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CONFIANA
NO PRESIDENCIALISMO
DE COALIZO BRASILEIRO
Organizador: Felix Garcia Lopez
CARGOS DE
CONFIANA
NO PRESIDENCIALISMO
DE COALIZO BRASILEIRO
Organizador: Felix Garcia Lopez
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
CARGOS DE
CONFIANA
NO PRESIDENCIALISMO
DE COALIZO BRASILEIRO
Organizador: Felix Garcia Lopez
Braslia, 2015
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
A obra retratada na capa desta edio Grupo, do pintor Cndido Portinari (1903-1962),
datada de 1958. Alm da inegvel beleza e expressividade de suas obras, Portinari tem
importncia conceitual para um instituto de pesquisas como o Ipea. O pintor do novo mundo,
como j foi chamado, retratou momentos-chave da histria do Brasil, os ciclos econmicos
e, sobretudo, o povo brasileiro, em suas condies de vida e trabalho: questes cujo estudo
faz parte da prpria misso do Ipea. A Diest agradece ao Projeto Portinari pela honra de usar
obras do artista em sua produo.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................7
AGRADECIMENTOS....................................................................................9
INTRODUO...........................................................................................11
CAPTULO 1
MUDANAS POLTICO-PARTIDRIAS E ROTATIVIDADE
DOS CARGOS DE CONFIANA (1999-2013)................................................33
Felix Lopez
Maurcio Bugarin
Karina Bugarin
CAPTULO 2
O PREENCHIMENTO DE CARGOS DA BUROCRACIA PBLICA
FEDERAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO BRASILEIRO:
ANLISE COMPARADA DE DOIS MINISTRIOS
CINCIA E TECNOLOGIA E INTEGRAO NACIONAL...................................71
Andr Borges
Denilson Bandeira Colho
CAPTULO 3
CRITRIOS E LGICAS DE NOMEAO PARA O ALTO ESCALO DA
BUROCRACIA FEDERAL BRASILEIRA..........................................................107
Felix Lopez
Srgio Praa
CAPTULO 4
A NOMEAO DE SECRETRIOS-EXECUTIVOS E O MONITORAMENTO
DA COALIZO NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO..................................139
Carlos Pereira
Srgio Praa
Mariana Batista
Felix Lopez
CAPTULO 5
OS NVEIS DE CONTROLE DA PRESIDNCIA SOBRE A COORDENAO
POLTICA GOVERNAMENTAL E A COALIZO PARTIDRIA (1995-2010)......165
Camila Lameiro
APRESENTAO
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AGRADECIMENTOS
INTRODUO
Felix Lopez1
A burocracia brasileira, tal qual a maior parte dos sistemas administrativos contemporneos, pode ser classificada em dois grupos. O primeiro formado pela
burocracia efetiva, mais estvel, e cujos ocupantes so definidos por meio de
alguma modalidade de seleo competitiva, a exemplo dos concursos pblicos.
O segundo grupo a burocracia constituda por nomeaes de carter discricionrio, que detm, comparativamente, mais poder administrativo e capacidade de
influir na gesto das polticas, e mantm, em mdia, conexes mais estreitas com
a esfera poltico-partidria. Embora essa diviso seja estilizada e, em muitos sistemas contemporneos, a burocracia do nvel de rua ainda se defina por seleo
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
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Introduo
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3. Basta ver que so raras as discusses, no Brasil, sobre os mecanismos de controle congressual ou das instncias
legislativas subnacionais em torno do desempenho da burocracia. Como enfatizado por Olivieri (2011), a histria
da relao entre poltica e burocracia no Brasil contada em termos de oposies entre a racionalidade da poltica
(distributiva) e a racionalidade da burocracia (eficincia), e entre a burocracia politizada (instrumentalizada pelo clientelismo ou capturada por grupos da sociedade) e a burocracia meritocrtica (supostamente neutra). Pacheco (2010)
desenvolve argumento similar.
4. Para Santos (2009), cujos argumentos esto bem prximos ao de Graef, apesar das tentativas cosmticas de enxugamento, os cargos [de livre provimento] sempre foram numerosos e se tornaram moeda de troca na busca de apoio
poltico por parte do governo, quando no se constituram em mera apropriao clientelstica, fisiolgica ou nepotista
de postos de trabalho. (...) As tentativas de fixar regras (...) foram ora tmidas, ora inefetivas, pela prpria ausncia de
servidores com o perfil necessrio para poderem promover a administrao de quadros capazes de garantir a continuidade administrativa e refrear a tendncia ao clientelismo (Santos, 2009, p. 11).
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8. Oferecemos subsdios empricos a esta discusso ao longo dos captulos deste livro.
9. A noo de patronagem tem conotaes variadas e pode ser utilizada como distribuio de cargos para recompensar
correligionrios (uma forma de clientelismo) ou, em acepo mais ampla, como o processo de distribuio de cargos
tambm para implementar polticas pblicas. Lewis (2008) utiliza o termo patronagem de polticas pblicas e patronagem de cargos para diferenciar as duas motivaes. Aqui, o termo patronagem, sem qualificativo, indica a motivao
por cargos como um fim em si.
10. Conforme tambm em Graham (1997).
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11. Sem assumirem carter ideolgico, diz Souza (1976), os partidos teriam sido forados pelo centralismo estatal a
gravitar em torno das arenas distributiva e regulatria, o que diretamente as deslegitimava, associando-as quase
exclusivamente ao clientelismo, corrupo e ineficincia (Souza, 1976, p. 174). Embora restrita a casos europeus,
Shefter (1977) apresenta uma discusso terica mais geral sobre a relao entre processo de formao dos partidos e
orientao em relao obteno de cargos da burocracia poltica.
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12. No argumento de Diniz (1997, p. 19) os partidos foram esvaziados em seu papel de agregar demandas e
transmiti-las s instncias de formulao de polticas. Inseridos em sistemas polticos marcados por alto grau de
centralizao e pelo monoplio burocrtico sobre as decises, os partidos polticos tornaram-se tributrios do poder
estatal, destitudos que foram de funes governativas e, portanto, de capacidade efetiva de influir no processo
decisrio. Diante disso, consolidou-se a prtica do enclausuramento burocrtico da gesto governamental, cuja
tendncia um estilo de atuao sem consulta s lideranas partidrias ou aos grupos de interesse. As polticas
seriam formuladas sem a participao dos partidos. O enfraquecimento dos partidos em relao capacidade
de formulao de polticas das burocracias executivas um fenmeno identificado em outros contextos nacionais,
como indicou Scherlis (2009): a interpenetrao entre Estados e partidos avanou a tal ponto que (...) nos dia de
hoje o estudo dos partidos deve focar menos em sua relao, cada vez mais tnue, eventual e transitria, com a
sociedade, e mais em sua relao com o Estado, que tem assumido importncia crescente em termos de legitimidade
e recursos organizacionais. (op. cit., p. 1, traduo nossa), No original: the interpenetration between states and
parties has gone so far that, () nowadays the study of parties must be focused less on their relationships with
society which have become increasingly loose, contingent, and temporal, and more on their relationship with the
state, which has assumed an increased importance both in terms of legitimacy and organizational resources. Por
isso, com base no argumento de Scherlis, a ideia convencional segundo a qual empregos pblicos so utilizados
para recompensar ativistas partidrios e, assim, manter e fortalecer as bases de um partido grande desafiada
pelo desenvolvimento recente no campo dos estudos partidrios, cujos achados sugerem que partidos poderiam
estar menos interessados em utilizar empregos como uma recompensa ou um atrativo para manter seguidores e
mais preocupados em assegurar, ainda que preservando lealdades, a gesto eficiente das agncias do Estado.
No original: the conventional idea that public jobs are used to reward party activists and so maintain and strengthen a large party on the ground is challenged by recent developments in the field of party organization studies.
Recent findings suggest that parties might be less interested in using jobs as a reward or a payoff to sustaining
a large rank and file and more concerned about securing a loyal but also efficient management of state offices.
Argumento similar est em Peters e Pierre (2004). Para Mair (2003), tanto a reduo no percentual de membros
filiados a partidos quanto o aumento da complexidade das atividades de gesto nas agncias pblicas estimulam
os partidos a definir nomes que vo alm do seu crculo de correligionrios, o que sugere mudanas na associao
entre nomeaes polticas e distribuio clientelstica de cargos.
13. Vlido tambm para o Congresso, onde a assessoria especializada ainda pequena, embora crescente (Santos, 2014).
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para avanarmos na compreenso de pelo menos duas questes centrais do processo de politizao, a saber: por que a politizao varia entre agncias e como elas
influenciam a gesto destas agncias. Estas questes denotam a tenso permanente
do Executivo no processo de gesto: como controlar a burocracia e ao mesmo tempo
preservar sua eficincia e qualidade.
As implicaes mais importantes da politizao talvez sejam as menos consideradas no debate. Em primeiro lugar, as implicaes da rotatividade sobre a capacidade
de planejar e implementar polticas pblicas. Independentemente da origem dos
servidores ou do volume de nomeados com conexes poltico-partidrias, altas taxas
de rotatividade propiciadas pela atual estrutura de nomeaes tendem a reduzir
o desempenho das agncias, a capacidade de implementar polticas e, em ltima
instncia, a prpria capacidade de aferir a eficincia com que as agncias atuam.
Em segundo lugar, ao ampliar o espao das nomeaes discricionrias que no
esto conectadas diretamente com estruturas de mrito e desempenho de servidores
individuais, os sinais emitidos para a burocracia de carreira so de desincentivo
especializao e melhor desempenho individual. O desincentivo decorre mais da
estrutura de seleo, discricionria. Nesse sentido, os efeitos so indiretos, e talvez
mais importantes que a verificao simples sobre o espao relativo das nomeaes
que so dedicadas aos servidores de carreira vis--vis os demais (Bertelli e Lewis,
2013; Richardson; Clinton e Lewis, 2015; Lewis, 2008).
6 CARGOS, INTERESSES ECONMICOS E CORRUPO
Grande parte do debate e das premissas embutidas nos argumentos sobre efeitos
negativos da partidarizao ou politizao da burocracia de livre nomeao advm da generalizao de dinmicas dominantes em alguns setores da gesto do
Estado. Este o caso do vnculo frequentemente estabelecido entre nomeaes
para a mquina pblica e desvio de recursos e outras prticas ilcitas. Corrupo e
nomeaes de confiana naturalmente se associam porque a prtica corrupta , em
um dos lados, gestada por nomeados que ocupam posies de poder no aparato
estatal. O controle sobre as nomeaes , nesse sentido, aspecto fundamental na
relao com a corrupo, seja para coibi-la, seja para pratic-la. Em nosso sistema,
h importantes incentivos institucionais para que os cargos funcionem como mecanismo de extrao de recursos pblicos ou privados, via doao de empresas, para
partidos. recorrente observar que a origem de alguns dos maiores escndalos de
corrupo reside nas nomeaes partidrias para posies-chave na estrutura estatal
ou de estatais. Os principais escndalos de corrupo denunciados nos ltimos
anos foram orquestrados a partir do controle partidrio de cargos de confiana
em empresas estatais.
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No captulo 2, Borges e Coelho procedem a uma anlise comparada minuciosa do processo de constituio e reproduo da burocracia poltica em ministrios (Cincia, Tecnologia e Inovao, e Integrao Nacional) responsveis por
polticas pblicas bem distintas. Os autores apontam as condies e implicaes
da formao de burocracias mais insuladas e institucionalizadas vis--vis setores
mais suscetveis ingerncia poltico-partidria. A anlise permite compreender
a relao entre, de um lado, a dinmica das nomeaes e, de outro lado como
estas refletem as disputas constitutivas de nosso presidencialismo de coalizo e da
estrutura federativa do pas. O captulo indica que a natureza dos cargos DAS
ofertados condicionam a demanda poltica por eles, o que acaba por se refletir em
graus diferentes de politizao dos rgos da administrao.
No captulo 3, Lopez e Praa investigam as lgicas que norteiam a poltica
de nomeao dos cargos de confiana e os principais critrios partidrios e no
partidrios que regem a diviso inter e intraministerial do poder administrativo.
O argumento sugere a complexidade e a fragmentao dos espaos de poder, as
quais tornam a anlise do jogo partidrio e das influncias polticas sobre a alta
burocracia irredutvel anlise sobre diviso de pastas ministeriais e tamanhos de
bancadas no Congresso. O texto refora tambm argumento j presente na literatura
sobre a poltica brasileira: a fora do regionalismo. Contudo, a nfase se dirige
importncia dos cargos federais nos estados da Federao.
O captulo 4, de Pereira, Praa, Batista e Lopez, debate e testa alguns dos
condicionantes da escolha para um dos principais cargos da administrao
federal: a Secretaria Executiva dos ministrios. Procura-se analisar a relao
destas escolhas com o jogo de delegao e monitoramento envolvendo o presidente e os partidos da base aliada. O texto testa trs dimenses a constranger
a deciso presidencial quanto a interferir na definio da Secretaria Executiva:
i) a distncia ideolgica entre os partidos polticos da coalizo de governo;
ii) a salincia/relevncia das pastas; e iii) a dimenso de cada bancada partidria.
O captulo demonstra que, efetivamente, o presidente utiliza parte das nomeaes
para este cargo visando minimizar riscos de que partidos da coalizo adotem
polticas que se desviem da preferencia presidencial.
Fecha o livro o captulo assinado por Camila Lameiro, que volta-se para a estrutura responsvel, no Executivo, por gerir e consolidar o processo de diviso e ocupao
dos cargos da burocracia: a Presidncia institucional e, em particular, a Casa Civil.
Analisam-se ali os arranjos de coordenao poltica no decorrer dos governos FHC e
Lula. A conduo da articulao poltica de ambos passou a incorporar novas estruturas
e atores, refletindo mudanas nas estratgias inicialmente privilegiadas pelos presidentes para lidar com o Legislativo. Em decorrncia, houve maior concesso aos partidos
da base aliada de um espao na Presidncia encarregado de mediar, no Congresso, o
relacionamento do presidente e do governo com a coalizo. Nos termos de Lameiro,
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CAPTULO 1
1 INTRODUO
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A literatura comparada aponta que a politizao de uma parte do servio pblico ocorre
em todos os sistemas polticos, embora varie a intensidade (Peters e Pierre, 2004).
