EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR
Rafael Mrquez Piero
Se pretende hacer una referencia amplia de la situacin doctrinal, jurisprudencial y legislativa de la mayora de los problemas que producen en
la prctica las infracciones y sanciones administrativas. Conviene revisar
desde el punto de vista de la perspectiva material, donde se analiza la problemtica de los principios de legalidad, tipicidad o responsabilidad de los
infractores.
Tambin, cabe traer a colacin la procedimentalidad, en donde se trata
de temas tales como la proporcionalidad de las sanciones, la prescripcin,
la prohibicin del bis in idem, as como los derechos del infractor a la presuncin de inocencia, a la prueba y a un amplio etctera. Asimismo, cabe
considerar el carcter prctico de lo que se estudia y suministrar un modelo
de la ms completa utilizacin de los formularios, a travs de los cuales se
desarrolla el procedimiento administrativo sancionador, sobre todo considerando los argumentos de defensa e impugnacin de los presuntos infractores, y finalmente las distintas clases de resoluciones administrativas que tal
situacin generara.
Estimamos tambin la necesidad de considerar la prctica motivadora
de las actividades: la referencia al derecho-deber de motivacin y especificar lo ms posible el contenido de la misma. Sin embargo, cabe enfatizar
la generalidad y proporcionalidad relativas a la situacin indiciaria. Todo
ello para concretar, lo ms posible, las nociones jurdicas indeterminadas,
el principio de legalidad y la extensin de las motivaciones. Repetir con
toda la fuerza posible la eliminacin de la arbitrariedad; del ejercicio adecuado de los medios de oposicin y control jurisdiccional de la actividad
administrativa; de la admisin de la motivacin remotivadora y una fuerte
consideracin del derecho-deber de la congruencia; teniendo en cuenta las
posibilidades de incongruencia e indefensin.
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De esta manera, destacar:

A) Modalidades de incongruencia generadoras de indefensin.
B) La importantsima relacin de la congruencia con los hechos.
C) Congruencia calificacin jurdica.
D) Incongruencia citra petita.
E) Incongruencia extra petita.
F) Incongruencia supra petita
Y para terminar, traer a colacin la ejecutividad de la resolucin sancionadora: a) rgimen jurdico; b) ejecutividad y derecho a la presuncin de
inocencia, y c) ejecutividad y derecho a la tutela judicial efectiva.
Siguiendo la muy clara expresin del doctor Jorge Fernndez Ruiz, empezaremos por referirnos a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos:
Artculo 21. La investigacin corresponde al Ministerio Pblico y a las
policas, las cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin.
El ejercicio de la accin penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Pblico. La ley determinar los casos en que los particulares podrn
ejercer la accin penal ante la autoridad judicial. La imposicin de las penas, su modificacin y duracin son materias propias y exclusivas de la autoridad judicial.
Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, las que nicamente consistirn en multa,
arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiera impuesto, se permutar dicha sancin por el
arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de treinta seis horas.
Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de polica fuese jornalero, obrero o trabajador, no podr ser sancionado con multa mayor del
importe de su jornal o salario de un da.
Tratndose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga
por infraccin de los reglamentos gubernamentales o de polica no exceder
del equivalente de un da de su ingreso. El Ministerio Pblico podr considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la accin penal, en los
supuestos y condiciones que fije la ley.
El Ejecutivo Federal podr, con la aprobacin del Senado en cada caso
concreto, reconocer la jurisdiccin de la Corte Penal Internacional.
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios que comprende la prevencin de

