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PERSONALIDAD JURDICA Y SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL DE LA

UNIN. COMPETENCIAS EXTERIORES DE LA UNIN Y COMPETENCIAS
DE LOS EEMM. LA CELEBRACIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES
POR LA UE.

1. INTRODUCCIN
2. SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL DE LA UNIN
2.1. Estado de la cuestin antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa
2.2. El Tratado de Lisboa y la atribucin de personalidad jurdica a la UE
3. COMPETENCIAS EXTERIORES DE LA UNIN Y COMPETENCIAS
DE LOS EEMM
3.1. Generalidades
3.2. Competencias Exteriores Expresas
3.3. Competencias Exteriores Implcitas
3.4. Competencias Exteriores atribuidas en virtud del art. 352 TFUE
3.5. Competencias de los Estados Miembros
4. CELEBRACIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES POR LA UE
4.1. Generalidades
4.2. La negociacin de acuerdos: las competencias de la Comisin
4.3. El control parlamentario de los acuerdos: la funcin del Parlamento Europeo
4.4. El control de constitucionalidad de los acuerdos internacionales
4.5. La conclusin de los acuerdos: las competencias del Consejo
5. CONCLUSIN

MGH

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Abril 2010
1.- INTRODUCCIN
La UE es el proceso poltico supranacional que ms lejos ha llegado en la
integracin de sus miembros. No obstante, existen mbitos en los que se ha avanzado
con prudencia o dificultad. La poltica exterior ha sido probablemente una de las
cuestiones ms espinosas del proceso europeo, debido a que la materia econmica fue la
prioridad.
La construccin europea, iniciada con las CCEE y encauzado en el TUE a travs de
la Unin Europea, cuenta con una dimensin exterior que se muestra como uno de sus
componentes ms singulares y complejos. Deca Pescatore que el problema de las
relaciones exteriores de las CCEE no era ms que el aspecto externo de la actividad de
las Comunidades, la manifestacin de esta actividad en relacin con el mundo exterior.
Pero como indica certeramente Stein, las tensiones existentes en el marco de las
relaciones entre los Estados y las CCEE y los conflictos de separacin de poderes entre
las distintas Instituciones adquieren un matiz diferentes cuando se trata de las
relaciones con el mundo exterior.
Esta dimensin exterior se ha visto afectado por la doble lgica supranacional e
intergubernamental- inherente al proceso europeo y que, en materia de accin exterior,
determin la distincin entre el mbito comunitario (el antiguo primer pilar) y la PESC,
ncleo esencial de problemas de la accin exterior europea, pero no el nico. Desde
msterdam, y en particular con la inclusin del art. 24 TUE (actual artculo 37 TUE)
-que permite que la UE celebre acuerdos con terceros tanto en poltica exterior y de
seguridad como en el pilar de la cooperacin policial y judicial en materia penal-, se
plantea la necesidad de avanzar en la formulacin de las competencias exteriores de la
Unin. El Tratado de Lisboa se esfuerza por avanzar en este propsito, agrupando
algunas de las competencias exteriores expresamente atribuidas a la UE en diferentes
secciones del TUE (captulo 2 del Ttulo V, Disposiciones especficas sobre la PESC)
y del TFUE (Quinta Parte, Accin exterior de la Unin).
Debe adems mencionarse que el Tratado de Lisboa dota expresamente a la UE de
subjetividad internacional. Anteriormente, slo la Comunidad Europea y la Comunidad
Europea para la Energa Atmica gozaban de personalidad jurdica.

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En este tema se aborda en primer lugar, la cuestin de la subjetividad jurdicointernacional de la Unin Europea, para pasar despus a analizar las competencias
exteriores de la Unin y concluir con la celebracin internacional de tratados.

2.- SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL DE LA UNIN

Tras las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, el Tratado de la
Unin Europea, aborda de forma expresa una de las cuestiones que la prctica
internacional haba consagrado como una realidad de facto: la atribucin de subjetividad
internacional a la Unin. As, el artculo 47 TUE sienta que la Unin tiene personalidad
jurdica, retomando una de las propuestas del fallido Tratado por el que se establece
una Constitucin para Europa, y colmando el silencio mantenido hasta entonces por el
TUE.

2.1. Estado de la cuestin antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

Los Tratados Constitutivos y las normas de DIP

Una aproximacin histrica al Derecho Originario en esta materia muestra que,
antes de la entrada en vigor del TUE, los Tratados Constitutivos de la Comunidad
Europea, de la Comunidad Europea para la Energa Atmica y de la Comunidad
Europea del Carbn y del Acero, indicaban expresamente que las Organizaciones
Internacionales respectivamente creadas s tenan personalidad jurdica: los artculos
281 TCE y 184 TCEA afirmaban que tendrn personalidad jurdica, mientras que el
artculo 6 del TCECA (extinta) especificaba que en las relaciones internacionales, la
Comunidad gozar de la capacidad jurdica necesaria para el ejercicio de sus funciones
y la consecucin de sus fines.
La entrada en vigor del TUE determinar la creacin de la Unin Europea, pero ni el
Tratado de Maastricht ni los de reforma de msterdam o Niza incluyeron una mencin
expresa a la personalidad jurdica de la UE, a pesar de los debates mantenidos en la
respectivas Conferencias Intergubernamentales de 1991, 1996 y 2000.
Frente a esta omisin, debe recordarse que las normas de DIP y la prctica
internacional determinan la no necesidad de reconocer, expresa y formalmente, una

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personalidad jurdica a una Organizacin Internacional para que disfrute de ella, . Si
bien es cierto que esta personalidad es distinta de la de sus EEMM, como sujetos
originarios de derecho internacional, las organizaciones internacionalespues

stas

gozan de una personalidad jurdica derivada, condicionada por la voluntad de sus

EEMM -que encuentra su expresin jurdica en el consentimiento- y por la funcin que
se les haya expresamente atribuidoatribuye a la organizacin. As lo manifest el TIJ en
su Dictamen de 11 de abril de 1949 sobre reparacin de daos sufridos al servicio de las
NU1, o en su Dictamen de 8 de junio de 1996, sobre licitud de la utilizacin de las armas
nucleares por un Estado en un conflicto armado.

