La planificacion ambiental y territorial

participativa
Qu

es

la

Planificacin?

Planificacin: Es un proceso en el que se puede intervenir de manera

institucional grupal o individual, y se realiza mediante la utilizacin de
diferentes mtodos, instrumentos y recursos, enmarcados en un
determinado espacio y tiempo (horizonte de planificacin).
ELEMENTOS
Y
PRINCIPIOS
DE
UN
SISTEMA
DE
PLANIFICACION
Los elementos para planificacin son: Marco Constitucional, Marco legal y
jurdico.
Constitution
de
la
Repblica
Ley
Orgnica
de
Participacin
Ciudadana
(LOPC)
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin
(COOTAD)
Cdigo
de
Planificacin
y
Finanzas
Pblicas
(COPFP)
Documento: Lineamientos de SENPLADES para la Planificacin del Desarrollo
y
Ordenamiento
Territorial
Otras leyes y reglamentaciones: PNBV, Agendas Zonales, y Reglamento
General de Veeduras Ciudadanas: Emitido por el Consejo Nacional de
Participacin
Ciudadana
y
Control
Social
Marco de Participacin: "Para que la planificacin de desarrollo local sea un
instrumento que aporte a revertir la marginacin, exclusin y discriminacin
de los grupos poblacionales que habitan en los territorios, de forma
deliberada y consciente, deben incluirse criterios y herramientas con enfoque
de derechos humanos para la igualdad a lo largo del ciclo de la planificacin,
ejecucin
y
seguimiento"
(SENPLADES,
2011).
(David
Lara)
Incluye
los
siguientes
principios (SENPLADES,
2011):
Articulacin
multidireccional
de
la
participacin.
Promueve
la
bidireccionalidad en la planificacin, esto es: desde arriba impulsando los
lineamientos estratgicos mandatarios y desde abajo estimulando la
agregacin de iniciativas locales. Al mismo tiempo, la participacin busca la
articulacin horizontal de las diversas iniciativas de planificacin sectorial y
territorial impulsadas por la sociedad civil en los tres niveles de gobierno.
Flexibilidad metodolgica. La participacin ciudadana en la planeacin
pblica puede darse por mltiples vas, si bien requiere dispositivos
organizacionales mnimos, est abierta a la innovacin y recreacin
metodolgica e instrumental, y se nutre de las diversas experiencias
participativas en curso implementadas por los actores colectivos en distintas
escalas
y
niveles.
Acceso a informacin de calidad. La participacin ciudadana en la planeacin
pblica precisa de informacin de calidad sobre los aspectos econmicos,
estratgicos, polticos y gubernamentales de manera que todos los

participantes estn en condiciones similares de intervenir en la gestin

pblica.
Instrumentos
Plan
Nacional
del
Buen
Vivir
Agendas
zonales
Planes
provinciales
Planes
municipales
Planes
parroquiales
Los Principios Bsicos de un sistema de Planificacin son los siguientes:
A.- Subsiaridad: un asunto debe ser resuelto por la autoridad (normativa,
poltica
o
econmica)
ms
prxima
al
objeto
del
problema.
B.- Complementariedad: cada nivel acta dentro de su propia rea de
intervencin
y
dentro
de
su
esfera
de
actividades.
C.- Coherencia: a cada tipo de problema corresponde un nivel en el que debe
ser
tratado.
D.- Contracorriente: planteamientos de decisiones vinculantes en todos los
niveles.
Este
principio
es
de
control
y
de
ejecucin.
BASE METODOLGICA DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL: La ordenacin
territorial puede concebirse como un proceso secuencial e iterativo que,
orientado hacia objetivos a largo plazo, se desarrolla en ciclos de tres fases:
anlisis territorial, planificacin territorial y gestin territorial(GMEZ OREA,
2008).
Silva Lira presenta un esquema con las fases que componen un proceso de
planificacin estratgica con las actividades metodolgicas que se asocian a
cada una de ellas (ver imagen)(SILVA LIRA, 2003).Su principal enfoque es que
el desarrollo local est condicionado por factores externos y requiere la ayuda
de la explotacin de recursos implemento de innovaciones en gran parte
financiados, dirigidos e impulsados de instituciones pblicas a privadas y
para ser impartidos e implementados se debe seguir ciertos lineamientos
estratgicos. Adems analiza los aspectos comunes del desarrollo local en
especial la equidad en la sociedad, al igual que la movilidad de capital que se
est dando a nivel mundial, tambin analiza procesos de naturaleza indgena,
liderazgo y el difcil encaje que de estos procesos a modelos propuestos.
Si diferenciamos los modelos propuestos, Gmez Orea finaliza en la gestin,
que se enfoca en la puesta en marcha, seguimiento y control de lo propuesto
en la fase de planificacin. Silva Lira propone al finalizar su modelo,
establecer proyectos en los que se aplicara todo lo evaluado en las fases
anteriores. Es as que el primero se enfoca en una planificacin a escala
Nacional
o
regional
y
el
segundo
en
las
localidades.
ngel Massiris analiza el ordenamiento territorial como un modelo de
planificacin y concluye: La creciente conciencia de la irracionalidad de los

