La poltica en una sociedad conflictiva.

El caso Argentino
(Mallon y Sourrouille)
La tentativa de estructurar una nueva coalicin nacional-populista-liberal: 1958-62
Arturo Frondizi, un astuto poltico que a mediados de la dcada del 50 se apart del ala tradicional del
Partido Radical para formar un nuevo movimiento Radical Intransigente, saba donde encontrar los votos
necesarios para ganar la eleccin de 1958. Puesto que no se permita a los peronistas presentar candidato
propio, quien pudiera conseguir el apoyo masivo de la disconforme clase trabajadora tena asegurada la
victoria.
Obedeciendo a este imperativo, la campaa de Frondizi fue conducida con gran fervor y retrica nacionalpopulista.
Una vez elegido presidente, procedi a revocar los derechos anti CGT sancionados al comienzo del
rgimen de Aramburu. Incluso fue bastante ms all: orden un aumento general de salarios del 60%, al par
que una mayor flexibilidad en las polticas monetaria y fiscal elevaba la oferta monetaria en un 46%, y el
dficit del presupuesto del gobierno nacional alcanzaba a casi el 5% del PBI. Como no poda ser de otro
modo, sobrevino una grave crisis inflacionaria y de balance de pagos.
La estrategia desarrollista de Frondizi, estrechamente asociada con el pensamiento de su principal
consejero econmico, Rogelio Frigerio, abarcaba una ingeniosa combinacin de ideas encaminadas a atraer
tanto a los grupos de inters nacional-populistas cuanto a liberales. Estos eran sus puntos fundamentales:
1. Desarrollar en Argentina un complejo industrial integrado, proponiendo el mayor nfasis en las
llamadas industrias bsicas (acero, qumica, celulosa y papel, maquinaria y equipos); explotar en
forma intensiva los recursos naturales de la nacin, y fortalecer el desarrollo regional, para asegurar
la completa integracin de la economa nacional
2. Rechazar el concepto de divisin internacional del trabajo, pretexto que los pases adelantados
utilizaban para mantener a las naciones menos desarrolladas en el papel de proveedoras de alimentos
y materias primas baratas, a travs del creciente deterioro de sus trminos de intercambio. Tambin
se afirmaba que en crculos confidenciales de EEUU la Argentina haba sido seleccionada para
continuar siendo una economa bsicamente agraria, mientras que se impulsaba el desarrollo de su
principal rival Brasil para convertirlo en una potencia industrial.
3. Seguir una estrategia de desarrollo agrcola parecida a la industrial: rpida mecanizacin y mejoras
tecnolgicas. La redistribucin de la tierra era un paso retrgrado, puesto que la tecnologa moderna
requera ms extensas y eficientes unidades de produccin y no pequeas chacras.
4. Atraer un flujo masivo de capital extranjero para proveer los recursos requeridos por la estrategia
desarrollista; si la Argentina observaba las reglas de juego de la comunidad financiera internacional,
el suministro de recursos externos sera virtualmente ilimitado. La utilizacin del capital extranjero
no pona en peligro la autonoma nacional, dado que la fuente de los ahorros no tena importancia
mientras estos fueran empleados para desarrollar una nacin independiente, moderna y
econmicamente poderosa
El atractivo que el desarrollismo ejerca sobre los ms importantes grupos de inters nacionales era claro: los
empresarios no tenan que temer la competencia extranjera, aun cuando en otros aspectos la economa
permaneciera abierta; los derechos de los propietarios rurales no sera atacado; los militares contara con la
produccin interna de materiales estratgicos y con economas regionales fuertes, para resistir la infiltracin
de los recelosos pases vecinos; los nacionalistas podran encontrar apoyo en las razones fuertemente
antimperialistas de la estrategia, una vez que se superaran sus prejuicios con respecto al capital extranjero, y
los trabajadores comprenderan a corto plazo que el camino ms efectivo para elevar los salarios reales era el
rpido crecimiento de la produccin y el empleo.
Para los economistas, el aspecto ms intrigante de la doctrina desarrollista era que consideraba inexistente la
limitacin de ahorros en la asignacin de los recursos. Todos los programas de inversin deseable podran
ser financiados con la entrada masiva de inversin externa, que al mismo tiempo mantendran en equilibrio
el balance de pagos. Una vez que la corriente de capital comenzase a disminuir- a medida que se fueran
cubriendo las posibilidades de inversin-, la sustitucin de importaciones debida a las inversiones anteriores
podra ser suficiente para asegurar el equilibrio externo, con excepcin, tal vez, del pago total de las
obligaciones externas.