Por elloEn consecuencia, la inexistencia de tal declaracin formal de personalidad

no es, en la UE, como en ninguna organizacin, un obstculo para admitir la existencia
de una personalidad jurdica distinta de la de sus EEMM para el cumplimiento de los
fines para los que fueron creadas, tambin en la escena internacional, tal y como
manifiesta el TIJ en su Dictamen de 11 de abril de 1949 sobre reparacin de daos
sufridos al servicios de las NU2, o en su Dictamen de 8 de junio de 1996, sobre licitud
de la utilizacin de las armas nucleares por un Estado en un conflicto armado. En
consecuencia, la Unin Europea disfruta de subjetividad internacional desde el
momento en el que se le han atribuido competencias que debe ejercer en la vida
internacional.

Competencias atribuidas a las antiguas CCEE y a la antigua UE en la prctica

Tanto las antiguas CCEE como la Unin Europea creada por Maastricht, en tanto
que organizaciones internacionales, han gozado desde su creacin de la personalidad

En este dictamen, el TIJ diferencia claramente a los Estados de las Organizaciones Internacionales. Tras
afirmar que los sujetos de derechos en un sistema jurdico no son necesariamente idnticos en cuanto a
su naturaleza o la extensin de sus derechos, el TIJ argument que mientras un Estado posee la
totalidad de derechos y obligaciones internacionales reconocidos por el Derechos Internacional, los
derechos y deberes de una entidad como la organizacin deben depender de sus propsitos y funciones tal
como son enunciados o implcitos en sus documentos constitutivos y desarrollados en la prctica.
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En este dictamen, el TIJ diferencia claramente a los Estados de las Organizaciones Internacionales. Tras
afirmar que los sujetos de derechos en un sistema jurdico no son necesariamente idnticos en cuanto a
su naturaleza o la extensin de sus derechos, el TIJ argument que mientras un Estado posee la
totalidad de derechos y obligaciones internacionales reconocidos por el Derechos Internacional, los
derechos y deberes de una entidad como la organizacin deben depender de sus propsitos y funciones tal
como son enunciados o implcitos en sus documentos constitutivos y desarrollados en la prctica.

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jurdica derivada. Debido adems a su carcter de organizaciones de integracin3, las
funciones asignadas excedieron con mucho, cualitativa y cuantitativamente, del
conjunto de atribuciones generalmente conferidas a las clsicas organizaciones de
cooperacin. Este hecho es singularmente importante en el tratamiento de su
personalidad jurdica, al tener atribuidas funciones que comnmente ejercaen los
sujetos estatalesEEMM, a los que sin embargo sustituyen y que, con anterioridad,
correspondan naturalmente a sus EEMM. En consecuencia, en los mbitos de su
competencia se produce una sustitucin de los Estados en beneficio de las CCEE/UE
(es correcto sustituir CCEE por UE tras Lisboa? conviene hacer alguna precisin
sobre este punto), que se encuentran a medio camino entre las clsicas OOII y las
formas estatales de organizacin, particularmente evidente en el mbito exterior.
En definitiva, aunque su condicin de sujetos de DI est fuera de duda, eEl
contenido y alcance de su personalidad jurdica y sus distintas manifestaciones sern,
por ello, son una expresin privilegiada de la singularidad de las CCEE/UE como
modelo de organizacin y son, tambin, el origen de buena parte de los problemas que
plantea ad internum y ad externum su accin exterior.
Con estos presupuestos se mencionan a continuacin los principales atributos que
han conformado la personalidad jurdica internacional de las CCEE. En concreto,
la prctica internacional de la Comunidad Econmica Europea, en tanto que sujeto
internacional ms significativo, ha sido muy intensa y, por regla general, no ha
planteado ningn problema por lo que se refiere a la aceptacin por los terceros de su
presencia en la vida internacional (ha celebrado infinidad de acuerdos internacionales,
ha intervenido en Conferencias internacionales, participa como miembro de pleno
derecho o como observador en OOII, ofrece asistencia a los nacionales de los EEMM en
terceros pases, ejerce el derecho de legacin activa y pasiva, puede intervenir en los
procedimientos de solucin pacfica de diferencias, as como en las relaciones de
responsabilidad internacional).
1. El poder de conclusin de tratados internacionales es uno de los atributos que han
caracterizadon la personalidad jurdica de las CCEE, del que tambin disfruta la actual
UE, y que las singulariza respecto del resto de OOII,. Pese a la capacidad de conclusin
3

Las organizaciones de integracin tiene atribuida una funcin de unificacin, se alimentan de poderes
de los Estados gracias a la transferencia de los mismos; en cambio, las organizaciones de cooperacin
cumplen una funcin de coordinacin de intereses y, por ello, operan sobre una limitacin de los poderes
estatales.