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los delitos; la investigacin y persecucin para hacerla efectiva, as como la

sancin de las infracciones administrativas, en los trminos de la ley en las
respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin de las
instituciones de seguridad pblica se regir por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos
humanos reconocidos en esta Constitucin.
Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Pblico y las instituciones policiales de las
tres rdenes de gobierno debern coordinarse para cumplir los objetivos de
la seguridad pblica y conformarn, estructurarn el sistema nacional de
seguridad pblica, que se encontrar sujeto a las siguientes bases mnimas:
A) La regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento y certificacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica, la operacin y desarrollo de ests
acciones, ser competencia de la Federacin, el Distrito Federal, los
estados y los municipios en el mbito de su respectivas atribuciones.
B) El establecimiento de las bases de datos criminalsticos y de personal
para las instituciones de seguridad pblica. Ninguna persona podr
ingresar a las instituciones de seguridad pblica si no ha sido debidamente certificada y registrado en el Sistema.
C) La formulacin de polticas pblicas tendientes a prevenir la comisin de delitos.
D) Se determinar la participacin de la comunidad, que coadyuvar
entre otros en los procesos de evaluacin de las polticas de prevencin del delito, as como de las instituciones de seguridad pblica.
E) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pblica, a nivel nacional sern aportados a las entidades federativas y municipios para ser
destinados exclusivamente a estos fines.
Ley Federal de Procedimiento Administrativo
Artculo 4. Los actos administrativos de carcter general, tales como
reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y
formatos, as como los lineamientos, criterios, metodologas, instructivos,
directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer
obligaciones especficas cuando no existan condiciones de competencia y
cualesquiera de naturaleza anloga a los actos anteriores, que expidan las
dependencias y organismos descentralizados de la administracin pblica

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federal, debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin para que produzcan efectos jurdicos.
Artculo 17. Salvo que en otra disposicin legal o administrativa de carcter general se establezca otro plazo, no podr exceder de tres meses el tiempo
para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entendern las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposicin legal o administrativa
de carcter general se prevea lo contrario. A peticin del interesado, se deber expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos das hbiles
siguientes a la presentacin de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deber expedirse cuando otras disposiciones prevean
que transcurrido el plazo aplicable la resolucin deba entenderse en sentido
positivo. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolucin, y
sta a su vez no se resuelva dentro del mismo trmino, se entender confirmada en sentido negativo.
Artculo 69-D. Los titulares de las dependencias y los directores generales de los organismos descentralizados de la administracin pblica federal
designarn a un servidor pblico con nivel de subsecretario u oficial mayor,
como responsable de:
I. Coordinar el proceso de mejora regulatoria en el seno de la dependencia u organismo descentralizado correspondiente, y supervisar su
cumplimiento;
II. Someter a la opinin de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, al menos cada dos aos, de acuerdo con el calendario que ste
establezca, un programa de mejora regulatoria en relacin con la
normatividad y trmites que aplica la dependencia u organismo descentralizado de que se trate, as como reportes peridicos sobre los
avances correspondientes, y
III. Suscribir y enviar a la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, en
los trminos de esta Ley, los anteproyectos de leyes, decretos legislativos y actos a que se refiere el artculo 4 y las manifestaciones respectivas que formule la dependencia u organismo descentralizado
correspondiente, as como la informacin a inscribirse en el Registro
Federal de Trmites y Servicios. La Comisin Federal de Mejora Regulatoria har pblicos los programas y reportes a que se refiere la
fraccin II, as como las opiniones que emita al respecto.
Artculo 69-H. Cuando las dependencias y los organismos descentralizados de la administracin pblica federal elaboren anteproyectos de leyes,

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decretos legislativos y actos a que se refiere el artculo 4, los presentarn a la