No obstante, suponiendo que los acreedores extranjeros no estuvieron dispuestos a refinanciar las deudas de
la Argentina qu podran hacer una vez que el pas lograra su independencia econmica y no necesitara ms
del capital extranjero? Esta era una estrategia de todo o nada cuyo xito final requera que se mantuviese
un impulso hacia adelante por encima de cierto nivel crtico: si a lo largo del camino aparecan algunas
seales de dificultades, los inversores podan perder la confianza, lo cual traera aparejada una disminucin
en la entrada de nuevos capitales extranjeros, que poda llevar rpidamente al pas, como si se tratara de una
bola de nieve, al desastre total.
La primera preocupacin de Frondizi fue ganarse la confianza de los inversores internos y de la comunidad
financiera internacional. A tal efecto, design a lvaro Alsogaray, un liberal partidario fervoroso de la libre
empresa, nuevo ministro de economa- y en diciembre de 1958 concret un estricto acuerdo stand by con el
FMI. Los requerimientos marginales de efectivo mnimo bancario fueron elevados hasta el 60%, se elimin
la financiacin hipotecaria del gobierno para construcciones residenciales; la financiacin del dficit fiscal
por el Banco Central fue drsticamente disminuida; se abolieron de inmediato la mayora de los controles de
precios; se eliminaron las restricciones cuantitativas al comercio y el tipo de cambio fue liberado para que
alcanzase su nivel propio. Las nuevas inversiones se vieron favorecidas con deducciones muy generosas en
el impuesto a los rditos y los derechos y recargos sobre las importaciones de bienes de capital fueron
drsticamente reducidos o eliminados por completo. El aumento de salarios estuvo muy por debajo del alza
de precios, y posteriormente aquellos fueron congelados por medio de convenios.
Ya en 1958 Frondizi haba dado su muy discutido paso inicial para atraer capitales extranjeros: en el mes de
julio se celebraron diez convenios de concesiones petrolferas con compaas extranjeras. En diciembre se
aprob la ley que conceda a los inversores forneos los mismos derechos que gozaban los locales. Se
zanjaron ciertas diferencias pendientes con inversores internacionales y se obtuvieron ms de 200 millones
de dlares en crditos generales, para garantizar al pas su liquidez en moneda extranjera.
Los efectos a mediano plazo de estas nuevas polticas fueron impresionantes. Despus de un agudo pero
breve receso empez a ceder y la tasa de inflacin se desaceler, y en el segundo semestre de 1959, el tipo
de cambio fue fijado en 83 pesos por dlar y el capital extranjero comenz a afluir al pas junto con
importantes repatriaciones de fondos argentinas privados que se mantenan en el exterior. Aumentaron las
reservas netas de oro y divisas; aument el total de inversiones fijas; y para 1962 la Argentina haba llegado
prcticamente a autoabastecerse de productos derivados del petrleo.
Sin embargo, las dificultades para sincronizar tal conjunto de polticas pronto comenzaron a abrir brechas en
ambos frentes: el econmico y el poltico. La repentina liberacin de controles a la economa, a principios de
1959, no slo origin inicialmente un rpido aumento del nivel general de precios sino tambin de algunos
cambios bruscos en los precios relativos. Uno de los ms importantes fue el aumento del 250% en los
precios de la carne vacuna.
En lo que respecta al sector laboral, el aumento del empleo, con el que Frondizi haba contado para
compensar la declinacin inicial del salario real provocada por sus polticas de estabilizacin no se
materializ: se estima que entre 1958 y 1961 la ocupacin permaneci prcticamente constante y que la tasa
de participacin de la poblacin ocupada declin.
Estas inesperadas dificultades llegaron a su punto crtico en 1961, como consecuencia de las malas
condiciones climticas y la renovacin de los convenios salariales. Desde luego, la estrategia desarrollista no
se basaba en un fuerte crecimiento de la exportacin para mantener la viabilidad del balance de pagos; pero
cuando el continuo estancamiento de aquella se agudiz por la pobre cosecha de principios de ao, en el mes
de abril el Banco Central, debi adoptar por primera vez en dos aos, el papel de vendedor neto de divisas y
desde entonces continu perdiendo reservas.