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de Tratados de estas ltimas que, se encuentranestn lejos de desarrollar, cualitativa y
cuantitativamente, una actividad convencional como la comunitaria. El propio TJCE
dedujo del mencionado artculo 281 TCE que en las relaciones internacionales la
Comunidad goza de capacidad necesaria para establecer vnculos contractuales con
terceros pases (STCE de 31 de marzo de 1971, Comisin c. Consejo, AETR, 22/70,
punto 19).
2. El derecho de legacin activo y pasivo4. Pese a que los Tratados Constitutivos no
contienen ninguna disposicin al respecto, las CCEE han ejercido ampliamente ambos
derechos, con fundamentos distintos en cada caso. El Parlamento Europeo

fue

especialmente sensible a este tema y el 5 de septiembre del 2000 aprob una Resolucin
sobre el establecimiento de una diplomacia comn con interesantes propuestas. En
diciembre de 2002, la Comisin reestructur y unific el personal de su extensa red de
130 delegaciones y oficinas exteriores bajo el control de la Direccin del Servicio
Exterior y en 2003 inici un ambicioso programa de formacin de su personal
diplomtico. Se trata de decisiones que han preparado el terreno para el Servicio
Europeo de Accin Exterior recogido en el Tratado de Lisboa.
3. La participacin en organizaciones y conferencias internacionales, que puede
articularse a travs de 3 cauces distintos:
a) la representacin mediante el ejercicio del derecho de legacin activo y pasivo
al que se ha hecho referencia en el apartado anterior,
b) la cooperacin o colaboracin administrativa entre organizaciones
internacionales que se establecen expresamente en los antiguos arts. 302 a 304 TCE
(actual art. 220 TFUE), en concreto: NNUU, sus organismos especializados, el Consejo
de Europa, la OSCE y la OCDE, y sin que ello suponga excluir su colaboracin con
otras organizaciones, y
c) la participacin de las CCEE en organizaciones y conferencias
internacionales, sujeta a 3 condicionantes: en primer lugar, el alcance y la naturaleza
exclusiva o concurrente de las competencias comunitarias; en segundo trmino, el
objeto y la finalidad de la nueva organizacin o conferencia en cuestin; y, junto a lo
anterior, el rgimen de participacin previsto en dicha organizacin o conferencia.
4

El derecho de legacin activo consiste en la facultad de enviar representantes ante terceros Estados y
OOII, mientras que el pasivo es el derecho de recibir agentes diplomticos y representantes de otros
Estados u OOII.

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4. La responsabilidad internacional activa y pasiva5. Las razones que justifican la
capacidad de las CCEE como sujetos de la relacin jurdica de responsabilidad
internacional son, siguiendo a Stein, las siguientes: la autonoma de las CCEE en los
mbitos de su competencia, el reconocimiento de su personalidad jurdica por terceros
Estados y organizaciones internacionales, la capacidad, los medios y recursos de las
CCEE para reparar daos, las competencias comunitarias en materia de control de las
importaciones y exportaciones que les permiten adoptar medidas de retorsin o
represalia cuando sus intereses se vean afectados por el hecho ilcito de un tercero; y,
naturalmente, la obligacin de las Instituciones y de los EEMM de respetar sus
compromisos y obligaciones internacionales.
5. Las sanciones internacionales6. Esta materia fue objeto de regulacin expresa en
Maastricht. El art. 215 TFUE retoma el contenido del antiguo art. 301 TCE: Cuando
una decisin acordada de conformidad con el captulo 2 del ttulo V del TUE 7 prevea la
interrupcin o la reduccin, total o parcial, de las relaciones econmicas y financieras
con uno o varios terceros pases, el Consejo adoptar por mayora cualificada, a
propuesta del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad y de la Comisin, las medidas necesarias. Informar de ello al Parlamento
Europeo. Esta disposicin se completa con lo previsto en el art. 75 TFUE (antiguo art.
60 TCE) para movimientos de capital y pagos, en el contexto de la lucha contra el
terrorismo y las actividades con l relacionadas y crea una interaccin o pasarela entre
la PESC y la estructura comunitaria..
Adems, la Unin Europea, especialmente tras msterdam, posee competencias
expresamente reconocidas en los pilares intergubernamentales para comprometerse
internacionalmente antiguos arts. 24, en los mbitos de la PESC, y 38 del TUE,
referido este ltimo a la Cooperacin Policial y Judicial en materia Penal- lo que ha
venido haciendo con total normalidad y ha sido aceptado por terceros Estados y otras
Organizaciones Internacionales.

La responsabilidad internacional activa supone la capacidad para hacer valer los derechos propios
mediante una reclamacin internacional; la responsabilidad pasiva, para responder por la comisin de
hechos ilcitos o de hechos lcitos causantes de daos en los supuestos de responsabilidad objetiva.
6
Son una categora de medidas jurdico-internacionales que, sobre una base social o colectiva, estn
destinadas a garantizar la aplicacin de las normas jurdicas reprimiendo las violaciones de que sean
objeto. La prctica de las sanciones internacionales se ha generalizado y consolidado, progresivamente,
como uno de los exponentes ms significativos del fenmeno de creciente institucionalizacin de la
sociedad internacional.
7
Disposiciones especficas sobre la poltica exterior y de seguridad comn.