A politizao pode decorrer de motivaes bastante diferentes, indo desde o interesse
em recompensar correligionrios at as escolhas que visam implementar polticas de
forma eficiente (Peters e Pierre, 2004, p. 2). Empiricamente, difcil discernir entre
essas motivaes. Por isso, preferimos nos referir politizao como o processo de
preenchimento dos quadros da alta burocracia por meio de nomeaes baseadas em
escolhas discricionrias (Grindle, 2011), sem pressupor associaes entre caractersticas
dos nomeados e implicaes para a gesto pblica, tendo em vista a carncia de anlises empricas sobre a questo. Entretanto, comum se enquadrar normativamente
a discusso sobre a politizao da burocracia. Pode-se interpret-la como o exerccio
do governo partidrio (Figueiredo, 2010) ou, em conotao negativa, retrat-la como
substituio de uma competncia neutra (Kaufman, 1956), por competncias que,
sendo politicamente motivadas, so tecnicamente inferiores. No caso do Brasil, usual
a nfase sobre a segunda perspectiva (Pacheco, 2010), sobretudo quando se trata de
escolhas de nomeados provenientes de fora do servio pblico. Independentemente
da adequao emprica nas percepes socialmente difundidas sobre a relao entre
burocracia e poltica no Brasil, o volume de nomeaes e a influncia dos partidos
polticos em cargos de diferentes nveis hierrquicos carregam traos de nossa formao
poltica e dos incentivos de nosso modelo poltico-institucional.
As regras do sistema eleitoral incentivam estratgias localistas e distributivistas dos parlamentares, e o controle do cargo permite alocar recursos para bases
eleitorais. Ainda mais porque h forte centralizao, no Executivo federal, do uso
discricionrio sobre a alocao ou distribuio de servios, o que confere poder na
execuo de programas quele que tem ascendncia sobre alguns cargos.
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O federalismo em trs nveis, mas com desenho das polticas e a deciso sobre
a alocao de recursos oramentrios centralizada no mbito federal, potencializa
o papel do controle de espaos de poder como estratgia para influir em polticas
e decises na arena poltica subnacional. sintomtica a cobia por controle de
cargos federais alocados fora da capital federal.6
A fragmentao partidria aumenta a competio por cargos, por haver maior
diversidade de lideranas polticas dispostas ao controle de posies de alto escalo
na burocracia. Ademais, como ressaltou Blondel (1995), sistemas polticos cujo
controle partidrio sobre as preferncias e as aes dos parlamentares institucionalmente frgil tornam a demanda por patronagem maior, por ser um recurso
para manter a disciplina dos correligionrios.
Em perspectiva histrica, Meneguello (1998) e Souza (1976) indicaram que
o processo de institucionalizao dos partidos polticos no Brasil no espelhou
demandas de grupos societrios especficos. Os partidos nasceram e ganharam fora
dentro do aparato do Estado, onde encontram a maior parte de seus recursos de
organizao, passando a vislumbrar na obteno de cargos e no controle de recursos do Estado um de seus principais meios de reproduo (Meneguello, 1998).7
Ressalte-se que, no processo de formao da estrutura partidria, a ocupao dos
cargos baseadas em mobilizao de redes pessoais ocupou lugar de proa. Esta dinmica remonta ao processo formativo de nossas instituies poltico-administrativas
e sua importncia se cristalizou na prpria noo de confiana, que a linguagem
comum associou aos cargos de livre provimento existentes da administrao. Aqui,
interessante destacar concepes que consideram nomeaes baseadas em redes
de confiana pessoal e/ou poltica indispensveis para pr em marcha novas
polticas pblicas, diferente de concepes sobre sistemas administrativos nos quais
a mudana nas orientaes das polticas pblicas no requer modificar os quadros
da burocracia poltica.8
6. Conforme indicam as entrevistas realizadas com lderes partidrios, secretrios-executivos e membros da alta burocracia
federal, como apresentado no captulo 3 deste livro. Cabe aqui ressaltar que a estrutura federativa um componente
distinto das regras do sistema eleitoral, apesar de complementar a ele. Seria possvel pensar em sistema federativo tal
como o atual com um sistema eleitoral com estmulo menor ao distributivismo.
7. Scherlis (2009) recorre ao mesmo argumento de Meneguello (1998) para indicar o movimento recente dos partidos
polticos argentinos em direo ao controle de recursos do Estado. Na Argentina, a aguda derrocada dos partidos como
instncias representativas parece ter fomentado o entrincheiramento destes dentro das estruturas do Estado (No original:
the sharp debacle of parties as representative entities seems to have given rise to their increasing entrenchment within
state structures). oportuno aqui lembrar, por reforar o argumento, a tese de Maria do Carmo Campello de Souza
(1976), que indicou a fraqueza programtica e ideolgica de nossos partidos um processo historicamente decorrente do
papel centralizador que o Estado e o poder Executivo desempenharam na esfera poltico-parlamentar.
8. Vale aqui indicar que o Decreto no 2.407/1987 e, posteriormente, a Constituio Federal de 1988 tinham por objetivo
reduzir radicalmente o sistema de provimento por meio de cargos em comisso baseados nas indicaes de confiana, que seriam quase integralmente substitudos por funes destinadas aos servidores da carreira. As funes de
confiana deveriam ir se restringindo a cargos de natureza especial, chefes de gabinete e alguns assessores diretos,
em decorrncia do processo de preenchimento dos cargos DAS por funcionrios de carreira. A ideia, contudo, no
prosperou na administrao federal (Graef, 2010; 2008).
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Por fim, h uma razo central para a disputa por cargos: estes representam um
dos principais meios para os agentes polticos levarem adiante suas preferncias em
polticas pblicas. Conseguir emplacar indicaes uma estratgia poltica crucial.
Por essas razes, a luta poltica para o controle de cargos assume propores
to relevantes no pas. E, em ambiente de grande diversidade partidria e clivagens faccionais, equacionar a diviso de poder entre partidos e, ao mesmo tempo,
preservar o rumo desejado para as polticas pblicas um dos principais desafios
do presidente. Em outros termos, trata-se de se obter um arranjo satisfatrio entre
delegar direitos de indicar nomes para a burocracia e preservar a responsividade
dos diferentes setores da burocracia ao ncleo duro governamental (Moe, 1993).9
Embora se adote de forma recorrente a terminologia partidria para lidar
com a lgica de diviso e ocupao dos cargos, importante ressaltar o papel
desempenhado por bancadas regionais ou temticas (Cardoso, 2006; Abranches,
1988),10 bem como de princpios extrapartidrios, mas politicamente relevantes,
para a formao dos grupos poltico-partidrios da capital federal. Ao utilizar
exclusivamente a gramtica partidria e o partido como unidades analticas para
compreender os arranjos de coalizo celebrados entre o presidente e seus apoiadores, se ofusca a relevncia de outras formas de agrupamento poltico na diviso e
montagem dos quadros de alto escalo. Os partidos so cruciais para dar sentido
aos arranjos de poder em alguns nveis da anlise; em outros podem mascarar
dinmicas cuja explicao decorre de outras clivagens (Praa, 2012; entrevistas
pessoais com secretrios-executivos).11 A necessidade de incorporar dimenses no
partidrias para deslindar critrios de diviso dos cargos e dar sentido aos arranjos
do poder foi experimentada e descrita pelo ex-presidente Cardoso:12
9. Como anotou o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (2006, p. 234-235), este o n grdio a desatar da
montagem de um governo.
10. Um retrato do xadrez partidrio, regionalista e faccional a ser considerado na composio dos ministrios est em
Cardoso, em particular, na seo sobre partidos, negociaes e sapos engolidos: Os dois peemedebistas escolhidos
[para dois ministrios] eram do Sul, dando margem a demandas regionalistas: como fica o Nordeste, onde o PMDB
[Partido do Movimento Democrtico Brasileiro] e o PFL [Partido da Frente Liberal] tm tanta presena? Nas conversas
com o PFL, eu escolhera um pernambucano para o Ministrio e agora, para contentar o PMDB, a proposta era incluir
um paraibano. Mas a como ficaria a Bahia, que pretendia o Ministrio dos Transportes, se este fosse, como ocorreu,
atribudo ao PMDB do Rio Grande do Sul? (2006, p. 266). No bojo desse debate sobre regionalismos, faces e presses
por cargos, seria preciso discutir o papel que a criao de novas estruturas estatais ocupa no processo de concesso
aos diferentes grupos partidrios. O prprio presidente Cardoso indica, mais de uma vez, a criao de secretarias de
governo (quando no ministrios) para reequilibrar a balana de poder entre faces polticas ou atender polticos
desalojados do poder aps as eleies. O papel que grupos e bancadas regionais desempenham nas negociaes para
montagem da coalizo foi ressaltado especialmente por Abranches (1988).
11. No mbito do projeto que deu origem a este livro, foram realizadas entrevistas presenciais (exceto duas, que
foram por teleconferncia) durante o ano de 2013, com durao mdia de cinquenta minutos, roteiro parcialmente
estruturado, ao modo de um questionrio, e realizadas em local definido previamente pelo entrevistado. Sempre que
permitido, a entrevista era gravada, mediante compromisso de sigilo e anonimato. Alm de secretrios-executivos, foram
entrevistados outros membros da alta burocracia federal e lideranas partidrias, totalizando 45 entrevistas. A anlise
destas feita no captulo 3 desta publicao.
12. A questo debatida no captulo 3 deste livro.
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temos um sistema representativo cuja representao, quando chega a se organizar, ps-eleies. [Nessa] forma estranha de representao ps-voto (...) o
jogo poltico entre Legislativo e Executivo se torna muito mais voltil (...) do
que nas situaes nas quais os partidos tm maior tradio e capacidade de
controlar o comportamento dos parlamentares. E pela mesma razo que a negociao poltica, ainda que legtima, aparece aos olhos do pblico como uma
negociao de balco: ela se d quase individualmente ou, no caso das frentes
parlamentares, juntando deputados que podem ir por exemplo, do PT [Partido
dos Trabalhadores] ao PP [Partido Progressista], unidos em situaes especficas
ao redor do mesmo propsito. Os prprios lderes partidrios tornam-se cada vez
mais partes de uma correia de transmisso de demandas individuais dos parlamentares ao Executivo do que guias polticos de seus liderados. Muitas anlises
incorrem em simplificaes ao tomar as legendas por partidos e consider-los,
em bloco, de esquerda ou de direita ou at como governistas e oposicionistas (Cardoso, 2006, p. 243).13
Com base nessa questo sobre as conexes entre cargos e arranjos polticos e partidrios, as prximas sees do captulo apresentam dados e anlises
sobre dinmicas de ocupao dos quadros da burocracia e taxas de rotatividade
entre nomeados.
3 CRITRIOS DE MENSURAO DA ROTATIVIDADE E ANLISE DESCRITIVA14
A base de dados utilizada nesta e na prxima seo inclui a situao funcional detalhada de cada funcionrio que estava ocupando cargo de DAS
ao trmino do ms de dezembro de cada ano, de 1999 a 2013, e foi
construda a partir do sistema que gerencia informaes sobre o funcionalismo pblico federal, o Sistema Integrado de Administrao de Recursos
Humanos (Siape).15
Para cada ano, calculamos os quantitativos de funcionrios ocupando
cargos em DAS (varivel EMP, para empregados), de funcionrios que ocupavam
cargo de DAS no ano anterior e mantiveram a mesma situao funcional (INA,
para inalterados), que tiveram promoo ou rebaixamento de DAS (ALT, para
alterada), que foram demitidos (DEM, para demitidos) e, finalmente, aqueles
que foram contratados no ano corrente (CON, para contratados).
13. Sobre as estratgias de coordenao da coalizo pela via da diviso de cargos, mas com foco de anlise sobre o
funcionamento da Casa Civil, ver o captulo 5 deste livro.
14. Esta seo est baseada em Lopez, Bugarin e Bugarin (2014a).
15. Somos gratos valiosa colaborao dos servidores da Secretaria de Gesto Pblica (Segep), do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), Edi Maciel, Paulo Caserta Vasconcellos, Glria Nunes e Mrcio Silva, sem os
quais a obteno dos dados para esta pesquisa no teria sido possvel.
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GRFICO 1
25.000
20.000
17.781 18.211
18.811
19.418
20.811
20.229 20.001 20.394
12.814
22.614 22.961
22.087 22.306
18.212
16.644
15.000
21.449
14.150
13.590
15.055
14.369
15.823
15.216 15.581
15.215
16.385 16.553
12.411
11.233
9.320
10.000
8.000
5.298
5.000
4161
1.250
5.884
4.245
3815
1.152
4.257
7.401
3657
964
1.491
4.942
3.932
4.678
4.131
4.160
1.123
1.137
1.014
5.017
4.749
4.722
5.129
4.624
4.332
4.084
4.491
1.008
846
1.146
1.135
5.864
5.645
1.227
4.979
5.124
4.671
4.777
1.250
1.284
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Empregados
Contratados
Inalterados
Demitidos
Alterados
Fonte: Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape). Acesso em: ago. 2014.
Elaborao dos autores.
Obs.: Empregados total de funcionrios ocupando cargo de DAS; inalterados total de funcionrios ocupando cargo de DAS
que tiveram sua funo inalterada em relao ao ano anterior; alterados total de funcionrios ocupando cargo de DAS
que tiveram sua funo alterada em relao ao ano anterior, tendo sido promovidos ou rebaixados; e contratados total
de funcionrios contratados no ano para ocupar cargo de DAS. Demitidos: total de funcionrios que ocupavam cargo de
DAS, mas foram demitidos no ano.
| 39
(2)
3) Abordagem ampla baseada na permanncia (ROT3): considera que a rotatividade deve ser definida em funo de todas as alteraes de cargos ocorridas
no ano, ou seja, deve-se subtrair de 100% apenas o percentual de funcionrios
que no sofreram qualquer alterao em seus contratos. Podemos ento definir
o terceiro conceito de rotatividade conforme segue na equao (3).
40 |
(3)
O grfico 2 apresenta as rotatividades gerais no Executivo federal de 2000 a
2013, utilizando os trs critrios acima.
GRFICO 2
Taxas anuais de rotatividade dos cargos DAS, utilizando trs critrios (2000-2013)
(Em %)
100
89,8
90
80
70
64,3
60
51,8
48,8
50
40
32,5
30
20
64,2
28,4
27,9
22,7
25,4
21,7
52,6
50,5
40,9
53,2
45,0
31,9
29,0
27,1
23,4
25,6
20,0
28,2
24,1
57,7
50,1
48,7
47,8
25,4
25,1
26,2
22,3
21,2
22,4
48,9 49,5
31,1
26,1
26,5 26,8
21,6 21,9
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
ROT1
ROT2
ROT3
(4)
| 41
A equao (4) deixa claro que, assim como o critrio 1, o critrio 3 gera valores
menores que o critrio 2. No entanto, o comportamento geral dos trs ndices
bastante semelhante, havendo mudanas apenas no nvel, para o caso do critrio 2.
Os critrios 1 e 3 se configuram muito prximos.
Por fim, vale notar que o critrio 3 no varia em funo de novas contrataes que resultem em ampliao do nmero de DAS. Por essa razo, o critrio 3
reflete mais proximamente o conceito de rotatividade que desejamos estudar neste
captulo, ou seja, as alteraes associadas substituio de pessoas no quadro de
DAS, e no ampliao do quadro de funcionrios de um ministrio. Se houve
muita contratao em um ministrio pelo fato de ter-se criado um novo rgo,
por exemplo, no seria apropriado incluir essa contratao como rotatividade.