Al principio los prestamistas extranjeros reaccionaron en forma cauta, pero en noviembre, cuando el arribo
al mercado de la nueva cosecha no permiti al Banco volver a su tradicional postura de comprador neto, se
hizo evidente que haba comenzado una fuerte especulacin contra la estabilidad del peso. Frondizi se sinti
obligado a no restablecer los controles de cambio, pues consideraba que ambas medidas eran piedras
angulares de su programa desarrollista.
La prdida de confianza en la economa se agudiz todava ms a raz del prolongado enfrentamiento con
los sindicatos por mejoras salariales y racionalizacin del empleo en el sector pblico, especialmente en los
ferrocarriles. Frondizi no se atrevi a adoptar una lnea dura con respecto a salarios y moder su poltica
hacia los empleados pblicos, particularmente con vistas a las prximas elecciones de 1962. Las concesiones
en materia de demandas laborales motivaron las renuncias sucesivas de dos ministros de economa. El apoyo
de los liberales al rgimen se resinti an ms cuando la Argentina fue declarada en violacin del acuerdo

stand by con el FMI a causa del excesivo endeudamiento del gobierno. El apoyo de los militares comenz a
desmoronarse cuando Frondizi, en una nueva tentativa de conquistar la popularidad entre el electorado,
asumi una tercera posicin en la disputa internacional sobre el castrismo y permiti que los peronistas
presentasen sus propios candidatos en las elecciones provinciales.
El error fundamental de Frondizi consisti en persistir en un conjunto de polticas que no quiso cambiar ni
siquiera despus de que la realidad demostr que no daban los resultados esperados. Se encamin a
improvisar medidas encaminadas a obtener el apoyo popular con la vana esperanza de que ello pudiera
compensar el alejamiento de importantes miembros de su alianza poltica. En cambio, los lderes polticos se
convencieron an ms de que las reglas de juego acordadas al comienzo de la coalicin haban sido violadas
sin previo consentimiento.
Reconstruccin de un gobierno nacional populista bajo el tradicional Partido Radical: 1963- 1966
El perodo entre la cada de Frondizi, en marzo de 1962 y la eleccin del nuevo presidente un ao ms tarde,
constituye un ejemplo tipo de sntoma de crisis, cuando la formulacin de polticas pasa a manos de
funcionarios de menor nivel que ocupan puestos en organismos estables como el Banco Central.
La coordinacin de polticas se hizo imposible por una abierta lucha entre facciones militares: los azules
conducidos por el general Juan Carlos Ongana y los colorados trmino que no tena nada que ver con el
comunismo sino que identificaba a una faccin que apoyaba la constitucin de un gobierno militar
nacionalista.
Los azules- vencedores de aquel enfrentamiento- propiciaban la inmediata eleccin de un gobierno civil,
pero nuevamente sin la participacin de candidatos peronistas.
Las elecciones de 1963 fueron libres, excepto por la exclusin del peronismo. La voluntad popular se dividi
entre los candidatos elegibles y los votos en blanco, y Arturo Illia, de la rama tradicional del Partido Radical
(ahora llamado Partido Radical del Pueblo), obtuvo una estrecha mayora de menos del 30% del electorado
total.
Este resultado fue recibido en general con un sentimiento de alivio, pues de esa manera llegaba a su fin un
perodo de semi anarqua; ese mismo sentimiento ayud al gobierno a obtener apoyo mayoritario en el
Congreso que se eligi conjuntamente. Y los Radicales del Pueblo no trataron de formar ninguna coalicin
de grupos de intereses ya que el caballo de batalla de su campaa fue la estricta restauracin de la legalidad
constitucional. Pero al no tener los grupos de inters ms poderosamente organizados representacin en el
Congreso esto no hizo ms que aumentar el aislamiento del gobierno.
El hecho de que el Partido Radical del Pueblo constituyera un microcosmos de los intereses econmicos e
ideolgicos, impidi al gobierno desarrollar una labor eficaz.
La estrategia inicial del nuevo gobierno solo puede entenderse a la luz del agudo receso de 1962-1963.
Despus de la cada de Frondizi se adopt una poltica monetaria extremadamente restrictiva.