Comisin, junto con una manifestacin de impacto regulatorio que contenga los aspectos que dicha Comisin determine, cuando menos treinta das
hbiles antes de la fecha en que se pretenda emitir el acto o someterlo a la
consideracin del titular del Ejecutivo Federal.
Se podr autorizar que la manifestacin se presente hasta en la misma
fecha en que se someta el anteproyecto al titular del Ejecutivo Federal o se
expida la disposicin, segn corresponda, cuando el anteproyecto pretenda
modificar disposiciones que por su naturaleza deban actualizarse peridicamente, y hasta veinte das hbiles despus, cuando el anteproyecto pretenda resolver o prevenir una situacin de emergencia. Se podr eximir la
obligacin de elaborar la manifestacin cuando el anteproyecto no implique
costos de cumplimiento para los particulares. Cuando una dependencia u
organismo descentralizado estime que el anteproyecto pudiera estar en uno
de los supuestos previstos en este prrafo, lo consultar con la Comisin,
acompaando copia del anteproyecto, la cual resolver en definitiva sobre
el particular, salvo que se trate de anteproyecto que se pretenda someter a la
consideracin del Titular del Ejecutivo Federal, en cuyo caso la Consejera
Jurdica decidir en definitiva, previa opinin de la Comisin. No se requerir elaborar manifestacin en el caso de tratados, si bien, previamente a
su suscripcin, se solicitar y tomar en cuenta la opinin de la Comisin.
Artculo 69-K. La Comisin har pblicos, desde que los reciba, los
anteproyectos y manifestaciones de impacto regulatorio, as como los dictmenes que emita y las autorizaciones y exenciones previstas en el segundo
prrafo del artculo 69-H. Lo anterior, salvo que, a solicitud de la dependencia u organismo descentralizado responsable del anteproyecto correspondiente, la Comisin determine que dicha publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretenda lograr con la disposicin, en cuyo caso
la Comisin har pblica la informacin respectiva cuando se publique la
disposicin en el Diario Oficial de la Federacin; tambin se aplicar esta regla
cuando lo determine la Consejera Jurdica, previa opinin de la Comisin,
respecto de los anteproyectos que se pretendan someter a la consideracin
del Ejecutivo Federal.
Artculo 69-L. La Secretara de Gobernacin publicar en el Diario Oficial de la Federacin, dentro de los siete primeros das hbiles de cada mes, la
lista que le proporcione la Comisin de los ttulos de los documentos a que
se refiere el artculo anterior.
La Secretara de Gobernacin no publicar en el Diario Oficial de la Federacin los actos a que se refiere el artculo 4 que expidan las dependencias
o los organismos descentralizados de la administracin pblica federal, sin

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que stas acrediten contar con un dictamen final de la Comisin o la exencin a que se refiere el segundo prrafo del artculo 69-H, o que no se haya
emitido o emitir dictamen alguno dentro del plazo previsto en el primer
prrafo del artculo 69-J.
Artculo 69-N. La informacin a que se refiere el artculo anterior deber entregarse a la Comisin en la forma en que dicho rgano lo determine y
la Comisin deber inscribirla en el Registro, sin cambio alguno, dentro de
los cinco das hbiles siguientes.
Las dependencias y los organismos descentralizados de la administracin pblica federal debern notificar a la Comisin cualquier modificacin
a la informacin inscrita en el Registro, dentro de los diez das hbiles siguientes a que entre en vigor la disposicin que fundamente dicha modificacin.
Las unidades administrativas que apliquen trmites debern tener a disposicin del pblico la informacin que al respecto est inscrita en el Registro.
Artculo 69-Q. Las dependencias y los organismos descentralizados de
la administracin pblica federal, no podrn aplicar trmites adicionales a
los inscritos en el Registro, ni aplicarlos en forma distinta a como se establezcan en el mismo, a menos que se trate de trmites:
I. Previstos en ley o reglamentos emitidos por el Ejecutivo Federal en
ejercicio de la facultad prevista en el artculo 89, fraccin I, de la
Constitucin. En este caso, salvo por lo dispuesto en la fraccin II,
slo sern exigibles a los interesados aquellos datos y documentos
especficos que, no estando inscritos en el Registro, estn previstos en
ley o en los reglamentos citados;
II. Que las dependencias y los organismos descentralizados de la administracin pblica federal, apliquen dentro de los sesenta das hbiles
siguientes a que haya entrado en vigor la disposicin en la que tengan
su fundamento o que modifique su aplicacin;
III. Respecto de los cuales se pueda causar perjuicio a terceros con inters jurdico;
IV. Cuya no aplicacin pueda causar un grave perjuicio. En este supuesto, la dependencia u organismo descentralizado correspondiente
requerir la previa aprobacin de la Comisin, y podr ordenar la
suspensin de la actividad a que est sujeta el trmite a que hubiere
lugar, o
V. Que los interesados presenten para obtener una facilidad o un servicio. En estos supuestos, slo sern exigibles a los interesados aquellos