O critrio 3 mais robusto, e o escolhemos como mais apropriado, utilizando-o
nas anlises a seguir.
3.1 Rotatividade geral e por nveis hierrquicos
20.000
17.781 18.211
18.811
19.418
13.965
21.449
22.614 22.961
22.087 22.306
18.212
16.644
15.000
20.811
20.229 20.001 20.394
15.704
15.635
15.108 15.287
14.804
10.000
5.000
2.679
2.673
2.924
3.107
3.408
3.783
3.964
4.076
4.155
4.267
4.444
4.671
4.754
4.825
4.945
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
DAS - total
Fonte: Siape. Acesso em: ago. 2014.
Elaborao dos autores.
DAS 1 a 3
DAS 4 a 6
42 |
| 43
GRFICO 4
Variao anual na taxa de rotatividade dos cargos DAS por grupos hierrquicos
(2000-2013)
(Em %)
70
66,5
60
50
40
30
44,1
34,4
28,8
34,0
32,2
35,2
47,3
30,9
28,8
27,8
20
26,1
27,4
31,3
26,4
26,2
24,7
26,0 26,4
29,7
27,6
24,9
28,4
25,7
26,4
2012
2013
25,8
23,5
21,7
10
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Rotatividade DAS 1 a 3
2007
2008
2009
2010
2011
Rotatividade DAS 4 a 6
44 |
GRFICO 5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
DAS1
DAS4
DAS2
DAS5
DAS3
DAS6
| 45
61
59
56
58
55
53
27
27
55
56
56
55
54
54
55
55
54
25
24
24
24
25
25
24
24
24
11
10
11
11
12
12
10
10
10
10
10
10
50
40
28
30
25
24
26
20
10
0
10
6
11
11
11
11
11
10
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
DAS 1 a 3 pertencentes ao servio pblico de carreira
DAS 1 a 3 de fora do servio pblico
DAS 4 a 6 pertencentes ao servio pblico de carreira
DAS 4 a 6 de fora do servio pblico
Fonte: Siape. Acesso em: ago. 2014.
Elaborao dos autores.
46 |
GRFICO 7
69,2
65
60
55
63,4
50
48,7
45
40
39,4
35
30
25
20
37,8
37,4
31,8
30,4
33,9
29,7
26,0
26,9
2000
2001
26,7
25,1
2002
2003
2004
33,7
39,6
25,6
2005
27,2
32,2
28,2
22,0
24,3
20,7
21,2
2006
29,7
26,7
2007
2008
2009
2010
2011
26,2
27,3
2012
2013
7B DAS 1 a 3
60,00
55,4
55,00
50,00
45,00
40,00
43,7
38,1
35,00
34,1
30,00
25,00
29,3
30,2
29,3
26,2
29,9
27,2
26,7
24,2
24,1
25,8
23,7
25,7
25,4
20,00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
28,7
27,9
2006
2007
2008
30,1
29,4
29,0
24,8
26,6
2009
25,3 26,5
2010
2011
24,0
2012
25,2
2013
Fonte: Siape.
Elaborao dos autores.
| 47
quadros de fora das carreiras do servio pblico. Em outros termos, os dados indicam
de forma mais clara a natureza poltica da escolha dos superiores hierrquicos.
Nas duas sees seguintes, apresentamos e testamos algumas hipteses com base
nos dados apresentados anteriormente e em dados sobre mudanas poltico-partidrias
nos ministrios.
4 HIPTESES
48 |
| 49
50 |
poltica, nos primeiros meses do (primeiro ano de) mandato. Os anos subsequentes
(segundo, terceiro e quarto) representariam acomodaes crescentes dos quadros
nomeados, salvo no caso de pontuais mudanas ministeriais ou rearranjo dos partidos
que integram a coalizo. O ltimo ano representaria o pice desta acomodao.
sintomtico que, por conta da campanha presidencial em curso, neste ltimo ano,
seja mais frequente aos secretrios-executivos serem alados ao cargo de ministro,
preservando-se o status quo da burocracia poltica ou, ainda, que o incentivo para
assumir ministrios seja menor aos polticos e aos partidos neste momento de
encerramento do governo. Por isso, nossa hiptese :
9) Hiptese 9 Ciclo poltico clssico: a rotatividade maior no primeiro
ano de um mandato presidencial, reduzindo-se progressivamente nos
anos seguintes, atingindo seu mnimo no quarto ano do mandato.
Apesar de a teoria clssica dos ciclos polticos prever um ciclo de tamanho
equivalente ao mandato presidencial, no caso do Brasil, Ferreira e Bugarin (2004;
2007) evidenciaram a existncia de um ciclo poltico mais curto, de dois anos de
durao, no que diz respeito s transferncias oramentrias intergovernamentais.
Esse ciclo mais curto tem origem, possivelmente, no fato de termos no Brasil eleies
a cada dois anos. Se a existncia desse ciclo mais curto ocorrer tambm no processo
de composio poltica da base de sustentao do governo, podemos esperar um
realinhamento nos ministrios a cada dois anos, o que provocaria um ciclo bianual
na rotatividade. Essas consideraes sugerem o teste da hiptese a seguir.
10) Hiptese 10 Ciclo poltico bianual: a rotatividade tem dinmica cclica
bianual, aumentando em um ano para diminuir no ano seguinte, aumentando um ano depois, diminuindo no ano seguinte e assim sucessivamente.
Vale notar que as hipteses 7 e 8, bem como as hipteses 9 e 10, so
mutuamente excludentes, de forma que, caso uma delas seja confirmada pelo
estudo economtrico, a outra necessariamente no o ser.
5 TESTANDO AS HIPTESES A RESPEITO DAS MUDANAS MINISTERIAIS
SOBRE A ROTATIVIDADE
| 51
5.1 Os dados
22. Os autores agradecem a cesso de diferentes informaes sobre ministros, ministrios e vnculos partidrios fornecidos
por Acir Almeida, Mariana Batista, Camila Lameiro e Srgio Praa.
52 |
1) mudana ministerial:
a) novo partido: a dummy novo partido toma valor 1 quando um ministro de um partido substitudo por um ministro de um partido
distinto. Toma ainda valor 1 essa dummy quando um ministro sem
filiao partidria substitudo por um ministro com filiao partidria. Espera-se que essa mudana implique muitas demisses e
novas contrataes, aumentando a rotatividade;
b) nova faco: a dummy nova faco toma valor 1 quando um ministro
de um partido substitudo por um ministro do mesmo partido.
Considera-se nesse caso que houve mudana na faco23 do partido
que conduzia o ministrio e espera-se que essa mudana aumente a
rotatividade. No entanto, espera-se que a magnitude desse efeito seja
menor do que no caso anterior, de mudana partidria; e
c) mudana apartidria: a dummy mudana apartidria toma valor 1
quando um ministro de um partido substitudo por um ministro
sem filiao partidria. Toma ainda valor 1 essa varivel quando
um ministro sem filiao partidria substitudo por outro ministro sem filiao partidria. Espera-se que essa mudana aumente a
rotatividade. No entanto, antecipa-se que a magnitude desse efeito
seja menor do que no caso anterior de mudana de faco.
2) Ideologia:
a) ideologia do ministro: varivel numrica que toma valor de 0 a 10
de acordo com a ideologia do partido do ministro, segundo a classificao em Zucco Junior (2014). Nessa classificao, valores mais
baixos correspondem a ideologias mais esquerda do espectro poltico
nacional, enquanto valores mais elevados correspondem a ideologias
mais direita. Foi aplicada interpolao linear simples para anos
no explicitados nessa classificao, usando para tanto os dois anos
mais prximos, sendo incorporados pesos para refletir a proximidade
dos anos extremos do intervalo considerado com o ano em questo.
Nos casos em que o ministro no cargo no possua filiao partidria, optamos por classificar sua ideologia como aquela atribuda
ao presidente. Essa escolha reflete o fato de que a seleo de um
ministro sem partido indica que o presidente no negociou com
partidos para sua tomada de deciso.24 Note que, diferentemente
do caso dos partidos, em que a estimativa pode se alterar ao longo
23. Ver a nota 19.
24. O mesmo critrio foi adotado pelos autores do captulo 4 deste livro.
| 53
54 |
| 55
56 |
ciclo poltico,25 no que diz respeito ao comportamento da rotatividade. Se assim for, espera-se maior rotatividade no primeiro ano de
mandato de um presidente e reduo gradual ao longo dos demais
anos, atingindo seu nvel mais baixo no ltimo ano de mandato.
Adicionalmente, essas variveis permitiro testar a hiptese do ciclo
poltico bianual, conforme discutido anteriormente.
5.4 Os modelos e os mtodos economtricos explorados
| 57
58 |
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Novo partido
18,67***
19,38***
19,20***
12,84***
Nova faco
10,84
10,30
9,95
9,19***
***
***
***
Mudana apartidria
6,35
7,15
8,37
Variao ideolgica
4,65
3,59
3,40
**
***
**
***
**
**
Modelo 4
7,19***
2,37*
4,19
4,47
-5,27**
-4,41**
4,11*
5,05**
1,97
Servidores
0,83***
0,64***
Nmero DAS
-0,03**
-0,02*
-0,26
-0,20*
Dilma
**
**
3,36
-6,90***
0,01
0,04
-0,24*
-0,09
0,03
-0,21
16,48***
5,77***
4,20***
26,45***
25,17***
29,31***
25,62***
40,14
41,49
44,34
54,95
| 59
TABELA 2
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Modelo 4
Novo partido
18,29***
19,12***
19,14***
13,42***
Nova faco
10,97
10,26
9,89
9,80***
7,22
9,09
***
Mudana apartidria
7,00
Variao ideolgica
5,29
***
***
***
**
4,17
3,46
8,26***
2,85***
2,21
5,61
2.28
-5,53
-3,72
-7,09**
4,46***
6,65***
3,23
-0,36
-0,57
-0,11***
-0,05**
0,62
0,87*
0,07
-0,04
-0,22
-0,07
Dilma
Servidores
Nmero DAS
Gasto com pessoal (R$ bilho)
-0,27
-0,36
16,18***
6,13**
26,05
***
26,53
41,68
***
43,68
4,75*
39,64
27,36***
***
47,03
55,24
Observamos desses resultados que o modelo mais simples, que inclui exclusivamente
as variveis de mudana de ministro e de mudana ideolgica (alm da constante),
j explica mais de 40% da rotatividade observada. Todas as variveis so altamente
significantes. As variveis mais centrais para nosso estudo novo partido, nova
faco e variao ideolgica so significantes ao nvel de 1%.
60 |
| 61
62 |
O comportamento das variveis j discutidas anteriormente se mantm essencialmente idntico ao do segundo modelo, inclusive no que diz respeito sua
magnitude, havendo, no entanto, maior nvel de segurana, uma vez que a
significncia aumentou para o nvel de 5% nas variveis primeiro mandato de
Lula e primeiro mandato de Dilma. Adicionalmente, o modelo 3 sugere uma
quase completa neutralizao, no segundo mandato de Lula, da rotatividade
adicional criada em seu segundo mandato, voltando a nveis comparveis
com o (segundo) mandato FHC. J o efeito do mandato Rousseff ainda
mais pronunciado, chegando a um aumento superior a 5 p.p. na rotatividade
em comparao com o segundo mandato Lula. Quanto s novas variveis de
controles especficos dos ministrios, apenas o nmero total de servidores no
ministrio significante ao nvel de 1%. O coeficiente dessa varivel sugere
que para cada 100 mil servidores no ministrio h um aumento de mais de
8 p.p. na rotatividade, sugerindo maior rotatividade em ministrios maiores
quando a medida o nmero de servidores. H tambm um efeito de reduo da rotatividade associado ao nmero de DAS nos nveis 4, 5 e 6 nesses
ministrios, significante ao nvel de 5%. Este captulo deixa como sugesto
para pesquisas futuras o aprofundamento desse resultado, para que se possa
melhor entender por que um aumento no nmero de DAS em um ministrio
reduziria sua rotatividade.
Com relao aos efeitos do tamanho do oramento sobre a rotatividade em
um ministrio, apenas aparece significante o gasto com pessoal, que, ao nvel de
5%, sugere que quanto maior for o gasto do ministrio com pessoal, menor ser a
rotatividade dos DAS superiores. Mais especificamente, cada aumento de R$ 10
bilhes nesse gasto reduz em pouco mais de 2 p.p. a rotatividade. Uma possvel
explicao seria o fato de que quanto maior o gasto com pessoal, mais rgido o
oramento desse ministrio, tornando os cargos de DAS menos cobiados pelos
polticos. Finalmente, a varivel gasto em investimento tambm parece ter efeito
redutor sobre a rotatividade, mas esse efeito somente significante a 10% e
perdido no modelo 4.
| 63
5.5.4 Modelo 4
Este modelo repete os mesmos resultados que o modelo 3 para quase todas as
variveis comuns aos dois modelos. H trs nicas diferenas. A primeira que as
variveis variao ideolgica, nmero DAS e gastos com pessoal tm sua significncia
reduzida de 5% para 10%. A segunda que as variveis primeiro mandato de
Lula e primeiro mandato de Dilma perdem significncia, tendo a varivel segundo
mandato de Lula sua significncia aumentada para 1%. A terceira a perda de
significncia da varivel gasto em investimento.
Quanto s novidades, este modelo permite concluir de forma positiva pela
existncia de ciclo poltico clssico na varivel de rotatividade de DAS, confirmando
a hiptese 9. De fato, h evidncia de que a rotatividade menor no quarto ano do
mandato de um governante, sendo mais de 16 p.p. superior no seu primeiro ano, o
ano de maior rotatividade. A rotatividade baixa progressivamente nos anos seguintes,
permanecendo aproximadamente 6 p.p. no segundo ano e 4 p.p. no terceiro ano,
acima daquela do quarto ano.
Notamos que no h evidncia de ciclo bianual no que diz respeito rotatividade de DAS no governo federal, o que indica pela negao da hiptese 10.
5.6 Comparao com o modelo em painis com efeitos fixos
Os resultados encontrados para os modelos de painis com efeitos fixos se assemelham fortemente, tanto no sinal como na significncia, e mesmo na ordem de
grandeza, queles obtidos nos painis com efeitos aleatrios. A seguir discutimos
as diferenas encontradas. A primeira diz respeito a uma reduo na significncia
conjunta das variveis de mandato presidencial. Agora, em cada um dos modelos
2, 3 e 4, apenas uma das dummies de mandato significante; nos modelos 2 e 3,
a varivel Dilma significante ao nvel de 1%, enquanto no modelo 4 a varivel
segundo mandato de Lula que se torna ao nvel de 5%. A segunda diz respeito ao
nmero de servidores em um ministrio. Essa varivel perde total significncia,
alm de seu sinal se inverter. A terceira diz respeito aos nmeros de DAS 4, 5 e
6, que se tornam significantes ao nvel de 1% no modelo 3 (eram significantes
apenas a 5% no caso anterior) e significantes ao nvel de 5% no modelo 4 (eram
significantes apenas a 10% no caso de efeitos aleatrios). Finalmente, o gasto com
pessoal se torna significante apenas a 10%, e apenas no modelo 4, mas inverte seu
sinal em comparao com os modelos de efeitos aleatrio, sugerindo agora que o
aumento do gasto com pessoal tende a aumentar a rotatividade em um ministrio.