2.2. El Tratado de Lisboa y la atribucin de personalidad jurdica a la UE

El reconocer, aunque fuera implcitamente, personalidad jurdica a la Unin surgida
con la entrada en vigor del TUE, planteaba launa nueva necesidad de precisar si
interrogante: exista haba, entonces, una nica personalidad jurdica comn para la UE
y las tres Comunidades, en aquel tiempo existentes, o si cada una de ellas segua
gozando de una personalidad propia y diferente.? El debate desencadenado Pese a la
existencia de un debate acerca de la fusin o la yuxtaposicin de las personalidades
jurdicas no impidi que de la UE y de las Comunidades existentes, cada una de ellas
mantuvieseo la suya propia personalidad jurdica hasta la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa.
El Tratado de Lisboa procede a la creacin de un nuevo sujeto de Derecho
Internacional, la Unin Europea, Organizacin Internacional que sucede a la anterior
UE y a la Comunidad Europea (art. 1 prrafo 3 TUE) 8 y cuya . Posee personalidad
jurdica propia en virtud del principio de especialidad que inspira todo su rgimen
jurdico, estando por lo tantose limitada al logro de los objetivos y funciones confiados
a la UE por sus EEMM.
En este sentido, Ppara conocer la proyeccin real de la personalidad internacional de
la UE es necesario acudir a las reglas particulares de esta Organizacin, que se hallan
contenidas, como advierte el artculo 2.1.j) del Convenio de Viena sobre el Derecho de
los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales y entre Organizaciones
Internacionales, de 1986, 1) en los instrumentos constitutivos de la Organizacin, 2) en
sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con stos y 3) en su prctica
establecida. Estos aspectos se estudian a continuacin.

3.- COMPETENCIAS EXTERIORES DE LA UNIN Y COMPETENCIAS

DE LOS EEMM.

3.1.- Generalidades
8

Art. 1 pfo. 3 TUE: La Unin se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento

de la Unin Europea (). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurdico. La Unin sustituir y suceder
a la Comunidad Europea. La Comunidad Europea de la Energa Atmica contina mantenindose como
un sujeto internacional individualizado y diferente.

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El principio de atribucin de competencias en Derecho Comunitario determina que
todas las competencias que no han sido especficamente atribuidas a la UE permanecen
dentro del mbito competencial estatal.
Las relaciones exteriores comunitarias encuentran su fundamento en un conjunto de
competencias que se ha ido conformando, progresivamente, a travs de 3
procedimientos sustancialmente distintos, que responden a lo dispuesto por el art. 2.1.j)
ms arriba mencionado:
a)

la atribucin expresa de competencias prevista en las disposiciones de los

Tratados constitutivos de las CCEE;

b)

el reconocimiento jurisprudencial de competencias mediante la aplicacin de

la doctrina de los poderes implcitos, y

c)

la atribucin de competencias mediante el recurso al art. 352 TFUE (antiguo

art. 308 TCE).

Estos 3 cauces han permitido la articulacin progresiva de un conjunto de

competencias exteriores comunitarias que se muestra rebelde frente a cualquier tentativa
de sistematizacin.

3.2.- Competencias Exteriores Expresas

El Tratado de Lisboa reconoce expresamente, en numerosas disposiciones,
competencias internacionales a la UE, especialmente en el Captulo 2 Disposiciones
especficas sobre la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (arts. 23 a 46) del Ttulo V
del TUE y en la Quinta Parte La accin exterior de la Unin (arts. 205 a 223) del
TFUE. De este modo, se ha intentado suplir la falta de sistemtica y de coherencia que
tradicionalmente ha presidido la articulacin de la dimensin exterior del proceso de
construccin europea, en lo relativo a las competencias exteriores expresas.
Adicionalmente, contribuye a este intento clarificador la novedosa enumeracin de las
categoras y mbitos de competencias de la Unin, efectuada en el Ttulo I del TFUE
(arts. 2 a 6)9.
Las competencias exteriores expresamente atribuidas son:
9

El art. 2 TFUE distingue entre competencias exclusivas de la UE, competencias compartidas con los
EEMM y competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la
accin de los EEMM.

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a) Captulo 2 Disposiciones especficas sobre la poltica exterior y de seguridad
comn (arts. 23 a 26) del Ttulo V Disposiciones generales relativas a la accin
exterior de la Unin y disposiciones especficas relativas a la poltica exterior y de
seguridad comn del TUE.
En el marco de la PESC, el Tratado de Lisboa contempla el desarrollo de una
Poltica Comn de Seguridad y Defensa y la reconoce como parte integrante de aqulla.
As, de conformidad con el art. 24 TUE, la competencia de la Unin en materia de
poltica y de seguridad comn abarca todos los mbitos de la poltica exterior y todas
las cuestiones relativas a la seguridad de la Unin, incluida la definicin progresiva de
una poltica comn de defensa que podr conducir a una defensa comn.
b) Quinta Parte La accin exterior de la Unin (arts. 205 a 223) del TFUE: Se
refiere a las siguientes competencias:
-

La Poltica Comercial Comn (arts. 198 a 204 TFUE), constituye el

componente bsico y principal de las relaciones exteriores comunitarias.

La cooperacin con terceros pases y ayuda humanitaria (arts. 208 a 214

TFUE), que incluye la cooperacin al desarrollo formalizada en el Tratado
de Maastricht, la cooperacin econmica, financiera y tcnica con terceros
pases y la ayuda humanitaria.

Aprobacin de medidas restrictivas, de acuerdo con el art. 215 TFUE.

