Un marco analtico para entender la corrupcin

Aporte de los ciudadanos en la lucha contra la corrupcin

y el mejoramiento de la gestin pblica
El control fiscal hecho por ciudadanos:
experiencias exitosas
Los riesgos de corrupcin en las entidades
y dependencias pblicas departamentales
La recuperacin del patrimonio pblico

Informe
Especial

Un marco analtico para

entender la corrupcin
Gabriel Misas
Mnica Oviedo
Andrea Franco1

Introduccin

n los ltimos quince aos un fenmeno viejo como era la corrupcin en el sector pblico, poco estudiado hasta ese momento, surge a la luz
pblica y se convierte, repentinamente,
en el foco de atencin de acadmicos,
del mundo poltico y de los organismos
multilaterales de crdito (Banco Mundial2, Fondo Monetario Internacional,
Banco Interamericano de Desarrollo). La
pregunta que surge, inevitablemente, es
la indagacin acerca de las razones por
las cuales se desencadena un sbito inters por un fenmeno presente de tiempo atrs y sobre el que los diferentes actores involucrados en su discusin actual
(acadmicos, polticos, altos funcionarios
de los organismos multilaterales y los
medios de comunicacin de masas) tenan algn grado de conocimiento.

......

3 0 7

1 El presente documento hace parte del documento final del proyecto COL/03/025
CO 010204, denominado: Diseo y aplicacin de instrumentos, metodologas y mecanismos para disminuir la corrupcin en
la administracin pblica en Colombia, con
un sistema peridico de medicin, financiado por la Embajada de los Pases Bajos
y con la colaboracin del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo y la
Contralora General de la Repblica. El
documento completo ser publicado con
el ttulo: "Lucha Anticorrupcin en Colombia: teoras, prcticas y estrategias" por
la CGR, prximamente.
2 En algn momento los funcionarios del
Banco Mundial tenan prohibido hablar de
corrupcin. Ver: Peter Eigen (2004), Las
redes de la corrupcin: la sociedad civil
contra los abusos de poder, Bogot, Planeta Colombiana.

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Especial

A nuestro modo de ver, tres factores determinan que el fenmeno

de la corrupcin poltica haya pasado a un primer plano:
El papel dominante que ha alcanzado la Escuela de Chicago
dentro del campo de la economa

nal subalterno de los servicios pblicos, tenidos como responsables de todas las ineficacias y de todas las rigideces"3.
Fin de la Guerra Fra

sta Escuela se caracteriza por: a) la creencia en el poder de la teora

neoclsica de los precios para explicar la conducta econmica ob- La Guerra Fra dio lugar a la consolidaservada, y b) la eficacia del libre mercado para asignar los recursos y cin de verdaderas cleptocracias en aldistribuir el ingreso. Correlativo al segundo punto, est la
creencia en minimizar la accin del Estado. Acorde con
estos principios, el Consenso de Washington, marco operativo del corpus terico-ideolgico desarrollado por esta escuela, y generalizado al campo de la economa en los aos
ochenta, plantea entre otros aspectos: a) reduccin del tamao del Estado; b) la privatizacin de las empresas pblicas y de muchos de los servicios prestados por el Estado
(educacin, salud, seguridad, etc.); y c) la desregulacin de
muchas actividades. Programa que tiene como propsito "la
demolicin de la idea de servicio pblico". Lograr este propsito requera, en primer lugar, tematizar y problematizar
la corrupcin pblica como un fenmeno inherente a la
existencia del Estado, el cual es ajeno al mundo privado de
los negocios, de forma tal que la minimizacin de la accin
del Estado conllevara ipso facto la reduccin de los niveles
de corrupcin. Concepcin ideolgico-poltica que ignora,
de una parte, que la corrupcin es un fenmeno extensivo
Hernando Vergara.
tanto al sector privado como al pblico y, de otra, que la
corrupcin en el sector pblico es imposible sin una activa
participacin del sector privado.
gunos pases del hemisferio sur. Regmenes autoritarios, aliados de las poDiscurso que a travs de los medios masivos de comunicacin (mass- tencias occidentales en su lucha contra
media) se present "asociando la eficacia y la modernidad a la el bloque sovitico y sus aliados en el
empresa privada y el arcasmo y la ineficacia al servicio pblico; se Tercer Mundo, recibieron el aval de didesea sustituir por la relacin cliente, supuestamente ms igualitaria chas potencias en su calidad de aliados
y eficaz, la relacin con el usuario y se identifica la "modernizacin" privilegiados en zonas geopolticas sencon la transferencia al sector privado de los servicios pblicos ms sibles. El apoyo poltico, econmico, direntables y la liquidacin o el constreimiento (castigo) del perso- plomtico y, en ocasiones, militar, les
permita a estos regmenes perpetuarse
en el poder y establecer sistemas
cleptocrticos. Tal fue el caso de Mobu3 Pierre Bourdieu, La Misre du Monde, Paris, Seuil, 1993 pg. 193
tu Sese Seko (Zaire)4, Alfredo Stroess4 El gobierno de Zaire en varias ocasiones habra recibido el apoyo de con- ner (Paraguay), Anastasio Somoza (Nitingentes militares de Francia, Blgica y USA para enfrentar rebeliones, caragua), Suharto (Indonesia), los
militares y guerrillas, y dems acciones de descontento popular.
Duvalier (Hait), o la serie ininterrumE C O N O M A

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...... 9

Informe
Especial

pida de los militares que se rotaban en el poder en

Nigeria y Pakistn. El fin de la Guerra Fra, con los
cambios en la correlacin de fuerzas en el escenario
internacional, dio lugar a que tan incmodos aliados
perdieran pertinencia y, por el contrario, se convirtieran en un lastre. Bajo las nuevas circunstancias, estos
regmenes perdieron los apoyos de que gozaban en
plena Guerra Fra, lo cual permiti el desencadenamiento de dinmicas internas que terminaron, no sin
grandes luchas, por eliminar dichos regmenes.

hecho que la corrupcin se ignorara en algunos pases,

especialmente en las economas con planificacin centralizada. Actualmente, el mayor acceso a la informacin y el incremento de los gobiernos democrticos y
de la libertad de prensa, han creado un ambiente en el
que hablar de corrupcin no es un tab. En este entorno
se han creado iniciativas y organismos especializados en
el control y divulgacin de la corrupcin, incrementando el inters de la comunidad internacional en el tema.
Se destaca el creciente papel de las ONG, tales como
Transparencia Internacional, que han generado un moviUna mayor valorizacin poltica
miento de divulgacin y diseo de estrategias anticorrupde la poblacin
cin. Adems, los trabajos empricos de las instituciones
financieras internacionales han llamado la atencin sobre
ntimamente ligado al fin de la Guerra Fra est el acce- los costos econmicos de la corrupcin.
so de un mayor volumen de poblacin a formas ms
democrticas de gobierno. En todas partes del mundo, No obstante, la existencia de un mayor volumen de
cada vez con ms vehemencia la poblacin reclama sus informacin no garantiza que la corrupcin sea ms
derechos en el mbito poltico, social y econmico.
fcil de detectar. La "Era de la Informtica" filtra las
posibilidades de acceso a la informacin a una parte
El fin de las cleptocracias y una mayor apertura poltica de la sociedad, y puede constituir un obstculo para el
en buena parte del mundo en desarrollo, necesariamen- control y deteccin de los actos corruptos. Por ejemte termin por poner en primer plano el escrutinio del plo, el sistema financiero electrnico actual y los pamanejo de los recursos pblicos en dichas sociedades. rasos fiscales6 ofrecen los incentivos para que los
Tarea imposible de llevar a cabo
bajo los regmenes autoritarios.

La falta de informacin, o la renuencia a hablar de estos temas,

De manera paradjica confluhaba hecho que la corrupcin se ignorara en algunos pases,

yen, en la tematizacin y proespecialmente en las economas con planificacin centralizada
blematizacin del fenmeno de
la corrupcin en el sector pblico, un discurso ideolgico
centrado en la "demolicin de la idea de servicio pbli- 5 Tanzi Vito, Corruption Around the World: Causes,
co" y dinmicas polticas y sociales que demandan un
Consequences, Scope, and Cures, En: IMF Staff Papers Vol.
45, No. 4, International Monetary Fund 1998; Glinn Patrick
mayor acceso a los derechos polticos, econmicos y
et. al (1997), The Globalization of Corruption, En: ELLIOT
sociales y, en consecuencia, estn interesadas en el esKimberly. (ed.) (1997) Corruption and the Global Economy,
crutinio del manejo de los recursos pblicos y en la
Institute for International Economics, Washington, D.C.
reivindicacin de la idea de servicio pblico.
Otros factores que explicaran la atencin sin precedentes que ha generado la corrupcin desde la dcada de
1990 han sido expuestos por algunos autores 5, entre los
cuales vale la pena destacar:
Mayor acceso a la informacin: la falta de informacin, o la renuencia a hablar de estos temas, haba
10 ......

6 Los recursos altamente mviles son utilizados para: 1) realizar especulacin financiera, 2) evitar los controles
cambiarios; y 3) pagar sobornos. Por esta razn no se
puede argumentar que todos los recursos en los parasos
fiscales son producto de actos punibles y en esto radica la
necesidad de encontrar mecanismos adecuados para controlar el sistema financiero global. Los parasos fiscales
existen por el inters de los grupos de poder para alcanzar
una mayor flexibilidad en las economas internas.
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agentes de la Gran Corrupcin mane- Consenso de Washington (privatizacin, desregulacin y descentrajen los recursos producto de sta, de lizacin), que tenan, entre otros objetivos, combatir la corrupcin y
forma tal que sean difciles de detectar. mejorar la eficiencia de la administracin pblica de los pases en
desarrollo, no ha logrado su cometido. Una buena parte de los proLa globalizacin: la globalizacin ha cesos de privatizacin se han llevado a cabo en forma corrupta. Los
puesto en contacto a individuos de pa- activos del Estado se han transado por una fraccin de su valor y se
ses con poca corrupcin con aquellos han hecho a favor de aquellos cercanos al rgimen (por ejemplo, la
donde hay corrupcin endmica. Ello banca mexicana, las telecomunicaciones en Chile o las privatizaciones
ha incrementado el inters por el
en la ex Unin Sovitica, como casos ms aberrantes). La
tema y por la ayuda internaciodesregulacin ha permitido la apropiacin de rentas
nal, en especial porque alindebidas a empresas oligoplicas y monoplicas
gunas compaas creen
en sectores claves de la economa. Muy a meque la corrupcin imnudo, los organismos creados para regular las
pide algunos contratos
actividades de los monopolios naturales, ano aumenta sus costos.
tiguamente propiedad estatal, han sido captuDe igual forma, el morados por las empresas que deberan ser renopolio y poder de
guladas. De esta forma se ha presentado la
mercado de las emprepredacin de la regulacin por parte de grusas multinacionales y trasnacionales, que pos de intereses organizados.
controlan gran parte del comercio
mundial, han penetrado en las estruc- Igualmente, la descentralizacin per se no conlleva la reduccin de
turas de mercado internas de cada pas. la corrupcin. Por el contrario, con sociedades civiles dbiles, poca
De esta forma se han globalizado las independencia de los organismos de control, particularmente a niprcticas corruptas de las compaas vel regional y local, un notablato muy fuerte y prcticas polticas
centradas en el particularismo y el clientelismo, la corrupcin en
proveedoras de bienes y servicios.
lugar de disminuir, en muchos pases, entre ellos Colombia, se ha
La mayor incidencia del mercado: mostrado ms evidente. Los incentivos para la corrupcin se han
la mayor incidencia del mercado en las incrementado con motivo de los procesos de descentralizacin que
decisiones econmicas y la necesidad de se han llevado a cabo en el marco de las polticas de ajuste estructuser competitivo han creado un entorno ral que han tenido lugar, bajo la gida de los organismos multilaterales
en el que la eficiencia es muy importante de crdito, en buena parte de los pases del Tercer Mundo.
y las distorsiones que se le atribuyen a la
corrupcin han generado gran atencin. El papel de Estados Unidos: los hacedores de poltica norteDe igual forma, los procesos de liberali- americanos han argumentado que los exportadores de su pas han
zacin y desregulacin del mercado han perdido contratos en otros pases, ya sea por las leyes de stos o
desencadenado nuevos incentivos para porque deben pagar sobornos a sus burcratas. Este tipo de argumentacin ha motivado la consolidacin de iniciativas por parte
que las empresas del sector pridel gobierno estadounidense, como la expedicin de la
vado utilicen los procesos
Ley de Prcticas Corruptas en el Exterior (Foreign
para asegurar el monopoCorrupt Practices Act), que obliga a las empresas amelio en bienes o servicios
ricanas a abstenerse de pagar sobornos a funcionarios
que antes se encontraban
pblicos
de terceros pases, para obtener negocios en
en manos del Estado.
el exterior. La Ley sanciona seriamente tanto a las empresas
como a los ejecutivos de las mismas que violen las
Debe mencionarse al respecdisposiciones legales; stas no cobijan a las empresas euroto que los postulados bsicos del
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...... 11

Informe
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peas y de otras nacionalidades que seguirn y siguen pagando sobornos para obtener negocios. Incluso, en algunos pases
europeos los pagos por este concepto
en caso de tener xito la negociacin,
son deducibles de los impuestos
que deben pagar las empresas.
Las empresas norteamericanas
que debieron adoptar las leyes
anticorrupcin de USA argumentaron que se encontraban
en desventaja comparadas con
las empresas extranjeras al realizar contratos con los diferentes pases. Esto ha llevado al gobierno de Estados Unidos a desarrollar una poltica activa,
denunciando la corrupcin,
centrada en tres elementos: i)
una discusin en el interior de
la OCDE que culmin con una
convencin contra el soborno
(1997) y un compromiso de los
Estados miembros, para que
antes de finalizar 1999, sometieran sus legislaturas a disposiciones
legales para convertir en delito el soborno de funcionarios pblicos extranjeros y prohibir el reconocimiento de
los pagos por concepto de sobornos
como gastos deducibles por parte de
las empresas; ii) una activa campaa de
denuncias contra gobiernos e instituciones sospechosas de haber adjudicado contratos y licitaciones a compaas que pagaron sobornos en detrimento de firmas americanas y iii) han
comprometido a la banca multilateral
en la cruzada anticorrupcin7.
Se observa, entonces, que parte de la
tematizacin del fenmeno de la corrupcin y el creciente inters de los diferentes actores sociales por problematizar el
12

......

fenmeno, han obedecido a las dinmicas econmicas

y sociopolticas que han generado un nuevo orden mundial desde principios de la dcada de los noventa, especialmente ligado a la liberalizacin poltica y econmica, y han conducido a que la atencin se centre en el
sector pblico, principalmente porque a ese
inters subyace un discurso ideolgico que anima a cuestionar el papel del Estado, a la vez que
promociona la virtud del mercado como
asignador eficiente de recursos, an de los que
la sociedad considera bienes pblicos.
Estudiar rigurosamente el fenmeno de la corrupcin pblica implica, en primer lugar, llevar a cabo una crtica a las representaciones
colectivas sobre dicho fenmeno, que son
hechas a partir de un discurso ideolgico simple y simplista en el cual la corrupcin est
ntimamente asociada a la existencia del Estado, como se desprende de los planteamientos, por ejemplo, de Becker o Lui8 y, en segundo lugar, construir un marco conceptual
que permita dar cuenta de la complejidad del
fenmeno estudiado.
Los conceptos y clasificaciones
de la corrupcin

La palabra corrupcin se usa a menudo en diferentes

contextos y para diferentes cosas. Aunque es una no-

7 Gabriel Misas, La Ruptura de los 90: del gradualismo al

colapso, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, Ediciones Antropos, 2002, p.38
8 Gary Becker (1968), "Crime and Punishment: An economics
approach", en Journal of Political Economy, 76 (2), marzo-abril, pg. 169-217; Gary Becker y George Stigler, "Law
enforcement, malfeasance, and compensation for
employees", en Journal of Legal Studies, January, 1974,
pg. 1-18. Francis Lui, "An equilibrium Queuing Model of
Bribery", Journal of Political Economy, August, 1985, pg
760-781. Isaac Ehlrich y Francis Lui (1999), "Bureaucratic
corruption and endogenous economic growth", en Journal
of Political Economy, diciembre 1997, Chicago, University
of Chicago Press.
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cin fcil de aprehender, pues es sencillo reconocer

cuando un comportamiento particular denota corrupcin, es difcil de precisar y delimitar, porque es
un fenmeno que tiene muchas aristas. An si slo
nos concentramos en uno de sus aspectos, el econmico, por ejemplo, hay muchos significados de
corrupcin. Incluso, las dificultades para precisar un
concepto residen tambin en que los actos corruptos
suelen confundirse con otro tipo de situaciones,
como la ineficiencia, el hurto, u otros delitos. La
imprecisin en la nocin de corrupcin, hace que
los agentes encargados de su control tengan ms
obstculos en conseguir su objetivo central y en tomar medidas en contra de ella.