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datos y documentos especficos que, no estando inscritos en el Registro, estn previstos en las disposiciones en que se fundamenten.
En los casos a que se refieren las fracciones I, III, IV y V las dependencias y organismos descentralizados debern notificar a la Comisin, simultneamente a la aplicacin de los trmites correspondientes, la informacin
a inscribirse o modificarse en el Registro.
Ttulo cuarto, De las infracciones y sanciones administrativas, captulo nico
Artculo 70. Las sanciones administrativas debern estar previstas en las
leyes respectivas y podrn consistir en:
I. Amonestacin con apercibimiento;
II. Multa;
III. Multa adicional por cada da que persista la infraccin;
IV. Arresto hasta por 36 horas;
V. Clausura temporal o permanente, parcial o total; y
VI. Las dems que sealen las leyes o reglamentos.
Artculo 73. La autoridad administrativa fundar y motivar su resolucin, considerando:
I. Los daos que se hubieren producido o puedan producirse;
II. El carcter intencional o no de la accin u omisin constitutiva de
la infraccin;
III. La gravedad de la infraccin; y
IV. La reincidencia del infractor.
Artculo 74. Una vez odo al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se proceder, dentro de los diez das siguientes, a dictar por
escrito la resolucin que proceda, la cual ser notificada en forma personal
o por correo certificado.
Artculo 75. Las autoridades competentes harn uso de las medidas legales necesarias, incluyendo el auxilio de la fuerza pblica, para lograr la
ejecucin de las sanciones y medidas de seguridad que procedan.
Artculo 76. Las sanciones administrativas podrn imponerse en ms
de una de las modalidades previstas en el artculo 70 de esta Ley, salvo el
arresto.
Artculo 77. Cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, en la resolucin respectiva, las multas se determinarn separadamente as como el monto total de todas ellas.

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Cuando en una misma acta se comprenda a dos o ms infractores, a

cada uno de ellos se le impondr la sancin que corresponda.
Artculo 78. Las sanciones por infracciones administrativas se impondrn sin perjuicio de las penas que correspondan a los delitos en que, en su
caso, incurran los infractores.
Artculo 79. La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco aos. Los trminos de la prescripcin sern
continuos y se contarn desde el da en que se cometi la falta o infraccin
administrativa si fuere consumada o, desde que ces si fuere contina.
Artculo 80. Cuando el infractor impugnare los actos de la autoridad
administrativa se interrumpir la prescripcin hasta en tanto la resolucin
definitiva que se dicte no admita ulterior recurso.
Los interesados podrn hacer valer la prescripcin por va de excepcin
y la autoridad deber declararla de oficio.
Respecto de lo expuesto pudiera considerarse la siguiente conclusin,
teniendo en cuenta que sta sera sin lugar a dudas la constatacin de la homogeneidad ontolgica de las distintas vertientes del derecho sancionador.
Todos los criterios sustanciales mencionados no han servido para trazar una
lnea diferencial lo suficientemente precisa como para elaborar una teora
general privativa de las sanciones administrativas, que no experimentara
milimtricos puntos de contacto con la teora general del delito.
Actualmente puede decirse que los ilcitos y las sanciones adjetivadas
como las administrativas tienen naturaleza penal, debida esencialmente a la
situacin que a la doctrina de la divisin de poderes implica el hecho de que
la administracin ostente un poder sancionador.
En este sentido, por infraccin administrativa ha de entenderse, por
consiguiente, aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una
norma jurdica, a la que se apareja una sancin consistente en la privacin
de un bien o un derecho, y que no aparece calificado en el ordenamiento
jurdico como delito o falta; y como no es posible un contraste a nivel ontolgico, el nico camino accesible para evitar el peligro de la elusin
de las garantas del Convenio de Roma en cuanto que resultan aplicables al
injusto administrativo, y a todos los principios penales materiales y procesales penales en al mbito de la potestad sancionadora de la administracin.