La celebracin de acuerdos internacionales de la UE con uno o varios

terceros pases u OOII (arts. 216 a 219 TFUE). El art. 217 TFUE (antiguo
art. 310 TCE) prev el modelo de relaciones de asociacin de la UE con
terceros Estados y OOII10.

El establecimiento de relaciones de la UE con las OOII y con terceros pases

(arts. 220 y 221 TFUE).

10

Art. 217 TFUE: La Unin podr celebrar con uno o varios terceros pases o con organizaciones
internacionales acuerdos que establezcan una asociacin que entrae derechos y obligaciones
recprocos, acciones comunes y procedimientos particulares. No atribuye una determinada competencia
sino ms bien una modalidad de relaciones y un instrumento jurdico, no delimitado desde el punto de
vista material. La asociacin sirve tanto para preparar una futura adhesin como para establecer marcos
especficos de cooperacin que, a su vez, sern diferentes entre s segn se trate de acuerdos con pases
desarrollados o con pases en vas de desarrollo. Le caracteriza, pues, la polivalencia.

11
-

El art. 222 TFUE introduce una "clusula de solidaridad" que prev la

actuacin conjunta de la Unin y los Estados miembros si un Estado
miembro es objeto de un ataque terrorista.

c) La Asociacin de los pases y territorios de Ultramar (Cuarta Parte del TFUE,

arts. 198 a 204).
d) Hay que Mmencionar, finalmente, que algunas de las competencias concebidas
como Polticas y acciones internas de la Unin (Parte Tercera del TFUE, arts. 26 a
198) cuentan tambin con una dimensin exterior
-

Las competencias en el marco de la Unin Econmica y Monetaria (art. 219

TFUE).

La investigacin y el desarrollo tecnolgico formalizados en el AUE. El art.

186 TFUE permite prever una cooperacin con terceros pases o con OOII
en la ejecucin del programa marco plurianual, pudiendo esta cooperacin
ser objeto de acuerdos entre la UE y las terceras partes interesadas.

La poltica de medio ambiente formalizada en el AUE. El art. 191.4 TFUE

prev que, en el marco de sus competencias, la UE y los EEMM cooperen
con terceros pases y las OOII competentes, pudiendo las modalidades de
cooperacin ser objeto de acuerdos entre la UE y los terceros interesados.
Sin embargo, esta competencia se entender sin perjuicio de las
correspondientes a los EEMM para negociar en las instituciones
internacionales y para concluir acuerdos internacionales.

Las competencias reconocidas en materia de educacin, formacin

profesional y juventud, cultura, salud pblica, redes transeuropeas.

3.3.- Las Competencias Exteriores Implcitas

La Teora del paralelismo entre las competencias internas y externas o Teora de
los poderes o competencias implcitas, conocida en el marco del DIP y tambin en los
Derechos internos, no ha estado ausente en el sistema comunitario donde se encuentran
tempranamente algunos supuestos de aplicacin de esta doctrina, en sentencias dictadas
por el TJCE desde 1956 en adelante, en el marco del Tratado CECA. Es, sin embargo,
en la dcada de los aos setenta, y en el mbito de las relaciones exteriores, donde esta

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teora conoce un desarrollo ms significativo y muestra su valor como cauce de
extensin de las competencias comunitarias y como instrumento de racionalizacin de
dichas competencias que est llamado a cubrir las lagunas o a superar las deficiencias de
su articulacin jurdica en los Tratados.
Su origen se encuentra en la ST TJCE de 31 de marzo de 1971 en el Asunto AETR11.
En ella el TJCE afirmaba que las competencias comunitarias no slo derivaban de una
atribucin expresa realizada en el Tratado, sino que podan tambin encontrar su
fundamento en el sistema general y en otras disposiciones del Tratado y en actos
adoptados en el marco de esas disposiciones por las Instituciones de la Comunidad.
En el razonamiento jurisprudencial se adverta la voluntad de preservar la integridad
de las competencias comunitarias internas. Entenda el TJCE que, una vez que se haban
adoptado reglas comunes en el mbito comunitario interno, los EEMM no podan
asumir compromisos susceptibles de afectar dichas reglas o de alterar su alcance.
Esta teora conoce un nuevo pronunciamiento con la ST TJCE de 14 julio de 1976
en el Asunto Kramer. En ella, el TJCE avanzaba en su interpretacin al reconocer la
existencia de una competencia comunitaria externa en ausencia de reglas comunes
internas.
Es realmente, en el Dictamen 1/76, de 26 abril 1977, donde la doctrina se encuentra
formulada con mayor claridad y amplitud. Recopilaba el TJCE su jurisprudencia
anterior para concluir que la competencia exterior derivaba de manera implcita de las
disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna, siempre que la
actuacin exterior comunitaria fuese necesaria para la realizacin de uno de los
objetivos de la Comunidad. De este modo, el reconocimiento de la competencia exterior
quedaba sujeto a una doble condicin: la existencia de una competencia interna dirigida
a permitir la realizacin de uno de los objetivos del Tratado y la necesidad de una accin
internacional para la consecucin de dicho objetivo.

3.4.- Las competencias atribuidas en virtud del art. 352 TFUE (antiguo art. 308
TCE)
11

Cada vez que la Comunidad, con el fin e establecer una poltica comn prevista por el Tratado,
adopta disposiciones que establecen reglas comunes, en la forma que sea, los EEMM ya no tienen la
facultad, ya acten individual o colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que
afecten a dichas reglas.

