

Juan Diego Ruiz Cumplido

152

A diferencia de otros pases en ALC, solo existe un reducido nmero de donantes que
s cuentan con programas de AOD hacia Cuba, a pesar del complejo entramado de relacionamiento internacional que siempre existe sobre la isla. Destacan los aportes de EE. UU.,
a pesar del embargo que se menciona ms adelante, as como los apoyos de Espaa tra
dicional socio de cooperacin con el pas y de la Comisin Europea (tabla 4). Desde
2011, las intervenciones apoyadas desde la AOD acompaan mayoritariamente a las medi
das implementadas en el marco del proceso de reformas econmicas promovidas en el
pas.
T abla 4.
Principales donantes AOD hacia C uba 2012-2013 (millones de dlares EE. UU.)

Promedio AOD bruta 2012-2013 (USD)

EE. UU.

11,56

Espaa

10,54

UE

10,21

Fondo Global

9,00

Suiza

7,78

OFID

6,91

Rusia

5,87

Japn

5,53

GEF

5,13

Noruega

4,14

Fuente: CAD, 2015.

A pesar su limitada dimensin cuantitativa, el aporte cualitativo de la ayuda como

intercambio de experiencias, cooperacin tcnica y transferencia de tecnologa es muy
valorado localmente. Adems, el Gobierno cubano confiere a la AOD una importante
dimensin de respaldo poltico internacional, factor esencial en el complejo contexto de la
isla.
Por su parte, la colaboracin que ofrece Cuba a otros pases en desarrollo ha sido tra
dicionalmente muy aetiva, haciendo que el pas tenga una presencia internacional que
supera con creces lo que se podra esperar de un pas en desarrollo con una poblacin de
11 millones de habitantes y un PIB anual que en la actualidad, segn la ONEI, se mueve
en el entorno de los 70.000 millones de dlares norteamericanos
Desde las primeras etapas de la Revolucin cubana, el entretejido de una compleja red de
alianzas estratgicas ha sido un elemento clave para la insercin internacional de la isla y
para la propia supervivencia de su modelo socioeconmico y poltico. Esta proyeccin exte
rior se ha articulado muy hbilmente a modo de crculos concntricos desde el subregional

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

La cooperacin Sur-Sur como elemento de accin exterior: la experiencia cubana

153

caribeo, el regional latinoamericano, el atlntico EE. UU.-Canad-Unin Europea, Rusia,

Asia-Pacfico (China-Vietnam, principalmente), hasta vnculos globales a travs del Movi
miento de Pases No Alineados cuya presidencia ha ostentado en dos ocasiones as
como en mltiples espacios multilaterales de dilogo poltico (Serbin, 2011).
La singularidad del caso cubano y su activa accin exterior ha suscitado el inters de
buena parte de la comunidad internacional, como lo demuestra el hecho de que en La
Habana existan 394 Estados y organismos multilaterales oficialmente acreditados por va
diplomtica, cifra muy superior a la existente en promedio en la mayora de los pases de
Amrica Latina. La amplia repercusin de la reanudacin del dilogo poltico y el resta
blecimiento de relaciones diplomticas entre Cuba y EE. UU. es otra buena prueba de ese
inters, vinculado al proceso de reformas que, desde 2011, vive la isla (Alonso y Vidal,
2013: 256).
Las orientaciones que marcan los principios de la colaboracin internacional cubana
hacia el exterior, recogidos en la propia Constitucin Poltica de la Repblica, dan una
significacin prioritaria a los pases menos desarrollados, subrayando que su ayuda se
ofrece sin condicionamientos ni injerencia, con respeto irrestricto a la soberana, leyes
nacionales, cultura, religin y autodeterminacin de las naciones.
La colaboracin cubana no cuenta con un documento pblico con principios, objetivos,
resultados, instrumentos o priorizacin geogrfica y sectorial. Tampoco se cuenta con cifras
oficiales sobre el volumen de recursos de sus programas de CSS (Benzi y Lobrutto, 2013).
La Cancillera de Cuba reporta, sin embargo, que ms de 836.000 profesionales cubanos
casi un 7,6% de su poblacin actual han participado desde 1961 en programas de cola
boracin, especialmente de educacin y salud, en un total de 157 pases de Amrica Latina,
Asia y Africa. Un factor decisivo para esta masiva participacin, adems de la alta prioridad
poltica que tienen estas iniciativas, reside en la remuneracin que reciben los colaboradores
cubanos en el exterior, muy superior al salario promedio existente en Cuba.

