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y desigualdad
Pobreza, exclusin
y desigualdad
ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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De la presente edicin:
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Resumen
En Argentina, as como en otros pases latinoamericanos, se verifica la conformacin de agentes productivos agrarios sin antecedentes previos en la
actividad agropecuaria; rasgo que da cuenta de una creciente interrelacin
rural-urbana, as como del incremento de la heterogeneidad social agraria.
En efecto, este conjunto de nuevos agentes engloba situaciones de bsqueda de alternativas de inversin, o bien de revalorizacin de aspectos vinculados al estilo de vida, as como tambin orientadas a la generacin de
ingresos necesarios para el sustento familiar. La presente ponencia se centra
en este ltimo grupo de agentes: sujetos sociales vulnerables que, sobre la
base del control de un capital relativamente reducido, encaran microemprendimientos de base agropecuaria orientados al mercado.
Teniendo en cuenta que este tipo de situaciones de ingreso a la actividad agraria puede darse de manera autnoma o bien favorecidas por apoyos institucionales, el anlisis apunta a identificar los enfoques adoptados
por distintos programas estatales vigentes actualmente en la Argentina.
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Esta ponencia se inscribe en el marco del PICT 38175 La incorporacin a la produccin agropecuaria de sujetos en situacin de vulnerabilidad social. Trayectorias y modalidades de insercin, financiado por la ANPCyT.
** Investigadora del CONICET en el Centro de Estudios de Sociologa del Trabajo, Facultad de
Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires y profesora de la Maestra de Estudios Sociales Agrarios (FLACSO-Argentina). Direccin postal: Av. Crdoba 2122, 2 Piso, Of. 211
(1120), Buenos Aires. Correo electrnico: ccraviotti@yahoo.com
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Para ello se reflexiona acerca de las perspectivas sobre la vulnerabilidad social presentes en sus estrategias y sobre las redefiniciones que estas experimentaron en los ltimos aos. Luego se considera, especficamente, la
medida en que dichos programas incorporan la problemtica de sujetos
sociales vulnerables que inician la actividad agraria.
Introduccin
Distintos trabajos producidos recientemente en Argentina y en otros contextos sociales, dan cuenta de la creciente interrelacin rural-urbana, fenmeno que se expresa en la diversificacin del empleo en las reas rurales, la pluriactividad de los productores agropecuarios y sus familias la
combinacin de la actividad agropecuaria con otras actividades y una
mayor integracin entre los mercados de trabajo urbanos y rurales, lo que
deja de lado su tradicional fragmentacin.
Un aspecto que tambin da cuenta de la interrelacin rural-urbana y
comparativamente menos abordado por los investigadores, es la conformacin de nuevos agentes productivos agrarios, situacin que se enraza
en los cambios de las condiciones macro-econmicas y en los procesos de
reestructuracin experimentados por los mercados de trabajo, as como
en factores de ndole micro, tales como el ciclo de vida de las familias y
las expectativas y motivaciones de sus miembros1.
En Argentina, este fenmeno se produce en un contexto en el que la
produccin agroalimentaria ha experimentado fuertes procesos de reestructuracin durante la dcada de los 90; con cambio tecnolgico, aumento de escalas productivas y recrudecimiento de la competencia interempresaria, lo que provoca una marcada disminucin de las explotaciones agropecuarias y de la poblacin ocupada en actividades agrarias. Sin
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La heterogeneidad de situaciones que abarca esta categora de nuevos agentes, obedece a que
engloba inversionistas que buscan diversificar su cartera de inversiones y sujetos que incursionan en la actividad agraria a partir de consideraciones ligadas al hobby o al estilo de vida, as como a sujetos expulsados del mercado laboral que la visualizan como mecanismo de sustentacin
de sus familias. (Craviotti, 2006).
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Esto independientemente que su aplicacin concreta, a partir de las visiones de los tcnicos y su
interfase con los requerimientos de los beneficiarios, sin duda generan redefiniciones de estos
parmetros.