9 Vase, por ejemplo, Cheryl W. Gray y Daniel Kaufmann,

"Corrupcin y Desarrollo", publicado en: Finanzas & Desarrollo, Banco Mundial, Washington D.C 1998; Vito Tanzi
(1998).
10 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial: El
Estado en un Mundo en Transformacin, Washington D.C.,
1997 pg. 116-117.
11 Pranab Bardhan, "Corruption and Development: A Review
of Issues", En: Journal of Economic Literature, Vol. XXXV,
september 1997, pg. 1320-1336.
12 Al respecto, Shahid Alam argumenta que en su definicin
de corrupcin poltica o burocrtica los funcionalistas
han evitado la primera aproximacin, dado que sta depende de la capacidad de definir inters pblico, lo que es
fuente de una gran controversia. En consecuencia, la corrupcin es frecuentemente definida como un alejamiento
de las normas de una burocracia moderna, tales como la
racionalidad, la orientacin de los logros, el universalismo, etc. Aproximacin que puede ser acusada de etnocentrismo, aunque debe examinarse si el desarrollo econmico y poltico es posible en la ausencia de esas normas
burocrticas modernas. Para Alam el fenmeno de la corrupcin en los pases menos desarrollados no puede ser
entendido a menos que se reconozca su carcter instrumental en la apropiacin de la riqueza por parte de los
reglamentadores y sus clientes. En otras palabras, la corrupcin resultara ser el fin del poder y no slo un medio
hacia su continuidad. Vase Shahid Alam, "Anatomy of
Corruption: An Approach to the Political Economy of
Underdevelopment", American Journal of Economics and
Sociology, Vol. 48, No. 4, octubre 1989, pg. 441-456.
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La ms simple y popular definicin de

corrupcin es la usada por el Banco
Mundial: el abuso de autoridad pblica
para conseguir un beneficio privado9, entendiendo que el beneficio privado no
est limitado al beneficio individual sino
que puede extenderse a terceros, como
en los casos del familismo o el amiguismo, entre otros. Dentro de ese concepto se han incluido principalmente el
soborno y la extorsin, en los que necesariamente intervienen al menos dos
partes, y otros actos delictivos que un
funcionario pblico puede cometer por
s solo, como el fraude y la malversacin de fondos. En ese mismo sentido,
se ha concebido la corrupcin como un
sntoma de un problema ms general
de incentivos distorsionados subyacentes en la administracin pblica. Se afirma que la corrupcin prolifera cuando
las distorsiones del rgimen normativo
y de polticas dan oportunidades para
ello y cuando las instituciones para combatirlas son dbiles10.
Una abundante literatura aborda el problema de la corrupcin como un atributo potencial en todas las relaciones
principal-agente. En la mayora de los
casos se refiere al uso de recursos pblicos para obtener ganancias privadas,
cuando un oficial (el agente) encargado
de realizar una tarea para el pblico (el
principal) se compromete en algn tipo
de acto delictivo para el enriquecimiento privado, lo cual es difcil de monitorear
por el principal 11. En ese contexto, la corrupcin puede ser definida como el sacrificio del inters del principal por el del
agente, o la violacin de normas que definen
el comportamiento del agente12.
Otra aproximacin, sugerida por Transparencia Internacional, es ver la corrup...... 13

Informe
Especial

cin como la falta al principio de mantener distancia, por el cual los agentes deben
ser conscientes de que ningn tipo de inters ni relaciones familiares deben estar
contemplados a la hora de tomar las decisiones econmicas, ya sea por parte de
actores econmicos o por funcionarios del gobierno13. Una vez que se viola el
principio de mantener cierta distancia y se hacen distinciones con base en las
relaciones personales o de parentesco, surgir, con frecuencia, la corrupcin.
Ejemplos de esto son las situaciones de conflicto de intereses y el nepotismo.
Un supuesto bsico es que los agentes del Estado "actan con conocimiento,
neutralidad e imparcialidad en la bsqueda del bienestar social"14. No obstante,
este principio depende de las diferentes visiones de lo que es considerado corrupcin y bienestar social. La falta de consenso con referencia al concepto de corrupcin ocasiona que los agentes encargados de su control tengan ms obstculos en
conseguir su objetivo central y en tomar medidas en contra de la corrupcin.
Como resulta evidente, aunque existen importantes coincidencias en las diferentes aproximaciones a la nocin de corrupcin, no es fcil determinar una nica
definicin que nos permita aprender su verdadero significado. De hecho, como ya
se mencion, la corrupcin suele asociarse con hechos o trminos que no necesariamente son sus sinnimos. Por ejemplo, a veces se usan indistintamente las
palabras corrupcin e ilegalidad para describir un hecho. Pero no todas las transacciones ilegales son corruptas ni todos los casos de corrupcin son ilegales (como
los casos de "regalos" de los lobbystas a los polticos, o las contribuciones a
campaas polticas, o aceptar trabajos despus de la jubilacin en firmas privadas
que fueron objeto de supervisin por el agente, entre otros). De la misma forma,
se pueden hacer distinciones entre lo inmoral y lo corrupto. Por ejemplo, chantajear a alguien para no revelar una informacin que perjudica a otro se puede
considerar inmoral, pero el acto puede no ser ilegal ni corrupto. De otro lado, se
pueden pensar ejemplos de corrupcin o soborno que algunas personas no veran

13 Se considera que el cumplimiento de este principio es fundamental para el funcionamiento

eficaz de cualquier tipo de organizacin. Por otra parte, cabe anotar que la definicin de
Transparencia Internacional se refiere exclusivamente al comportamiento de los servidores
pblicos y se concentra ms en la corrupcin administrativa que en la poltica. Vase
Jeremy Pope, TI Source Book 2000. Confronting Corruption: The Elements of a National
Integrity System. Transparency International, Berln, 2000, pg. 46. http://
www.transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/index.html
14 Vito Tanzi, Corruption, Governmental Activities and Markets, IMF Working Paper, International
Monetary Fund, Washington, D.C. agosto 1994. Citado por Jeremy Pope (2000).

La falta de consenso con referencia al concepto de corrupcin ocasiona que los agentes
encargados de su control tengan ms obstculos en conseguir su objetivo central y en tomar
medidas en contra de la corrupcin
14

......

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Informe
Especial

como inmoral (del tipo "el

fin justifica los medios")15.
El concepto de corrupcin
depende de la opinin pblica y los parmetros culturales, ya que se centran en
la consistencia de lo que significa el comportamiento 16.

tablecer esos incentivos es discrecin de los agentes polticos, especialmente del ejecutivo. Tal tipo
de prcticas son a menudo consideradas como corruptoras del proceso poltico como las campaas de los poderes polticos durante el perodo electoral. Pero para Malem, los actos promocionales
-al margen de si son convenientes o no en periodos
electorales- no pueden ser asimilados a prcticas
corruptas, pues su carcter general, el hecho de
que esas prcticas sean conformes a las reglas de
juego poltico democrtico, y su carcter pblico y
abierto, contrastan claramente con el carcter individual, la influencia ejercida violando ciertas reglas
y la naturaleza secreta de los actos de corrupcin.

En ese sentido, para aproximarnos al concepto de corrupcin es til aclarar lo

que la corrupcin no es. Nos
valemos aqu del trabajo de
Jorge Malem Sea, aprovechando la claridad de su exposicin17.
2. La corrupcin no debe ser confundida con un uso
desviado del poder. La desviacin del poder pue1. No debe ser confundida con medide ser definida como una violacin o infraccin al
das estatales de carcter promocioordenamiento jurdico provocada por el ejercicio
nal. Una de las funciones que cumde potestades administrativas con fines distintos a
ple el Estado moderno es dirigir la
los sealados por el derecho. El aspecto central es
conducta de los ciudadanos tambin
que las autoridades administrativas se apartan voa travs de tcnicas de "alentamienluntaria o intencionalmente de los objetivos fijato", tratando de influir en los destidos por la estructura jurdica, lo cual puede llevar
natarios es travs del fomento de
a pensar que la desviacin de poder es una forma
otras acciones que hagan ms atracde corrupcin. Pero en la desviacin del poder, la
tivas las prcticas deseadas por el Esviolacin de las reglas que establecen la competado mediante el otorgamiento de
tencia para el ejercicio de las potestades adminispremios o sanciones positivas. La
trativas puede no tener por objeto la percepcin
determinacin del momento para esde un beneficio extraposicional para la autoridad
en cuestin. Adems, existen ciertos actos de corrupcin que no constituyen un ejercicio desvia15 Un ejemplo clsico es el del soborno pado de las potestades administrativas.
gado por Ludwig Wittgenstein a los agentes de la GESTAPO en Austria durante la
Segunda Guerra Mundial para beneficiar a
sus hermanas. Elster tambin destaca los
pagos de engrase como beneficiosos para
que funcionen mecanismos muy rgidos.

16 Michael Johnston, Public Officials, Private

Interests and Sustainable Democracy:
When Politics and Corruption Meet, en:
Kimberly Elliot, 1997.
17 Jorge Malem, La corrupcin: aspectos ticos, econmicos, polticos y jurdicos, Editorial Gedisa, Barcelona 2002, pg. 23-31.
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3. No debe asimilarse corrupcin con clientelismo

poltico, o de otro tipo. El clientelismo es una relacin didica en la que un agente, en posicin de
superioridad, utiliza su influencia y sus recursos
para dar proteccin y seguridad a otro agente, que
est en posicin de inferioridad, a cambio de servicios, lealtades y apoyos. Aunque corrupcin y
clientelismo tienen en comn ser relaciones de
intercambio basada en "beneficios extrnsecos
instrumentales", en los que los lazos personales
de amistad y compadrazgo juegan un papel im...... 15

Informe
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portante, hay notables diferencias entre ambas nociones. En el clientelismo, puede que la autoridad
que se dirige a su clientela no viole ninguna funcin institucional o ninguna regla posicional. Adems, en la corrupcin no es necesaria una relacin
de superioridad-inferioridad de los agentes, como
s ocurre en el clientelismo. A ello se suma el hecho de que las relaciones clientelares suelen ser
pblicas, mientras que la corrupcin no.

en soborno. En muchos casos, las propinas se asimilan a la corrupcin porque muchos sistemas
jurdicos establecen que el ofrecimiento, dacin o
aceptacin de una propina a un funcionario pblico con motivo de la ejecucin de sus funciones
legales constituye un delito de cohecho, ya que
afecta la imparcialidad que debe caracterizar la administracin pblica. Es el caso de los "pagos de
engrase" o "pagos acelerador". Malem seala que,
a diferencia de las propinas strictu sensu, tales pagos suelen hacerse antes de la prestacin del servicio y que pueden ser indistinguibles de, o conducir a, las extorsiones.

4. La simple recepcin de regalos, de recompensas

econmicas o de otro tipo, de un funcionario pblico en virtud del desempeo de su trabajo tampoco pueden asimilarse a la corrupcin. Hay una
lnea que demarca estas prcticas con los actos 6. Quien participa de un acto de corrupcin no se
debe confundir con un reformador social. En ocacorruptos. "Hacer regalos constituye una prctica
siones se afirma que la corrupcin cumple un pacolectiva que puede tener como objeto establecer
pel similar al que cumplen las reformas econmibuenas relaciones personales e institucionales,
cas o burocrticas, especialmente en los procesos
puede ser una muestra de prestigio personal, puede modernizacin, cuando existe una grave
de satisfacer ciertas exigencias religiosas o puede
disfuncin entre las normas jurdicas -o las reglas
constituir una forma de expresar ciertos compor18
sociales- y las necesidades de la prctica social
tamientos simblicos" . En general, aceptar un obinnovadora. La corrupcin aparece entonces como
sequio es un acto libre y cuando se regala algo no se
un remedio al burocratismo excesivo que impide
suele exigir nada a cambio. En ese sentido, un regael desarrollo econmico, o como un modo de romlo no genera necesariamente una obligacin de reper las prcticas clientelares que erosionan la eficatribucin. Lo contrario ocurre en el caso de la cocia de la nueva burocracia. Sin embargo, quien parrrupcin. El soborno crea un conflicto de deberes
ticipa en la corrupcin no est interesado en
que no existe en el caso de las propinas, y subordina
modificar el sistema normativo de referencia, sea
a quien lo recibe a su donante. Mientras que el regajurdico, social o poltico. Tampoco el sistema moral
lo no obliga, el soborno coacciona. Y, como en el
vigente. Tan slo busca obtener un beneficio no percaso anterior, las prcticas corruptas suelen realimitido por el sistema institucional, sin interesarse
zarse en un marco de discrecin o secreto, mientras
por las consecuencias ulteriores que su acto provoque los regalos no tienen porqu ocultarse.
ca en el sistema normativo de referencia.
5. Tambin cabe distinguir entre los actos de corrupcin y el ofrecimiento y recepcin de propinas. Esta delimitacin conduce a construir una nocin de
Las propinas son ddivas que se ofrecen general- corrupcin ms precisa. Puede decirse entonces que
mente a los funcionarios que ocupan los niveles son actos de corrupcin aquellos que renen las sims bajos. En muchos casos la propina suele com- guientes caractersticas:
plementar el salario de un trabajador. Se suele entregar a posteriori de realizada una funcin o trabajo y el valor entregado guarda relacin con el
servicio prestado. Aqu el monto es importante, 18 Syed Alatas (1990), Corruption; Its nature, causes and
ya que una desproporcin entre lo entregado y la
functions, Avebury, Gower Publ., pg. 97. Citado por Jorfuncin cumplida puede transformar la propina
ge Malem (2002), pg. 27.
16

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Informe
Especial

Un acto de corrupcin implica la violacin de un deber posicional. Quienes se corrompen,

transgreden o provocan la transgresin de algunas de las reglas que rigen el cargo que
ostentan o la funcin que cumplen.
Para que exista un acto de corrupcin debe haber un sistema normativo que le sirva de
referencia. La nocin de corrupcin es parasitaria de un sistema normativo. Por esa razn, la
corrupcin puede tener una naturaleza econmica, poltica, jurdica o tica, o participar en
varios de estos niveles a la vez.
Los actos de corrupcin estn siempre vinculados a la expectativa de obtener un beneficio
extraposicional. No es necesario que ese beneficio constituya una ganancia de carcter econmico.
Los actos de corrupcin suelen realizarse en secreto, o al menos en un marco de discrecin.
An cuando el apartamiento de las normas del sistema de referencia se practiquen ampliamente y casi nunca se sancionen, hay un cierto intento por ocultar la accin corrupta.
En conclusin, como el mismo Malem seala, "se puede definir los actos de corrupcin, entonces, como aquellos que constituyen la violacin, activa o pasiva, de un deber posicional o del
incumplimiento de alguna funcin especfica realizados en un marco de discrecin con el objeto
de obtener un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza"19.
Como se puede observar, esta nocin de corrupcin abarca los elementos comunes de las
diferentes manifestaciones concretas del fenmeno, y es mucho ms amplia que la utilizada por
el Banco Mundial y algunos autores, que sostienen que la corrupcin es el uso de un cargo
pblico para un beneficio privado. Ntese que no hay nada en la definicin ms amplia, que
conduzca a la idea errnea de que la corrupcin se limita slo al mbito de lo pblico.
El mbito privado en la corrupcin

Aunque lo dominante en la literatura sobre corrupcin es encontrar referencias que enfocan el

concepto en el sector pblico, la corrupcin no es un fenmeno exclusivo de los funcionarios
pblicos. Si bien es cierto que la corrupcin en el sector privado es menos visible para la
sociedad, eso no implica que no se encuentre presente en el mercado. Existen tambin otros
tipos de corrupcin que toman lugar en el sector privado (por ejemplo, varias formas de soborno para saltarse la cola, usar conexiones para entrar a un club, para conseguir un trabajo, etc.).
Incluso, Susan Rose-Ackerman seala que: "la corrupcin es un fenmeno que ocurre en la
interaccin entre el sector pblico y el privado"20. Se trata de una calle de dos direcciones. Los
intereses privados -internos y externos- ejercen su influencia por medios legales para aprovechar las oportunidades de corrupcin y captacin de rentas y las instituciones pblicas sucumben a stas y otras fuentes de corrupcin por falta de sistemas vlidos de control.