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El recurso al art. 352 TFUE como cauce de extensin de las competencias
comunitarias externas se encuentra avalado jurisprudencialmente cuando, en su
sentencia AETR, el TJCE afirma que esta norma permite al Consejo adoptar todas las
disposiciones apropiadas, tambin en el mbito de las relaciones exteriores. La
utilizacin de esta norma del Tratado tambin conoce un valioso impulso poltico en la
Declaracin de la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Paris de 1972 donde se
menciona expresamente la posibilidad de acudir a esta disposicin.
Desde entonces el art. 352 TFUE se utiliza como fundamento jurdico exclusivo en
materia convencional bsicamente en 3 supuestos: cuando no se puede utilizar ninguna
otra competencia exterior comunitaria, cuando dicho artculo ha sido la base para la
adopcin de normas internas, y cuando se utiliza junto al art. 217 TFUE (antiguo art.
310 TCE)

para establecer medidas provisionales y est considerado como un

fundamento de carcter sustitutivo a ttulo provisional.

Junto a ello, el art. 352 TFUE se ha empleado como fundamento jurdico
complementario de muchos acuerdos, especialmente en 4 casos:
a) Con el art. 207 TFUE (antiguo art. 133 TCE) para dar lugar a una conocida
categora de acuerdos: los acuerdos comerciales preferenciales o de cooperacin
comercial, econmica, financiera o tcnica.
b) Con los arts. 186 y 191 TFUE (antiguos arts 170 y 174 TCE), aunque esto slo
ocurre en circunstancias muy concretas, ya que establecen expresamente una
competencia exterior comunitaria en materia de investigacin y desarrollo tecnolgico y
en medio ambiente.
c) En tercer lugar puede servir como fundamento jurdico complementario del art.
220 TFUE (antiguos arts. 302, 303 y 304 TCE) relativos al establecimiento de
relaciones con OOII y, en particular, con la ONU y sus organismos especializados, el
Consejo de Europa, la OSCE y la OCDE cuando se trate de articular esas relaciones
mediante acuerdos internacionales.
d) Por ltimo, el art. 352 TFUE puede constituir el fundamento complementario de
un acuerdo concluido sobre la base de otra disposicin del Tratado en el ejercicio de
competencias exteriores implcitas, siempre y cuando la norma en cuestin no prevea
los poderes requeridos para realizar una accin necesaria para la consecucin de los
objetivos de la Comunidad.

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3.5. Competencias de los Estados Miembros

En virtud del principio de atribucin de competencias, los campos no atribuidos
especficamente a la Unin siguen siendo competencia de los EEMM. Teniendo en
cuenta la jurisprudencia del TJCE, esto suceder siempre que:
-

las obligaciones internacionales no estn cubiertas en el mbito de aplicacin

de las normas comunes;

no se haya conferido expresamente competencia a la comunidad para

negociar con terceros.

4.- LA CELEBRACIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES POR LA UE

4.1.- Generalidades
La personalidad jurdica nica atribuida por el Tratado de Lisboa a la UE determina
que la Unin pueda celebrar acuerdos internacionales. El art. 37 TUE reconoce
expresamente que la Unin podr celebrar acuerdos internacionales y participar en
organizaciones internacionales, ocupndose el Ttulo V Acuerdos Internacionales de
la V Parte Accin Exterior de la Unin del TFUE de regular esta materia, en sus arts.
216 a 219.
Antes de abordar el estudio del procedimiento que conduce a la celebracin de
acuerdos internacionales por la UE, conviene realizar una somera enumeracin de los
tipos de acuerdos que se han venido firmando hasta la fecha:
-

Acuerdos mixtos (aqullos firmados por la ComunidadUnin Europea y los

EEMM en mbitos en los que la competencia es compartida) y Acuerdos
celebrados por la UninComunidad (para competencias exclusivas). La
sentencia del TJCE de 19 de marzo de 2002, en el Asunto Comisin c.
Irlanda, ratifica que los Acuerdos mixtos tienen el estatuto jurdico de
ordenamiento jurdico comunitario, igual que los acuerdos puramente
comunitarios. Entiendo que esta distincin sigue vigente tras Lisboa,
refirindose ahora a la UE en lugar de la CE.

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-

Acuerdos comerciales (art. 207 TFUE), en el mbito de la poltica comercial

comn, cuyo objeto es bastante amplio (celebracin de acuerdos
arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de mercancas y de
servicios, y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial,
las inversiones extranjeras directas, la uniformizacin de las medidas de
liberalizacin, la poltica de exportacin, as como las medidas de
proteccin comercial, entre ellas las que deban adoptarse en caso de
dumping y subvenciones).

Acuerdos de asociacin (art. 217 TFUE): Permiten establecer vnculos

privilegiados con terceros. Sirvan como ejemplo los acuerdos celebrados con
Estados que pueden llegar a ser miembros de la UE (Acuerdos europeos con
los antiguos pases del Este o Acuerdos de estabilizacin y asociacin con
los pases de los Balcanes Occidentales); los celebrados con los pases en
vas de desarrollo en razn de vnculos histricos, econmicos o polticos
(Yaund, Lom o Cotonou con los pases ACP), los derivados del Proceso
euromediterrneo, celebrados con los pases de la ribera sur del
Mediterrneo.