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movilizar recursos existentes, desarrollar estrategias diversas. Estrictamente hablando estn, no fuera de la sociedad, sino fuera de ciertos circuitos,
de ciertas prcticas, ya no son de la incumbencia de ciertas instituciones
por lo mismo que incumben a otras.
Teniendo en cuenta las trampas de la nocin de exclusin, Castel
(2004) propone reservarla para ciertas categoras especficas: para denotar
situaciones en las que se verifica un alejamiento completo de la comunidad (por deportacin, destierro o matanza) o bien en la que se construyen
espacios cerrados en el seno de la comunidad, pero separados de esta. Una
tercera modalidad sera aquella en la que las personas gozan de un estatuto especial que les permite coexistir en comunidad, pero que las priva de
ciertos derechos y de la participacin en determinadas actividades sociales.
Si se admiten estos criterios, ello significa que la mayora de las situaciones
calificadas hoy como exclusin corresponden a una lgica completamente
distinta, la de la vulnerabilidad, generada por la degradacin de las relaciones de trabajo y de las protecciones asignadas al trabajo.
La premisa de este autor es que existe una fuerte correlacin entre el
lugar ocupado en la divisin social del trabajo y la participacin en redes
de sociabilidad y sistemas de proteccin social. Es conocida su identificacin de diferentes zonas (la de la integracin, la de la exclusin o desafiliacin, como prefiere llamarla, y la de la vulnerabilidad, como zona intermedia, inestable). Hablar de desafiliacin significa, desde su punto de
vista, trazar un recorrido, buscar las relaciones entre la situacin en la que
se est y aquella de la que se viene, vincular lo que sucede en las periferias
y lo que llega al centro. La zona de vulnerabilidad ocupa una situacin estratgica: reducida o controlada, permite la estabilidad de la estructura social abierta que, en general, alimenta turbulencias. Es en las zonas grises
y difusas de la vulnerabilidad donde deben concentrarse los esfuerzos de
investigacin de los socilogos (Castel, 1997).
Se trata entonces de profundizar el anlisis en aquellas situaciones de
vulnerabilidad que pueden desencadenar procesos de acumulacin de
desventajas. Las implicaciones para la poltica pblica son relevantes, en
la medida que llama a poner el foco de atencin sobre situaciones de riesgo antes que en los resultados y a desarrollar un abordaje muldimensional y preventivo (Sarav, 2006).
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La gnesis del enfoque en los pases desarrollados, junto con su nfasis en el trabajo asalariado formal como principal mecanismo de integracin social, ha llevado a que sea considerado de difcil aplicacin en los
pases en desarrollo, dada la importancia de las ocupaciones informales y
precarias. En este sentido, los estudios sobre la marginalidad que florecieron en los aos sesenta y setenta en la regin, destacaban en su versin
histrico-estructural que la presencia de un volumen significativo de mano de obra con insercin marginal no se corresponda con un estadio de
desarrollo del capitalismo dependiente sino que, por el contrario, era caracterstica de la forma en que este se establece y mantiene (Murmis,
1969: 414)3. Surge entonces la necesidad de considerar la peculiar situacin de estas sociedades en trminos de su evolucin y de los dispositivos
de integracin diseados. Como seala Sarav (2006), el desafo consiste
en poder diferenciar la figura del fondo, es decir, las especificidades de la
exclusin social en un escenario que tradicionalmente se ha caracterizado
por una marcada pobreza y desigualdad, la extendida precariedad laboral,
y una ciudadana limitada.
Si para Saith el beneficio principal del concepto de exclusin en los
pases en desarrollo fue que permiti reabrir viejos debates y discusiones
sobre la pobreza al introducir la preocupacin por sus causas, para Sarav
en el caso latinoamericano se trata no ya de una nueva forma de enfocar
los problemas sino de un endurecimiento de la estructura social, en el
que la pobreza es asumida por los propios pobres y tambin por el Estado. Este disea y aplica polticas no para superar la pobreza, sino para
convivir con ella, por lo que esta se ha institucionalizado: las diferenciaciones generadas desde las propias instituciones estatales para acceder a
distinto tipo de apoyos dan lugar a una especie de ciudadana de segunda clase (Roberts, 2006).