19 Jorge Malem (2002), p. 35.

20 Susan Rose-Ackerman (1997), The Political Economy of Corruption, En: Kimberly Elliot (1997)
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Informe
Especial

Pero la afirmacin de Rose-Ackerman,

que no desconoce la presencia del sector privado, desconoce otro tipo de corrupcin que slo toma lugar en las transacciones de mercado entre agentes
privados. En este sentido, se debe subrayar que la corrupcin es un fenmeno que afecta a cualquier tipo de institucin u organizacin, siempre y cuando
sta est organizada con una estructura
jerrquica determinada, en la cual los
miembros cuentan con un poder de
decisin o acceso a informacin valiosa,
de inters para individuos externos a ella
y cuyos incentivos difieren de los estipulados por la organizacin. Tanto los
incentivos como las consecuencias econmicas y sociales son totalmente diferentes en el caso de la corrupcin privada, en comparacin con la corrupcin
pblica, aunque las estructuras bsicas
se mantienen.
Si bien es cierto que los intereses de los
propietarios de empresas privadas y el
objetivo de obtener beneficios adicionales ofrecen mayores incentivos para establecer mecanismos de control adecuados, en comparacin con las
empresas pblicas, la corrupcin se hace presente.
Las caractersticas propias

de las empresas privadas, tales como la capacidad para

mantener cierto tipo de informacin confidencial y el
fcil acceso a recursos en efectivo, hacen que el ambiente bajo el cual se llevan a cabo actos corruptos sea
menos visible que en el caso de las empresas pblicas.
Algunas de las principales situaciones en las cuales
se presentan casos de corrupcin en las empresas
privadas son:
Mantener el poder de competencia monopolstica:
este es el caso de las empresas extranjeras o los
grandes conglomerados econmicos que pretenden conservar el liderazgo en el mercado a travs
de prcticas corruptas, con la ayuda de la imposicin de barreras a la entrada por medio de prcticas colusivas -con otras empresas del sector- o
con acciones individuales.
Casos de espionaje industrial: la habilidad para proteger legalmente aspectos esenciales de los procesos de produccin y diseo de las empresas exitosas
se vulnera a travs de sobornos, provenientes de
sus competidores, ofrecidos a funcionarios de estas
empresas, con el inters de "vender" los secretos
profesionales, o los aspectos estratgicos que la hacen una empresa altamente productiva.
Manipulacin de procesos: la manipulacin de
procesos se da principalmente al interior de la
privatizacin, legalizacin, acceso a prstamos financieros y monitoreo, en el interior de las transacciones en el sector privado. Debido a que en
todos los casos se habla de recursos escasos, y en
los cuales se llevan a cabo transacciones entre
agentes privados, se presentan prcticas de
colusin y ocultamiento de informacin, as
como trfico de intereses.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la mayora de
las transacciones econmicas se realizan en el entorno de interaccin entre agentes privados, ofreciendo
un amplio campo de accin para los agentes corruptos
en aras de disminuir los costos de transaccin, aumentar los beneficios o imponer barreras a la entrada
de nuevos competidores.

18

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Informe
Especial

Lo que se pretende aclarar aqu, es que la corrupcin debe entenderse en un sentido amplio, no limitada a la
funcin pblica. No existe ninguna razn para confinar los casos de corrupcin slo a la esfera pblica, tal
como lo hacen las teoras ms comunes acerca de este fenmeno. Pero, no obstante la importancia de este
aspecto de la corrupcin, y debido a que el inters especial de este trabajo est centrado en la corrupcin
pblica y su interaccin con el sector privado, este no ser tema de anlisis ms profundo en el contenido de
la investigacin.

Casos de corrupcin en empresas privadas: el caso de Enron

ltimamente la proliferacin de casos de corrupcin privada ha sido determinante en el mbito mundial. Casos como el de Enron21 o Parmalat son ampliamente conocidos. En el caso de Enron, por
ejemplo, la corrupcin privada atac tres puntos bsicos de la poltica fiscal: Planes de retiro de los
empleados22: estaban basados en la propiedad de acciones de la empresa por parte de los empleados, que
no podran ser vendidas sino hasta que el empleado hiciera efectivo su retiro a la edad de 55 aos. Los
planes de pensin basados en la contribucin de los empleados por ahorros invertidos en acciones de
la compaa se calcularon entre el 19% y el 39%, cuando se aconseja no poseer ms de 10% de los
ahorros en un solo portafolio 23. No obstante, se perciban como altamente rentables para adquirir
beneficios extraordinarios. Opcin de compra de acciones: es un mecanismo empleado para superar
los problemas entre el principal y el agente en el interior de las empresas. No obstante, debe sealarse
que el agente no se comportar como un stockholder ya que entre ms riesgoso sea el activo, ms
rentabilidad puede generar, de forma tal que en el trasfondo se encuentra un incentivo para realizar
inversiones riesgosas.Diferencias en los ingresos por impuestos y los beneficios: las diferencias entre
estos dos clculos no sugieren la existencia de doble contabilidad 24. El eje central de estas diferencias
estuvo en determinar cundo el activo puede caracterizarse como deuda o como accin. Las acciones
anteriormente mencionadas crearon una burbuja especulativa acerca del verdadero estado de la empresa, centrada en el tratamiento fiscal de los impuestos, a partir de comportamientos especulativos de
los agentes (rent -seekers) contra los intereses del principal.

21 Jane Gravelle, The Enron debacle: Lesson for Tax Policy, Discussion Paper No. 6, February 2003, The Urban Institute,
Washington, D.C.
22 Para Enron la participacin de los fondos de retiro en acciones de la compaa corresponda al 62% (de los planes en la
modalidad de participacin voluntaria de los empleados y beneficios tributarios), como se investig posteriormente, esta
situacin es comn, incluso con porcentajes an ms elevados. A continuacin se citan algunos ejemplos de las empresas
investigadas a raz de lo sucedido con ENRON: Procter & Gamble (91.5%), Home Depot (72%), Mc Donalds (56.8%) y Dell
Computers (53.4%)
23 El caso de Enron fue el ms publicitado, no obstante casos como: Carter Hawley Hale (1991), Colors Tile (1997), Lucent
Technologies (2001), Global Crossing, WorldCom , Tyco (2000). Como resultado se fortaleci la reglamentacin acerca de
los planes de retiro basados en la propiedad de acciones de la compaa.
24 En lo referente al manejo de libros, las diferencias son econmica y legalmente apropiadas, mientras que en otras deducciones se encontraron discrepancias econmicas -no legales.
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Informe
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Algunas clasificaciones de la corrupcin

Es comn encontrar diferentes intentos por clasificar el fenmeno de

la corrupcin desde diferentes pticas, por ejemplo, dependiendo de
su origen o de los resultados que genera. A continuacin se presentan
diferentes caracterizaciones construidas a partir de la conjugacin de
algunas clasificaciones presentes en la literatura internacional y de una
tipologa surgida de las discusiones del equipo de trabajo.

Las grandes firmas o conglomerados econmicos, por ejemplo,

interesados en obtener contratos con el Estado o beneficios
legales, ofrecen pagos a funcionarios pblicos
con alto poder de discrecionalidad

de los activos del Estado, o a travs del

abuso de posicin dominante. Es comn encontrar este tipo de corrupcin
en procedimientos administrativos frecuentes, tales como la compra de implementos de oficina y la gestin de
inventarios. Estas acciones son usualmente asociadas con actos corruptos,
aunque tambin pueden obedecer a la
ineficiencia administrativa o ser objeto
de actividades ilcitas comunes, ms
que de corrupcin.

Agente privado - Agente privado: se presenta entre agentes privados como empresarios y empleados de las empresas,
que interactan con el sector pblico. Se
Segn los actores involucrados
desarrolla principalmente con la implantacin de barreras a la entrada, por medio
Agente privado - Agente pblico: existen casos de corrupcin en de la adopcin de prcticas de colusin y
los que participan de una parte, agentes privados, tales como em- ocultamiento de informacin.
presarios nacionales o extranjeros intermediarios, lobbystas y
ciudadanos en general y, de otra, agentes pblicos, funcionarios del Dependiendo de a quin afecta
Estado con las facultades, entre otras, para otorgar licencias, permisos, contratos, cargos pblicos y otro tipo de decisiones polticas, Al Estado: se presenta cuando los difeubicados en diferentes eslabones de la cadena jerrquica y, por tanto, rentes agentes corruptos, cometen accon variados niveles de discrecionalidad, quienes en determinadas ciones en contra del patrimonio del
circunstancias ofrecen y/o demandan sobornos, para obtener dife- Estado a travs de acciones a dolo, es
rentes tipos de beneficios de acuerdo con intereses particulares. decir cuando existe una clara intencin
Este tipo de corrupcin est caracterizada por relaciones de perjudicar el patrimonio de la Namonoplicas bilaterales asimtricas, es decir, por relaciones en las cin, a travs de los sobornos o la toma
que una de las partes involucradas cuenta con mayor poder de in- de decisiones orientada a beneficiar a un
fluencia o con ms informacin. La direccionalidad en la que se dan agente privado en especial.
estas relaciones depende en gran medida de si se trata de pequea o
de gran corrupcin. Por lo general, en el primer caso, los funciona- A terceros: en algunos casos, las conserios son quienes poseen el poder discrecional y estn en capacidad cuencias de los actos corruptos no afectan
de demandar sobornos para acelerar procedimientos. En el segun- las finanzas del Estado, pero si a la sociedo caso, la direccionalidad va en contrava. Las grandes firmas o dad o algunos grupos en especial , tanconglomerados econmicos, por ejemplo, interesados en obtener to en el plano econmico como en el
contratos con el Estado o beneficios legales, ofrecen pagos a funcio- social. Se pueden mencionar como ejemplos, las reglamentaciones que increnarios pblicos con alto poder de discrecionalidad.
mentan el precio de los servicios presAgente pblico - Agente pblico: se presenta entre agentes que tados a terceros y sobre los servicios
trabajan en la misma o en diferentes agencias gubernamentales, y pblicos, la provisin de servicios de
se da principalmente en el mbito de la pequea corrupcin. Esta salud en especial los farmacuticos
relacin se lleva a cabo mediante la apropiacin o uso indebidos y las normas medioambientales, regla-

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Informe
Especial

mentaciones que pueden causar deterioro a la

sociedad o a los usuarios directos.
A funcionarios pblicos: existen al menos tres
casos en los cuales las consecuencias de los
actos corruptos afectan a los empleados del
Estado. Primero, cuando se realizan contratos
con proveedores que no cumplen con las especificaciones y exigencias en trminos de calidad y
cumplimiento, afectando el adecuado funcionamiento de la administracin pblica, por ejemplo, con
una dotacin de instrumentos de trabajo de mala
calidad o en cantidad insuficiente. Segundo, cuando
los encargados de realizar los pagos a los funcionarios incurren en demoras con el propsito de generar mayores rentas financieras a terceros. Y, finalmente, cuando la asignacin de cargos pblicos, de nivel
medio o bajo, no se realiza con criterios meritocrticos sino con preferencias polticas o personales, los
funcionarios pueden ver afectada su carrera administrativa, pues se disminuye tanto su posibilidad de
ascenso como su capacidad de incrementar su ingreso, al mismo tiempo que se desincentiva la eficiencia con la que los funcionarios ejecutan sus labores en el cargo actual.
Segn el tamao
Pequea corrupcin: se presenta cuando funcionarios
pblicos subalternos aceptan o demandan pagos
para agilizar o llevar a cabo trmites, para permitir
el acceso a ciertos servicios o disponer de cierta
informacin. Por lo regular, las personas que sufragan estos pagos ilegales son las de menos ingresos y las que carecen de capital cultural, lo cual les
impide acceder directamente a los jefes de esos
empleados y exigir sus derechos. Las reformas administrativas de los ltimos aos con sus procesos
de desregulacin de muchas actividades, la simplificacin de trmites, la menor discrecionalidad de los funcionarios y las mayores facilidades para acceder a las
oficinas de quejas y reclamos han
reducido este tipo de corrupcin
sin que, por lo tanto, se haya eliminado completamente.
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La gran corrupcin o la corrupcin de cuello blanco: envuelve a las altas cimas de la burocracia del Estado, a la lite social y al alto mundo econmico.
Sus operaciones se caracterizan por su alto grado de opacidad, son el resultado de una compleja trama de acciones legales e ilegales mediante las cuales se preparan escenarios en los
que se expiden normas, se adecuan estatutos, se
modifican leyes para que la defraudacin de enormes recursos del Estado tomen visos de acciones
legales o que se permita el abuso de posicin dominante sin que los organismos del Estado responsables defiendan a los consumidores. En uno y otro
caso se permite que ingentes recursos sean captados
por empresarios privados en detrimento de la sociedad y el Estado.
Segn los objetivos que persiga
De reduccin de costos - aumento de los beneficios:
cuando los agentes privados ofrecen pagos a los funcionarios pblicos para disminuir sus costos en alguna situacin dada. Comnmente, toma la forma de
laxitud en el cumplimiento de alguna reglamentacin
con el propsito de disminuir costos de transaccin,
tal como el tiempo empleado en trmites, costos de
produccin por clusulas especiales en los trminos
de referencia de los contratos, entre otros.
De reduccin de la competencia- aumento de los
beneficios: cuando los agentes privados pagan sobornos buscando imponer barreras a la entrada de otros
competidores -impedirles o dificultarles la entrada o
impedir su participacin en las licitaciones- y restringir el mercado.
La restriccin del mercado y la reduccin de costos
que puede lograrse con los sobornos, muchas veces
son reflejados en el detrimento de la calidad de los
bienes y servicios que estas empresas producen, perjudicando tanto los recursos del
Estado, como a los competidores que
cumplen con las normas y las disposiciones legales, y a la sociedad en general, que adems debe pagar ms por
dichos bienes y servicios.
...... 21

Informe
Especial

Segn el espacio en que se presente

Hernando Vergara.