modelos econmicos desarrollistas y la bsqueda de alternativas de

desarrollo sostenibles, han estimulado la adopcin del ordenamiento
territorial como estrategia de los estados para armonizar las actividades
humanas.
Gmez Orea propone un modelo que materializa la ordenacin del territorio
a travs de la elaboracin y ejecucin de un conjunto de planes
(instrumentos legales para la ordenacin territorial)(GMEZ OREA, 2008).
Dentro de estos argumentos entra el tema del capital visto como medios de
vida sostenible, pudiendo establecerse como indicadores para el desarrollo.
Se
tiene
capital:
Fsico
Financiero
Natural
Humano
Social: Este es de gran importancia debido a las posibilidades de
comunicacin que hoy en da se debera tener para un mejor entendimiento
de el estado actual y de poder llegar a acuerdos en medio de tantos
conflictos
que
se
genera
a
partir
del
desarrollo.
En Ecuador, la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES)
propone su metodologa basndose en el modelo de Gmez Orea y
fundamentndolo legalmente de acuerdo a la Constitucin de la Repblica
(2008), en los artculos del 262 al 269, que establece el siguiente enunciado:
Planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional,
regional,
provincial,
cantonal
y
parroquial.
En este sentido, la SENPLADES propone cinco lineamientos(herramientas
para los GADs) en los que se basara la planificacin que se tomaran en
cuenta dentro del proceso de formulacin de Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial de los Gobiernos autnomos descentralizados. Estos
planes contiene estructuralmente tres fases (SENPLADES, 2011):
Diagnstico
Propuesta
Modelo
de
gestin
Analizados de acuerdo a cinco sistemas que componen el gran sistema
ambiental,
los
cuales
son:
Sistema
econmico
Sistema
de
asentamientos

humanos
Sistema
de
movilidad,
energa
y
conectividad
Sistema
socio
cultural
Sistema
poltico-institucional
Adems
1.
2.

propone
procesos
Organizacin
Formulacin

de

formulacin
de
de

participativa:
instancias.
diagnsticos.

3.
Planes
de
Desarrollo.
4.
Plan
de
Ordenamiento
Territorial.
5.
Puesta
de
vigencia
del
plan.
Los PDOTs de los GADs, deben seguir lineamientos generales que se
contemplan en instrumentos de planificacin a escalas regionales y
nacionales. Es por esto que el marco legal e institucional nacional es
fundamental para entender el sistema de planificacin en sus principios de
subsistencia y subsidiaridad. A nivel nacional el marco normativo inicia por la
Constitucin, siendo el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonomas y descentralizacin (COOTAD) y el Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas las principales leyes que sustentan la
planificacin
territorial
en
el
pas.
El componente territorial es un elemento clave en la nocin de
descentralizacin y desconcentracin que se maneja en el pas desde el
2008. De ah que para entender y aplicar la planificacin territorial en el pas
es imprescindible entender la relacin: territorio, descentralizacindesconcentracin, autonoma y equilibrio territorial. Los instrumentos de
planificacin nacional que dan las caractersticas fundamentales de estas
relaciones son el Plan Nacional del Buen Vivir y el Plan Nacional de
Descentralizacin.(PNBV,PND)
2.

PLANIFICACION:

La planificacin consiste en pronosticar y tomar acciones que nos lleven a un

futuro anhelado y realista. En toda planificacin se requiere conocer la
historia
que
nos
permita
obtener
un
diagnostico.
Existen diversos tipos de planificacin (territorial, tendencial, estratgica,
prospectiva, etc.), pero la de mayor importancia en este momento es la:
Planificacin territorial: Consiste en desarrollar un diagnostico del territorio y
para
poder
proponer
las
medidas
a
ser
tomadas.
Cualquier territorio, de la escala que sea, experimenta problemas y
conflictividad, dado que en l se genera una determinada poblacin y se
desarrollan diversas actividades. Disminuir en lo posible los conflictos entre
usos, lograr un desarrollo socioeconmico equilibrado, proteger el medio y
preservar sus recursos, y mejorar la calidad de vida son objetivos que slo
pueden lograrse, eficaz y racionalmente, a travs de la planificacin
territorial.
Dentro de la planificacin territorial es indispensable mencionar directrices
decisionales enfocadas a la toma de decisiones por parte de los rganos con
responsabilidad y competencia para ello, y las directrices de gestin que son
aquellas que influyen directamente sobre los niveles de exigencia y