Katzman y otros (1999) refirindose a las posibilidades de extender el
concepto de exclusin, formulado en el contexto europeo, al mbito latinoamericano, consideran que la integracin social puede describirse como un proceso multiafiliatorio; en el que ningn lazo social tiene la fuer-
za que en otros contextos adquiere la relacin salarial, los derechos sociales, o incluso la participacin en el mercado, pero existen otros muchos
lazos sociales ms dbiles que brindan un sentido de pertenencia. Retomando estas ideas, Pizarro (2001: 12) indica que las polticas aperturistas,
de privatizacin y desregulacin adoptadas en los noventa, conformaron
un evento econmico-social traumtico que impact profundamente
sobre distintas dimensiones de los hogares. El concepto de vulnerabilidad
parece ser el ms apropiado para captar esa mayor exposicin a riesgos, experimentada por una gran masa de habitantes en Amrica Latina.
Esta visin, presente en una corriente de estudios vinculados a organismos internacionales, se apoya fuertemente en el trabajo de Moser
(1998), que conecta vulnerabilidad con activos, introduciendo as un
giro en el abordaje de la cuestin. Esta perspectiva subraya que la mayor debilidad objetiva de los hogares pobres para enfrentar las crisis econmicas, puede ser contrarestada con una adecuada gestin de los recursos internos y externos a los que acceden (fundamentalmente los
vinculados a redes sociales). De all surge una clara implicancia en trminos de polticas: la necesidad de un diagnstico abarcativo de los activos ms que de los pasivos y de disear medidas que permitan un
uso adecuado de los mismos.
A pesar de las evidentes similitudes de la terminologa, creemos que
este enfoque se distancia de la tradicin francesa de anlisis de la exclusin, con su nfasis en los aspectos derivados del funcionamiento del sistema social. Probablemente el inters por esta aproximacin radique en
que ofrece ideas acerca de cmo abordar la vulnerabilidad desde programas ad-hoc, sin forzar transformaciones de mayor alcance. Varios autores,
a pesar de adoptarlo, indican que los recursos que poseen las familias dependen de las estructuras de oportunidades provistas por el Estado, el
mercado y la sociedad (Katzman y otros, 1999; Pizarro, 2001). Una vez
identificada la problemtica de la vulnerabilidad, la respuesta no puede
detenerse meramente en identificar los activos y sus usos, sino que debe abordar las lgicas de produccin y distribucin de dichos activos.
Con estas precisiones, creemos que la nocin de vulnerabilidad presenta potencialidades respecto de la pobreza, en tanto invita a un abordaje multidimensional y procesual, en el que se evalen los factores de dis-
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tinta ndole (micro, meso y macro) que conducen a ella. Asimismo, permite incorporar sectores no necesariamente pobres, pero expuestos a procesos de desintegracin y exclusin.
Esta es una aproximacin general que debe matizarse, considerando que ciertas actividades
como la construccin, el servicio domstico y la actividad agraria tradicionalmente se han
caracterizado por relaciones laborales precarias y menor presencia relativa de instituciones regulatorias.
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maciones estructurales (Manzanal, 2000), sino que en la prctica operaban como un instrumento de exclusin antes que de inclusin; porque
frente a situaciones de carencias generalizadas, eran ms los potenciales
beneficiarios que quedaban fuera de su alcance que los que efectivamente lograban responder a los criterios de focalizacin establecidos (De Dios,
1996). Otros autores en cambio, destacaban la ambigedad de programas
que si bien estaban focalizados en capas en desintegracin o en riesgo de
llegar a ella, incluan elementos paliativos y otros desarrollistas (Murmis,
1998). Los propios instrumentos empleados, admiten una doble lectura
y pueden servir a objetivos distintos, particularmente en ausencia de una
estrategia general que los contenga.