As diferenas encontradas para as variveis nmero de servidores e gasto com
pessoal sugerem cuidado na interpretao de suas contribuies sobre a rotatividade.
Por outro lado, a grande proximidade encontrada nos coeficientes das variveis
associadas s nossas hipteses sugere uma robustez de seus efeitos sobre a rotatividade, dando fora s respostas obtidas neste estudo sobre as hipteses testadas.
64 |
6 CONSIDERAES FINAIS
| 65
66 |
| 67
68 |
APNDICE
Ano
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PCdoB
1,53
1,60
1,66
1,73
1,79
1,92
2,06
2,19
2,32
2,31
2,31
2,30
2,29
2,30
2,30
2,31
2,31
PDS, PP
7,09
7,07
7,05
7,03
7,01
6,93
6,85
6,76
6,68
6,56
6,45
6,33
6,21
6,26
6,31
6,35
6,40
PDT
2,84
2,90
2,95
3,01
3,06
3,18
3,30
3,41
3,53
3,50
3,47
3,43
3,40
3,43
3,46
3,49
3,52
PFL, DEM
6,90
6,87
6,84
6,80
6,77
6,74
6,71
6,67
6,64
6,60
6,56
6,52
6,48
6,61
6,74
6,87
7,00
PMDB
4,69
4,78
4,86
4,95
5,03
5,04
5,05
5,05
5,06
4,98
4,89
4,81
4,72
4,81
4,89
4,98
5,06
PSB
2,48
2,52
2,55
2,59
2,62
2,70
2,79
2,87
2,95
2,98
3,01
3,03
3,06
3,08
3,09
3,11
3,12
PSDB
4,98
5,01
5,04
5,07
5,10
5,05
5,00
4,95
4,90
4,87
4,83
4,80
4,76
4,86
4,97
5,07
5,17
PR, PL,
PRB
6,44
6,30
6,17
6,03
5,89
5,92
5,95
5,97
6,00
5,90
5,80
5,70
5,60
5,65
5,70
5,74
5,79
PT
1,78
1,87
1,96
2,04
2,13
2,36
2,59
2,81
3,04
3,01
2,98
2,94
2,91
2,92
2,93
2,94
2,95
3,74
3,77
3,81
3,84
3,87
PSD
5,68
PV
Dilma
3,42
Lula
3,24
FHC
4,98
O objetivo deste teste comparar os resultados dos efeitos fixos e POLS. O teste de
Chow compara resultados quando se consideram grupos separadamente ou conjuntamente, e assim verifica-se se vale a pena utilizar o mtodo de efeitos fixos ou
de POLS. Ou seja, o teste compara os resultados quando consideramos diferentes
grupos (um grupo por perodo, que engloba os efeitos de painel) ou o agrupamento
de grupos (o que ocorre em POLS). Sob a hiptese nula, utilizamos o modelo mais
simples: POLS. Os resultados indicam que sob as quatro especificaes, 1 a 4, o
mtodo de efeitos fixos mais adequado que o de POLS.
TABELA 2
F(23, 286)
F(23, 283)
F(23, 277)
F(23, 274)
2,88
2,91
2,39
2,82
0,0000
0,0000
0,0005
0,0000
| 69
O objetivo deste teste determinar se uma regresso por meio do mtodo dos
mnimos quadrados empilhados se adequa bem aos dados ou se mais adequado
o uso da regresso em painis com efeitos aleatrios. Os resultados da tabela 3
sugerem fortemente que o uso da metodologia de painis vantajoso.
TABELA 3
Estatstico
valor
29,67
31,35
8,83
15,85
0,0000
0,0000
0,0015
0,0000
4 TESTE DE HAUSMAN
O objetivo deste teste indicar qual dos dois tipos de regresso em painis, a de efeitos
fixos ou a de efeitos aleatrios, se adequa melhor aos dados analisados. Os resultados
da tabela 4 sugerem que para todos os modelos os efeitos aleatrios devem ser usados.
TABELA 4
Graus de liberdade
Estatstico
-valor
13
15
1,86
1,72
11,42
12,63
0,7611
0,9736
0,5759
0,6311
Graus de liberdade
Estatstico
-valor
Elaborao dos autores.
23
23
23
23
50,54
47,29
46,71
47,69
0,0008
0,0021
0,0024
0,0018
70 |
6 TESTE DE WOOLDRIDGE
Graus de liberdade
Estatstico
-valor
23
23
23
23
1,450
18,343
16,402
12,525
0,2407
0,0003
0,0005
0,0018
0,0001
0,0000
0,0613
0,0353
0,0000
0,0000
0,0307
0,0176
Correlao serial
0,0060
0,0337
0,0229
0,0000
0,0000
0,0000
0,0009
0,0000
REFERNCIAS
CAPTULO 2
1 INTRODUO
72 |
| 73
para anlise comparativa. Esta seo apresenta as principais diferenas e semelhanas do ponto de vista da estrutura administrativa dos ministrios e das polticas
setoriais. A quarta seo analisa comparativamente os padres de recrutamento
tanto em nvel dos ministrios, quanto dos ministros tomados individualmente, a
partir de base de dados com informaes quantitativas das nomeaes de direo
e assessoramento superior (DAS) 1 a 6 e dados de entrevistas.
A pesquisa apresentada neste trabalho traz duas importantes contribuies
literatura sobre Poder Executivo e burocracia. Uma destas contribuies um
modelo analtico, desenvolvido a partir da literatura sobre delegao e controle
em gabinetes parlamentaristas, que permite estabelecer relaes causais hipotticas
entre a dinmica de formao de coalizes no presidencialismo e o processo de
preenchimento de cargos. Ainda que este esforo analtico tambm esteja presente
em trabalho recente de Pereira et al. (2013) apresentado no captulo 4 deste
livro , o captulo avana no que concerne s implicaes dos custos de delegao
em governos presidenciais multipartidrios para os processos de partidarizao
da burocracia pblica. A segunda contribuio de carter emprico. A anlise
comparativa do provimento de cargos no MCTI e no MI combina-se com a
anlise longitudinal cobrindo doze anos e trs diferentes governos, entre 1999 e
2010. No obstante as limitaes dos dados sobre filiao partidria dos nomeados
para cargos DAS, trata-se de anlise pioneira.4 Pesquisas anteriores baseiam-se
em dados de questionrios para amostra de ocupantes de cargos do alto escalo
(DArajo, 2009) ou dados populacionais obtidos do Portal da Transparncia
(Praa et al., 2011), porm sempre para apenas um ponto no tempo. A utilizao
de dados longitudinais mesmo que para um conjunto restrito de ministrios e
rgos da administrao indireta permite avanar em dimenses de pesquisa de
suma importncia para o entendimento das peas e engrenagens do alto escalo
burocrtico no presidencialismo de coalizo, bem como aponta para uma nova e
frutfera agenda de pesquisas.
2 MINISTROS, PRESIDENTES E PARTIDOS: ENTENDENDO AS NOMEAES DO
ALTO ESCALO BUROCRTICO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO
74 |
| 75
do partido, realizando uma boa gesto frente da pasta. Estes objetivos podem
ou no ser congruentes entre si, de modo que a escolha entre estes implica, muitas
vezes, trade-offs.
Para os ministros de perfil poltico, o objetivo de avanar na carreira requer,
em geral, mobilizar o apoio de membros e eleitores do partido. Para este tipo de
nomeado, a ocupao de pastas ministeriais costuma servir como trampolim para
a obteno de cargos eletivos mais importantes na hierarquia poltica ou como
forma de ampliar a influncia e o prestgio junto organizao partidria. A consecuo destes objetivos deve exigir, em alguma medida, estratgia de nomeao
que se denomina neste trabalho de mobilizao poltico-partidria: a distribuio
de cargos entre polticos, militantes e quadros partidrios, de modo a cimentar o
apoio de lideranas, parlamentares e membros da organizao, bem como assegurar
a instrumentalizao da burocracia e das polticas setoriais em favor de objetivos
poltico-eleitorais.
Deve-se notar, porm, que a adoo de estratgias dessa natureza no necessariamente implica congruncia perfeita entre as preferncias dos partidos e
dos ministros polticos. Os ministros podem se utilizar dos poderes do cargo para
fortalecer sua liderana individual ou at mesmo determinadas faces partidrias
ou grupos regionais, ainda que isto seja incongruente com objetivos coletivos da
organizao partidria. Especialmente no caso brasileiro em que o federalismo
contribui para a criao de divises intrapartidrias, e os ministros so, eles prprios, lideranas regionais importantes com objetivos que podem divergir significativamente daqueles da liderana nacional , no parece correto supor que os
ministros polticos atuem como agentes perfeitos dos seus partidos. Neste sentido,
a mobilizao poltico-partidria deve ser entendida como estratgia de politizao
da burocracia em sentido amplo, podendo servir a interesses partidrios, regionais
ou de cunho personalista, ou a mais de um entre estes.
No que diz respeito aos ministros de perfil tcnico, os objetivos de avanar
na carreira e implementar de forma efetiva uma agenda de polticas costumam
estar fortemente associados. Dados os vnculos dos ministros tcnicos com a burocracia e/ou com determinadas comunidades profissionais e de especialistas em
poltica pblica, bem como a relativa ausncia de conexes com as arenas eleitoral
e partidria, este tipo de nomeado tende a apresentar certa independncia com
respeito aos partidos.5
5. importante notar, porm, que a ausncia de filiao partidria no necessariamente indica ausncia de vinculao
com os partidos, nem est presente na definio a ideia de que os tcnicos seriam apolticos. A indicao de um
ministro sem filiao por um partido pode ocorrer por conta de uma afinidade das suas posies ideolgicas com as
posies partidrias, alm das questes de capacidade administrativa.
76 |
| 77
78 |
| 79
80 |
As motivaes e os objetivos dos ministros, do presidente e dos partidos da coalizo configuram elementos constituintes da demanda por cargos. Cabe agora
esclarecer os determinantes da oferta, que depende em boa medida do grau de
institucionalizao da burocracia ministerial e da respectiva poltica setorial. Isto
se deve, entre outras razes, enorme variao observada no interior do servio
pblico federal entre as carreiras e os rgos do ponto de vista da estruturao
das carreiras burocrticas, do grau de insulamento e da institucionalizao do
processo decisrio.
Em setores com razovel grau de insulamento da burocracia e do processo
decisrio, a indicao de ministros de perfil predominantemente partidrio pode
resultar em perda de legitimidade frente burocracia setorial e comunidade de
polticas pblicas, e ainda h a possibilidade de redundar em resistncias internas
e dificuldades para a gesto do titular da pasta. Em termos mais precisos, em
ministrios com carreiras mais antigas e consolidadas, em que a atuao nos cargos diretivos requer alto grau de conhecimento tcnico e h expressiva presena
de servidores de carreira nos cargos de livre provimento, os custos de estratgia de
partidarizao devem ser mais elevados. A literatura sobre insulamento burocrtico
indica, de fato, que a adoo de critrios de mrito no recrutamento e na promoo
| 81
82 |
O MCTI foi criado em 1985 via o Decreto no 91.146 como rgo da administrao
direta. Atualmente, a estrutura organizacional do MCTI composta pelos seguintes rgos: a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e unidades de pesquisa, empresas
e comisses com destaque para o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE);
a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN); a Agncia Espacial Brasileira
(AEB); Indstrias Nucleares Brasileiras (INB); Nuclebrs Equipamentos Pesados
(Nuclep); Alcntara Cyclone Space (ACS) e Centro de Excelncia em Tecnologia
Eletrnica Avanada (Ceitec).
No que diz respeito institucionalizao das carreiras e da poltica setorial,
o MCTI rgo claramente diferenciado. Vale notar que a poltica de cincia
e tecnologia (C&T) e sua comunidade de especialistas antecedem o ministrio, uma vez que uma das principais agncias responsveis pela execuo da
poltica de cincia e tecnologia, o CNPq, foi criado ainda na dcada de 1950.
O surgimento da agncia resultou da confluncia de interesses entre militares,
elites desenvolvimentistas e comunidade acadmica no contexto da Guerra
Fria (Larratea, 2012). At a criao do MCTI, em 1985, coube ao CNPq na
condio de rgo vinculado presidncia o protagonismo na conduo da
poltica setorial, situao que foi paulatinamente se revertendo com o relativo
esvaziamento do poder do rgo sobre o processo de policy-making (Oliveira,
2013). Desde a criao do CNPq, na dcada de 1950, consolidou-se complexa
e extensa comunidade de especialistas que rene membros da carreira de C&T
e professores de universidades pblicas, em marcado contraste com ministrios
e polticas setoriais de criao mais recente.
| 83
84 |
MI e MCTI: funes DAS e de cargos de natureza especial (NES) e servidores sem vnculo
com o rgo sobre o total de cargos e empregos ocupados (2013)
MI
MCTI
731
4.431
279
541
208
22
38,17
12,21
28,45
0,50
Fonte: Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal (Siorg) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Disponvel em: <www.siorg.redegoverno.gov.br>.
3.2 Os ministros
Ao longo do perodo definido para anlise, estiveram frente dos dois ministrios
total de doze ministros, sendo cinco da Cincia, Tecnologia e Inovao e sete da
Integrao Nacional nesta lista, no se incluem os interinos. Quase todos os
| 85
titulares das duas pastas eram filiados a um partido poltico, sendo a nica exceo
o ministro Ronaldo Sardenberg que ocupou a pasta da Cincia e Tecnologia no
segundo mandato do ento presidente Fernando Henrique Cardoso. A tabela 2
lista os nomes, a filiao partidria e o perodo de mandato de todos os ministros
das duas pastas.
TABELA 2
MCTI e MI: nome dos titulares da pasta, partido de filiao, Unidade da Federao
(UF) de origem e perodo de mandato (1999-2010)
Ministrio
Nome do ministro
Partido
MCTI
PSDB
MCTI
s.f.
41
MCTI
PSB
12
MCTI
Eduardo Campos
PSB
19
MCTI
Srgio Rezende
PSB
65
MI
Fernando Bezerra
PMDB
21
MI
Ramez Tebet
PMDB
MI
Ney Suassuna
PMDB
MI
Ciro Gomes
PPS/PSB
39
MI
PSB
11
MI
PMDB
37
MI
PMDB
Fonte: Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro. Disponvel em: <www.cpdoc.fgv.br/dhbb> e Galeria de ex-presidentes. Disponvel
em: <www.presidencia.gov.br>.
Elaborao dos autores.