Principales etapas
Este proceso de colaboracin exterior, que se prolonga a lo largo de la historia recien
te de Cuba, podra segmentarse en tres grandes etapas, de acuerdo con el propsito que
inspira en cada momento la accin internacional. Como es obvio, la separacin de las fases
no es ntida, habiendo elementos de continuidad entre ellas.
P rimeras

experiencias ; exportando la revolucin

(1959-1975)

A pesar de que tras el triunfo de la Revolucin cubana, en 1959, abandonaron el pas

cerca de 3.000 mdicos alrededor del 50% del total existente en ese momento en 1960
ya se registra la piimera colaboracin cubana con el envo a Chile de una brigada mdica
para atender a miles de familias afectadas por un fuerte terremoto.

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nra. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

154

J u a n D ie g o R u iz C u m p lid o

En un contexto de desarrollo muy complejo marcado, entre otros elementos, por el

embargo comercial, econmico y financiero que desde 1962 decret EE. UU., las misiones
cubanas de colaboracin estuvieron estrechamente vinculadas, en esta etapa, a las llama
das operaciones de internacionalismo poltico, para buscar apoyos en el exterior e intentar
replicar su experiencia revolucionaria en otros pases, especialmente en Africa como parte
de sus procesos de descolonizacin, as como en Centroamrica, Argentina, Bolivia, Per,
Repblica Dominicana o Venezuela.
Dentro de esta etapa se produjo la denominada aventura de Cuba en frica, en la que
la isla tuvo una activa presencia militar en Angola, Congo, Namibia o Tanzania, con amplia
participacin de numerosas brigadas mdicas y educativas que apoyaron expresamente
algunos procesos de independencia, como la primera enviada a Argelia en mayo de
1963 para establecer un programa de salud pblica, y que an en 2015 sigue activa con
casi un millar de colaboradores cubanos sobre el terreno.
Internacionalismo ideolgico y militar (1975-1995)

En 1975 tuvo lugar el I Congreso del Partido Comunista de Cuba, momento que sirvi
para institucionalizar el modelo sociopoltico y econmico de la isla tras los primeros
quince aos de experimentacin revolucionaria. Tanto en la Resolucin sobre poltica
internacional aprobada en dicho evento, como en la posterior Constitucin de Cuba de
1976 toma carta de naturaleza la accin exterior cubana, permeada plenamente por un
marcado internacionalismo ideolgico. Un proceso que viene facilitado por el carcter
altamente centralizado de la toma de decisiones que permite al gobierno actuar como un
actor racional unificado en la formulacin e implementacin de sus polticas, sin la nece
sidad de construir consensos domsticos (Serbin, 2011: 234).
Al objeto de reforzar en el exterior las alianzas estratgicas de carcter poltico, muy
buscadas siempre por Cuba como apoyo esencial para su particular confrontacin con los
EE. UU. en los distintos foros internacionales4, las intervenciones cubanas de colaboracin
internacional se basaron en el envo de brigadas mdicas y educativas a pases de Africa y
Amrica Latina susceptibles de brindar apoyo poltico a Cuba. Esta condicionalidad, aso
ciada a la adscripcin de los pases socios a un cierto entorno de apoyo a la experiencia
cubana, constituye un rasgo de la cooperacin de ese pas.
En el momento de su mayor proyeccin internacional, Cuba mantuvo misiones milita
res en el Congo Brazzaville, Etiopa, Guinea, Guinea-Bissau, Mozambique y Benin, y,
sobre todo, en Angola. Esta presencia militar en frica que se prolong hasta 1991
estuvo acompaada por un programa masivo de asistencia tcnica en el que decenas de
millares de profesionales cubanos, especialmente en el campo de la salud, la educacin

4. Un claro ejemplo es la condena mayoritaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas consecutiva
mente durante los ltimos 22 aos al embargo que EE. UU. impuso a Cuba en 1962 en materia econmica,
financiera y comercial, an vigente, el cual es uno de los ms duraderos de la historia.