Eugenio Blanco, designado nuevamente ministro de Economa por el presidente Illia, consider que su
primer objetivo deba ser reactivar la deprimida economa con polticas expansivas en los mbitos
monetario, fiscal y salarial. Como consecuencia de estas medidas el PBI creci y el desempleo se redujo a la
mitad. Sin embargo, en un principio se temi que la rpida recuperacin de la economa y el servicio de la
pesada deuda externa, pudiesen originar una nueva crisis en el balance de pagos. En consecuencia volvieron
a fijarse controles de cambio sobre las transacciones de capital y se tomaron medidas especiales para reducir
el monto de insumos importados en la produccin. Aun cuando la refinanciacin de la deuda fue poco
significativa, las reservas netas del Banco Central apenas mermaron durante 1964-65.
La explicacin de este xito en el manejo de la poltica cambiaria debe buscarse tanto en la oferta como en la
demanda de divisas.
Las exportaciones aumentaron continuamente, donde parte de este extraordinario incremento puede
atribuirse a condiciones climticas favorables para los cultivos y al mejoramiento de los precios
internacionales. Aun cuando reimplant los controles de cambio, el gobierno de Illia adopt una poltica de
ajustes graduales, para evitar que los precios de exportacin se apartasen demasiado de los crecientes costos
internos, y promovi adelantos tecnolgicos en la agricultura. La creciente influencia de equipos tcnicos
competentes en la elaboracin de las polticas econmicas globales fue tambin notables, particularmente en
el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y en la preparacin de los programas financieros anuales
bajo la supervisin del Banco Central.
Estas realizaciones del rgimen radical del pueblo fueron, sin embargo, insuficientes para obtener por lo
menos la tcita aceptacin de los tres poderosos sectores de intereses que no tenan participacin activa en el

gobierno. Los grupos empresariales y financieros liberales se espantaron cuando el presidente Illia decidi
cancelar los contratos con las compaas petroleras extranjeras y adoptar una actitud un tanto hostil hacia la
comunidad financiera internacional, hostilidad que se manifest en la abrupta terminacin del acuerdo de
stand by con el FMI.
A su vez los liberales reaccionaron ante la reimplantacin de los controles cambiarios y lo que se consider
como una resurreccin del estatismo excesivo. La poltica estaba siendo formulada por los tecncratas del
gobierno sin la adecuada participacin del sector privado.
Los sucesos que ms polarizaron la oposicin contra el gobierno fueron, sin embargo, las crecientes
dificultades con el sector laboral y la incapacidad de las autoridades para someter los organismos
descentralizados y las empresas del Estado a un efectivo control central. Estos problemas estaban
estrechamente relacionados: el exceso de empleados y las concesiones salariales fueron denunciados como
las principales causas de dficit creciente entre estas entidades.
Los aumentos de salario en todos los sectores de la economa tambin haban superado largamente los
lmites recomendados por el equipo econmico cuando se intent poner algn freno tras haber logrado la
recuperacin de la economa. Se anunci que los incrementos salariales deban ajustarse a los aumentos en
la productividad; pero la incapacidad del gobierno para aplicar su poltica salarial aun en el sector pblico,
as como la escasa disposicin del presidente Illia para emplear las tropas a fin de prevenir la ocupacin de
las fbricas, los sabotajes y otros actos de violencia, convencieron a los empleadores de que era ms
prudente adoptar una lnea menos rgida. En consecuencia el espiral salarios-precios se aceler y el ndice
del costo de vida subi el 38% entre diciembre de 1964 y fines de 1965.
Cuando el equipo econmico dispuso no acordar los aumentos salariales y precios por su decisin de
mantener una poltica monetaria-fiscal restrictiva durante 1965 y la primera mitad del 66, los empresarios
objetaron enrgicamente la iliquidez, en vez de apoyar la firme actitud del equipo gubernamental.
Simultneamente, la presin militar encaminada a lograr que el ejrcito contase con mayores facultades para
imponer disciplina a los trabajadores, fue rechaza por el presidente Illia como una violacin a la legalidad
constitucional.
Las discusiones entre el rgimen y sus opositores, fueron ampliamente ventiladas por la prensa, de manera
que el golpe de estado de junio de 1966 no caus mayor sorpresa ni origin mucha reaccin adversa
manifiesta. El general Ongana volvi de su retiro para encabezar un nuevo gobierno militar, con el
argumento de que el sistema de partidos polticos haba recibido ya su oportunidad y, en vista del fracaso en
alcanzar sus objetivos, se haca necesario ensayar un mtodo diferente.