86 |
TABELA 3
MCTI e MI: nome, partido dos ministros, durao do mandato e ndice de partidarizao
ministerial (1999-2010)
Durao do mandato (meses)
ndice de partidarizao
ministerial
PSB
19
PMDB
21
Ramez Tebet
PMDB
MI
Ney Suassuna
PMDB
MI
PMDB
37
MCTI
Roberto Amaral
PSB
12
MI
Ciro Gomes
PPS/PSB
39
MI
PMDB
MCTI
PSDB
MCTI
Srgio Rezende
PSB
65
MI
PSB
11
Ronaldo Sardenberg
s.f.
41
Ministrio
Nome do ministro
Partido
MCTI
Eduardo Campos
MI
Fernando Bezerra
MI
MCTI
Fonte: Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro. Disponvel em: <www.cpdoc.fgv.br/dhbb> e Galeria de ex-presidentes. Disponvel
em: <www.presidencia.gov.br>.
Elaborao dos autores.
Como se v na tabela 3, h grande variao no perfil dos ministros, inclusive entre aqueles do mesmo partido. Por exemplo, entre os ministros do
Partido Socialista Brasileiro (PSB), o ndice varia entre 2 (Srgio Rezende e
Pedro Brito) e 8 (Eduardo Campos). So evidentes ainda as diferenas entre os
dois ministrios. Quando se consideram o nmero de ministros e o tempo de
mandato, os titulares de perfil poltico com ndices superiores a 6 claramente
predominam no MI. J no MCTI, os ministros que permaneceram por mais
tempo frente da pasta (Srgio Rezende e Ronaldo Sardenberg) apresentam
perfil mais tcnico.
Esse o primeiro indcio de que a posse de credenciais acadmicas e conhecimento tcnico especializado fator importante para viabilizar a gesto
dos titulares da pasta de Cincia e Tecnologia. Considerando-se a durao do
mandato de cada ministro em relao a soma total dos mandatos, possvel
obter um valor ponderado do ndice de nomeaes, de modo que o peso de
cada nomeao seja proporcional extenso do mandato. A tabela 4 apresenta
comparativo dos ndices ponderados para o MCTI, o MI e mais trs ministrios (Ministrio da Cultura MinC, Ministrio da Fazenda MF e Ministrio
dos Transportes MT) no perodo 1999-2010, alm da durao mdia dos
mandatos por ministro.
| 87
TABELA 4
2,94
28,85
Ministrio da Fazenda
3,08
36
Ministrio da Cultura
4,77
34,75
6,10
17,85
6,67
16,87
Fonte: Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro. Disponvel em: <www.cpdoc.fgv.br/dhbb> e Galeria de ex-presidentes. Disponvel
em: <www.presidencia.gov.br>.
Elaborao dos autores.
Esse breve exerccio comparativo indica que ministrios com carreiras mais
estruturadas e/ou em reas estratgicas como o caso do MF apresentam padro
mais tcnico de nomeaes ministeriais. Os maiores valores foram obtidos para o
MT e o MI, ambos possuem grande capacidade de realizar obras e alocar recursos
de forma discricionria. A tabela 4 sugere tambm que o grau de partidarizao se
relaciona negativamente com a durao mdia dos mandatos.
4 ANLISE COMPARATIVA: PRESIDENTES, PARTIDOS, MINISTROS E NOMEAES
88 |
| 89
8. Vale notar ainda que o j citado trabalho de Praa et al. (2011) demonstrou que a ocorrncia de erros devido
presena de homnimos relativamente pequena e no compromete a realizao de inferncias.
9. No total, foram realizadas 38 entrevistas, sendo dezessete com ex-ocupantes de cargos de direo e assessoramento
superior (DAS) 4, 5 e 6 do Ministrio da Integrao Nacional (MI) e 21 com o ex-ocupantes de cargos de mesmo nvel
do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI).
90 |
TABELA 5
MCTI e MI: nomeados filiados a partidos polticos por nvel do cargo DAS (1999-2010)
MCTI
Nvel do cargo
MI
Total nomeaes
Total filiados
Filiados
%
DAS 1
789
106
13,43
425
75
17,65
DAS 2
581
63
10,84
329
48
14,59
DAS 3
551
56
10,16
475
83
17,47
DAS 4
261
42
16,09
304
59
19,41
DAS 5
122
30
24,59
143
43
30,07
DAS 6
29
10
34,48
43
16
37,21
Total
2333
307
13,16
1719
324
18,85
Total nomeaes
Total filiados
Filiados
%
| 91
TABELA 6
MCTI e MI: ocupantes de cargos filiados a partidos com vnculo com a administrao
pblica, por nvel do cargo DAS (1999-2010)
MCTI
Nvel do cargo
MI
Total filiados
Total servidores
Servidores
%
Total filiados
Total servidores
Servidores
%
DAS 1
106
82
77,36
75
47
62,67
DAS 2
63
49
77,78
48
26
54,17
DAS 3
56
41
73,21
83
31
37,35
DAS 4
42
24
57,14
59
21
35,59
DAS 5
30
14
46,67
43
13,95
DAS 6
10
30,00
16
18,75
Total
307
213
69,38
324
134
41,36
92 |
| 93
TABELA 7
MCTI e MI: taxa de ocupao de cargos por filiados a partidos polticos, por mandato
presidencial (1999-2010)
Mandato presidencial
MI
MCTI
Mdia
Desvio
Mdia
Desvio
FHC I
19,20
1,53
11,60
1,76
Lula I
30,13
1,49
20,74
2,19
Lula II
24,62
3,24
18,25
1,90
Total
24,65
5,08
16,86
4,40
A tabela 7 mostra claramente que, independentemente de mudanas de governo, a taxa de ocupao de cargos por filiados a partidos sempre mais elevada no
MI relativamente ao MCTI. Estes resultados so condizentes com as expectativas
tericas relativas a uma maior porosidade da burocracia do Ministrio da Integrao
Nacional s nomeaes partidrias.
4.2 Coalizes multipartidrias e o jogo das nomeaes burocrticas
94 |
base o percentual de cadeiras de cada partido representado no gabinete relativamente ao total de cadeiras de coalizo, calculou-se o nmero efetivo de partidos
(mximo) dos gabinetes nos trs governos analisados nesta pesquisa. Para o segundo
governo FHC, o nmero efetivo de partidos foi de 4.5, contra 6 e 5.5 nos primeiro
e segundo governos Lula.
Os dados relativos ao Ministrio da Cincia,Tecnologia e Inovao no possibilitam fazer comparao adequada em termos de estratgias presidenciais entre
os governos Lula e FHC, uma vez que este ministrio foi chefiado por ministros da
cota pessoal do presidente no perodo do segundo governo FHC (Bresser Pereira
e Ronaldo Sardenberg), enquanto ao longo de todo o perodo Lula, o ministrio
permaneceu sob controle de um partido aliado (PSB). No entanto, esta comparao
possvel no MCTI, uma vez que nos dois perodos de interesse os ministros eram
filiados a partidos aliados (PPS e PSB entre 2003-2006 e PMDB nos perodos
1999-2002 e 2007-2010).
O grfico 1 mostra a taxa de ocupao de cargos DAS 1 a 6 pelo partido do
presidente, do ministro e demais partidos da base no MI, no perodo 1999-2010.
Relembrando-se a taxa de ocupao nada mais que o percentual de ocupantes de
cargos filiados dividido pelo total de ocupantes de cargos a cada ano. No grfico
1, estas taxas foram desagregadas para o partido do ministro, do presidente, bem
como para os demais partidos da coalizo.
GRFICO 1
1999
2000
2001
2002
2003
Ministro
Fonte: Segep/MP e TSE.
Elaborao dos autores.
2004
2005
Presidente
2006
2007
Coalizo
2008
2009
2010
| 95
2000
2001
2002
Ministro
2003
2004
2005
Presidente
2006
2007
2008
2009
2010
Coalizo
12. No perodo 1999-2002, o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) detinha o controle de aproximadamente 21% das cadeiras da coalizo. Nos dois governos Lula, a bancada do PMDB representou 22% (2003-2006)
e 27% (2007-2010) das cadeiras da coalizo.
96 |
| 97
98 |
Esse breve histrico mostra que os dois ministros tinham vnculos diretos
ou indiretos com o principal partido de oposio ao governo Lula, o PSDB. Alm
disso, o PMDB, partido de Geddel, era claramente um aliado de ocasio, com
pouca ou nenhuma identidade com as bandeiras histricas do PT. Dados estes
aspectos, nem Ciro Gomes, nem Geddel Vieira Lima poderiam ser considerados
aliados tradicionais ou prximos do presidente e do partido, por qualquer critrio que se utilize. Ocupantes de cargos de primeiro e segundo escalo na gesto
Geddel Vieira Lima relataram, de fato, a ocorrncia de conflitos entre a Casa Civil da
Presidncia da Repblica responsvel por monitorar diversos programas estratgicos do ministrio e os auxiliares do ministro. As presses do PT para obter cargos
na administrao indireta tambm geraram tenso, pois o ministro no aceitava
perder o controle sobre reas vistas como estratgicas. interessante observar que
depoimentos de ocupantes de cargos do MCTI durante os mandatos dos ministros filiados ao PSB apontam em direo oposta: muitos entrevistados afirmaram
que este partido e o PT atuaram de forma razoavelmente coordenada na gesto
do ministrio. Prova disto foi a criao da Secretaria de Cincia e Tecnologia para
a Incluso Social, no mandato do ento ministro Roberto Amaral do PSB, que
expressava a viabilizao de agenda presente no programa de governo do ento
presidente Lula.15 Ou seja, quando os ministros so mais prximos ideologicamente,
a cooperao facilitada, sendo o oposto tambm verdadeiro.
O argumento que se quer comprovar que ministros mais distantes do
presidente, seja em razo da sua trajetria poltica ou filiao partidria ou ambas,
devem ensejar maior necessidade de monitoramento pelo presidente da Repblica,
via nomeaes partidrias, sendo o oposto tambm verdadeiro. Com o intuito de
produzir teste comparativo desta hiptese, compara-se a distribuio da ocupao
de cargos pelos partidos da coalizo no mesmo perodo (2003-2006) e em dois
ministrios distintos. A ideia verificar se uma alterao no perfil do partido/
ministro altera as estratgias de nomeao presidencial, mantidas constantes as
caractersticas da coalizo. No perodo 2003-2006, estiveram frente dos ministrios da Integrao Nacional e Cincia, Tecnologia e Inovao partidos com
bancadas de tamanho similar: PSB no MCTI e PPS, alm do PSB, no MI.16 Esta
comparao permite, portanto, isolar possveis efeitos relativos ao tamanho dos
partidos frente coalizo.
15. Entrevistas realizadas com ex-ocupantes de cargos DAS do MI, em 26 de setembro de 2013 e 22 de outubro de 2013.
Entrevistas efetuadas com ex-ocupantes de cargos DAS do MCTI, em 27 de setembro de 2013 e 10 de setembro de 2013.
16. O ministro Ciro Gomes saiu do PPS e entrou no Partido Socialista Brasileiro (PSB) em 2005, uma vez que o PPS
decidiu fazer oposio ao governo Lula. O sucessor do ministro, que foi nomeado pelo prprio em 2005, tambm era
filiado ao PSB. No se considera o MI nesse perodo final do governo como um ministrio do PSB, uma vez que Ciro
Gomes e Pedro Britto eram outsiders, sem nenhuma vinculao prvia com o partido. Alm disso, o perodo muito curto
para realizar qualquer anlise mais consistente a respeito de possveis alteraes na distribuio de cargos, decorrentes
da mudana da filiao partidria dos ministros.
| 99
2004
Ministro
2005
Presidente
2006
Coalizo
100 |
GRFICO 4
2003
2004
Ministro
2005
Presidente
2006
Coalizo
Pode-se concluir, portanto, que os custos de delegao em contextos presidencialistas multipartidrios so elemento importante para explicar o jogo das
nomeaes de cargos burocrticos nos ministrios. Pode-se levantar como outro
fator importante os prprios custos de administrao da coalizo: coalizes mais
fragmentadas dificultam a acomodao de interesses e a diviso de poder entre os
partidos. No caso das coalizes montadas por Lula, isto parece ter se refletido em
maior presena de outros partidos da coalizo que no o partido do ministro na
distribuio dos cargos. Este padro se observa tanto no MI quanto no MCTI, o
que refora a hiptese de um modelo comum ao perodo Lula.
5 CONSIDERAES FINAIS
Com base na anlise das evidncias comparativas, pode-se dizer que a natureza da
oferta de cargos DAS condiciona fortemente a demanda e, com isso, o prprio
jogo de nomeaes no presidencialismo de coalizo brasileiro. Em ministrios
como o MCTI, o alto grau de institucionalizao e insulamento reduz muito o
poder de fogo dos cargos do ponto de vista da capacidade de alocar verbas e intermediar demandas. Em vista disto, conforme relatado por alguns entrevistados,
os cargos de livre provimento do MCTI possuem pouco apelo do ponto de vista
poltico-eleitoral e no despertam tanto interesse dos partidos ou at mesmo de
grupos de interesse. De um lado, a disputa partidria em torno dos cargos ainda
que exista no to intensa, de outro, as caractersticas da poltica setorial e da
| 101
102 |
REFERNCIAS
| 103
104 |
| 105
APNDICE A
CAPTULO 3
1 INTRODUO
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Professor de polticas pblicas da Universidade Federal do ABC (UFABC).
108 |
| 109
110 |
Por ltimo, alimenta a luta por cargos o fato de ser este um dos principais
meios pelos quais os agentes polticos pem em marcha suas preferncias por
polticas pblicas.
3 CARGOS DE CONFIANA NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
| 111
H uma constelao de motivos por trs da escolha dos quadros nomeados para
cargos de confiana, e no h lgica unvoca.16
Analisa-se, aqui, a relevncia de duas clivagens que norteiam o processo de
ocupao dos cargos: a primeira diz respeito relao entre o domnio tcnico das
atribuies do cargo versus a proximidade poltico-partidria do responsvel pela
nomeao, isto , a relao entre tcnica e poltica. A segunda clivagem remete
origem dos nomeados: servidores da carreira do servio pblico ou no. A relevncia
de cada polo, em ambas as clivagens, varia entre reas de governo e entre governos,
e ocorre tambm em um mesmo rgo governamental, ao longo do tempo.17
14. oportuno enfatizar que o jogo da disputa por cargos e pastas no um jogo de barganha: ele tende ao equilbrio,
uma vez feita a diviso inicial das pastas, a cada mandato. Trata-se de um jogo dinmico, um processo de negociao e
conflito, no qual os partidos na coalizo se enfrentam em manobras calculadas para obter cargos e influncia decisria
[e que] se faz por uma combinao de reflexo e clculo, deliberao e improviso, ensaio e erro, da qual resulta a
fisionomia do governo. (Abranches, 1988, p. 28).