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

La coo p e ra c i n S u r-S u r c o m o e le m e n to d e a c cin exterior: la exp e rie n cia cub an a

155

y la construccin entre otros, trabajaron en Argelia, Angola. Mozambique, Cabo Verde,

Guinea-Bissau, Guinea, Etiopa, Santo Tom y Prncipe.
Por otra parte, durante esta etapa tambin tuvo una gran importancia la formacin en
Cuba de profesionales del mundo en desarrollo. As, a travs del Programa de Becarios
Extranjeros, ms de 65.000 estudiantes de pregrado de frica, Amrica Latina y Asia han
obtenido hasta el presente grado universitario.
C o l a b o r a c i n

compensada

(1995-2015)

A finales del siglo XX, en un contexto de post guerra fra, empez una nueva genera
cin de programas e instrumentos, ya no tan ligados a su presencia militar en el exterior,
a travs de los cuales se ha venido estructurando la actual poltica cubana de colaboracin.
Entre ellos, cabe destacar el programa Yo, s puedo, la Operacin Milagro, la Brigada
Henry Reeve o la Escuela Latinoamericana de Medicina, reseadas ms adelante.
Estas intervenciones se canalizan, en parte, como colaboracin compensada, lo cual com
porta que el pas receptor cubra, al menos, los costos de las operaciones, lo que en palabras
de Benzi y Lo Brutto (2013: 19), coloca a este mecanismo de CSS cubana entre la solidaridad
y el mercado. En trminos tradicionales del CAD, este componente de la CSS cubana se
plantea como una especie de cooperacin tcnica reembolsable que se asemeja, por ejemplo,
a la experiencia de cooperacin tcnica financiada de la Cooperacin Sueca, principalmente
dirigida a pases de renta media contratan asistencias tcnicas especializadas de Suecia, o a las
ms tradicionales del Banco Interamericano de Desarrollo o del Banco Mundial.
Si bien no hay cifras oficiales, se estima que solo Venezuela ha pagado a Cuba unos 5.000
millones de dlares al ao en concepto de servicios prestados por los ms de 40.000 profe
sionales cubanos que han sido desplazados al pas durante los ltimos aos (Mesa-Lago,
2012: 47). Ese orden de magnitud se asemeja a las estimaciones de Romero (2010: 109-110),
que cilran en 5.600 millones de dlares anuales el pago de Venezuela a Cuba por los servi
cios recibidos y en 39.000 los colaboradores cubanos en aquel pas, lo que supone alrededor
del 75% de los profesionales cubanos en brigadas de CSS. Para dimensionar estas cifras,
cabe sealar que este retorno econmico equivale, aproximadamente, a una tercera parte de
las exportaciones anuales de bienes y servicios de Cuba entre 2009 y 2013.
Es claro que en el balance realizado, la CSS cubana ha sido un instrumento de poltica
exterior no solo para favorecer las alianzas del pas en un entorno de relativo aislamiento
internacional, sino tambin como un mecanismo para rentabilizar la dotacin de recursos
humanos formados, obteniendo un ingreso crucial para la provisin de divisas del pas.

Dimensin de la actual CSS cubana en Iberoamrica

De acuerdo a los informes del P1FCSS, con informacin aportada por sus propios pa
ses miembros, la participacin de Cuba en las intervenciones de CSS ha sido significativa

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

156

J u a n D ie g o R u iz C u m p lid o

en relacin con el tamao de su economa. En total, Cuba ha apoyado 438 proyectos

y 132 acciones de CSS, lo que supone, respectivamente, el 14% y el 9% del total de
dichas intervenciones en Iberoamrica entre 2009 y 2013 (grfico 5). Ambas varia
bles presentan una tendencia decreciente en los ltimos aos, solo recuperada par
cialmente en 2013, y no se cuenta con informacin disponible sobre su dimensin
financiera.
G rfico 5.
P royectos

acciones C S S cubana en Iberoamrica (2 0 0 9 -2 0 1 3 )

Fuente: elaboracin propia con datos SEGIB PIFCSS (varios aos).