La capacidad de conclusin de acuerdos exige el establecimiento de procedimientos

de celebracin de los mismos que guardan innegables similitudes con los previstos en el
caso de los Estados. El TFUE y el TCEEA dedican sus arts 218 y 101, respectivamente
a esta cuestin, configurando un sistema distinto en cada caso.
-

El art. 101 Tratado CEEA o Euratom12 prev, en realidad dos

procedimientos. El primero atribuye a la Comisin las funciones de
negociacin siguiendo las directrices del Consejo, y de conclusin del
acuerdo con la aprobacin del Consejo por mayora cualificada. Y el
segundo procedimiento establecido para los acuerdos o convenios cuya
ejecucin no exija la intervencin del Consejo, y pueda asegurarse dentro de

12

Art. 101 TCEEA: En el mbito de su competencia, la Comunidad podr obligarse, mediante la

celebracin de acuerdos o convenios con un tercer Estado, una organizacin internacional o un nacional
de un tercer Estado.
Dichos acuerdos o convenios sern negociados por la Comisin, siguiendo las directrices del Consejo;
sern concluidos por la Comisin con la aprobacin del Consejo, por mayora cualificada.
Sin embargo, los acuerdos o convenios cuya ejecucin no exija la intervencin del Consejo y pueda
asegurarse dentro de los lmites del presupuesto correspondiente, sern negociados y concluidos por la
Comisin, que estar obligada a informar al Consejo.

16
los lmites del presupuesto correspondiente. En estos acuerdos slo est la
Comisin obligada a informar al Consejo.
-

La regulacin actualmente contenida en el TFUE es fruto de una evolucin

extraordinaria. A continuacin se analizan las distintas fases de este
procedimiento general de celebracin de acuerdos, descrito con detalle en el
art. 218 TFUE, que se aplica sin perjuicio de las disposiciones particulares
del art. 207 (procedimiento especfico para los acuerdos comerciales) o de
lo establecido en el art. 219 TFUE (acuerdos en materia de rgimen
monetario o de rgimen cambiario).

4.2.- La negociacin de los acuerdos: las competencias de la Comisin

El procedimiento se inicia con la presentacin de recomendaciones al Consejo por
parte de la Comisin o la Alta Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y
Poltica de Seguridad (AR) cuando el acuerdo previsto se refiere exclusiva o
principalmente a la PESC-. El Consejo adoptar una decisin por la que se autorice la
apertura de negociaciones y se designe, en funcin de la materia del acuerdo previsto, al
negociador o al jefe del equipo de negociacin de la Unin (el antiguo art 300.1 TCE
atribua a la Comisin la funcin de negociacin de los acuerdos internacionales).
Tambin corresponde al Consejo la aprobacin de las directrices de la negociacin, de
modo que podr dictar directrices al negociador y designar un comit especial, al que
deber consultarse durante las negociaciones;
Como se ha indicado, este procedimiento no se aplica en materia de rgimen
monetario o de rgimen cambiario; en estos casos el Consejo, sobre la base de una
recomendacin de la Comisin y previa consulta al BCE,

decidir sobre las

modalidades de la negociacin y celebracin de dichos acuerdos (art. 219.3 TFUE).

En el marco de la negociacin de los acuerdos hay que hacer referencia, asimismo, a
los procedimientos establecidos en materia de informacin al Parlamento Europeo
que, aunque no formalizados inicialmente en el TCE, se asentaron suficientemente en la
prctica institucional. Se trata del Procedimiento Luns13 de 1964 para los Acuerdos de
13

Procedimiento Luns: El procedimiento Luns result de un compromiso asumido por el Consejo con la
finalidad de asociar de un modo ms estrecho al Parlamento Europeo en los Acuerdos de Asociacin. En
su desarrollo se distinguen tres fases. La primera, anterior al comienzo de las negociaciones, consiste en
la facultad del Parlamento de organizar un debate a tal efecto. Durante el desarrollo de las negociaciones,
la Comisin mantiene informadas a las comisiones parlamentarias competentes del desarrollo de las

17
Asociacin y del Procedimiento Westerterp14 establecido para los Acuerdos Comerciales
en 1973. En la actualidad, y tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el art. 218.10
TFUE exige que en los Acuerdos de Asociacin se informe cumplida e inmediatamente
al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento, mientras que el art. 207
TFUE exige, para los Acuerdos Comerciales, que la Comisin informe peridicamente
al Parlamento Europeo de la marcha de las negociaciones.

4.3.- El control parlamentario de los acuerdos: la funcin del Parlamento

Europeo
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa determina, con carcter general, un papel
ms importante del Parlamento, objetivo que significa una participacin ms destacada
de esta institucin en el procedimiento de celebracin de acuerdos internacionales por la
UE.
De este modo, con la excepcin de los acuerdos de los acuerdos que se refieran
exclusivamente a la PESC, la adopcin de la decisin de celebracin del acuerdo ser
adoptada por el Consejo (art. 218.6 TFUE):
i.