efectividad que proceden de los instrumentos destinados a la evaluacin y

seguimiento de los resultados obtenidos, mediante la verificacin de los
objetivos contemplados. Todo esto para lograr una ordenacin sostenible del
territorio.
La planificacin territorial permite lograr un repartimiento correcto de las
actividades
humanas
lo
que
permite
mejorar
las
condiciones
socioeconmicas y la preservacin del ambiente.
Direccin
de
Planificacin
Estratgica
Territorial:
La planificacin territorial se interpreta como el anlisis y evaluacin
permanente de las dinmicas y dimensiones que se suceden en
determinados mbitos espaciales del pas, para identificar estrategias y
acciones que promuevan cambios orientados a mejorar las condiciones de
vida de la poblacin, a travs de ejercicios participativos de construccin de
acuerdos, para la identificacin de iniciativas de inversin que orientan el
desarrollo
y
que
se
plasman
en
el
Plan
de
Desarrollo.
Funciones

de

Planificacin

Estratgica

Territorial:

Contribuir en disear, implementar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional

de
Planificacin.
Definir y mantener actualizadas las metodologas, normas e instrumentos
sobre
Planificacin
Territorial.
Asesorar y capacitar a los Ministerios, Secretaras y entidades autnomas del
sector pblico en el sistema de Consejos de desarrollo urbano y ruralDUR, y
las Oficinas Municipales de Planificacin en la formulacin y evaluacin de los
Planes
de
Desarrollo.
Velar por la incorporacin permanente de objetivos de prevencin y gestin
de riesgos a desastre, equidad de gnero, pluriculturalidad y variables de
poblacin dentro de las metodologas, normas e instrumentos de Planificacin
Territorial.
Velar por la compilacin, actualizacin, calidad, oportunidad y uso de la
Informacin Territorial que debe estar contenida en los Sistemas de la
Institucin.
Emitir dictmenes
municipios.

tcnicos

en

materia

de

conformacin

de

nuevos

Evaluar y dar seguimiento a los planes con enfoque territorial formulados en

el
marco
de
la
Planificacin
Territorial.

Coordinar con la Direccin de Inversin Pblica y la Direccin de Polticas

Econmicas y Sociales la elaboracin del programa de Inversin Pblica
Multianual.
Coordinar los programas y proyectos con la cooperacin internacional
encomendados a la Segeplan y velar porque estos fortalezcan la
institucionalidad
pblica
y
a
la
Segeplan.
Facilitar el Proceso de Planificacin Territorial en todos los niveles del Sistema
de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
La Planificacin Territorial: Es una herramienta central para llevar adelante el
proceso ordenador. La planificacin territorial debe dar respuestas al
desorden en la ocupacin y uso del territorio y adquirir un protagonismo
significativo en el ordenamiento del espacio. En otras palabras, sta debe
estar orientada a elaborar y proponeralternativas sostenibles de utilizacin
del territorio formulando planes,
2.2
Fases
y
Etapas
Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan, es decir una
estructura bsica, con 3 fases (coordinacin, formulacin y gestin) y cinco
etapas
(preparatoria,
diagnstico,
propectiva,
planificacin
e
implementacin).
En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propsitos
de la entidad que lo promueve, la problemtica y las oportunidades a tratar,
la
filosofa con que se va a enfocar, el equipo que desarrollar el trabajo, la
metodologa,
el
programa
y
presupuesto.
El diagnstico.- consiste en la interpretacin-valoracin de la situacin actual
del sistema a la vista de su trayectoria histrica y su evolucin previsible. Se
apoya
en
informacin
cientfico-tcnica.
Prospectiva.- permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un
horizonte de 10 a 15 aos y plantea escenarios y situaciones que pueden
presentarse.
OPERATIVIZACION
SEGUIMCONTROL
EVALUACION-AJUSTE
Planificacin.- comprende la definicin de objetivos, la identificacin de
propuestas y medidas y la instrumentalizacin de las alternativas
seleccionadas.
La implementacin es la etapa ejecutiva en la que se materializa las
propuestas
de acuerdo a lo establecido, se sigue y controla la forma de su ejecucin.
2.3 Plan de ordenamiento territorial, Zonificacin Econmica Ecolgica y
Plan
de
Acondicionamiento
Territorial
Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales:
El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales, elaborado