A partir de la profunda crisis que acompa la salida de la poltica de
convertibilidad monetaria a principios del 2002, varios de estos programas se mantienen, aunque introdujeron cambios operativos. Al apoyo a
proyectos productivos sumaron nuevos instrumentos orientados a la
mejora de la calidad de vida en el medio rural5. Al mismo tiempo, programas iniciados en esta etapa desde el Ministerio de Desarrollo Social y el
Ministerio de Trabajo procuran superar el asistencialismo, a menudo
criticado por sus detractores, fomentando el autoempleo de los sujetos sociales vulnerables a travs del financiamiento de proyectos productivos y
de servicios y su acompaamiento tcnico. Comparativamente con los
grandes centros urbanos, estos programas encuentran mayor facilidad para desarrollar iniciativas de esta ndole en las pequeas localidades, ya que
al coincidir el lugar de trabajo con el de residencia, resulta ms fcil vincular a los beneficiarios entre s. Es por ello que en la prctica se constata
la extensin de su cobertura a estos mbitos.
En la etapa de la posconvertibilidad puede hablarse de un proceso de
desdiferenciacin o convergencia entre los programas estatales, que no
solo se constata en los instrumentos empleados, sino tambin en las estrategias que los sustentan. Las ideas-fuerza son las nociones de territorio y
desarrollo local, en algunos casos articuladas con la de economa social.
Este abordaje es presentado como una visin superadora, aunque existen
rasgos que indican una solucin de continuidad con elementos propios de
los programas iniciados en los noventa sera el caso de la descentralizacin y la participacin, que no siempre lograron difundirse en la prctica
6. El cuestionamiento de otros rasgos, como la focalizacin, no ha dado
lugar an a iniciativas diferenciales.
Algunos ejemplos permitirn ilustrar los nuevos planteamientos adoptados por los programas7. El Programa Social Agropecuario fue iniciado
en 1993 por la SAGPyA y tena como objetivos contribuir al incremento
de los ingresos en los hogares de los pequeos productores y promover su
participacin y organizacin. Para ello, los beneficiarios deban conformarse en grupos y formular proyectos, con el requerimiento de un nmero mnimo de miembros. A su vez, el establecimiento de montos mximos de financiamiento por grupo, en la prctica funcionaba como tope a
la cantidad de integrantes.
Diez aos despus, en el marco de una nueva gestin, el discurso del
programa alude a la adopcin de un enfoque socioterritorial que
A travs del equipamiento del hogar rural y el acceso a fuentes de energa, entre otros.
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apuesta a la conformacin y fortalecimiento de organizaciones campesinas, indgenas y de trabajadores rurales como las unidades bsicas de trabajo, procurando sujetos con capacidad para ejercer plenamente de sus
derechos, es decir, apuntando a la sociedad civil organizada como motor
de las transformaciones necesarias para mejorar la calidad de vida de las
personas () El socioterritorio tiene tres caractersticas fundamentales: la
democracia interna como mecanismo de toma de decisiones, la conformacin de cadenas productivas protagonizadas por el sector y la generacin de acciones que tiendan a abarcar problemticas estructurales (tierra,
agua, soberana alimentaria, comercializacin, salud, educacin). (Noticias PSA N. 1).
Enfatizando los elementos de continuidad antes que de ruptura, el Banco Mundial (De Ferranti y otros, 2005) indica que el enfoque territorial puede ser visto como un esfuerzo por expandir el enfoque de los fondos sociales para involucrar a un rango ms amplio de actores.
Debido a la extensin de la ponencia, necesariamente se abordan aspectos generales de los programas.
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Se promueve no solo el aumento de la cantidad y la calidad de la produccin, sino tambin la consolidacin de procesos de organizacin social y
consenso, a fin de mejorar el desarrollo de las comunidades. En ese marco, la consideracin de los mbitos locales cobra un lugar central.
El Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra, puesto en marcha en 2004 por el Ministerio de Desarrollo Social, es, desde el
punto de vista cronolgico el ms reciente de los programas analizados.
El programa se plantea promover la economa social mediante el apoyo
tcnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusin social
generados en el marco de procesos de desarrollo local [y] fortalecer a or8
Discurso del Coordinador Nacional del Programa. Fuente: www.inta.gov.ar, consulta del
2/07/07.