Por su parte, la tabla 5 muestra que los pases en donde se concentra su accin exterior
son pases con los que existen estrechos vnculos de afinidad poltica y econmica como
Venezuela, Nicaragua, Ecuador o Bolivia, en el marco de los acuerdos derivados del
ALBA-TCP.
T abla 5.
P rincipales pases receptores de proyectos y acciones C C S cubana en Iberoamrica
(2 0 0 9 -2 0 1 3 )

Acciones

Proyectos

% acum ulado

Receptor

# acciones

34,02%

Venezuela

21

15,91%

13

25,76%

Receptor

# proyectos

% acum ulado

Venezuela

149

Bolivia

34

41,78%

Ecuador

Nicaragua

28

48,17%

Rep.
Dominicana

13

35,61%

Guatemala

23

54,98%

Nicaragua

12

44,70%

22

60,00%

Ecuador

50,00%

Ecuador

Fuente: elaboracin propia con datos SEGIB PIFCSS (varios aos).

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

La cooperacin Sur-Sur como elemento de accin exterior: la experiencia cubana

157

Desde un punto de vista temtico, las intervenciones sociales educacin y salud

explican ms de las dos terceras partes de sus actuaciones de CSS, correspondiendo el
tercio restante a los mbitos de cultura, produccin, gestin de riesgos y prevencin de
desastres.
En relacin con el futuro y las perspectivas de los programas cubanos de coopera
cin internacional, resulta imprescindible tener en cuenta los lineamientos del Partido
Comunista de Cuba (2011), los cuales marcan la hoja de ruta del denominado proceso
de actualizacin del modelo econmico del pas. Segn ellos. Cuba continuar promo
viendo la solidaridad internacional a travs de la cooperacin pero prestando mayor
importancia al establecimiento de sistemas de anlisis econmico y estadstico que
permitan tener mayor nivel de sistematizacin de las intervenciones realizadas y mejor
nivel de detalle de los costos para cuantificar adecuadamente el cmputo de la ayuda
ofrecida por Cuba, lo cual contribuira a reforzar su rendicin de cuentas sobre la CSS
ofrecida.

INICIATIVAS MS RELEVANTES DE LA COLABORACIN CUBANA

El colapso del bloque socialista y el inicio del denominado periodo especial marca
ron un contexto socioeconmico cubano tremendamente adverso, en el que el PIB cay un
35% entre 1989 y 1993 (Prez, 2006). En ese mismo periodo de tiempo, las importaciones
disminuyeron un 75% y las exportaciones cayeron en un 80%, lo que provoc en su con
junto una dramtica situacin de escasez de alimentos, combustibles, manufacturas e
insumos de todo tipo (Mesa-Lago, 2012).
Una vez que la economa cubana inici el complejo proceso de recuperacin econmi
ca, a partir de 1996, se comenz a disear y ejecutar distintos programas de CSS vincula
dos con experiencias exitosas que Cuba haba desarrollado en salud, educacin o gestin
de riesgos y la prevencin de desastres

Principales programas
Entre los principales programas desarrollados por la colaboracin cubana, cabe desta
car los siguientes:
P ro g r a m a d e A lfa betiza cin Y o , s p u e d o

La iniciativa Yo, s puedo se basa en un mtodo audiovisual de alfabetizacin que

partiendo de nmeros, elementos conocidos desde lo emprico, se llega al conocimiento
de las letras. El diseo pedaggico y metodolgico del Yo, s puedo se realiz durante dos
aos en el Instituto Pedaggico Latinoamericano y Caribeo, con sede en La Habana,
Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp 139-164