sobre la base de la zonificacin ecolgica-econmica. Este plan

contiene
las
diversas
categoras
de
uso
del
territorio
y
la
normativa
pertinente
para
su
uso
y
manejo
sostenible.
El
plan
de
ocupacin
del
territorio.elaborado
teniendo
en
consideracin
la
zonificacin
ecolgica
econmica,
las
oportunidades
y
amenazas
y
la
visin
de
desarrollo
de
la
sociedad.
Como se puede apreciar, la zonificacin ecolgica econmica es un
instrumento para el ordenamiento territorial, ya que como bien seala el
documento aprobado por el subcomit de ZEE el 09 de diciembre de 2005,
genera informacin sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los
recursos
naturales.
Los planes son mucho ms que la zonificacin ecolgica-econmica,
mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificacin.
En el Per se ha normado la zonificacin ecolgica econmica, ms no el
ordenamiento territorial. En dicha normatividad, equivocadamente, se le
otorga
a la zonificacin ecolgica econmica cierta primaca en el proceso de
ordenamiento territorial, incluso mayor a la del propio plan.
En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial, consideramos que ste
debera elaborarse en funcin de unordenamiento territorial ya establecido.
Es
decir, corresponde a un momento posterior a la elaboracin de un plan de
ordenamiento
territorial.
Este plan consistira en el un conjunto de acciones para dotar al espacio de
las
condiciones necesarias para responder a los usos definidos en el plan de
ordenamiento
territorial.
En la legislacin peruana se suele confundir ambos planes. As pues, la Ley
de
Orgnica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial
como un instrumento de gestin cuyo objeto es establecer los elementos
bsicos para sus organizacin y estructuracin espacial. Existe tambin el
Decreto Supremo 027-2003/MV que reglamenta el acondicionamiento
territorial
y el Desarrollo urbano. Esta norma establece que son las municipalidades
provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial.
programas
y
proyectos
con
dimensin
espacial
y
temporal.
Dentro de la planificacin territorial existen tres modalidades de planificacin:
- La planificacin territorial que se da en un mbito nacional,
regional
y
local
y
supranacional.
- La planificacin sectorial, que es la planificacin que realiza un
sector
especfico
en
mbitos
territoriales
variables.

- Planeamiento urbano, el que se da en los mbitos municipales,

metropolitanos,
etc
Entre estas modalidades de planificacin debe existir una relacin jerrquica.
La planificacin territorial establece determinaciones generales sobre
mbitos
regionales y locales que debern ser recogidas por la planificacin sectorial y
por
el
planeamiento
urbano.
El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestin compuesto
por
un conjunto de objetivos, directrices, polticas, metas, programas,
actuaciones
y
normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan
clases y el uso del suelo y la localizacin de la poblacin, la vivienda, las
actividades socio-econmicas, las vas, los servicios, las reas protegidas y
de
amenaza naturales, por el trmino de un periodo de 10 a 15 aos.
El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos
que
existen o que podran existir en el futuro en el territorio.
Planificacin

Ambiental.

La planificacin es un proceso gradual, por el que se establece el esfuerzo

necesario para cumplir con los objetivos de un proyecto en un tiempo u
horario que se debe cumplir para que la planificacin sea exitosa. En este
proceso permite adems, refinar los objetivos que dieron origen al proyecto.
Si bien la planificacin define las acciones a seguir, durante la ejecucin
puede existir necesidad de cambios respecto de lo definido originalmente, los
mismos servirn de punto de partida para un nuevo anlisis y una nueva
planificacin
de
ser
requerido.
PLANIFICACIN

AMBIENTAL

Es la recopilacin, organizacin y procesamiento de la informacin para

facilitar la toma de decisiones que dan solucin total o parcial a problemas
definidos por funciones o necesidades ambientales especficas, asegurando
que las componentes ambientales que se estudien sean las relacionadas con
el problema analizado y que los vnculos de la funcin analizada con otras
funciones, sean conocidos por el ente a la persona responsable de la toma de
decisiones". G. Parra Pardi. Planificacin que reconoce el ambiente como un
sistema fsico y biolgico a considerar en la consecucin de objetivos.