Previa aprobacin del Parlamento en los casos siguientes equivale al

dictamen conforme del antiguo art. 300.3 TCE? (pudiendo el Consejo y el
Parlamento convenir en un plazo para la aprobacin en caso de urgencia):
-

Acuerdos de asociacin;

Acuerdo de adhesin al Convenio Europeo para la Proteccin de los

Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales;

Acuerdos que creen un marco institucional especfico al organizar

procedimientos de cooperacin;

Acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la

Unin;

mismas. Por ltimo, cuando las negociaciones finalizan, pero antes de la firma del acuerdo, el Consejo
informa de su contenido a las comisiones parlamentarias de modo confidencial y oficioso. La esencia de
este procedimiento reside en que permite a las comisiones parlamentarias realizar un estrecho
seguimiento del desarrollo de las negociaciones.
14
Procedimiento Westerterp: En el terreno de los Acuerdos Comerciales la evolucin sigue un desarrollo
paralelo. El Parlamento consigui que se le asociase a los mismos mediante este procedimiento
esencialmente informativo, que en lneas generales sigue la pauta marcada por el procedimiento Luns. En
la prctica, el procedimiento Westerterp parece limitarse a un control poltico a posteriori y a un juicio
global del Parlamento Europeo sobre dichos acuerdos.

18
-

Acuerdos que se refieran a mbitos a los que se aplique el procedimiento

legislativo ordinario o, si se requiere la aprobacin del Parlamento Europeo,
el procedimiento legislativo especial.

ii.

Previa consulta al Parlamento, en los dems casos. En esta ocasin, el

Consejo podr fijar un plazo segn la urgencia, pudiendo pronunciarse si el
Parlamento no emite su dictamen al trmino del mismo.

Adems, se informar al Parlamento, cumplida e inmediatamente, en todas las fases del

procedimiento (art. 218.10 TFUE).

4.4.- El control de constitucionalidad de los acuerdos internacionales.

Este control se encuentra previsto en el apartado 11 del art. 218 TFUE, que establece
que un Estado Miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin podrn
solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados
de cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo, el acuerdo previsto no
podr entrar en vigor, salvo modificacin de ste o revisin de los Tratados.
El TJCE ha confirmado que el cauce de control de este artculo es un control a
priori, slo puede ser utilizado con carcter previo, esto es, antes de que la Comunidad
haya expresado definitivamente su consentimiento en quedar vinculada por el acuerdo.
El control a posteriori se realizara en virtud del ejercicio de su competencia
contenciosa a travs de las vas de recurso establecidas por el TFUE.

4.5.- La conclusin de los acuerdos: las competencias del Consejo

El Consejo, adems de autorizar la apertura de las negociaciones y aprobar las
directrices de negociacin, autorizar la firma y celebrar los acuerdos (art. 218.2
TFUE):
-

Autorizacin de la firma del acuerdo: adoptar, a propuesta del negociador,

una decisin por la que se autorice la firma del acuerdo y, en su caso, la
aplicacin provisional antes de la entrada en vigor (art. 218.5 TFUE).

Celebracin del acuerdo: adoptar, a propuesta del negociador, la decisin de

celebracin del acuerdo (art. 218.6 TFUE).

19
El Consejo se pronunciar por mayora cualificada durante todo el procedimiento, si
bien existen algunas excepciones sujetas a unanimidad (por ejemplo, lo relativo a los
acuerdos de asociacin a la UE, o el acuerdo de adhesin de la UE al CEDH). En estos
casos, la decisin de celebracin del acuerdo entrar en vigor despus de haber sido
aprobada por los EEMM, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales
(art. 218.8 TFUE).
Finalmente, el Consejo podr adoptar, a propuesta de la Comisin o de la AR, una
decisin por la que se suspenda la aplicacin de un acuerdo y se establezcan las
posiciones que deban adoptarse en nombre de la Unin en un organismo creado por un
acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurdicos, con
excepcin de los actos que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo
(art. 218.9 TFUE).

5.- CONCLUSIN
La teora de las competencias implcitas junto con la aplicacin de las competencias
subsidiarias del art. 352 TFUE, ha permitido una presencia muy activa de la UE en el
mbito internacional, que ha crecido de forma paralela a su desarrollo interno. Son
mltiples los mbitos y manifestaciones, entre ellos la celebracin de acuerdos
internacionales, el mantenimiento de relaciones diplomticas, la intervencin en los
procedimientos de solucin de controversias, la participacin en las relaciones de
responsabilidad internacionales, o el disfrute de privilegios e inmunidades destinados a
garantizar la independencia necesaria para el ejercicio de sus funciones.
Los arts. 1 pfo. 3 y 47 del TUE determinan la creacin de una nueva organizacin
internacional, la Unin Europea, con personalidad jurdica internacional, que sucede a
las anteriores15 en todos los derechos y obligaciones internacionales vigentes 16 (debe
recordarse que es necesario el consentimiento, al menos tcito, del tercero implicado),
participando la nueva UE autnomamente en las relaciones internacionales.
La personalidad jurdica nica de la UE no tiene por qu afectar al reparto interno de
competencias, poderes institucionales y procedimientos. Como afirmaron S. Beltrn y
15

Para info: La UE no sustituye Salvo a la CEEA, hecho ste que puede enturbiar los avances en el
proceso de fusin porque en ciertos mbitos si bien muy reducidos- las competencias internacionales
sern actuadas sobre la base del TCEEA (Ojo! Esta afirmacin no s si conviene realizar esta afirmacin
en la conclusin, ya que puede dar lugar a preguntas de difcil respuesta; est bien conocerlo pero es
arriesgado utilizarlo, especialmente en la conclusin).
16
Debe recordarse que es necesario el consentimiento, al menos tcito, del tercero implicado.

20
Cl. Jimnez, se trata de una nica personalidad jurdica pero que tendr una capacidad
de actuacin con distintas velocidades y desarrollo, segn se trate de mbitos
comunitarios o intergubernamentales y de competencias exclusivas, compartidas o de
otro tipo.