Ligada al aparato poltico: se pueden distinguir dos dimensiones de este tipo de corrupcin. Por una parte, est el nombramiento de
funcionarios, en cargos de direccin, por su
pertenencia a determinado grupo poltico, independientemente de sus calidades personales y de sus capacidades tcnicas para desempear el cargo. Para la seleccin priman ms
los criterios de adhesin y lealtad al grupo
que patrocina su postulacin y su permanencia est condicionada al apoyo poltico que le
brinde al grupo que postul su nombre. Bajo estas
circunstancias, la lealtad de los funcionarios es mayor
con el jefe poltico que le consigui el cargo, que con el
gobierno de turno o con las polticas emprendidas. Dado
que su permanencia depende de ese apoyo, el funcionario deber ganarlo permanentemente y la forma de
hacerlo es la de crear, a partir de su cargo, las condiciones para la expansin y consolidacin del grupo
poltico que lo patrocina. Por otra parte, este tipo de
corrupcin tambin puede tomar lugar durante la formulacin de las leyes y polticas. Entre las situaciones
que se presentan est la realizacin de programas, particularmente de inversin, en reas de influencia de
ciertos grupos de inters as choquen con las polticas generales del gobierno y la consecucin de recursos para financiar sus campaas polticas.

brados o por la adjudicacin de contratos, licitaciones o permisos a aquellos

que estn dispuestos a pagar sobornos.
Si la corrupcin ligada al aparato poltico puede entenderse como originada en
la formulacin de polticas y leyes, la
burocrtica puede ser entendida como
originada en la implementacin de esas
disposiciones.
Para Shahid Alam, es fcil ver que esa divisin entre corrupcin burocrtica y
poltica no se mantiene bajo las condiciones de corrupcin sistemtica de los
pases menos desarrollados. En esas condiciones, los polticos pueden buscar la
obtencin de una parte de los ingresos
por corrupcin recaudados por la burocracia. La relacin entre los polticos y
los burcratas podra ser simbitica, en
donde los polticos crean o mantienen
las oportunidades para generar ingresos
por corrupcin con la seguridad de recibir una parte en el proceso25.
Segn la temporalidad con que se
presente
Ocasional: en estos casos, la corrupcin
es la excepcin y no la regla. Se da cuando en un pas se presentan casos aislados de actos corruptos, especialmente
en el mbito de la pequea corrupcin,
asociados por lo general con la agilizacin de trmites, dado un entramado
burocrtico altamente complejo, a travs de lo que comnmente se denominan "pagos de engrase" de la administracin pblica.

Burocrtica o administrativa: la proliferacin de instancias administrativas, todas ellas con poder discrecional para la toma de decisiones, genera una estructura propicia para la corrupcin burocrtica. En efecto,
los funcionarios de los diferentes estamentos administrativos pueden realizar comportamientos oportunistas en aquellas dependencias donde pueden influir en los derechos de propiedad, en los costes de
transaccin administrativa o segn dispongan de informacin asimtrica respecto de los ciudadanos. Por
Sistemtica: se da cuando la corrupcin
lo general, este tipo de corrupcin supone casi siemes una prctica comn e incluso socialpre incurrir en la violacin de las normas que regulan
la administracin pblica, bien sea por la contratacin
de personal innecesario o que no rene los requisitos
para desempear los cargos para los que fueron nom- 25 Shahid Alam (1989), p. 441-456.
22 ......

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Informe
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mente aceptada. En esta situacin, en la mayora de las instituciones y procesos del

Estado rutinariamente existen acuerdos implcitos entre los agentes y tcitamente
se fijan tarifas para ciertos procedimientos26. La administracin pblica posee un
cdigo externo que es contradicho por prcticas internas que violan el sistema
normativo de referencia.
Endmica: se da en los casos en los que la corrupcin ha permeado la mayora de
instituciones y procesos del Estado, siendo ste captado por individuos o grupos, y en el cual la sociedad cuenta con pocas prcticas alternativas para conseguir sus objetivos.
Segn la percepcin de la sociedad
Esta clasificacin de los actos de corrupcin ha sido popularizada por Arnold
Heidenheimer27 y toma en cuenta la percepcin que las elites y la opinin pblica
tienen de ciertos actos corruptos. Depende, entonces, de una evaluacin normativa.
Negra: cuando existe consenso entre las elites y la opinin pblica acerca de que
un acto particular es merecedor de reproche y manifiestan acuerdo para que sea
castigado.
Gris: cuando algunos elementos de la sociedad, especialmente las elites, desearan
ver la accin en cuestin penalizada, aunque otros sean de una opinin distinta, al
tiempo que la mayora de la poblacin tiene una posicin ambigua.
Blanca: la mayora de las elites y la opinin pblica considera ciertos actos de
corrupcin como tolerables y, por lo tanto, no apoyan vigorosamente su
criminalizacin.
Enfoques tericos sobre corrupcin

En la literatura se desarrollan, en general, tres tipos de modelos acerca de los

problemas y las redes que se construyen alrededor del fenmeno de la corrupcin. Este tipo de modelos y su conceptualizacin se presentan a continuacin, a
modo de ilustracin de los avances tericos y empricos al respecto:

26 En estos casos, la corrupcin debe entenderse como un equilibrio de Nash, lo que implica
que ninguno de los participantes obtienen incentivos para actuar de forma diferente a la
solucin corrupta, ya que siendo un intercambio, los participantes deben obtener beneficios superiores en esta accin a los que obtienen con la accin alternativa, la de no
corrupcin.
27 Arnold Heidenheimer (1993), Perspectives on the perception of corruption, Arnold
Heidenheimer, Michael Johnston y Victor Le Vine, (comps), Political corruption. A Handbook,
pg. 161. Citado en Jorge Malem (2002), pg. 37.
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Informe
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Modelo de relacin principal-agente

con robo o sin robo

Este modelo desarrollado por Shleifer

y Vishny28 es recurrentemente reseado en la literatura sobre el tema, razn
por la cual se considera uno de
los modelos ms importantes sobre la corrupcin.
En la versin ms sencilla
del modelo, se supone que
los consumidores slo necesitarn un nico bien cuyo proveedor sea el gobierno. Adicionalmente, se considera que el
funcionario pblico es monopolista en
la oferta del bien. Al ampliar la oferta
del gobierno a mltiples bienes, la estructura de mercado comienza a ser determinante, y se encuentran dos casos
alternativos: a) cuando los agentes actan independientemente como monopolistas y, basados en su poder de cohesin, incrementan el valor de los
sobornos en un mercado altamente
competitivo de actos corruptos; b) ahora si, cada uno de los bienes complementarios puede ser ofrecido por al
menos dos agencias gubernamentales,
se tiende a crear un mercado ms competitivo en el cul ambas agencias esperen obtener el mayor beneficio, por lo
cual el efecto es la disminucin del
monto de los sobornos.
Por otra parte, se consideran dos mecanismos por medio de los cuales se pueden cometer actos corruptos por parte
de los funcionarios del Estado. El primer caso describe el modelo "sin robo",
es decir, cuando el funcionario pblico
informa, en efecto, que la transaccin
con el bien del gobierno fue realizada;
no obstante, su poder de discrecionali24 ......

dad le permite aumentar el precio del bien a travs

del soborno lo cual acta como un impuesto ante el
precio oficial determinado por el gobierno. El segundo caso describe un modelo "con robo", en el cual el
empleado oculta que la transaccin haya sido realizada y "vende" el bien a un precio inferior al de mercado, de forma tal que el soborno es la totalidad del
precio que ha sido pactado entre los agentes. En general, el principal no tiene la capacidad de control
para determinar en qu casos los funcionarios pblicos realizan transacciones en la sombra con los bienes del Estado.
Los autores concluyen que la modernizacin poltica de las economas, sobretodo las transformaciones polticas de gobiernos autocrticos
en democrticos, o los procesos
de descentralizacin, est acompaada de un incremento en los niveles de corrupcin debido a que cada
agencia acta independientemente y su estructura organizacional es dbil, lo cual genera incentivos para que se lleven a cabo actos corruptos.
Modelos de mecanismos de control entre
el agente-principal a travs del salario
del funcionario y rent seekers

Dentro de la teora de los buscadores de renta se han

desarrollado diferentes tipos de modelos, no obstante, se pueden sealar aquellos que se enmarcan
en el sistema de incentivos que poseen los agentes
para cometer actos corruptos, con sus consecuencias en los niveles de eficiencia y calidad en la prestacin de los servicios.
Las firmas se comportan como buscadores de rentas,
sobretodo en los casos referidos al sistema tributario,
en los cuales los agentes no reportan sus verdaderos
beneficios. El agente empleado pblico deber se-

28 Andrei Shleifer y Robert Vishny (1993) "Corruption", en The

Quarterly Journal of Economics,Vol. cviii, No. 3, agosto.
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Informe
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leccionar el esfuerzo con el cul realizar su trabajo de revisin y

control (probabilidad con la cual encontrar casos de evasin
tributaria). Si el empleado encuentra la evidencia de corrupcin
entonces puede optar por aceptar un soborno o denunciarlo, no
obstante, deber contemplar el comportamiento de los altos funcionarios honestos o corruptos. Finalmente, el mecanismo de
control del principal en este caso es esencial ya que, como eliminar
esa brecha de conocimiento y acceso a la informacin es imposible,
entonces se generan mecanismos de compensacin salarial (bonos)
para que los empleados pblicos tengan mayores incentivos en elevar la tasa de esfuerzo con la cual trabajarn 29.
Este modelo tiene un problema metodolgico desde el punto de
vista de inters de este trabajo. Los mecanismos de compensacin
salarial de los empleados pblicos parten del supuesto que los funcionarios tienen un ingreso menor al que podran acceder en el
sector privado. De esta forma se desconocen los casos de la gran
corrupcin, que ocurren entre los altos funcionarios del Estado
que no necesitan del soborno como complemento salarial. En este
marco tambin se encuentra el modelo de Van Rijckeghem y Weder
(1997)30, basado en el modelo de Shapiro y Stiglitz (1984), que se
enfatiza en la tendencia de los empleados a ser menos corruptos a
medida que su ingreso laboral se incrementa. Solo que en este caso,
los empleados pblicos maximizan su ingreso esperado de acuerdo
a la penalidad recibida, y a la probabilidad de ser descubiertos.
Modelos basados en las relaciones31 entre principal
-agente -principal oculto32

Especialmente se puede destacar la construccin realizada por

Weinschelbaum (1998)33, que se centra en la explicacin de la corrupcin entre agentes privados a partir de la teora de juegos. Los
atributos de "honestidad" tanto del agente como del principal oculto y el acceso a este tipo de informacin por parte del principal
varan de acuerdo con las condiciones del juego. Es as como en
todos los casos, el principal selecciona un sistema de pagos, de acuerdo al riesgo que la transaccin le genere dado el conjunto de informacin con el que cuenta. As tanto el agente como el principal
oculto seleccionan el costo del bien o servicio que proveen, de
acuerdo a la relacin entre la ganancia en conspiracin y el costo
moral de mentir.
Si bien es cierto que este modelo es diseado para las relaciones
entre agentes privados, es un inicio para determinar la escala de
redes que se pueden generar de manera ms compleja al interior
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de la interrelacin entre el sector pblico y el privado. El autor seala que

este modelo puede ser extensivo a este
tipo de corrupcin siempre y cuando
se tengan en cuenta las limitaciones del
entramado institucional, y las normas,
reglas y procedimientos que se deberan llevar a cabo. En este caso, el principal sera la oficina de control interno
o los organismos de control del Estado, el agente el funcionario pblico con
un nivel de discrecionalidad determinado y el principal oculto del sector privado como proveedor de bienes y servicios para el Estado.
En general, los tres tipos de modelos
tienen en cuenta cuatro elementos determinantes en la corrupcin y sus in-

29 Chand Sheetal y Karl Moene, Controlling

Fiscal Corruption, IMF Working Paper, No.
100, August, Washington, D.C. International Monetary Fund 1997.
30 Carol Van Rijckghem y Beatrice Weder ()
Corruption and the rate of temptation: Do
low Wages in the civil service cause
corruption? IMF, Working Papers No. 73,
June Washingthon D.C., International
Monetary Fund, 1997.
31 Es importante sealar, que las relaciones
entre el principal -agente y el agente principal oculto son de caractersticas diferentes.
32 En general, se puede entender al principal
oculto como el proveedor de bienes y servicios al principal, y el mecanismo a travs
del cual la corrupcin se lleva a cabo es el
incremento en el precio de dicho bien.
33 Federico Weinschelbaum, El tringulo de
la corrupcin, en: Mauricio Cardenas y Roberto Steiner (Compiladores), Corrupcin
Crimen y Justicia. Una perspectiva econmica. Tercer Mundo, Fedesarrollo-Lacea Colciencias., Bogot, D.C. agosto 1998

...... 25

Informe
Especial

terrelaciones: i) la informacin, ii) el grado de aversin al riesgo de los empleados pblicos, iii)
los incentivos de cada uno de los agentes y iv) el modelo principal -agente. De esta forma, se
puede determinar cual es el procedimiento o mecanismo por medio del cual tericamente se
entiende el funcionamiento de la corrupcin.
La informacin es un elemento central en la existencia de problemas en el modelo principal-agente. La informacin a la cual tienen acceso los diferentes agentes que estn inmersos
en el fenmeno de la corrupcin puede ser incompleta y/o asimtrica. sta es un elemento
difcil y costoso de adquirir y, adicionalmente, tiene una gran influencia sobre las decisiones
y la coordinacin entre distintos tipos de agentes en el momento de desarrollar las transacciones. Al existir informacin incompleta, la incertidumbre y el riesgo afectan las decisiones
de mercado. De otra parte, cuando existe informacin asimtrica, las relaciones de poder son
determinantes en las acciones adoptadas por cada agente. Las consecuencias afectarn, entonces, a quienes tengan menos posibilidades de adquirirla. Por ejemplo, las grandes empresas pueden obtener mayor acceso a la informacin, ya que pueden cubrir los costos de
transaccin, adquiriendo mayor poder de negociacin, en desventaja de las pequeas empresas quienes ven obstaculizadas sus oportunidades en el mercado.
El grado de aversin al riesgo determina la predisposicin de los empleados pblicos a
cometer actos corruptos. En general, puede argumentarse que incluso aquellos individuos
mal remunerados pueden no optar por cometer actos corruptos, ya que su poca habilidad
para inmiscuirse en este tipo de actividades altamente inciertas se lo impide. Este elemento
es difcilmente medible en los modelos desarrollados. Se caracteriza por ser la percepcin
del individuo acerca de los riesgos que deber enfrentar al realizar actos corruptos. Este nivel
no slo es diferente para cada individuo sino que tambin se encuentra relacionado con los
tipos de agencias y cargos pblicos y, finalmente, se ve influenciado por la calidad del empleo, las necesidades personales y el sistema judicial y penal. Es as como se convierte en un
elemento determinante en cualquier tipo de corrupcin para aceptar o no un soborno.
El sistema de incentivos proporcionados a los empleados
pblicos por parte del principal 34, considerado como un mecanismo a travs del cual los individuos reciben una retribucin extra por cumplir con las responsabilidades asignadas a
su cargo, es altamente complejo. El principal siempre estar
sujeto a un determinado nivel de acceso a la informacin en
relacin con el que posee el agente. Por tanto, no conocer
los beneficios que representa ni los incentivos que puede
obtener el agente en comparacin con las bonificaciones que
est dispuesto a ofrecer el principal. Es decir que el esfuerzo
y la honestidad dependern de la aversin al riesgo, la informacin, y la compatibilidad de incentivos con el sobornador
o con el principal.