15. Entretanto, apesar de serem cargos cujas nomeaes so discricionrias, apenas 14% destes so ocupados por
filiados a partidos (Praa, Freitas e Hoepers, 2011). Considerando apenas os cargos DAS-6, os mais importantes, esse
percentual sobe para 33%. So filiados ao Partido dos Trabalhadores (PT) 913 dos servidores em cargos de confiana,
um total de 31% dos DAS com filiao partidria. 398, ou 12,94%, so peemedebistas. O restante dividido entre os
demais partidos. Considerando apenas a elite do poder os DAS mais importantes, dos nveis 4, 5 e 6 , a vantagem
pende para os petistas. 48,74% desses funcionrios so filiados ao PT, 9,77% ao Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB) e 6,43% ao Partido Democrtico Trabalhista (PDT), com outros partidos logo atrs, variando entre
4% e 2% (Praa, Freitas e Hoepers 2011).
16. Teoricamente, pode-se mencionar ao menos quatro critrios relevantes: filiao partidria, expertise, afinidade
ideolgica e proximidade pessoal (Scherlis, 2009). Deve-se esperar teoricamente que vnculos pessoais aparecem
na ordem inversa ao grau de institucionalizao do sistema partidrio; quanto mais este se institucionaliza, mais as
nomeaes se apoiam em motivos programticos.
17. Para uma anlise longitudinal e comparada do processo de ocupao entre dois ministrios, ver o captulo 2 deste livro.
112 |
Apesar desta variao, seguro afirmar que h reas nas quais o espao para nomeaes
que considerem a proximidade entre preferncias partidrias menor que a mdia.
So os casos do Ministrio da Fazenda (MF), da Receita Federal e do Tesouro
Nacional; h outros no qual os critrios variam bastante, como no Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); outros, ainda, em que o controle
partidrio e faccional integral, como o do Ministrio dos Transportes (MT) e o
do Ministrio de Minas e Energia (MME).18
Combinar tcnica e poltica o padro. Embora possa haver situaes nas
quais a tcnica se torna irrelevante para a escolha, indicaes apoiadas exclusivamente em influncia poltica e partidria tm menor probabilidade de emplacar.
O contrrio mais frequente: definir nomes com base exclusivamente nos atributos
tcnicos dos nomeados. Por isso, se h um aspecto que parece ter abrangncia
suficiente e faz parte da lgica geral das nomeaes o imperativo de qualificao
tcnica mnima para os cargos, mesmo que acompanhadas de adeses polticas
que chancelam a nomeao, e cuja importncia se amplia nos cargos de maior
hierarquia, especialmente nos nveis 5 e 6 de DAS.
Se verdade que o espao ocupado por nomeaes de livre provimento
expressivo e envolve alta taxa de rotatividade (Lopez, Bugarin e Bugarin, 2014;
captulo 1 deste livro; Praa, Freitas e Hoepers, 2012), as nomeaes se submetem
a condicionantes. Exigncias formais como a anlise tcnico-jurdica dos nomes
pela Casa Civil e informais limitam as margens de liberdade das indicaes definidas
no interior dos partidos. De forma geral, o peso da considerao poltica se amplia
em funo da hierarquia do cargo. No limite, ela exclusivamente poltica, como
o caso das escolhas para o cargo de ministro.
O crescente espao destinado tcnica entre os critrios para seleo dos
nomeados que no o mesmo que a ocupao por membros da burocracia de
carreira est em linha com o diagnstico feito por Lameiro (2012), que identificou, no eixo amadorismo profissionalizao, serem os atos legais estabelecidos
desde a dcada de 1970 pelo Executivo tentativas de limitar o preenchimento dos
postos de confiana por pessoas de fora do servio pblico [e que] estas medidas se
propunham a profissionalizar a administrao pblica. O aumento da profissionalizao tambm se verifica no crescente espao destinado aos servidores da carreira
federal entre os quadros de nomeados (Lopez, Bugarin e Bugarin, 2014, grfico 8),
que em grande medida se deve ampliao dos quadros de carreira dos ministrios,
iniciada a partir da administrao petista (Cardoso Jr., 2011; Cruz, 2009).
Enumeramos a seguir os fatores que influem no processo de escolha
dos nomeados.
18. Borges e Coelho, no captulo 2 deste livro, apresentam argumento similar, com base em anlise comparada. Para os autores
H burocracias mais insuladas e institucionalizadas e h burocracias mais porosas e suscetveis a ingerncias externas.
| 113
114 |
direito [da USP] que gravitam em torno desses grupos mais acadmicos, mas que
lidam com direito econmico ou que lidam com a filosofia do direito ou que lidam
com a sociologia do direito, so essas pessoas. Muitas dessas pessoas foram para o
governo. Um que hoje ministro do STJ, [nome], mas antes de ser ministro do STJ
foi conselheiro do Cade, ex-PET/Capes tambm. Tem uma infinidade.
| 115
presena? (...) Nas conversas com o PFL, (...), eu escolhera um pernambucano para
o ministrio e agora, para contentar o PMDB, a proposta era incluir um paraibano.
Mas a como ficaria a Bahia, que pretendia o Ministrio dos Transportes, se este fosse, como
ocorreu, atribudo ao PMDB do Rio Grande do Sul? (Cardoso, 2006, p. 264-270).19
19. Um experiente secretrio executivo do governo Cardoso argumentou que a fora do regionalismo deve-se a
no termos partidos (...) verdadeiramente nacionais. Ns temos partidos que se organizam regionalmente de acordo com
a partilha do poder naquele estado especfico. Ento, no basta o ministrio ser de um partido, [necessrio considerar]
de que regio dentro daquele partido. No bojo desse debate sobre regionalismos, faces e presses por cargos, seria
preciso discutir o papel que a criao de novas estruturas estatais ocupa no processo de concesso aos diferentes grupos
partidrios. O prprio ex-presidente Cardoso, mais de uma vez, criou secretarias de governo (quando no ministrios)
para reequilibrar a balana de poder entre faces polticas ou atender polticos desalojados do poder aps as eleies.
20. As razes por menor atrao dos DAS 1 e 3 so apresentadas adiante, neste captulo.
116 |
TABELA 1
DAS 1
Total
por UF
DF
3.110
3.898
3.196
2.962
1.022
202
14.390
62,7
RJ
993
714
374
217
59
14
2.371
10,3
SP
561
282
114
37
1000
4,4
PA
230
110
68
34
446
1,9
PE
163
113
91
53
429
1,9
MG
230
125
47
24
426
1,9
AM
185
91
96
41
418
1,8
RS
195
115
38
19
370
1,6
BA
168
84
29
20
301
1,3
PR
152
84
24
17
278
1,2
MT
159
63
22
17
261
1,1
CE
128
61
33
16
242
1,1
SC
129
63
28
14
234
1,0
RO
120
44
23
13
200
0,9
MS
93
52
14
12
171
0,7
GO
73
40
19
14
146
0,6
MA
73
34
20
11
138
0,6
ES
73
32
17
11
134
0,6
AC
65
35
17
11
128
0,6
PB
56
33
19
10
118
0,5
RR
61
30
15
114
0,5
TO
57
32
15
113
0,5
AL
58
29
16
112
0,5
AP
51
33
16
107
0,5
RN
52
32
12
11
107
0,5
SE
51
30
14
104
0,5
PI
46
32
16
103
0,4
7.332
6.291
4.393
3.615
1.107
223
2.2961
100,0
Total
| 117
um dos critrios de diviso dos cargos mais bem consolidados entre os parlamentares. tambm uma razo adicional para a dificuldade de impor a porteira fechada
ou verticalizao das nomeaes no mbito ministerial, uma vez que a bancada
regional composta por diferentes partidos.21 A assuno tcita dos direitos das
bancadas dos estados nomearem so um indicativo da fora do regionalismo e do
localismo poltico. Os dois fragmentos a seguir22 ilustram essa lgica e confirmam
que cargos DAS de escales mais baixos gozam de maior prestgio poltico fora da
capital. Aqui, fala-se sobre as nomeaes para as superintendncias estaduais do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento:
R - (...) o superintendente estadual um cargo poltico, que convidado pelo
governador para discutir os projetos de governo, que tem poder de multar, apreender
mercadorias, de agir efetivamente em favor ou contra algum interesse. A foi tudo
indicao poltica. E vieram superintendentes que no eram da Casa, fiscais federais
ou formados no ministrio. (...) Alguns tcnicos dos ministrios que eram filiados
ou simpatizantes, ou j tinham apoio de parlamentares do PMDB, conseguiram se
firmar l.
P - Ento, sempre do PMDB, porque o partido controla o ministrio?
R - Nem todos os cargos so do PMDB; tem a base aliada que coloca pessoas.
O nico que no pe ningum l o PT, porque ele j tem o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio.
118 |
23. Por ser uma cidade com custo de vida alto, a remunerao do cargo DAS, sem mais por exemplo, o salrio de
servidor , inibe deslocamento de membros de redes polticas de outros estados. Esse um dos motivos pelos quais,
tambm, cargos de menor escalo so mais ocupados por servidores dos prprios rgos federais.
24. Os direitos de nomeao variaram historicamente, sendo mais ou menos centralizados nas mos do presidente, da
Casa Civil ou dos ministros. Anlise dessa variao nos governos FHC e Lula feita por Lameiro, no captulo 5 deste livro.
| 119
isso depende da conjuntura e do ministro que est presente. Agora, claro, o ministro
do PMDB, que tem a cota dele.
120 |
das reas e o volume de servidores da carreira, que ampliam a margem de alternativas de nomes oriundos do prprio rgo. H variadas propores no nmero de
servidores por DAS nos ministrios. No Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
por exemplo, a proporo de DAS em relao ao total de servidores excede 40%
(Praa, Freitas e Hoepers, 2011). Ministrios com expressiva frao de DAS
como proporo total dos servidores contrastam com o Ministrio da Fazenda e o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), onde a proporo de
aproximadamente 5% do total. Naturalmente, o espao para seleo de nomes
de fora do servio federal e, possivelmente, tambm para maior influncia poltica
e partidria, maior dos ministrios como MDA.27
5 DIVISO DE CARGOS, PARTIDOS E LDERES PARTIDRIOS: O JOGO DA
DIVISO DE PODER
| 121
emprico pode ser razovel.29 Nossos dados sugerem, contudo, tomar em conta as
questes mencionadas a seguir.
Primeiro, as anlises empricas partem da premissa segundo a qual o partido do ministro tambm o partido que nomeia para as principais posies de
poder do ministrio, caracterstico do processo de verticalizao ou porteira
fechada. Mas a verticalizao no se observa com muita frequncia.30 O que a
inviabiliza a intensidade da competio por cargos motivadas pelos vnculos
de parlamentares (no partidos) com suas bases eleitorais, a necessidade de cumprir acordos com partidos de menor expresso legislativa e eleitoral e a prpria
dinmica das presses cruzadas de diferentes bancadas temticas ou regionais
(Apndices A e B). A premissa, geralmente assumida, da unidade partidria
fora do plenrio,31 no encontra validade nas clivagens observadas no interior
da maioria das agncias governamentais.
Uma dificuldade adicional para utilizar como proxy do apoio em plenrio
a diviso oficial as pastas ministeriais a excluso, nas anlises, do papel das
empresas estatais da diviso de poder interpartidrio. Estatais e posies de direo
em fundos de penso vinculados a estas empresas so determinantes no clculo dos
partidos e, frequentemente, so suficientes para acomodar os interesses de faces
e partidos inteiros. O mesmo argumento se aplica para algumas agncias infraministeriais, desconsideradas no clculo do analista. Embora seja difcil quantificar
29. Apesar de os resultados empricos apresentados por Vasselai e Mignozzetti (2014, p. 843) indicarem no ser possvel
sustentar a hiptese to popularmente difundida de que a execuo, por parte do Executivo, das emendas ao oramento
feitas pelos deputados tem impacto sistemtico relevante sobre como esses parlamentares votam na Cmara dos
Deputados. A fraca associao entre apoio parlamentar e execuo de emendas pode estar relacionada ao fato de haver
uma varivel omitida: os cargos. Nossos dados no so conclusivos a esse respeito, mas indicam haver alguma associao
na lgica da compensao cargos versus verbas, embora esta seja assistemtica. Outros aspectos precisam ser incorporados
discusso, entre os quais o papel que a execuo de oramento discricionrio para os municpios exerce como substituto
da execuo da emenda individual. Em suma, o jogo dos apoios se mostra mais complexo que a sofisticao das anlises
economtricas at ento realizadas para testar o efeito da execuo das emendas sobre o apoio legislativo.
30. No momento em que este texto foi finalizado, os jornais anunciavam, com a terminologia antes restrita aos bastidores da poltica, que a presidente Dilma no permitir porteiras fechadas: Em meio a disputas em torno do segundo
escalo do governo, o Palcio do Planalto decidiu que no haver porteira fechada no preenchimento de cargos nos
ministrios ou seja, os partidos que indicaram os ministros no tero o direito de nomear os ocupantes de todo
o segundo escalo. A presidente Dilma Rousseff determinou que o ministro de Relaes Institucionais, Pepe Vargas,
receba as demandas dos partidos que comandam cada pasta da Esplanada, mas que nenhuma legenda tenha poder
absoluto sobre sua rea. Haver a predominncia do partido que ocupa o ministrio, mas outros aliados comporo a
equipe. (Alencastro e Dam, 2015). O que aparece, aqui, como uma novidade, no novo na realidade da ocupao
dos cargos federais. Como um influente assessor da Casa Civil durante o primeiro governo Lula notou em afirmao
que encontra amparo em diversos outros depoimentos no h essa coisa de porteira fechada. Os partidos at
desejariam. Mas h um quadro de relaes e negociaes polticas que inviabilizam isso.
31. Figueiredo e Limongi (1999), entre outros, demonstram que a unidade tem validade nas votaes em plenrio.
Est por ser demonstrada esta unidade fora dele, ou, em outro sentido, a negociao fora do plenrio que produz a
fidelidade partidria em plenrio.
122 |
| 123
33. O fragmento completo deste importante texto de Graef : A direo da estrutura administrativa permanente deve
ser entregue a profissionais especializados, com formao especfica e experincia comprovada, oriundos da prpria
administrao e escolhidos com base no princpio do mrito profissional. Uma estrutura de confiana poltica muito
alargada inevitavelmente desestrutura o funcionamento de organizaes pblicas, causa descontinuidade e ineficincia
administrativa, alm de constituir-se em elemento de permeabilidade excessiva que favorece os grupos de interesses
e, at mesmo, a corrupo. A transformao de vrias camadas de cargos em comisso em funes gerenciais , pois,
uma necessidade no caminho da profissionalizao da administrao pblica brasileira. (Graef, 2008, p. 66-67).