MPORTANCIA
DE
LA
PLANIFICACION
AMBIENTAL
La planificacin puede definirse como un proceso metodolgico para optimizar la
toma de decisiones, en cuanto estn referidas a sus fines y objetivos propios de la
planificacin, es decir, la manera de lograr lo que se quiere. De acuerdo a lo

establecido en la carta magna se puede entender la planificacin como la tecnologa

permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad, destinada a lograr
su cambio estructural. Es decir, planificar significa de alguna manera limitar, y limitar
a su vez, significa coartar y guiar. Si no planificamos difcilmente se alcancen los
objetivos planteados. Una planificacin sobre la cual se apoye una determinada
poltica, debe ser acompaada por un marco coherente de regulacin, de normas,
de ordenanzas, que guen los pasos hacia ese determinado objetivo.
En virtud de ello es importante la planificacin ambiental ya que no es posible
entender como se planifica el crecimiento de las ciudades sin una organizacin y
anlisis real de los espacios a ocupar. Por ello, vemos a diario una poblacin
creciente a los alrededores de plantas industriales, al borde de quebradas o ros, o
al margen de las diversas urbes, lo que trae grandes consecuencias de ndole social
y sobretodo ambiental, por lo que se debe dar mayor cabida a la planificacin
ambiental, desde un marco multidisciplinario, ya que no se tiene otra opcin, pues
la ausencia de planificacin es la realidad de muchas sociedades actuales. Ya es
tiempode buscar enmendar o bien detener o reducir en lo posible, los problemas
ambientales que se viven hoy en da, no solo basta con adaptarnos a ellos. La tala y
quema de pulmones vegetales, la quema de basura y residuos txicos, los derrames
de petrleo en importantes redes hidrogrficas, los incendios de pozos petroleros,
las miles de hectreas sobre utilizadas y contaminadas por una agricultura poco
amigable ambientalmente, son solo algunas de las consecuencias que sufre el
ambiente hoy en da, a causa de las acciones del ser humano, consecuencias estas,
que pudiesen evitarse, si existiera: una conciencia humana mas ambientalista,
planes y proyectos de desarrollo ambiental, polticas y gestiones por parte del
Estado, con su debida fiscalizacin y sancionamiento. Siendo las actividades de
vigilancia y control, las que permiten inducir ms directamente a la ciudadana al
cumplimiento de la normativa ambiental. En Venezuela se requieren planes de
ordenacin y de manejo a diferentes niveles, entre ellos, planes por recursos
naturales, y en reas donde se ubiquen actividades mineras o de hidrocarburos de
importancia, se elaboren y cumplan planes que aseguren la conservacin del
ambiente. Por ello la planificacin ambiental no debe ser un instrumento especfico
de la poltica ambiental, sino un mecanismo propio de la poltica econmica y
especialmente de la poltica de desarrollo del pas, y en cuanto a las estrategias de
desarrollo local, deben basarse fundamentalmente en la sostenibilidadambiental,
econmica
y
social
de
la
regin.
4) Las estrategias
participativa

agroecolgicas

en

la

planificacin

ecorregional

El enfoque ecorregional es utilizado por diversas organizaciones en distintos

pases yconstituye una base conceptual sobre la cual orientar proyectos de
desarrollo tomando como base las condiciones ecolgicas del territorio. Cada
organizacin tiene una distinta orientacin y ha llevado el enfoque
ecorregional de manera particular en los programas que ha implementado.
Ello ha causado diversas interpretaciones y aplicaciones, pero todas apuntan
hacia el desarrollo y la sostenibilidad como objetivo supremo.
La definicin de ecorregin con nfasis en las relaciones productivoecolgicas de una unidad ambiental es promovida esencialmente por
organizaciones de desarrollo e investigacin agrcola y alimentacin. El Grupo
Consultivo para la Investigacin Agrcola Internacional (CGIAR, por sus siglas
en ingls) considera nueve zonas agroecolgicas de clasificacin del suelo.
Cuando estas zonas se sobreponen en regiones geogrficas, se constituyen
las
ecorregiones.
Sin embargo, la definicin de ecorregin en el sistema CGIAR no es uniforme

en los distintos reportes revisados, mencionndose que las ecorregiones son

zonas agroecolgicas de carcter regional. Este concepto pone nfasis en
la sostenibilidad agroecolgica, la cual se compone del desarrollo de la
agricultura, y consecuentemente de la satisfaccin de necesidades humanas,
especialmente la alimentacin, y del mantenimiento de las condiciones
ecolgicas del sistema. Complementariamente ecorregin es la mezcla de
condiciones naturales concretas, condiciones materiales de existencia con
procesos
histricos
similares.
Los Andes son una ecorregin, que tiene tres fenmenos naturales
particulares: mar fro,una cordillera alto andina y un amazona al costado, y
que genera una notable diferencia ecogeogrfica y que adems tiene un
proceso histrico de 203 mil aos y que se puede diferenciar notablemente
de
los
otros.