34 Definido como el jefe jerrquico ms interesado en la razn social de la

agencia del Estado.
26 ......

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Informe
Especial

Todos los modelos describen

una relacin principal-agente. sta se
desarrolla a travs de un contrato
formal o informal con una jerarquizacin de roles y la presencia de informacin asimtrica. Los elementos anteriores siempre estn presentes en una
relacin de este tipo pero en diferente
grado. El objetivo central no es eliminarla, por sus caractersticas
sera imposible, pero s reducirla de forma tal que se
puede desarrollar una relacin adecuada. No obstante, los costos de reducir las
diferencias en informacin
suelen ser elevados e imponer un monitoreo adecuado es un procedimiento
complejo.
En resumen, los elementos anteriores constituyen una generalizacin de
las dificultades del Estado para controlar las actividades de cada uno de
los agentes a su servicio en cada una
de las dependencias. Si bien es cierto
que son una buena aproximacin al
problema terico de la corrupcin,
es necesario ahondar ms en los efectos de las relaciones que no son tan
visibles pero cuyos efectos son ms profundos en
la sociedad, la poltica y la economa de un Estado.
Por tanto, aunque el enfoque de los modelos encontrados en la literatura se centra en los pequeos casos de corrupcin, es necesario extenderlos
a los grandes casos de corrupcin, en los cuales
los incentivos de los agentes van ms all de conseguir un complemento salarial y en donde se constituyen redes de personajes con caractersticas similares en cuanto a la generacin de capital
simblico.
En el inters expresado por acadmicos y organismos multilaterales en la modelizacin terica de la
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corrupcin, se reflejan las preocupaciones centrales

en las causas y las consecuencias de la corrupcin
tanto en la economa como en el mbito poltico social. A continuacin, se hace referencia a estos tpicos a partir de la lectura y anlisis de la literatura internacional.
Captura del Estado y rent seeking

La captura del Estado ha sido definida por Hellman,

Jones y Kaufmann, como la configuracin de las reglas bsicas del juego (leyes, reglas, decretos y regulaciones), a travs de pagos privados ilcitos y oscuros a
funcionarios pblicos. Segn estos autores, se diferencia de la influencia, es decir, de la capacidad de
empresas o grupos para tener un impacto sobre la
formacin de las reglas bsicas de juego sin efectuar
pagos privados a funcionarios pblicos, y tambin se
diferencia de la corrupcin administrativa, definida
como los pagos privados a funcionarios pblicos para
distorsionar la prescrita implementacin de reglas y
polticas oficiales35.
Otras aproximaciones definen la captura del Estado
como un proceso en el que se interviene en la formacin de las reglas de juego sociales y/o econmicas, sea que se efecten pagos o no. Por ejemplo,
segn la definicin del Banco Mundial, la captura
del Estado es la capacidad de grupos de inters para
influir a travs de prcticas corruptas en los procesos de
decisin poltica. Desde esa perspectiva, la captura
del Estado implica corrupcin, as que sin corrupcin no hay captura.
Pero la captura tiene implicaciones que van ms all
de la corrupcin. Segn una definicin ms amplia,
hay captura del Estado cuando el irrespeto al principio de equiprobabilidad no contribuye al desarrollo

35 Joel Hellman, Geraint Jones y Daniel Kaufmann, "Seize the

State Seize the Day", State Capture, Corruption, and
Influence in Transition, Policy Research Working Paper
2444, The World Bank, septiembre 2000, pg. 3.

...... 27

Informe
Especial

de una sociedad bien ordenada36. Debe entenderse la equiprobabilidad como un postulado

fundamental de las sociedades liberales, en el que todas las personas tienen la misma probabilidad de ser afectadas por la ley. Pero no todo distanciamiento de este principio puede interpretarse
como una forma de captura del Estado. Por ejemplo, numerosas leyes buscan de forma explcita
favorecer a determinados grupos poblacionales. Tal es el caso de nuestra Constitucin Poltica,
en la que sus fundamentos de Estado Social de Derecho reflejan una clara preferencia por los
ms dbiles y vulnerables. Tales normas son aceptables, siempre y cuando contribuyan a desarrollar una sociedad bien ordenada, y si al interior del grupo opera la equiprobabilidad. As que
la captura puede presentarse sin que haya corrupcin. Pero claro, hay otro tipo de disposiciones
legales (como exenciones de impuestos, regmenes de pensiones especiales, tributos que no
respetan la equidad horizontal, etc.) que, de hecho, son formas de capturar el Estado y que, an
siendo normas perfectamente legales, rompen el principio de equiprobabilidad y no contribuyen a la construccin de una sociedad bien ordenada37.
Algunas de esas regulaciones surgen como resultado de la demanda de intervencin gubernamental por parte de grupos de inters. Los grupos de inters tpicamente tienen el incentivo de
aprovechar la existencia de informacin costosa y asimtrica para influir sobre los resultados
polticos. El riesgo de captura del Estado es ms alto en sectores regulados, donde el gobierno
y los parlamentarios toman decisiones que afectan directamente los retornos de las empresas en
cuestin. As, por ejemplo, el sector elctrico, las telecomunicaciones y las concesiones viales
son de alto riesgo de captura.
Hay importantes implicaciones sobre la eficiencia y la equidad de la presin de los grupos de
inters:
Pueden disminuir la eficiencia directamente financiando candidatos o apoyando reformas
cuyas posiciones acerca de algn bien pblico se ajusten ms a las del grupo de inters
Pueden apoyar candidatos o decisiones que transfieran directamente riqueza de un grupo a
otro, atentando contra la idea de justicia como imparcialidad desde la perspectiva Rawlsiana.
Incluso si la transferencia es de suma global ( lump sum) es decir, independiente de las caractersticas y circunstancias personales, y por tanto aparentemente irrelevante desde el punto de vista
de la eficiencia, de todas maneras tendr implicaciones de eficiencia. Esto es debido a que la caza

36 Antes de que Rawls introdujera la nocin de velo de la ignorancia, Vicrey y Harsanyi ya haban realizado
acercamientos a la justicia como imparcialidad que son tiles en el anlisis de la captura del Estado y de
la corrupcin. Ambos autores identifican la imparcialidad con la equiprobabilidad, esto es, una situacin
en la que todas las personas tienen la misma probabilidad de obtener cualquier posicin dada en la
sociedad disponible en el abanico de alternativas, desde la mejor posicin (correspondiente al ingreso ms
alto), hasta la ltima (correspondiente al ingreso ms bajo). Esto implica un requerimiento de impersonalidad, aunque una lectura post-rawlsiana del texto de Harsanyi indica que si se garantiza la equiprobabilidad
el velo de la ignorancia es redundante. Vase Jorge Ivn Gonzlez (2003), La captura del Estado vista
desde los niveles locales, pg. 5.
37 Jorge Ivn Gonzlez (2003), p. 5-6.
28 ......

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Informe
Especial

de renta por parte de los individuos para

asegurar y recoger la transferencia requiere el uso de recursos que pueden tener
un mejor uso alternativo38.

cuasi-fiscales, son las principales fuentes de financiamiento de los rent-seekers39.

Para Anne Krueger, los rent-seekers no representan

un problema de conducta humana sino de economa
Una forma comn de captura del Esta- poltica. No es un problema moral. Es un problema
do es la bsqueda de rentas o rent de organizacin institucional y de la forma cmo el
seeking. La teora de bsqueda de ren- financiamiento pblico puede terminar consolidantas, sealada por Anne Krueger en un do el "arreglo" institucional que fortalece el uso efiartculo de 1974 y desarrollada poste- ciente de un recurso o que fortalece un monopolio
riormente por Gordon Tullock, es una con sus conocidos resultados.
importante herramienta para explicar
las causas estructurales de la corrup- Aunque el propio Tullock acepta el hecho que la bscin. Tullock define la bsqueda de ren- queda de rentas es un resultado natural del proceso
tas como "la manipulacin de los go- poltico, el problema radical es que cualquier privilegio
biernos democrticos para obtener dado a un grupo en especial, atenta contra el Estado de
privilegios especiales bajo circunstancias derecho, base fundamental de un sistema de gobierno
en que la gente lesionada por los privile- sano. En esencia la bsqueda de rentas deriva en la legigios sufre un perjuicio mayor que lo que timacin del robo como algo dentro del marco legal.
ganan sus beneficiarios". Es decir, es la Es decir, el sistema permite que los recursos escasos de
competencia de grupos de inters orga- la sociedad sean expropiados de un sector en beneficio
nizados por obtener privilegios y favores de otro mediante el otorgamiento de subsidios, cuotas
polticos, a expensas de un costo social y tarifas especiales y otros privilegios. Este problema
mayor. Esa bsqueda de rentas especia- est ligado a la corrupcin y a la "legitimidad" que sta
les se constituye en un incentivo per- tiene en algunos sistemas polticos.
verso para la corrupcin en un mbito
Para resolver este fenmeno, Tullock propone la elitanto pblico como privado.
minacin de todos y cada uno de los privilegios de
El trmino rent-seekers fue acuado una sola vez. Sin embargo, el mismo Tullock reconopor estos autores para referirse a los ce que esta solucin es polticamente improbable. Se
grupos de personas que logran "captu- debe de considerar dentro del anlisis que todos en
una sociedad son actores que tienen intereses por sarar" rentas de la accin del gobierno o
tisfacer; y, mientras el sistema poltico permita que
de otras instituciones pblicas y an
privadas. Por lo general, se trata de ren- suceda, siempre surgirn grupos que busquen privilegios, y polticos que los brinden buscando la retas obtenidas a travs de elecciones peleccin. Por lo tanto la reforma del sistema medianblicas y no a travs de mercado. Los
rent-seekers presionan a los gobiernos te el fortalecimiento de un verdadero Estado de
derecho parece seguir siendo la solucin ms efectipara que intervengan como respuesta a
presumibles o a reales fallas del mercado y aprovechan para crear, para s, rentas que el mercado, operando abierta- 38 Kenneth Mc Kenzie, Diseo institucional y poltica pblimente, no les entregara. Actividades
ca: una perspectiva macroeconmica, en Revista de Economa Institucional, No. 1, noviembre 1999, Universidad
derivadas de la accin pblica tales
Externado de Colombia, p. 25.
como la regulacin, tarifas, cuotas, precios de sustentacin y financiamientos 39 Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974).
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...... 29

Informe
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La amplia variedad de acciones que el Estado debe llevar

a cabo para cumplir con sus funciones constitucionales
pueden generar espacios propicios para la corrupcin
en la medida en que el principal no logre observar
y verificar la conducta de sus agentes
va. Es necesaria la aplicacin de reglas
claras, generales, abstractas e impersonales; leyes de "conducta justa" como
sugiere Hayek, que propicien la igualdad del individuo ante la ley. Eliminando los incentivos se erradica el problema: el establecimiento de lmites a la
coercin del gobierno y la firme aplicacin del castigo a la extralimitacin de
los poderes contribuira ampliamente a
combatir la corrupcin.
Causas de la corrupcin
La accin gubernamental
y la creacin de espacios propicios
a la corrupcin

El Estado, en el cumplimiento de sus

funciones constitucionales, debe crear
las condiciones para mantener la cohesin social, reproducir el sistema econmico y valorizar el capital privado, para
lo cual requiere, de una parte, crear las
estructuras fsicas (vas, puertos, comunicaciones, etc.), sociales (educacin, salud, seguridad social, seguridad pblica,
justicia, etc.) y cientfico-tecnolgicas
(investigacin y desarrollo, educacin
superior avanzada), que permitan la reproduccin del sistema econmico y su
desarrollo, pero, igualmente, requiere
obtener la legitimidad poltica de parte
de los ciudadanos en materia de bienes y
servicios que la sociedad considera bsicos. El Estado se ve compelido por las
30 ......

demandas de los actores sociales a ampliar el rango de sus actividades, lo cual

le exige mayores recursos fsicos y financieros a su disposicin40.

Esa ampliacin de actividades conlleva

una gran variedad de polticas pblicas
que son el resultado de complejos procesos de argumentacin y negociacin entre responsables de los aparatos del
Estado (funcionarios) y los diferentes actores sociales, contrario a la concepcin
economicista, funcionalista y sustancialista de las polticas pblicas del mundo
tecnocrtico, que las considera como el resultado de la voluntad deliberada del
Estado41. En consecuencia, es imposible desarrollar, en un conjunto tan amplio
de actividades y de procesos de negociacin y argumentacin, y en presencia de
una multiplicidad de actores sociales involucrados, cada uno de ellos con intereses diferentes e incluso opuestos, una estrategia plenamente coherente que
responda a una nica racionalidad. La discrecionalidad del gobierno est
enmarcada por las Formas Institucionales existentes y los Compromisos Institucionalizados en vigor. Bajo estas condiciones se presentan mltiples dificultades para alinear los incentivos, manejar los problemas de riesgo moral e identificar a priori las medidas que podran generar incentivos perversos.
En sntesis, la amplia variedad de acciones que el Estado debe llevar a cabo para cumplir
con sus funciones constitucionales, los complejos procesos de negociacin con los
diferentes actores sociales que requiere la formulacin de las polticas pblicas, lo cual
a su vez demanda altos niveles de discrecionalidad por parte de los funcionarios, la
existencia de informacin asimtrica e incompleta (existencia de informacin privada)
acerca de las posibles conductas de los actores sociales por parte de los agentes del
Estado, pueden generar espacios propicios para la corrupcin en la medida en que el
principal no logre observar y verificar la conducta de sus agentes.
Espacios ms propicios para cometer actos corruptos

En la cadena de interrelaciones entre el sector privado como "comprador" de

actos corruptos y el Estado a travs del poder discrecional del funcionario pblico o del poltico se distinguen cinco entornos altamente propicios para que se
lleven a cabo actos corruptos42:

40 Ver Gabriel Misas (2002), pg. 207 ss.

41 El Estado es concebido como un ente dotado de un gran cerebro, con una gran capacidad
de computacin, profundamente racional, con una intencionalidad ilimitada y homognea, en capacidad de imponerle a los actores sociales una cierta racionalidad econmica y
determinados comportamientos.
42 Tomado de Cheryl Gray and Daniel Kaufmann (1998).
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Contratos pblicos: el soborno puede influir en la

eleccin de una persona del sector privado natural o
jurdica para el suministro de bienes y servicios pblicos y en las condiciones precisas de las caractersticas de los contratos, as como en las condiciones de
recontratacin durante la ejecucin de los proyectos.
Prestaciones del Estado: el soborno puede facilitar la concesin de prestaciones monetarias (evasin fiscal, subvenciones, pensiones o seguros de
desempleo) o prestaciones en especie, (acceso a escuelas privilegiadas, atencin mdica, vivienda y propiedad inmobiliaria, o acciones en empresas en etapa
de privatizacin) que de otra forma no seran fcilmente adquiribles.
Ingresos pblicos: mediante el soborno se puede
reducir el volumen de impuestos u otros cargos cobrados por el Estado.
Ahorro de tiempo y elusin de las reglamentaciones: los sobornos pueden acelerar la concesin de licencias pblicas para la
realizacin de actividades legales.
Influencia en los resultados del proceso
jurdico y reglamentario: el soborno puede alterar el resultado del proceso jurdico y
reglamentario, induciendo al gobierno a no
impedir actividades ilcitas (como el trfico de
estupefacientes o la contaminacin) o a
favorecer, indebidamente, a una parte
en los juicios u otros procedimientos
legales.
Condiciones que crean
la demanda y oferta
de la corrupcin43
Para que existan las condiciones de demanda y oferta de actos corruptos es
necesario que exista correlacin entre
los diferentes elementos de la corrupcin44, como son: a) el sobornador, un
agente perteneciente a una firma del
sector privado prestadora de servicios
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u oferente de bienes; b) el sobornado, un empleado

del sector pblico con algn nivel de discrecionalidad; c) el Estado, como ente regulador; y d) el sistema de precios.
El sobornador busca maximizar sus ingresos o
reducir costos, por lo cual estar dispuesto a ofrecer un soborno, cuyo valor est determinado por
la funcin de costos y los beneficios que efectivamente recibir como producto de su actividad econmica y el incremento en ste, adquirido gracias
al favor concedido por medio del soborno.
El sobornado como empleado del Estado, con
capacidad de decisin tiene el objetivo de incrementar sus ingresos presentes o futuros y/o
su status social. ste puede ser empleado de rango medio o de alto nivel dentro de la estructura
organizacional, el cual vende su poder discrecional de acuerdo a su nivel salarial y al riesgo que
implica aceptar el soborno y conceder las facilidades para efectuar actos corruptos.