A interpretao de Graef que o Projeto de Lei no 2.403/1987 previu eliminao gradual do provimento de cargos em
comisso por critrios de confiana, reduzindo a possibilidade de designao para encargos de direo e assistncia
intermedirias. A criao da carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) surge
neste contexto e permitiria restringir as funes de confiana a cargos de natureza especial, chefes de gabinete e
alguns assessores diretos (Graef, 2008, p. 66). Contudo, embora tenha previsto a reduo ao mnimo [d]as hipteses
de livre provimento dos cargos em comisso, introduzindo um novo componente de profissionalizao na gesto governamental [,] e fundamentado a criao da carreira de gestores governamentais (...) acabou no sendo recepcionado
pelo Congresso Nacional posteriormente aprovao da nova Constituio, quando os ministros integrantes do Comit
da Reforma Administrativa j haviam sido substitudos por nova conformao ministerial (Graef e Carmo, 2008, p. 4).
34. Consoante jurisprudncia j firmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), vedada pela atual Constituio Federal
a mudana de atribuies dos cargos pblicos ocupados que implique alterao da essncia dessas atribuies, por
constituir o que se denomina de provimento derivado de cargos. Nessa perspectiva, ficaria inviabilizada a incluso de
atribuies voltadas para as atividades de direo e assessoramento para as carreiras criadas com atribuies puramente
tcnico-operacionais. Esta situao tem levado a que diversos segmentos de servidores no incluam a extino do
grupo DAS em sua pauta de reivindicaes mas, sim, a criao de reservas de mercado especficas para suas carreiras
de cargos em comisso, de livre provimento. A reserva de mercado de cargos de confiana para certas categorias de
servidores no elimina, entretanto, um dos grandes vcios do modelo implantado em 1970 pelos militares: a indicao
poltica como forma de acesso aos cargos de comando da administrao, em contraposio ao mrito. O acesso s
funes de comando fundamentado no princpio do mrito exige um modelo de competio baseado na avaliao
de conhecimentos e habilidades, no atendimento a requisitos de experincia necessria para o exerccio de funo de
grande responsabilidade, bem assim, de cursos de formao especficos em escola de governo, com habilitaes para
os diversos nveis da hierarquia de comando. (Graef e Carmo, 2008, p. 9).
124 |
que regem a ocupao dos cargos DAS, de que sintomtica a constante modificao
nas regras de sua ocupao, como indicou Lameiro (2012).35
Conforme a concluso da anlise comparada de Grindle (2012), as mudanas
no servio civil dos pases desenvolvidos tiveram como norte reduzir a discricionariedade
dos polticos e das nomeaes partidariamente motivadas. Os sistemas competitivos de seleo pblica dos servidores para desempenhar funes na gesto
pblica seu mais conhecido resultado. Nosso pas encontra-se ainda nesta rota.
Embora estejamos distantes de adotar um servio civil que reduza o espao da
politizao onde ela contraproducente, no temos mais, no nvel federal, um
sistema de esplio, em seu sentido puro.36 Ao contrrio, a nfase dominante no
espao crescente da tcnica no processo de ocupao dos cargos. provvel que
a ampliao desse espao caminhe de mos dadas com a prpria ampliao das
carreiras burocrticas de Estado e sua articulao de forma mais racionalizada.
Um movimento desse, ao ampliar o volume de especialistas no quadro da administrao
federal, enseja a criao de tradies de nomeao com carter mais endgeno.
Em nossa avaliao, h um movimento gradual de politizao do servio
pblico que se orienta mais para exercer maior controle sobre o desenho e a
implementao das polticas e menos pela patronagem visando to somente
recompensar correligionrios.
Aqui, uma ressalva. Como argumentaram Graef (2008; 2010) e Graef e
Carmo (2008), o sistema de nomeao discricionria no nvel federal padece dos
problemas cuja origem a estrutura do Plano de Cargos e Carreiras aprovado em
1970, durante o Regime Militar. Parte do problema decorre de no haver separao
clara entre comando tcnico-administrativo e comando poltico e, em decorrncia,
definirem-se nomes para o exerccio do comando tcnico-administrativo por
critrios de confiana, que desejavelmente deveriam se restringir aos cargos de
comando poltico. Soma-se a isto o fato de que o grande nmero de servidores de
carreira que ocupam tambm as posies de alto escalo no se definem por critrios
meritocrticos. Ao tornarem-se indistintas as funes de comando poltico das
agncias do Estado e as funes de comando administrativo, cria-se uma relao
duvidosa entre os agentes polticos e os servidores nomeados para os cargos de
confiana e, sem dvida, constitui um elemento de desmotivao dos servidores
ocupantes de cargos efetivos que tm seu desenvolvimento funcional e acesso s
funes de maior responsabilidade administrativa sujeita a indicaes polticas e
no de mrito. (Graef e Carmo, 2008, p. 2).
35. Vale lembrar que, nas avaliaes comparadas, o Brasil considerado o pas com a burocracia mais profissionalizada
da Amrica Latina (Grindle, 2012; Zuvaniac et al., 2010), principalmente por ter a burocracia federal do nvel de rua j
inteiramente selecionada por seleo competitiva.
36. Nada podemos dizer, contudo, em relao aos nveis subnacionais, em que a burocratizao da administrao ainda
bastante precria, e a lgica de esplio, forte.
| 125
Neste captulo apresentamos algumas das caractersticas e dos critrios mais salientes
da interao entre parlamentares, partidos e burocracia poltica nas lutas para a
ocupao dos cargos de confiana federais, com base principalmente em dados
reunidos por meio de entrevistas com lideranas polticas e ocupantes de cargos
do alto escalo da administrao federal. Ao mesmo tempo em que os pontos a
seguir resumem os principais resultados, sugerem a necessidade de se explorar mais
a fundo cada um deles.
37. No discutimos neste captulo uma dimenso importante da luta por cargos: as motivaes econmicas dos agentes
polticos. O material de nossas entrevistas sugere que a motivao econmica da luta por cargos se ampliou nas ltimas
dcadas, embora se restrinja a nichos especficos da administrao. O fato dessa dimenso ganhar, de forma crescente
e explcita, espao da discusso poltica e maior visibilidade na imprensa talvez retrate essa mudana. Este fenmeno
talvez encontre um elemento adicional: a evidncia apresentada por Zucco Junior e Power (2011, p. 52) de que a
ideologia, nos ltimos anos, tem se tornado um determinante bastante fraco do comportamento legislativo na Cmara
dos Deputados. Esse movimento confirma o que parece ser uma nfase importante dos parlamentares ao falarem da
ocupao dos cargos: uma lgica que v nestes, crescentemente, uma fonte de recursos econmicos. Essa discusso de
fundo econmico se dirige especialmente para cargos de nomeao em estatais e fundos de penso, que movimentam
vultosas cifras e esto sujeitos a baixssimo controle dos rgos de controle interno e externo da burocracia, tal como
se sugere na introduo deste livro.
38. Esta ltima um debate sobre os efeitos potencialmente nefastos que altos nveis de rotatividade e do inegavelmente
alto nmero de cargos de livre nomeao na administrao federal tm nas chances de continuidade, efetividade e
sucesso na execuo de polticas.
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REFERNCIAS
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APNDICE A
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falando em (...) dar mais espaos a alguns partidos, entre eles o PTB, pensando
em aproxim-los para a eleio do ano que vem. Ento, nessa negociao pode ser
que resolvam que uma das diretorias tambm vai para o PP. No uma coisa fixa.
No existe um compromisso definitivo que s esses partidos ocupem aqui e ali.
Isso muda de quatro em quatro anos.
P - O senhor quando fala bancada est se referindo ao conjunto de partidos que
tem representao nos estados?
R - [Falo] Daqueles que apoiam o governo federal.
P - Mas os partidos eles necessariamente fazem acordos entre si?
R - Com certeza. Agora, como funciona o jogo, as regras, eu no sei. Eu s sei
dizer que h a impresso de haver um cdigo de conduta.
P - Quais so os princpios que regem a diviso de poder entre eles?
R - Parece que as regras do jogo so pr-definidas no com o jogo em andamento,
mas antes. Pelo menos aqui, pelo que tenho visto, isso respeitado. Ento, se sair
um superintendente aqui (...) aquele partido que o indicou anteriormente sente-se
no direito de indicar e fazer a indicao. Por exemplo, l no caso de Gois que
do PP, se o representante sair, fatalmente o PP vai indicar outro.
P - A gente falou aqui que as lideranas partidrias que encaminham as demandas
da bancada para ocupao dos cargos, mas ainda assim, o lder. Em termos de
partido, no todo mundo do partido. Eu sei que no nvel regional dos estados
assim: a bancada regional. Mas aqui, no ncleo, so alguns parlamentares? Conab,
por exemplo, um conjunto de parlamentares? Isso j est mais ou menos acordado?
R - Isso, agora como funciona essa diviso l eu no sei te dizer.
P - Mas de qualquer forma no s o PMDB; h pessoas de outros partidos?
R - Lgico que internamente aos partidos (...) claro que, s vezes, tem disputas
internas no partido e, por exemplo, agora a Conab no mais desse grupo [do
PTB], e sim de outro.
P - Mas voc sempre se reporta a grupos?
R - Sim. Por que o PMDB tem trs diretores e so de trs grupos diferentes de
dentro do partido. como fossem trs partidos diferentes.
P - Ou seja, esses trs diretores tm que responder ao grupo, no basta apenas
dizer que do PMDB?
R - Eles no atuam como uma bancada do PMDB dentro da Conab; atuam
individualmente. como se eles pertencessem a partidos diferentes.
P - O que significa atuar individualmente? Em que sentido?
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FIGURA A.1
Organograma da Conab
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APNDICE B
A hegemonia se constri com o partido39
A OCUPAO DOS CARGOS NO MINISTRIO DA EDUCAO, NO PRIMEIRO
GOVERNO LULA
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CAPTULO 4
A NOMEAO DE SECRETRIOS-EXECUTIVOS E O
MONITORAMENTO DA COALIZO NO
PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
Carlos Pereira1
Srgio Praa2
Mariana Batista3
Felix Lopez4
1 INTRODUO
1. Professor de cincia poltica da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas do Rio de
Janeiro (Ebape/FGV/RJ).
2. Professor adjunto de polticas pblicas da Universidade Federal do ABC (UFABC).
3. Professora adjunta de cincia poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
5. Pode-se argumentar que o presidente potencialmente enfrenta ainda um problema de coordenao das polticas
governamentais, uma vez que os ministrios so controlados por partidos com preferncias por polticas diferentes.
Dito de outra forma, ao formar uma coalizo e distribuir ministrios para os partidos parceiros, o presidente buscaria
tanto minimizar o desvio das polticas das suas preferncias quanto dotar o governo de uma unidade, mesmo sendo
as polticas formuladas e implementadas pelos ministrios setoriais.
140 |
do ministro.6 Neste sentido, o SE pode funcionar como uma espcie de delator, para
o presidente, sempre que as aes no ministrio fugirem trajetria desejada pelo
chefe do Executivo. Tal cenrio razovel, uma vez que a especializao das polticas,
por reas e rgos, bem como o volume da produo legislativa gestada no interior
dos ministrios tanto ampliam o espao de influncia do ministro e seu partido no
contedo preciso de uma legislao quanto reduzem a capacidade de o ncleo da
presidncia controlar cada movimento que ocorre no interior das pastas.
Embora o presidente tenha a prerrogativa constitucional de nomear o secretrio-executivo e os demais cargos de livre provimento do alto escalo da
administrao pblica federal , esta escolha no livre de constrangimentos, j
que o ministro no comando da pasta representa o apoio poltico e legislativo de seu
partido ao governo. Por isso, o presidente pode ou indicar um SE que atue como
seu fiscal no interior do ministrio ou dar autonomia ao ministro para indic-lo.
Cada escolha tem um custo. Se o presidente desejar controlar o ministrio atravs
da nomeao de um SE em quem confie por exemplo, um correligionrio ou um
servidor de carreira , ele reduz a discricionariedade e a vantagem informacional do
parceiro da coalizo que est no comando do ministrio. Se o presidente delegar
autoridade de forma ampla, exercendo baixo controle sobre as atividades executadas
pelo ministrio, pode ser surpreendido com polticas que se desviam de sua preferncia. E este desvio pode ser percebido demasiadamente tarde, quando j no h
como retroceder, pois os custos da reverso seriam altos ou inviveis.7 Compreender
empiricamente as escolhas em face destes dilemas permite ampliar o entendimento
sobre estratgias de governana das coalizes multipartidrias no Brasil.8
Neste captulo, exploramos as condies polticas sob as quais o presidente escolhe
monitorar parceiros da coalizo por meio da nomeao de um secretrio-executivo de
sua confiana. O argumento desenvolvido sugere que o presidente tenta equilibrar a
necessidade de ter apoio poltico-partidrio, conferindo liberdade s agremiaes, e
exercer controle sobre as escolhas desses mesmos partidos. Em busca desse equilbrio,
espera-se que o tamanho do partido da coalizo influencie a probabilidade de este ser
6. Embora no exerccio cotidiano do cargo o SE possa incorporar diferentes atribuies e formas de atuao, suas
atribuies oficiais so trs, conforme explicitados no 4 do Decreto no 8.189/2014, que se refere especificamente ao
SE do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP):
I - assistir o ministro de Estado na superviso e coordenao das atividades das secretarias integrantes da estrutura do
ministrio e das entidades a ele vinculadas; II - supervisionar e coordenar as atividades relacionadas com os sistemas
federais de planejamento e de oramento, de administrao dos recursos de informao e informtica, de administrao de pessoal civil, de servios gerais, de administrao financeira, de contabilidade e de organizao e inovao
institucional, no mbito do ministrio; III - auxiliar o ministro de Estado na definio de diretrizes e na implementao
das aes da rea de competncia do ministrio. (Brasil, 2014).
7. Em Manow e Zorn (2004) e Martin e Vanberg (2004) o leitor poder encontrar exemplos empricos.
8. Neste texto no tratamos de uma fonte alternativa e crucial para o controle das polticas produzidas pelos ministrios: o Congresso Nacional. Para uma discusso terica de questes similares, mas sobre os desvios de preferncia
das escolhas dos ministros em relao ao parlamentar mediano, com base em anlise de parlamentarismos europeus,
ver Martin e Vanberg (2004; 2014).
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9. A tenso entre a necessidade de polticos delegarem e os problemas potenciais associados delegao indica que a
burocracia um ator poltico fundamental, embora este texto no discuta este aspecto da questo.
10. Do original: political agreements in general and coalition agreements in particular always remain incomplete
contracts and they cannot be enforced (Meller, Bergman e Strom, 2010, p. 14).
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Como o presidente exerce controle sobre o processo de formulao e implementao de polticas em um governo multipartidrio? Como o presidente gerencia
o governo, equilibrando delegao para os parceiros da coalizo e capacidade de
controle sobre as decises implementadas pelo governo? No Brasil, os presidentes
delegam pastas ministeriais para partidos aliados que passam a integrar a coalizo
de governo, dando-lhes considervel discricionariedade. Quando o ministro no
compartilha totalmente as preferncias do presidente, delegar poderes implica em
custos e riscos de desvios nas polticas pblicas ainda maiores.