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En cuanto a la incorporacin de sujetos sociales vulnerables que inician la produccin agropecuaria, su problemtica es apenas considerada
por estos programas; ya sea porque el foco est puesto en apoyar a los productores pre-existentes y frenar su migracin a reas urbanas (sera ste el
objetivo predominante en los programas de desarrollo rural) o porque se
identifica un conjunto de obstculos para el inicio de actividades agropecuarias, difciles de superar con los instrumentos disponibles (el caso de
los programas sociales)9. En este sentido se mencionan: el elevado nivel de
inversin requerido por puesto de trabajo en comparacin con actividades no agropecuarias, particularmente las de comercio o servicios; la necesidad de saberes especficos y difciles de transmitir; el tiempo que
transcurre hasta obtener la primera produccin; la estacionalidad de los
ingresos vinculada al ciclo biolgico de las producciones agropecuarias, y
la valorizacin de la tierra en el marco de un modelo que incentiva la exportacin de commodities.
Sin embargo, est claro que la opcin por un abordaje territorial supone la incorporacin de sectores rurales y urbanos, viabilizando los vnculos entre diferentes mbitos de actividad. Quienes inician la actividad
agropecuaria a partir de trayectorias previas no agropecuarias expresan estas vinculaciones. Su inclusin se vuelve importante en el marco de estrategias que apunten a la revitalizacin de los espacios rurales y la ocupacin del territorio, tal como lo indican antecedentes de otros pases.
entre los que destacan aquellos que provienen de programas estatales cobran un lugar central.
En el caso argentino se pusieron en marcha una multiplicidad de programas sociales y de desarrollo rural en el contexto de las polticas de desregulacin y apertura que caracteriz a la dcada del noventa, con sus
consecuencias en trminos de incremento del desempleo y los niveles de
pobreza. Estos programas continuaron en la etapa que sigui a la crisis de
fines de 2001 y los consiguientes cambios introducidos en la poltica macroeconmica, si bien algunos de ellos han sido redefinidos y se crearon
nuevos instrumentos de atencin.
En lneas generales estos programas adoptan, aunque no de manera
explcita, el enfoque de vulnerabilidad y activos, una de las corrientes presentes en el debate sobre la vulnerabilidad social. Esto se evidencia en la
estrategia de potenciar el recurso comparativamente ms abundante en
estos hogares, el trabajo de sus integrantes, as como las relaciones sociales a las que estos acceden; si bien, desde otra perspectiva, suponen la recuperacin y defensa de estos recursos. En sus versiones ms recientes no
abandonan esta visin, pero enfatizan las nociones de desarrollo local, territorio y economa social, que se sustentan en el apoyo a la descentralizacin, la participacin y la concertacin multiactoral, percibindose una
confluencia de enfoques entre programas ejecutados por diferentes jurisdicciones estatales, que facilitara una mayor coordinacin de acciones.
Desvinculados de otros instrumentos de poltica macroeconmica y
sectorial, corren, sin embargo, el riesgo de no modificar en lo sustancial
la dinmica excluyente de procesos que se dan en el nivel local. Una participacin en los espacios de concertacin que, en varios casos, se limita a
los actores beneficiados por estos programas y/o responsables de su ejecucin opera en el mismo sentido, revelando la dificultad para conectar los
emprendimientos cuyo objetivo principal es asegurar la sustentacin de
las familias, con el subsistema de la economa empresarial.
Los desafos que supone poner en prctica el abordaje territorial, se
ponen de manifiesto, no solo en el plano de lograr la vinculacin de distintos actores econmicos e institucionales, sino tambin en el de posibilitar mayores interrelaciones entre diferentes sectores de actividad y los espacios rurales y urbanos. Los sujetos sociales vulnerables que encaran ac-
Reflexiones finales
En esta ponencia se parti de la hiptesis que enfatiza la importancia de
la red de relaciones, en el caso de sujetos sociales vulnerables que encaran
la produccin agropecuaria como mecanismo de sustentacin de sus familias. Esta red de relaciones incluye el acceso a recursos institucionales,
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