El Estado, conformado por cada una de

sus agencias, crea el ambiente e incentivos para
la corrupcin, al establecer reglas poco transparentes y sujetas a diferentes interpretaciones
y motivando a sus empleados para recibir sobornos; de igual forma al establecer un mecanismo de control externo dbil y complejo.

El sistema de precios deja de

funcionar cuando las asimetras, manipulacin y otras formas adoptadas por
los agentes de apropiacin de mecanismos a favor del soborno, generan rentas que estimulan la corrupcin por parte del sector privado.

43 Vito Tanzi (1998); Christopher Bliss y Rafael Di Tella (1997), "Does competition kill
corruption?", Journal of Political Economy,
Vol. 105, No. 5, october, pg. 1001-1023.
44 Tomado de Vito Tanzi (1998); Chand
Sheetal and Karl Moene (1997).
307

...... 31

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La existencia del Estado

no es una causa de la corrupcin

As, de acuerdo a las diferentes interretroacciones entre cada uno de los

elementos, se pueden entender las
condiciones que favorecen el establecimiento de la corrupcin. Los orgenes de las condiciones provienen de la
oferta y la demanda, como fuerzas que
garantizan el soborno, como mecanismo "facilitador". Estas fuerzas no tienen la misma carga dentro del conjunto de relaciones. En algunos casos,
como en los que se ven envueltos los
grandes conglomerados econmicos y
las empresas trasnacionales, las condiciones de oferta son ms fuertes que
las condiciones de demanda, generando relaciones de carcter asimtrico en
las cuales las condiciones son planteadas por los agentes con mayor poder e
informacin -particularmente los
sobornadores-.

Para otros autores, la corrupcin est

relacionada con el Estado, el monopolio y su poder discrecional. Por ejemplo,
Gary Becker deca que "si se aboliera el
Estado se acabara con la corrupcin".
Sin embargo, una sociedad civil no funciona sin el Estado. Es ms, este argumento ira contra la evidencia emprica
de que los pases con menores ndices
de corrupcin son aquellos cuyo tamao del Estado es mayor: Canad, Dinamarca, Finlandia, Holanda y Suecia. Lo
importante no es el tamao del Estado
sino como opera ste.
Por otra parte, esta afirmacin desconoce los mecanismos a travs de los
cuales se desarrollan incentivos para que
la corrupcin se de entre agentes privados a travs de los mecanismos sealados con anterioridad 45.

Condiciones de demanda: los agentes privados son los principales demandantes de actos corruptos. El objetivo
de estos es adquirir beneficios a travs
de regulaciones, sistemas impositivos,
decisiones de gasto y provisin de bienes y servicios favorables a sus intereses de mercado. Bajo esta categora se
pueden clasificar los casos de la gran
corrupcin en la cual las fuerzas polticas y econmicas ejercen contrapesos a
favor del sector privado.

Para Tanzi el problema es el poder de

monopolio sobre la informacin46 que
tienen los empleados que autorizan o
inspeccionan las actividades. Ellos
crean las oportunidades para el establecimiento de la corrupcin, como
facilitadores. Adicionalmente, se encuentran problemas con la falta de
transparencia y conocimiento del pblico de la regulacin vigente47.

Condiciones de oferta: los agentes

que ofrecen corrupcin son los empleados pblicos con cierto poder de discrecionalidad. Las razones por las cuales existe esta oferta son: tradicin
burocrtica, bajos salarios del sector
pblico, sistema penal ineficiente, escaso control institucional, poca transparencia en las reglas, leyes y procesos,
y un deficiente ejemplo de liderazgo.
32 ......

45 Ver seccin dedicada al mbito privado

46 Realmente el problema no es de monopolio de informacin, sino de accin, lo que
crea oportunidades para el establecimiento de la corrupcin.
47 Vito Tanzi (1998).
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Las polticas que incentivan a la corrupcin

Segn el Banco Mundial, la corrupcin florece donde las polticas proporcionan incentivos para ella y las
instituciones de restriccin son dbiles. Desde esa
perspectiva se establecen como principales causas las
siguientes48:
Cuando los funcionarios pblicos tienen amplios
poderes discrecionales y escasa responsabilidad,
en cierta forma se est alentando la corrupcin.
Los polticos, los burcratas y los jueces controlan el acceso a valiosos recursos y pueden imponer a sus ciudadanos y las empresas el pago de
ciertas cantidades. Los funcionarios pblicos pueden sentir la tentacin de utilizar sus poderes con
fines personales aceptando sobornos; por su parte, los agentes pueden estar dispuestos a hacer
pagos ilegales para conseguir lo que quieren del
gobierno. As, una condicin indispensable para la
corrupcin es que los funcionarios pblicos tengan la posibilidad tanto de ofrecer recompensas
como de imponer sanciones.
Parte de la corrupcin se debe a las oportunidades que se generan en el contexto de las polticas,
en el extremo superior o inferior de la jerarqua.
Abundan los sobornos a funcionarios de bajo nivel encargados de recaudar aranceles, dar proteccin policial, conceder permisos, etc. Cuando la
corrupcin es endmica, esos funcionarios pueden inventar nuevos obstculos burocrticos y
retrasos para conseguir pagos an mayores. Sin
embargo, la mayor corrupcin se produce en los
niveles superiores de gobierno, en la concesin
de contratos importantes, las privatizaciones, la
asignacin de cuotas de importacin y la reglamentacin de los monopolios naturales. Ello contribuye a explicar por qu la corrupcin abunda
en los pases con polticas muy distorsionadas, en
funcin de variables como la prima del mercado
negro. Toda poltica que genere una diferencia artificial entre la oferta y la demanda crea una oportunidad de enriquecimiento para un intermediario oportunista.
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La probabilidad de ser descubierto

y sancionado (tanto para la persona
que soborna como para el funcionario sobornado) tambin influye en
el nivel de corrupcin. El anlisis
econmico del derecho revela que
los individuos comparan los beneficios esperados de una infraccin de
la ley con los costos previstos (la
probabilidad de ser descubierto y
castigado, multiplicada por la gravedad del castigo). "La corrupcin
puede ser elevada en un pas si el
sistema de gobierno no hace prcticamente nada para combatir los sobornos. ()La corrupcin puede
persistir incluso en pases con considerable libertad de prensa y de
fuerte rechazo de la opinin pblica, si no se confa en que la justicia
resuelva con independencia los casos importantes"49.
Por ltimo, la corrupcin puede
prosperar si las consecuencias de ser
descubierto y sancionado son leves
en relacin con las ventajas. Los funcionarios a menudo controlan la
asignacin de beneficios y costos
cuyo valor excede con mucho sus
propios sueldos. Las probabilidades
de corrupcin son particularmente
elevadas cuando los sueldos de la
administracin pblica no son comparables a los del sector privado.
Cuando los salarios pblicos son
muy bajos, los funcionarios pueden
intentar conseguir un nivel de vida
de clase media suplementando su
remuneracin con ingresos ilega-

48 Banco Mundial (1997), pg. 118.

49 Banco Mundial (1997) pg. 114-117

...... 33

Informe
Especial

les50. El riesgo por ser despedido por corrupcin de un puesto mal

remunerado en la administracin pblica no supone una amenaza
seria si luego se pueden encontrar puestos mejor remunerados en
el sector privado. Por esa razn, la corrupcin a menudo va asociada
a una diferencia entre los sueldos pblicos y privados, o a lo que
puede denominarse el "ndice de tentacin". Pero limitarse a aumentar los sueldos de la administracin pblica puede no ser suficiente para poner coto a los comportamientos corruptos. La reforma de la remuneracin suele combinarse con una supervisin creble
y con la aplicacin eficaz de la ley. Los mecanismos de contratacin
y de ascenso basados en el mrito que restringen el favoritismo
poltico y crean una administracin pblica ms imparcial tambin
van asociados a un menor nivel de corrupcin.
Causas indirectas de la corrupcin

Adicionalmente, se encuentran factores indirectos que promueven la corrupcin. Entre estos se

pueden destacar: la calidad de la burocracia, la eficiencia del sistema penal, la transparencia de las reglas
y leyes, el nivel y la calidad del control institucional y el liderazgo de altos funcionarios pblicos.
En esa misma va, Alam enfatiza en determinantes actitudinales y estructurales de la corrupcin
en los pases menos desarrollados51. Para avanzar en una estructura explicativa unificada procede
al examen de los incentivos para la corrupcin, tal como son percibidos por un oficial pblico.
Esto puede ser definido como consistente en el beneficio ilcito neto esperado de la corrupcin
(BINE). El beneficio no necesita ser monetario, pero puede ser pensado como teniendo una
equivalencia monetaria y siendo recibido por el oficial o sus parientes o amigos. Se puede
establecer que hay dos conjuntos de factores (no mutuamente excluyentes) que determinan ese
valor: aquellos que disminuyen la aversin de los funcionarios a la corrupcin y aquellos factores que incrementan el valor de BINE, ya sea aumentando el valor monetario equivalente a los
beneficios ilcitos, o la disminucin de la probabilidad de ser descubierto y adems despedido, o
de los costos de ser transferido a un cargo donde es ms difcil cometer actos corruptos.
Entre el primer conjunto de factores, la fuerza de las adhesiones particularistas a un grupo
familiar, tnico o religioso es citado comnmente como causa de corrupcin. Las presiones
particularistas probablemente son ms fuertes cuando los miembros exitosos de un grupo estn
en la obligacin de transferir los beneficios de su posicin a los otros miembros52.
50 En particular cuando se hace referencia a casos de pequea corrupcin, en los cuales el soborno es
considerado un "complemento salarial".
51 Shahid Alam (1989), p. 446. Sin embargo, no se puede olvidar que la corrupcin a ms alto nivel tambin
se encuentra en los pases desarrollados. Una revisin somera de la prensa internacional a lo largo del ao
1999, nos muestra graves casos de corrupcin, entre otros, en Alemania, Francia, Italia, Inglaterra, Blgica,
Espaa, Japn y Estados Unidos, que involucran a las ms altas autoridades de los Estados.
52 Este es uno de los casos de familismo moral analizados por Edward Banfield, The Moral Basis of a Backward
Society, The Free Press, New York, 1967
34 ......

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Informe
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Hay otros factores cuya presencia es vista como una forma de reducir la aversin de los funcionarios a la corrupcin.
El consentimiento para comprometerse en la corrupcin, especialmente los
burcratas de bajo nivel, frecuentemente recibe impulso cuando se reduce el
valor real de los salarios pblicos. En
los niveles ms altos, los funcionarios
pueden enfrentar presiones sociales
para emular las condiciones materiales,
por ejemplo, un estilo de vida particular, lo cual puede resultar inalcanzable
dadas las condiciones econmicas del
pas. Segn Alam, los funcionarios en
los pases menos desarrollados tienen
una aversin ms dbil a la corrupcin
porque en muchos casos ellos son
catapultados desde rangos bajos a posiciones de poder, con una carencia de
sentido de la misin y de distancia social con aquellos con los que debe tratar. La ausencia de una burguesa nacional tambin crea una fuerte tentacin
para que los funcionarios pblicos usen
su posicin para llenar ese vaco.
Finalmente, la aversin a la corrupcin
puede ser influenciada por lo que
Gunnar Myrdal 53 ha descrito como el
"folklore de la corrupcin", es decir, las
creencias de la gente acerca de la corrupcin y sus prevenciones sobre las polticas del gobierno. Por ejemplo, la creencia de que un "delincuente conocido"
puede continuar sus prcticas corruptas
con poco riesgo de castigo, es apta para
reforzar la conviccin de que este tipo de
comportamiento asocial cnico es ampliamente practicado.
53 Gunnar Myrdal (1968), Asian Drama: An
inquiry into the poverty of nations, Allen
Lane the Penguin, London. Citado por
Shahid Alam (1989).
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Los factores que incrementan los valores de BINE

son a veces los mismos por los que se ha visto
influenciada la aversin de los funcionarios a la
corrupcin.
Por otra parte, dada la direccin particularista de
las lealtades en tales sociedades, se ha argumentado
que los partidos polticos en un sistema poltico competitivo tendrn el carcter de "maquinarias polticas", en orden de
conocer las demandas de los intereses particularistas. Dado que la
legislacin se pone en trminos universalistas, las demandas locales
pueden ser ms convenientemente acomodadas usando la corrupcin y un nivel de coaccin para generar beneficios para grupos
particulares. Pero para Alam, esa premisa es apenas creble: la legislacin puede ser, y frecuentemente es, designada para beneficiar a
grupos tnicos, regiones especficas u otros grupos. Es ms, los
beneficios pueden ser, y son, directamente dirigidos a grupos especficos, a travs de proyectos de inversin designados a concentrarse
en tales grupos. La pregunta es qu factores inciden entonces en el
amplio uso de la corrupcin como instrumento de distribucin
cuando esos instrumentos legales estn disponibles?
Los individuos que reciben el beneficio de la corrupcin pueden
ser ms fcilmente determinados que en el caso de la legislacin
particularista o de los proyectos de inversin. La corrupcin en el
nivel de implementacin de las leyes tambin tiene la ventaja de hacer
transferencias que estn frecuentemente ocultas del escrutinio pblico, es decir, la corrupcin representa lo que Leroy Jones ha descrito
como una reasignacin eficiente polticamente: "hace que alguien est
mejor sin hacer que otro sea consciente de que est peor". Pero ms
importante an, la corrupcin es un instrumento cuya funcin principal es transferir beneficios a los funcionarios pblicos mientras que el
mencionado instrumento sea empleado por funcionarios del gobierno para transferir beneficios a sus votantes.
De ser vlidas estas consideraciones, ellas sugieren que la corrupcin
sistmica es menos la "maquinaria poltica" de lo que se le atribuye y
mucho ms una herramienta para el enriquecimiento de la clase dominante particular (etnia o grupo) a costa de otros.
Adicionalmente, el desbalance poltico entre las
fuerzas hegemnicas en el poder ocasiona
que la corrupcin tanto se extienda como
se establezca. Cuando se habla de
desbalance poltico, se deben mencionar cuatro fuerzas que se contraponen:
307

...... 35

Informe
Especial

a. grupos de inters (GI), b. lite, c.

fraccionalismo extendido y d. maquinaria poltica. La corrupcin surge cuando se rompen los balances entre estas
fuerzas y los grupos polticos exceden
su autonoma de forma tal que los agentes vulnerables permitirn que el fenmeno sea extensivo.