Juan Diego Ruiz Cumplido

158

institucin adscrita al Ministerio de Educacin de Cuba, que se cre en 1990 con una
vocacin regional.
La UNESCO, en su Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
2000-2015, califica a este programa como ejemplo de intervencin eficaz y colaboracin
entre pases en desarrollo basada en la ventaja comparativa de Cuba en esta temtica
(UNESCO, 2015), con ms de 7 millones de adultos alfabetizados en treinta pases de los
cinco continentes.
P rograma I ntegral

de

S alud

Desde 1960, ms de de 255.000 profesionales cubanos de la salud han atendido a

ms de 85 millones de personas la mitad de ellas en Africa en ms de cien pases
de todo el mundo en desarrollo. La ltima operacin ms significativa ha sido el pro
grama de asistencia mdica que Cuba puso en marcha en 2014 para combatir el brote
de bola en Guinea, Liberia y Sierra Leona con 255 profesionales sanitarios sobre el
terreno, siendo este el mayor contingente recibido por los pases afectados desde el
exterior.
E scuela L atinoamericana

de

M edicina (ELAM)

Una de las iniciativas ms emblemticas de la colaboracin cubana es la creacin en

1999 de la ELAM, a raz de la devastadora temporada de huracanes de ese ao5. Ante esta
situacin, Cuba promovi en La Habana una escuela de medicina para profesionales de
Centroamrica y el Caribe, pero que, posteriormente, se ampli a toda Amrica Latina,
Africa y Asia.
La ELAM es una universidad de carcter cientfico-pedaggico adscrita del sistema
cubano de educacin superior que tiene la misin de formar profesionales mdicos gene
rales bsicos de pases en desarrollo, en atencin primaria de salud, con una elevada pre
paracin cientfica, humanista, tica y solidaria. El principal compromiso que adquieren
los profesionales de la ELAM es que despus de su periodo formativo de seis aos, deben
retornar para contribuir al reforzamiento y a la sostenibilidad de los sistemas pblicos de
salud de sus respectivos pases.
La ELAM ha formado entre 1994 y 2014 a ms de 24.000 profesionales de la medici
na provenientes de 83 pases de Amrica, Africa, Asia y Oceania.

5. Las tormentas ms importantes de esa temporada fueron los huracanes George y Mitch; el primero ocasion
grandes daos materiales y econmicos en todo el mar Caribe y la costa del golfo en los Estados Unidos, as
como 603 muertes; mientras que el segundo provoc la muerte de, al menos, 11.000 personas y millones de
damnificados, en su mayora en Honduras y Nicaragua, por lo que est considerado como el huracn ms
mortfero desde que existen registros.

Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 39. Noviembre 2015, pp. 139-164

La c o o p e ra c i n S u r-S u r c o m o e le m e n to d e a c cin exte rior: la exp e rie n cia cub an a

159

O per a c i n M ilag ro

La Operacin Milagro surgi en 2004 como una iniciativa de CSS entre Cuba y
Venezuela en el marco del ALBA-TCP. Esta iniciativa est dirigida a recuperar o mejorar
sustancialmente la visin a 6 millones de personas de bajos recursos con patologas
oculares en pases en desarrollo.
De especial inters resulta el enfoque de derechos que plantea esta iniciativa, que argu
menta sus actuaciones como medio de compensacin de la deuda histrica que los Estados
tienen con las personas ms humildes que padecen problemas visuales, buscando su inte
gracin socioeconmica.
En la Operacin Milagro participan 165 instituciones cubanas vinculadas a la provi
sin de servicios mdicos que colaboran en la puesta en marcha de una red de 49 centros
oftalmolgicos con 82 puntos de atencin quirrgica en 14 pases de ALC. De acuerdo
a la Organizacin Mundial de la Salud, unos cinco millones y medio de personas en ALC
entre nios, nias, jvenes y personas adultas necesitan operaciones oftalmolgi
cas, por lo que adquiere una significativa pertinencia y oportunidad este tipo de inter
venciones.
A cc i n H um anitaria y de E m er g en c ia