Finalmente, si la maquinaria poltica es necesaria para

jalonar el crecimiento econmico politizacin del
acceso al mercado y esta a su vez se encarga de eliminar la competencia, entonces se generan incentivos
para que la corrupcin se presente.

Es decir que para que exista la corrupcin debe existir asimetra de una parte, entre la autonoma y la accesibilidad y, de otra, entre la economa y la poltica. La corrupcin
El hecho de que no exista un amplio espectro de organizaciones
influencia la poltica pero tambin
la poltica influencia la corruppolticas cimentadas en el entorno poltico, facilita
cin. Es por ende necesario enque se establezca la corrupcin generalizada y organizada
tender la corrupcin como un
proceso y forma de confluencia
Es as como la influencia que los grupos
entre las diferentes fuerzas polticas.
de inters ejercen en el entorno poltico econmico es determinante de acuerdo
Efectos de la corrupcin
al poder que ostenten al interior de cada
economa. Si los GI han desarrollado lo
La corrupcin defrauda la confianza del pblico y
que se conoce como "Trangulo de Hieerosiona el patrimonio social. Si no se controla, la
rro54" entonces, se ofrecen incentivos
acumulacin de infracciones aparentemente sin impara que se desarrollen actos corruptos
portancia puede erosionar poco a poco la legitimidad
en los cuales las polticas pblicas se ofrepoltica y la economa, hasta el punto en que incluso
cen en subasta al mejor postor.
los funcionarios y los ciudadanos honrados llegan a
Si no existe competencia poltica, la lite
hegemnica explota las oportunidades
econmicas y manipula el acceso poltico. El hecho de que no exista un amplio espectro de organizaciones polticas cimentadas en el entorno poltico,
facilita que se establezca la corrupcin
generalizada y organizada. El partido en
el poder desear entonces acceder constantemente a los beneficios producto
de la corrupcin generando espirales de
gran corrupcin en el largo plazo. No
obstante, si las instituciones son dbiles
y existe poco liderazgo poltico, es decir que las elites no pueden controlar la
cantidad de alternativas polticas existentes debido a la fragmentacin poltica, entonces se har extensiva una corrupcin "depredadora".
36 ......

convencerse de que no vale la pena jugar limpio.

Al reconocer estos efectos de la corrupcin y de
acuerdo con los datos disponibles -obtenidos en diferentes estudios, pero principalmente relacionados
con la encuesta de Transparencia Internacional- se encuentra que el argumento del soborno como acelerador55 no es una razn suficiente que se contraponga a
los dems efectos que la corrupcin ocasiona.

54 Concepto americano de las alianzas de inters econmico

desarrolladas entre algunas secciones de la burocracia, los
subcomits del Congreso y los grupos de inters. Para
ampliacin de esta categorizacin ver: Michael Johnston
(1997).
55 El argumento del soborno como pago de engrase pretende
demostrar una relacin positiva entre el alcance de ste y
el tiempo que pasan los directivos de empresas negociando con funcionarios pblicos.
3 0 7

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Informe
Especial

En ese sentido, la intencin del Banco Mundial y del FMI es superar la visin romntica de la
corrupcin (como algo virtuoso que relaja las rigideces impuestas por el gobierno, engrasa la
rueda del gobierno, asigna eficientemente las inversiones, entre otros) por una visin ms realista y menos favorable, de acuerdo con la cual la corrupcin es propensa a incrementar los
retornos y con ello a perpetuarse, y adems crea un entorno que en el tiempo puede llevar a
colapsar los regmenes polticos. Adems, se subrayan los efectos negativos que la corrupcin
genera sobre el crecimiento econmico y el desarrollo.
Impacto econmico de la corrupcin56

A pesar del inters por los diversos efectos de la corrupcin en diferentes aspectos del desarrollo nacional, hay una marcada tendencia a subrayar los costos econmicos. Por ejemplo, varios
estudios citados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han sealado una
clara correlacin negativa entre el nivel de corrupcin (percibido por los empresarios) y el nivel
de inversiones y desarrollo econmico. Otras encuestas y datos demuestran que las principales
vctimas de la corrupcin suelen ser los pobres.
En el largo plazo, las condiciones iniciales de la corrupcin deterioran el entorno econmico. La
corrupcin reduce el ingreso pblico, incrementa el gasto y contribuye al dficit fiscal. Por esta
va se llega a una desigual distribucin del ingreso y el incremento de los ndices de pobreza.
De las numerosas investigaciones tericas y empricas realizadas en aos recientes, que tratan el
tema de las repercusiones econmicas de la corrupcin, se han tomado las siguientes conclusiones generales57:
El soborno aumenta los costos de transaccin, la incertidumbre en la
economa y la poltica, afectando las decisiones de inversin. La incertidumbre institucional causada por la corrupcin, es generada por las decisiones que relacionan el sector pblico y privado, y el poder discrecional de los agentes de la burocracia.
El soborno ocasiona resultados econmicos poco eficaces.
El soborno es injusto. Impone un gravamen regresivo que afecta particularmente a las actividades comerciales y los servicios de pequeas empresas.

56
Con base en Vito Tanzi and Hamid Davoodi, Corruption, Growth and Public
Finance, IMF Working Paper WP/00/182, International Monetary Fund, Washington
D.C., 2000.
57
Tomado de Cheryl W. GRAY y Daniel Kaufmann (1997); Vito Tanzi (1998);
Aymo Brunnetti and Beatrice Weder (1998), Investment and Institutional
Uncertainty: A comparative study of different uncertainty measures. Technical Paper
No 4. World Bank, Washington, D.C; Michael Johnston (1997), Fighting Systemic
Corruption: Social Foundations for Institutional Reform, Department of Political
Science Colgate University. Second Revision, Fall 1997, Hamilton, NY
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307

...... 37

Informe
Especial

Corrupcin y crecimiento: las dos visiones de 4. El soborno es adoptado por algunos autores
la literatura
como un suplemento al salario de los empleados pblicos64. Esta estrategia es eficiente en el
La corrupcin est ntimamente ligada al crecimiento.
corto plazo, pero en el largo, deteriora las conAl respecto, se encuentran dos asociaciones comunes
diciones de la economa.
en la literatura emprica reciente sobre corrupcin:
Otra discusin presente en la literatura es la de la
Hay una asociacin negativa entre los ndices de direccin de la causalidad. Es la corrupcin la que
percepcin de corrupcin58 y los niveles de desa- causa el subdesarrollo o es a la inversa? Autores como
rrollo econmico medido por el PIB real per Mauro (1995), usando el mtodo de variables
cpita. Ello se observa en el hecho de que pases instrumentales, argumentan que la causalidad va de la
con altos niveles de corrupcin presentan un PIB corrupcin a crecimiento econmico. No obstante,
real per cpita bajo, o dicho de otra forma, pases sin reparar en la posicin tomada sobre la direccin
con bajo ingreso real per cpita tienen altos nive- de la causalidad, Tanzi y Davoodi (2000) destacan que
les de corrupcin.
la simple asociacin negativa entre crecimiento y corrupcin se evidencia en los datos65.
Hay una asociacin negativa entre los ndices de
percepcin de la corrupcin y el crecimiento
econmico medido por el crecimiento del PIB La corrupcin no es resultado de las escasas
oportunidades de los ciudadanos en desarrollarse
per cpita real.
La literatura que apoya la corrupcin como motor de
desarrollo59 promueve:
1. La eficiencia de los actos corruptos en la remocin de rigideces60 impuestas por el gobierno.
Como contracrtica se argumenta que stas son
creadas por los empleados pblicos debido a la
falta de claridad de las reglas, "el conocimiento da
poder a aquellos que lo poseen"61.
2. Se argumenta que las firmas ms eficientes son
aquellas que estn dispuestas a pagar el mayor soborno, asignando de manera ms eficiente los recursos destinados a los proyectos de licitacin del
Estado62. No obstante, se debe tener en cuenta
que las firmas que pagan el soborno no son necesariamente las ms eficientes en el mercado, pero
s las ms dispuestas a buscar renta.
3. Los agentes que valoran ms su tiempo son aquellos
que se encuentran dispuestos a ofrecer sobornos,
ahorrando tiempo para las actividades productivas 63.
La posibilidad de extraer sobornos en determinadas
actividades induce a los empleados pblicos a dilatar
los procesos, en busca de un ingreso extra.
38 ......

y hacer parte del mercado

58 Es el ndice utilizado por Transparencia Internacional.

59 La argumentacin a favor de la corrupcin como motor del
crecimiento econmico est apoyada en el modelo de
desarrollo de los pases del sudeste asitico antes de la
crisis de 1997.
60 Nathaniel Leff (1964), "Economic Development trough
bureaucratic Corruption", American Behavioral Scientist,
pp. 8-14. Citado por Vito Tanzi (1998)
61 Vito Tanzi (1998)
62 Paul Becker y Michael Maker (1986), "A comparison of
bribery and bidding in thin markets", en Economic Letters,
Vol. 20, pp. 1-5; Donald Lien (1986), "A note on
Competitive Bribery Games", Economic Letters, Vol. 22,
pp. 337-41. Citado por Vito Tanzi (1998)
63 Francis Lui (1985), "An equilibrium queuing model of
bribery", Journal of Political Economy (August) pp. 760781. Citado por Vito Tanzi (1998)
64 Gordon Tullock (1996), "Corruption Theory and Practice",
Contemporary Economic Policy, Vol. XIV (July), pgs. 613. Citado por Vito Tanzi (1998)
65 Las relaciones descritas describen un problema de
interacciones recursivas que son a la vez causa y efecto.
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Informe
Especial

De igual forma se encuentran estudios

sobre la causalidad entre la corrupcin
y la pobreza y distribucin del ingreso66. La corrupcin no es resultado de
las escasas oportunidades de los ciudadanos en desarrollarse y hacer parte
del mercado. Ser pobre no es sinnimo de ser corrupto, si bien es cierto
que los empleados pblicos con menores capacidades son los responsables de los pequeos actos de corrupcin, la afirmacin contraria implicara
que no existe la gran corrupcin, ya
que los altos funcionarios del gobierno tienen ingresos superiores y un
capital acumulado durante su vida laboral e incluso familiar. En este escenario se crean los actos de corrupcin ms determinantes.
En el caso de la distribucin del ingreso
se encuentra la causalidad en una sola
va. La corrupcin causa un deterioro
en las condiciones distributivas en la sociedad pero, a la vez, este deterioro causa la pobreza. Los problemas de distribucin del ingreso no son originados
por la corrupcin pero si se ven agrandados por su existencia, persistencia y
permanencia.
A continuacin se muestran los diferentes tipos de efectos en la economa segn el impacto en las variables
ms significativas en los dos sectores
de interaccin: el Estado y las empresas privadas.
Sector pblico

El Estado tiene como objetivo garantizar que las condiciones econmicas,

sociales y polticas se desarrollen de
acuerdo a las necesidades de su sociedad. La cantidad de acciones en las cuaE C O N O M A

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307

les toma parte constituyen un espacio propicio para la

corrupcin. Lo anterior se debe a la incapacidad de
establecer mecanismos de control adecuados para vigilar las acciones de los agentes encargados de cada
una de las microactividades delegadas por el Estado.
Es as como el Estado -en algunas ocasiones- propicia
indirectamente la corrupcin mediante polticas como
la descentralizacin, privatizacin y desregulacin sin
haber establecido previamente sistemas eficaces de
muestreo o supervisin.
Impactos sobre los ingresos
La perseverancia de la corrupcin menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos debido a que
promueve la evasin, reduce la base impositiva y la
progresividad del sistema tributario. La necesidad de
recursos produce un aumento incesante de los impuestos, que paga un nmero cada vez menor de contribuyentes.
Impacto sobre la inversin
Las decisiones de inversin pblica se ven afectadas,
dado que la corrupcin incentiva la inversin en proyectos intensivos en capital, en donde las rentas son
fcilmente extrables como las licitaciones en infraestructura y obras pblicas, dejando de lado el gasto en
educacin y salud, reduciendo el impacto de los programas de inversin social, lo cual incide en la desigualdad. Adicionalmente, los pocos recursos destinados a las actividades de operacin y mantenimiento
causan la reduccin de la rentabilidad de las obras
pblicas, en detrimento de los recursos del Estado.
Aunque es probable que la corrupcin aumente la
inversin pblica, lo hace reduciendo la competitividad. El argumento es que la inversin pblica es fcilmente manipulada por el poder poltico y las personalidades burocrticas. Es as que para Tanzi y Davoodi,
ceteris paribus, se puede concluir que altos niveles de

66 Sanjeev Gupta, et. al. (1998), Does Corruption Affect Income

Inequality and Poverty?, IMF Working Papers No. 76. International Monetary Fund. Washington D.C.

...... 39

Informe
Especial

corrupcin se asocian con bajos niveles de gastos de operacin y

mantenimiento de las obras pblicas y con una pobre calidad de la
infraestructura construida, reduciendo la productividad privada.
De esta forma, se reducen tambin las perspectivas de desarrollo
del pas.
Impacto sobre las finanzas pblicas
Tanzi y Davoodi argumentan que la corrupcin altera la composicin
del gasto pblico existiendo alguna evidencia de que los pases corruptos gastan menos en salud y educacin, afectando negativamente
el crecimiento. Por el contrario, son ms propensos a tener un mayor
gasto en actividades improductivas, tal como el gasto militar.

Impacto sobre la inversin

Dado que se acepta una relacin directa
entre inversin y crecimiento, entonces la corrupcin que afecta la inversin, tambin afecta el crecimiento.
La inversin puede ser afectada por la
corrupcin de diferentes maneras. Puede afectar: a) la inversin total; b) el tamao y composicin de la inversin
extranjera directa; c) el tamao de la
inversin pblica; y d) la calidad de las
decisiones de inversin y los proyectos
de inversin.

En los procesos de privatizacin se obtienen valores inferiores a

los precios de mercado, estimados por el gobierno por la venta de
las empresas de su poder. La presencia de funcionarios corruptos La corrupcin impide las inversiones
con acceso a informacin privilegiada dificulta la adecuada valora- extranjeras e internas a largo plazo, desva el talento hacia actividades de captacin de estas empresas.
cin de rentas y distorsiona las prioridades sectoriales y las elecciones tecnoSector privado
lgicas, desva los recursos de las
actividades productivas hacia las que
La utilizacin de la corrupcin, por una parte del sector privado, producen altas rentas, (por ejemplo,
como mecanismo para lograr que funcionarios pblicos tomen creando incentivos para contratar granmedidas o lleven a cabo acciones que les permitan captar rentas des proyectos de defensa en lugar de
injustificadas, tiene efectos econmicos negativos para el fortaleci- dispensarios rurales especializados en
miento y desarrollo del mismo sector privado: i) produce una mala atencin preventiva). La corrupcin reasignacin de recursos; ii) excluye a muchos agentes de los merca- duce el nivel de inversiones ya que ocados pblicos y iii) transfiere parte del excedente de las empresas y siona altos costos para las firmas debido
las familias hacia los buscadores de rentas (rent -seekers), que pagan a la incertidumbre de los procesos.
soborno, va mayores precios y/o la provisin de bienes y servicios
de menor calidad. Prcticas que no permiten construir, en cantidad Sobre la Inversin Extranjera Directa
y calidad, las estructuras fsicas, sociales y cientfico -tecnolgicas han intentado demostrar empricamenrequeridas por el conjunto del sector privado para valorizar sus te los efectos negativos. Segn estimacapitales, lo cual se traduce en menores tasas de rentabilidad y me- ciones de Shang Jin Wei, mientras que
un incremento de un punto porcentual
nor capacidad competitiva.
en la tasa impositiva marLos organismos gremiales que representan los intereses del sec- ginal a la IED reduce
tor privado han sido, por decir lo menos, tmidos en denunciar la sta en un 3,3%, un
corrupcin, particularmente la gran corrupcin; en la cual estn incremento
involucradas grandes empresas privadas. El deseo, legtimo, de de un punto
preservar la unidad de las organizaciones ha llevado a, de facto, a porcentual en
cohonestar la actuacin de aquellos empresarios que con sus con- el ndice de
ductas antiticas lesionan los intereses legtimos del sector priva- corrupcin la
reduce en un
do como totalidad.
40 ......

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Informe
Especial

11%. Dado que la IED conduce a un mayor crecimiento a travs de varios canales
(transferencia de tecnologa, incrementa
la posibilidad de inversin domstica, provee el capital necesario para trabajar con
fuerza de trabajo calificada de forma complementaria, entre otros), la corrupcin
que afecta la IED tambin afecta el crecimiento econmico 67.

do. De una parte, perjudica a todas aquellas empresas

que tienen que competir con ellas en desigualdad de
condiciones, excluye de los mercados pblicos a las
empresas que obran en el marco de la ley y, de otra,
perjudica a un amplio conglomerado de empresas que
no pueden acceder a ciertos bienes y servicios proporcionados por el Estado, en cantidad, calidad y precio, que les permita ser competitivos en los mercados
nacionales e internacionales.
Parte de los beneficios potenciales en
otros sectores son de facto "captados"
por los corruptos. As, por ejemplo, si
una firma de construccin paga sobornos para obtener el contrato para la construccin de una va, y como resultado de
esta forma de adjudicacin los costos de
construccin de la obra se elevan de forma apreciable, de forma tal que no es factible, por falta
de recursos, llevar a cabo los programas de mejoramiento y rehabilitacin de otras vas, el resultado es que
las empresas agrcolas, mineras o industriales localizadas en las zonas que no han podido ser atendidas, ven
sus costos de transporte y, en general de produccin,
incrementados; sus niveles de competitividad reducidos; y su posibilidad de articularse exitosamente a las
corrientes de comercio internacional y nacional comprometidas. Amn de los efectos sobre gobernabilidad
y la prdida de confianza en las instituciones, que tiene
lugar cuando de forma reiterada se presentan problemas de corrupcin o cuando el Estado no puede adelantar sus misiones constitucionales, debido a la falta de
recursos causados por la corrupcin.

La corrupcin de "cuello blanco" perjudica a todas aquellas

empresas que tienen que competir con ellas en desigualdad
de condiciones, excluye de los mercados pblicos
a las empresas que obran en el marco de la ley y perjudica
a un amplio conglomerado de empresas
Paolo Mauro ha mostrado varias veces
que la corrupcin puede tener un impacto negativo significativo sobre la inversin como porcentaje del PIB, y que
mejoras en los ndices de corrupcin
(es decir, reducciones de la corrupcin)
pueden significar incrementos en ese
porcentaje (l estima que una reduccin de dos puntos porcentuales en el
ndice de corrupcin representa un incremento de 0.5 en la tasa de crecimiento del PIB). No obstante, en esa relacin se ignora el impacto de la corrupcin sobre la calidad de la inversin. Si
la reduccin de la corrupcin mejora la
calidad de la inversin, el impacto positivo puede ser mayor.
Impacto sobre las empresas
La corrupcin, particularmente la corrupcin de "cuello blanco" o gran corrupcin, le permite a las grandes empresas que pagan sobornos, obtener
rentas monoplicas o reducciones apreciables de sus costos, pero globalmente
perjudica como un todo al sector privaE C O N O M A

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Aqu el crecimiento empresarial es visto como el bloque sobre el que se construye el crecimiento industrial y nacional, dada su funcin generadora de empleo, de innovacin y crecimiento. Se destaca parti67 Es necesario aclarar que aunque compartimos la conclusin que la corrupcin puede afectar la IED, no creemos
factible dar una cifra tan precisa, sobre todo por el hecho
de que la corrupcin es difcil de medir y los ndices de
percepcin tienen varias deficiencias, tal como se ver en
un captulo posterior.

...... 41

Informe
Especial

cularmente el papel de las pequeas y medianas

empresas en el cumplimiento de esos objetivos. La
competencia de las empresas privadas para acceder a
contratos con el Estado se afecta por las barreras a la
entrada, impuestas por las empresas con influencias
corruptas sobre el nivel discrecional de los servidores pblicos.
Se argumenta que el efecto de la corrupcin es diferenciado entre empresas y es ms pronunciado en
empresas pequeas. Estas conclusiones se evidencian
en los resultados de una encuesta aplicada por el Banco Mundial a 3.000 empresas en 20 economas en
transicin Business Environment Enterprise Performance Survey (BEEPS) en la que se les consult a
los empresarios sobre los mayores impedimentos en
su entorno de negocios en trminos del grado de competencia, corrupcin, impuestos y regulaciones, inflacin, financiamiento e infraestructura. En todas las
regiones, la corrupcin y las prcticas anticompetitivas
fueron percibidas como los mayores obstculos para
empezar firmas. Otro impedimento importante es el
acceso a servicios financieros esenciales, siendo definitivo para acceder a crditos blandos las conexiones
entre los directivos de la empresa y funcionarios relevantes del gobierno de la ciudad.
Estos hallazgos tienen importantes implicaciones de
poltica pblica. En general, la leccin es que los factores que impiden el crecimiento de las PYMES y
que sofocan el ingreso de nuevas firmas, tambin tendern a reducir la tasa de crecimiento de la economa.

las pequeas empresas la corrupcin se convierte en

un incremento de sus costos porque deben realizar
pagos que no contribuyen a la productividad o beneficios de la firma pero que son necesarios para su supervivencia. Tales sobornos pueden representar una parte
sustancial de los costos operativos de las Pymes y los
pueden poner fuera del negocio, dado que stas tienden a operar en entornos ms competitivos que las
empresas grandes.
De igual forma, se presenta una alta concentracin de
activos en un pequeo grupo de empresas, las cuales
obtienen las tasas de rentabilidad ms altas y consiguen
las fuentes de endeudamiento ms favorables, as se
disminuye la capacidad de crdito de la economa. Expulsa a las empresas del sector formal, especialmente a
las pequeas y nuevas empresas debido a los poderes
instaurados y la poca capacidad para competir.
Despus de presentar algunos ejemplos surgidos de
varias encuestas efectuadas en diferentes pases, y aunque la evidencia emprica es a veces indirecta y no tan
clara como se quisiera, Tanzi y Davoodi (2000) concluyen que sta es consistente con la hiptesis de que
la corrupcin incrementa los costos de las empresas
y reduce sus tasas de retorno. Es ms, la corrupcin
tiende a tener mayores efectos en las pequeas empresas que en las grandes.

El vnculo conceptual entre corrupcin, tamao de las

empresas y crecimiento, es como sigue: Las empresas
grandes se protegen fcilmente de los funcionarios corruptos; tienen departamentos especializados, pueden
usar "facilitadores" individuos con habilidades para
evitar regulaciones e impuestos, su tamao los protege de pequeos burcratas y pueden usar su poder
poltico para convertir la corrupcin en su ventaja (rent
seeking). Para las empresas grandes la corrupcin es a
veces una forma de reducir costos e imponer barreras a
la entrada, que les permite disfrutar de rentas
monoplicas y economas de escala. Por su parte, para
42 ......

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Informe
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Impactos sobre la asignacin de talento

Esta conexin tambin es importante en la discusin de los efectos de la corrupcin sobre las
Pymes y su crecimiento potencial. En estas empresas, los gerentes pueden gastar mucho tiempo
negociando con los rent seekers o tratando de defender sus empresas de los burcratas, lo cual
constituye un uso improductivo del tiempo.
Incluso, se destaca que altas probabilidades de cometer actos de corrupcin pueden inducir a los
individuos a seleccionar el estudio de reas relacionadas con las leyes y el derecho, ms que a
actividades ms productivas para el pas, relacionadas, por ejemplo, con el campo de la Ingeniera.
Todo ello reduce la capacidad del Estado para prestar servicios pblicos indispensables, incluido
el ordenamiento jurdico.
Impacto de la corrupcin en el mbito social y poltico

Disminuye la credibilidad de las polticas pblicas, le resta legitimidad a las instituciones, privatiza aspectos valiosos de la vida pblica y erosiona los principios democrticos. Tiene efectos
devastadores sobre el imperio de la ley y el funcionamiento de la administracin pblica y en el
plano social destruye los valores basados en la tica del comportamiento de los agentes sociales
y disgrega la cohesin social.
"El uso indebido del poder del Estado crea graves problemas de credibilidad, cuyos efectos se
hacen sentir mucho despus de producirse los incidentes Pero la accin arbitraria y caprichosa
del Estado menoscaba algo ms que la credibilidad. Menoscaba el propio Estado de derecho,
pues debilita la fuerza de todas las normas establecidas por los poderes pblicos y propicia
circunstancias que alientan a los funcionarios pblicos a situarse por encima de la ley y tientan al
resto de la sociedad a hacer lo mismo. El desarrollo en esas circunstancias es imposible" 68.
La corrupcin afecta la legitimidad del Estado y la Integridad de la Sociedad. "Una vez que se
institucionaliza un patrn de sobornos exitosos, los funcionarios tienen un incentivo para exigir
sobornos ms grandes, creando una "cultura" de la ilegalidad que a su vez fomenta la ineficiencia
del mercado. Una vez perdida la autoridad moral de los gerentes mediante la corrupcin de alto
nivel, se desvanece la capacidad para controlar a sus subordinados"69. Las instituciones del
Estado deben convertirse en los pilares de su legitimidad. Cuando las instituciones estn
permeadas por la corrupcin, el Estado se debilita.
La corrupcin debilita los sistemas polticos y econmicos70, disminuye el desarrollo poltico,
las garantas de los derechos econmicos bsicos y las instituciones. "Hay muchas clases de
problemas causados por la corrupcin y sus efectos estn relacionados con la naturaleza de las

68 Banco Mundial (1997), p. 113.

69 Jeremy Pope (2000)
70 Elliot Kimberly, Corruption as a global policy problem: Overview and recommendations, En Kimberly Elliot (ed)
Corruption and the Global Economy, Washington D.C, Institute of International Economics, cap. 11, 1997.
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...... 43

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sociedades en las que ocurren"71 . Para Johnston alienta a cuestionar el papel del Estado
(1997), los efectos de la corrupcin pueden ser me- y a exaltar la virtud del mercado como
didos de acuerdo a las diferentes oportunidades de asignador eficiente de recursos.
desbalance poltico y su interaccin con la economa.
Definir la corrupcin y dar cuenta de la
La sociedad es determinante en el establecimiento de complejidad del fenmeno no es una
la legitimidad del Estado. Cuando la sociedad es dbil tarea fcil. Existen grandes dificultades
se encuentra expuesta a los monopolios burocrticos para precisar un concepto, entre otras
y actos corruptos.
cosas, porque en ocasiones los actos corruptos suelen confundirse con otro
En general, se concluye que:
tipo de situaciones y conceptos. La imprecisin en la nocin de corrupcin
La corrupcin menoscaba la legitimidad del Estado.
hace que los agentes encargados de su
La existencia de corrupcin limita las capacidades control tengan ms obstculos en condel Estado para corregir las fallas de mercado e seguir su objetivo central y en tomar
medidas en contra de ella.
imponer controles72.
La permanencia de la corrupcin, limita el alcance de los programas sociales y el fortalecimiento
de la sociedad como agente legitimador del papel
del Estado.
Conclusiones

Pero a pesar de su complejidad, queda

claro que es necesario tener una perspectiva ms amplia del fenmeno que
trascienda la simple y popular definicin que entiende la corrupcin como
el abuso de autoridad pblica para conseguir un beneficio privado, y empezar
a entenderla como una violacin de un
deber posicional o como el incumplimiento de alguna funcin especfica con
el objeto de obtener un beneficio
extraposicional, cualquiera sea su naturaleza. Tambin es fundamental reconocer que la idea de que la corrupcin se
limita slo al mbito de lo pblico es
errnea. No slo existen diferentes tipos de corrupcin en el sector privado,
sino que ste es un actor fundamental
en la corrupcin del sector pblico.

En este captulo se ha hecho una revisin general de la

literatura sobre corrupcin, presentando la concepcin estndar de los organismos multilaterales y de
algunos estudiosos del tema, entre quienes ha surgido un reciente inters por el fenmeno de la corrupcin, resultado de las dinmicas econmicas y sociopolticas que han generado un nuevo orden mundial
desde principios de la dcada de los noventa. Se ha
mostrado aqu que esa concepcin estndar tiene serias debilidades, originadas principalmente en una atencin centrada exclusivamente en el sector pblico,
particularmente en los fenmenos de pequea corrupcin, y al que subyace un discurso ideolgico que Infortunadamente, en las aproximaciones tericas ms reconocidas se ha ignorado este aspecto, y los modelos
construidos dependen de los elemen71 Samuel Huntington (1968) Political Order in Changing tos que constituyen una generalizacin
Societies, New Haven, CT, Yale University Press, pgs. 56- de las dificultades del Estado para con71. Citado por Michael Johnston (1997)
trolar las actividades de cada uno de los
72 Vito Tanzi (1998)
agentes a su servicio en cada una de las
44 ......

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Informe
Especial

dependencias y se centran en los pequeos casos de corrupcin. Si

bien es cierto que son una buena aproximacin al problema terico
de la corrupcin, es necesario ahondar ms en los efectos de las
relaciones que no son tan visibles pero cuyos efectos son ms profundos en la sociedad, la poltica y la economa de un Estado. Por
tanto, es necesario extender la atencin a los grandes casos de corrupcin, en los cuales los incentivos de los agentes van ms all de
conseguir un complemento salarial y en donde se involucran redes
de personajes con elevados niveles de capital simblico y de poder
econmico y poltico.
Igualmente, para analizar rigurosamente el fenmeno de la corrupcin pblica es preciso revaluar la concepcin estrecha que
considera a las polticas pblicas como el resultado de la voluntad
deliberada del Estado. La discrecionalidad del gobierno se enmarca
en las formas institucionales existentes y los compromisos institucionalizados vigentes. De tal manera que la amplia variedad de
acciones que el Estado debe llevar a cabo para cumplir con sus
funciones constitucionales implica complejos procesos de negociacin con los diferentes actores sociales, lo que, a su vez, demanda altos niveles de discrecionalidad por parte de los funcionarios, y la existencia de informacin asimtrica e incompleta acerca
de las posibles conductas de los actores sociales por parte de los
agentes del Estado, factores que pueden generar espacios propicios para la corrupcin en la medida en que el principal no logre
observar y verificar la conducta de sus agentes. En esas condiciones, se presentan mltiples dificultades para alinear los incentivos, manejar los problemas de riesgo moral e identificar a priori
las medidas que podran generar incentivos perversos.
Comprender un fenmeno
que menoscaba la legitimidad
del Estado, que limita sus capacidades para corregir las fallas de mercado e imponer
controles, que restringe el alcance de los programas sociales y el fortalecimiento de la
sociedad como agente legitimador del papel del Estado,
es una tarea urgente para que
los organismos de control y la
sociedad en general, definan las
acciones pertinentes para luchar contra este flagelo.
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