En el mbito de respuesta ante situaciones desastres hay que sealar la creacin del
Contingente Internacional de Mdicos Especializados en Situaciones de Desastres y Gra
ves Epidemias, denominado Brigada Henry>Reeve en honor a un combatiente neoyorquino
que particip en la Guerra de Independencia de Cuba6.
Desde su creacin, en 2005, una decena de operaciones se han llevado a cabo en
Amrica Latina y Asia en respuesta a desastres vinculados con la ocurrencia de terremo
tos, huracanes, inundaciones o epidemias, en las que tambin participan especialistas de
otros pases licenciados en ELAM, promovindose, a su vez, acciones de cooperacin
triangular.
La Brigada Henry Reeve ha cumplido operaciones de ayuda humanitaria, emergencia
y reconstruccin en 12 pases, en las que han participado ms de 3.100 profesionales de
28 nacionalidades distintas, habindose brindado asistencia mdica a ms de 4 millones de
personas afectadas por situaciones de desastre (tabla 6).

6. Dicha iniciativa surgi como parte de la respuesta cubana ofrecida a la poblacin de Estados Unidos como
ayuda humanitaria ante los devastadores efectos que el huracn Katrina tuvo sobre el sur de Estados Unidos
en agosto de 2005 en Luisiana, Mississippi y Alabama. Si bien esta primera intervencin de la Brigada Henry
Reeve no se concret en ltima instancia, por motivos del diferendo poltico entre los Gobiernos de ambos
pases. la iniciativa se mantuvo y, desde entonces, un contingente de profesionales altamente especializado en
accin humanitaria y de emergencia se activa cada vez que se produce una situacin de emergencia impor
tante en cualquier parte del mundo.

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160

J u a n D ie g o R u iz C u m p lid o

T abla 6.
O peraciones de la B rigada H enry R eeve

Pas

Em ergencia

Ao

Colaboradores

Guatemala

Huracn Stan

2005

687

Pakistn

Terremoto

2005

564

Bolivia

Inundaciones

2006

602

Mxico

Inundaciones

2006

54

Indonesia

Terremoto

2006

136

Per

Terremoto

2007

79

China

Terremoto

2009

35

Hait

Terremoto/Clera

2010

986

Chile

Terremoto

2010

34

Guinea/Liberia/Sierra Leona

bola

2014

Nepal

Terremoto

2015

48

Dominica

Huracn Erika

2015

16

255

Fuente: elaboracin propia.

Programa de colaboracin con Venezuela

Por su importancia, es necesario mencionar las intervenciones de CSS entre Cuba y
Venezuela, enmarcadas en los amplios vnculos polticos existentes entre ambos pases a
partir de 2002 cuando se firma el Acuerdo de Cooperacin Cuba-Venezuela y la posterior
creacin en 2004 del ALBA-TCP, iniciativa de profundo carcter ideolgico impulsada por
ambos pases.
Estas iniciativas se sustentan fundamentalmente en mecanismos de colaboracin com
pensada, a travs de la cual Cuba ofrece servicios profesionales especializados que son
retribuidos econmicamente por Venezuela, enmarcados en acuerdos comerciales en con
diciones preferenciales, lo que supone un factor esencial de la relacin poltica.
No obstante, la relacin entre ambos pases entre 2008 y 2013 es asimtrica, ya que
mientras aproximadamente el 20% del PIB cubano estuvo directamente relacionado con las
exportaciones de bienes y servicios a Venezuela, apenas el 4% del PIB venezolano depende
de sus relaciones comerciales con la isla (Piccone y Trinkunas, 2014). El grfico 6 recoge la
evolucin del intercambio comercial total de mercancas entre Cuba y Venezuela de 2008 a
2013, el cual en promedio supuso para ese periodo el 32% de comercio total cubano,
muy superior al 12% que represent China, el segundo socio comercial en dicha etapa.
Este intercambio comercial se ha basado sustancialmente en el suministro de petrleo
y sus derivados de Venezuela a Cuba, a razn de unos 80.000 barriles de crudo diarios
durante los ltimos diez aos (60% de su demanda nacional) con condiciones preferenciales

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La coo p e ra c i n S u r-S u r c o m o e le m e n to d e a c cin exterior: la exp e rie n cia cub an a

161

de pago, a travs de una peculiar relacin de petrleo venezolano a cambio de servicios

profesionales cubanos, ya mencionado. El 50% del pago de las importaciones de crudo
venezolano se efecta dentro de los primeros 90 das, mientras que el restante 50% se
acumula en una deuda a pagarse en 25 aos con un tipo de inters del 1% anual (Vidal,
2014: 1).
G r f ic o 6.
I n t e r c a m b io

d e m e r c a n c a s e n t r e

C uba

V enezuela,

2008-2013

( m il l o n e s

de d la res)

a o
tu - C

e
c

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Aos
~H Intercambio comercial
mundial de Cuba

Intercambio comercial entre

Cuba y Venezuela

Fuente: elaboracin propia en base a datos de ONEI, 2014.

Con la cada del precio internacional del petrleo y la incierta situacin poltica exis
tente en Venezuela, parece probable que puedan disminuirse paulatinamente los niveles de
colaboracin y el intercambio comercial entre ambos pases.

CONCLUSIONES
El anlisis del caso cubano revela que, ms all de la retrica, la CSS aparece asociada
a la proyeccin de los intereses del pas que en este caso la promueve. En la primera etapa,
a travs de la CSS, Cuba pretende aliviar la presin externa que se cierne sobre su expe
riencia revolucionaria tratando de promover otros ensayos similares en el entorno interna
cional, incorporando en ellos algunos de sus valores fundamentales en materia de univer
salizacin de los servicios de salud y la educacin, en base a su propia experiencia. Esa
accin le permite, adems, ampliar el campo de sus alianzas internacionales y adquirir
reputacin como pas, en un contexto internacional rgidamente estructurado en torno a la
dinmica de bloques internacionales en confrontacin. Todo ello, le supuso un considera
ble apoyo poltico en los foros multilaterales.
En la segunda etapa, la accin de apoyo a experiencias revolucionarias cede el paso a
una ms amplia labor de accin solidaria internacional en el mbito del entonces denomi
nado Tercer Mundo. De nuevo, la bsqueda de alianzas internacionales y la ganancia de
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buena imagen en el escenario global, junto con la promocin de valores humanistas, expli
can buena parte de los objetivos promovidos por la cooperacin cubana.
No obstante, ser en la tercera etapa, la de la colaboracin compensada, cuando ms
claramente se plantea la necesidad de acompasar la accin de cooperacin con la bsque
da de retornos para el propio proceso de desarrollo cubano. Los ingresos derivados de esta
exportacin de servicios profesionales especializados (particularmente en los campos de
la salud y la educacin) han llegado a suponer la segunda actividad de exportacin de Cuba
en algunos de los ltimos aos de la dcada.
No cabe generalizar el caso cubano al resto de las experiencias de la CSS, pero en todas
ellas es posible identificar los rditos (no exclusivamente de carcter econmico) que se deri
van de la accin cooperativa a escala internacional. Eso no anula la naturaleza de relaciones
ms horizontales, de mutuo inters entre los socios sobre la que se fundamenta la CSS, pero
obligara a tomar distancia respecto a los planteamientos retricos que insisten en el total
alejamiento e independencia de esta poltica respecto de los intereses de los que la proveen.

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Presentado para evaluacin: 9 de junio de 2015.

Aceptado para publicacin: 11 de octubre de 2015.

JUAN DIEGO RUIZ CUMPLIDO, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para

el Desarrollo
jdiego.ruiz@aecid.es
Licenciado en Veterinaria, especialidad en Sanidad Animal, Diploma de Estudios Avanza
dos en Economa Aplicada y Doctorando en Economa y Desarrollo en el marco del Pro
grama Crecimiento Econmico y Desarrollo Sostenible, de la Universidad Nacional de
Educacin a Distancia de Espaa. Profesional con 20 aos de experiencia en la gestin de
programas y polticas de cooperacin internacional para el desarrollo en Amrica Latina y
el Caribe. Coordinador de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desa
rrollo en Bolivia, Cuba y Per.

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