Nas duas ltimas dcadas, houve avanos relevantes na compreenso das
estratgias de delegao em governos de coalizo, embora as anlises se baseiem
em coalizes de regimes parlamentaristas. A literatura recente sugere trs principais
mecanismos de monitoramento intracoalizo.
O primeiro mecanismo sugere o monitoramento intracoalizo feito pelo prprio
Executivo por meio de secretrios-executivos11 que atuam como fiscais do presidente
(Thies 2001; Verzichelli, 2010; Lipsmeyer e Pierce, 2011).12 Os partidos polticos
com ideologias diferentes se controlariam reciprocamente por meio da indicao de
secretrios-executivos de partidos diferentes do partido do ministro. O secretrio-executivo hostil funcionaria principalmente como um delator que informa ao seu
partido e, assim, aos demais membros da coalizo se o ministro est se desviando
dos acordos informais da coalizo (Martin e Vanberg, 2011) ou dos acordos formais
celebrados na montagem do governo (Indridason e Kristinsson, 2013).
Lipsmeyer e Pierce (2011) argumentam que tanto as caractersticas da
coalizo quanto os arranjos institucionais influenciam a deciso de utilizar os
secretrios-executivos no monitoramento. Os parceiros da coalizo recorrem a
secretrios-executivos fiscais quando o que est em jogo: i) so polticas pblicas muito importantes; ii) as diferenas entre os partidos so substanciais; e
iii) quando no h mecanismos alternativos de superviso das polticas adotadas
pelos parceiros. Efetivamente, essas condies se traduzem em maior probabilidade
de escolha de secretrios-executivos fiscais em ministrios que executam polticas
de grande importncia, quanto menor for a bancada partidria a qual pertena
11. Nos sistemas parlamentares, a figura do secretrio-executivo denominada junior minister (JM) ou, com menor
frequncia, under-secretaries of state. Apesar de haver variaes nos papis e competncias do JM em cada contexto
(Barbieri e Vercesi, 2013), em geral as atribuies so similares s atribuies de nosso secretrio-executivo. Para fins
deste texto, os termos secretrio-executivo e junior minister so sinnimos.
12. H alternativas disponveis ao presidente para evitar desvios em relao s polticas de sua preferncia. Este pode nomear
um super ministro para coordenar programas cruciais, pode alterar a jurisdio dos ministrios, enfraquecendo um ministrio
distante de seu controle, entre outras. Exemplo interessante foi a criao de uma Secretaria Especial de Acompanhamento das
aes do assim chamado Programa de Acelerao de Crescimento PAC, a Sepac, no incio do primeiro governo Dilma, em 2011.
| 143
13. Na literatura sobre a nomeao de junior ministers correlatos de nosso secretrio-executivo realizadas com base nos
gabinetes parlamentares dos pases europeus, as duas principais motivaes para as escolhas feitas para este cargo so a
superviso de polticas pblicas (Thies, 2001) ou reequilbrio na alocao desproporcional das pastas ministeriais (Mershon,
2001; 2002). A primeira decorre do papel do JM como uma forma de minorar as chances de oportunismo ps-contratual das
coalizes de gabinete. A segunda motivao concebe a funo de JM sobretudo como um meio de correo distributiva
de cargos, visando reequilibrar a proporcionalidade das pastas delegadas aos ministros partidrios (Manow e Zorn, 2004).
Em nossa anlise, no incorporamos esta segunda alternativa porque ela nos parece de pouca importncia no sistema de
nomeaes ministeriais. Apesar de o secretrio-executivo desempenhar um papel potencialmente relevante na superviso das
polticas executadas pelos ministrios, dificilmente este cargo utilizado como peso na balana da distribuio das pastas
ministeriais e, portanto, no considerado como um clculo adequado para reequilibrar eventuais desproporcionalidades.
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18. Das 21 comisses permanentes da Cmara dos Deputados, apenas dez detinham jurisdio sobre reas que se
sobrepunham de forma compatvel rea de jurisdio dos ministrios. Os dados so de 2013.
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GRFICO 1
Tcnico II - compartilhamento
burocrtico
20%
15%
10%
5%
0%
Total
FHC1
FHC2
Lula1
Lula2
1) Fiscal
O primeiro tipo uma relao tpica de fiscalizao. Ela ocorre 28% das vezes19 e se
caracteriza por duas situaes distintas: quando o ministro no pertence ao partido do
presidente, mas o SE, sim (tipo I, fiscal poltico-partidrio); e quando nem o ministro
nem o SE pertencem ao partido do presidente, mas o ltimo no afiliado a nenhum
partido poltico e pode facilmente atuar como agente do presidente (tipo II, fiscal
burocrtico).20 A incluso do tipo II como um subtipo de fiscal (tal como o tipo I)
deve-se a uma caracterstica da burocracia brasileira: SEs no partidrios geralmente
provm dos quadros da carreira de Estado, mas os nomes selecionados podem ser
considerados uma escolha no partidria e prxima s preferncias do presidente.
Como o grfico 1 indica, o governo de Cardoso fez uso intenso de fiscais poltico-partidrios (tipo I) em seu primeiro mandato (1995-1998). Em seu segundo mandato, o uso mais frequente foi do fiscal burocrtico (tipo II). A estratgia
do governo Cardoso foi de um governo centralizado em torno do gabinete pessoal
19. Exceto por Itlia e Portugal, este percentual maior que o observado nos doze pases analisados por Lipsmeyer e
Pierce (2011). Para mais informaes, ver: <http://goo.gl/N3MwfP>.
20. Refora nossa classificao desta combinao como um tipo fiscal o fato de ministros independentes, sem partidos
polticos, serem escolhas que decorrem do presidente da Repblica, o que sugere maior possibilidade de controle do
presidente sobre a pasta.
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21. Bruno Almeida, entrevista pessoal aos autores concedida em 26 de novembro de 2012.
22. Entrevista pessoal concedida aos autores em 6 de maro de 2013.
23. Mas Cardoso raramente definia pessoalmente os nomes a ocupar as secretarias-executivas, preferindo delegar
a tarefa para o ncleo poltico de seu governo, formado por Eduardo Jorge, Srgio Motta e Jos Serra. A estratgia,
contudo, varia conforme a rea e relevncia da poltica na agenda do prprio presidente, como explicou o SE Fernando
Fernandes, na entrevista concedida aos autores em 3 de maio de 2013.
24. Entrevista concedida pelo secretrio-executivo Joo Ferrari em 20 de dezembro de 2012.
25. Isto explicado, em parte, pela relao pessoal estreita entre ambos, que comeou no interior do Rio Grande do Sul.
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das onze principais polticas implementadas no ministrio, Jobim ficou responsvel por
cinco e delegou o resto para mim. A agenda do ministrio foi definida politicamente
pelo ministro, em consulta com o presidente, e passou para mim. Eu tinha bastante
autonomia para decidir o que Jobim considerava questes menores (...). Nas grandes
questes (...) eu costumava ter um papel menos proeminente.26
O argumento de que SEs atuam como agentes do gabinete presidencial reforado por muitos secretrios que na administrao de Cardoso se coordenavam a
partir da agenda inicial proposta pelo gabinete presidencial27 ou ajudavam o ministro
tomar decises depois de se reunir com o presidente28 e frequentemente nos reunamos
[SEs] com representantes da Casa Civil.29 A adoo de um secretrio-executivo fiscal
amparada em diferentes relatos de atores responsveis por esse comportamento.
2) Compartilhamento poltico
150 |
Compartilhar a poltica no significa necessria ausncia de um comportamento fiscalizador. O Ministrio da Previdncia Social um exemplo: o SE
Carlos Faria (PMDB) atuou sob o comando do ministro Waldeck Ornelas (PFL).
Faria permaneceu no cargo por sete anos e tornou-se ministro no ltimo ano do
segundo governo Cardoso, em 2002. Este SE era especialista em previdncia social e suas posies polticas eram totalmente congruentes com as preferncias do
presidente Cardoso; Faria indiscutivelmente agiu no como um agente do PMDB
dividindo responsabilidades com o PFL, mas tal como se fosse um representante
do PSDB e do presidente no ministrio.
3) Tcnico
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37. As necessidades, naturalmente, podem variar em funo da rea de poltica e do partido poltico do ministro.
38. Entrevista concedida pelo ex-SE Ari Fontes em 21 de janeiro de 2013
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4) Custos de gerncia da coalizo: so mensurados por meio de duas variveis. Tamanho da coalizo: representa o nmero mdio de partidos
polticos que pertencem a cada coalizo de governo; concentrao de
poder da coalizo: indica o grau de concentrao das pastas ministeriais
sob controle poltico do partido do presidente. A varivel corresponde,
pois, desproporcionalidade entre o nmero de cadeiras que os partidos
da coalizo detm na Cmara dos Deputados e a proporo de ministrios que estes controlam. A hiptese, aqui, que a probabilidade de
o presidente nomear um SE fiscal crescente em funo do tamanho
da coalizo, isto , quanto maior for o nmero de partidos que a compem. A rationale que sustenta esta hiptese que a complexidade na
coordenao de uma coalizo com muitos partidos, que so atores de
veto, aumenta a chance de o presidente lanar mo de estratgias
de coordenao, tais como a superviso por meio de SEs.41
A hiptese associada varivel concentrao de poder da coalizo, postula
que a probabilidade de o presidente nomear um SE fiscal inversa concentrao de
poder da coalizo. Quanto maior a desproporcionalidade na diviso de poder, menor ser a motivao do presidente para controlar uma pasta ministerial adicional
delegada a um partido aliado.
As variveis de controle so as a seguir.
1) Popularidade do presidente: representa a mdia da popularidade presidencial durante o perodo de convivncia entre cada ministro e seu SE.
Os dados so do Instituto Datafolha, que verifica a popularidade presidencial de forma intermitente, geralmente entre 6 a 8 vezes por ano.
Por conta dessas lacunas, interpolamos dados ausentes para criar dados
referentes ao perodo completo.42
2) Aprendizagem: mensura o nmero prvio de gabinetes que o presidente
montou. Esta varivel visa capturar o processo de aprendizagem na gesto
de coalizes multipartidrias ao longo do tempo. No temos expectativas
tericas em relao a esta varivel. Por um lado pode-se esperar que um
nmero maior de coalizes d maior experincia ao presidente em como
lidar com parceiros da coalizo, desincentivando-o a nomear um SE fiscal
41. Verzichelli (2010, p. 264) argumentou no mesmo sentido, ao analisar a alocao de pastas em regimes parlamentaristas. O autor denominou esta varivel de fragmentao do gabinete e encontrou que a probabilidade de nomeao
de junior ministers fiscais (watchdog) positivamente correlacionada com maior fragmentao.
42. Tambm extramos a mdia de cada perodo para ter um valor nico aplicvel a cada par ministro/SE, nas gestes
Cardoso e Lula. A pesquisa sobre popularidade presidencial conduzida da seguinte forma: aos respondentes pedido
que avaliem o desempenho do presidente como timo, bom, regular, ruim ou pssimo. Calculamos a popularidade
presidencial subtraindo o percentual de avaliaes negativas (ruim e pssimo) das positivas (bom e timo), ignorando
a categoria intermediria regular. Consideramos que com maior apoio da populao teria menor restrio em nomear
fiscais para supervisionar os parceiros da coalizo e, portanto, o faria de forma mais frequente.
154 |
que, eventualmente, possa perturbar a boa relao com parceiros da coalizo. Por outro, o exerccio do controle via SE pode se mostrar um recurso
positivo de gesto da coalizo e seu uso ampliado com a experincia.
3) Distncia da coalizo: indica a distncia ideolgica entre a preferncia
mediana da coalizo e do partido do presidente. Esperamos que quanto
mais distante esteja o presidente da preferncia mdia da coalizo, maior
a probabilidade de nomear um SE fiscal para o ministrio.
4) Lula: varivel dummy para os mandatos do presidente Lula. 43
A tabela 1 apresenta diferentes especificaes do modelo para estimar o impacto de
nossas principais variveis independentes sobre a probabilidade de o presidente nomear um
SE fiscal em pastas controladas por parceiros da coalizo. O modelo 1 apresenta os resultados para as variveis distncia ideolgica, tamanho da bancada e concentrao da coalizo.
O modelo 2 inclui a varivel relevncia da pasta, que tem um nmero de observaes
reduzido. O modelo 3 inclui as variveis de controle e o modelo 4 apresenta o modelo
completo, que inclui a relevncia da pasta e as demais variveis de controle.
Em todos os modelos a distncia ideolgica e tamanho da bancada apresentam
significncia estatstica com o sinal esperado. A distncia ideolgica entre o partido do presidente e da coalizo influencia as probabilidades de escolha de um SE fiscal. O coeficiente
desta varivel positivo e estatisticamente significante ao nvel de 5%, confirmando que,
medida que se amplia o desalinho entre as preferncias de polticas do partido do presidente e do parceiro ideologicamente distante, o presidente ter maior incentivo a reduzir
os custos da agncia e o risco potencial de expropriao de suas polticas, nomeando um
SE confivel para monitorar as aes do ministro e do ministrio.
TABELA 1
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Modelo 4
.416**
(.218)
.763**
(.333)
.418*
(.230)
1.463**
(.648)
-.128***
(.039)
-.197***
(.077)
-.121***
(.039)
-.283***
(.116)
-4.729*
(2.753)
-1.521
(4.796)
-7.224
(8.530)
-60.377**
(30.397)
Relevncia da Pasta
.321
(.335)
.107
(.394)
Tamanho da coalizo
-1.011
(.935)
.429
(1.986)
Popularidade presidencial
-.015
(.027)
Distncia ideolgica
Tamanho da bancada
partidria
Concentrao da coalizo
-.043
(.053)
(Continua)
| 155
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Modelo 4
-.025
(.444)
Aprendizagem
.100
(.244)
Distncia da coalizo
1.019
(2.162)
-21.938**
(9.984)
Lula
3.908
(4.483)
-4.589
(8.927)
1.469
(1.742)
-.923
(3.329)
6.225
(8.918)
54.401*
(29.618)
Constante
N
R2
Log Likelihood
Lr Chi2
177
136
177
136
0.147
0.214
0.184
0.411
-49.611
-23.885
-47.455
-17.905
17.17***
13.08***
21.48***
25.04***
156 |
| 157
GRFICO 2
Pr (SE fiscal)
.2
.1
.1
0
Intervalos de confiana de
95% associados a cada ponto
Elaborao dos autores.
GRFICO 3
Pr (SE fiscal)
.2
.1
.1
0
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
158 |
5 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo abordou alguns dos dilemas da delegao enfrentados por presidentes
na gesto de coalizes multipartidrias. Gerenciar uma coalizo multipartidria
em regime presidencial no uma tarefa fcil. Em muitas ocasies os presidentes
precisam lidar com parceiros ideologicamente divergentes, decidir quanto de poder
dividir com eles e como coordenar as decises de governo. Por um lado, o presidente pode se beneficiar ao delegar autoridade aos aliados da coalizo no comando
poltico dos ministrios, permitindo-os executar com maior liberdade suas tarefas
em suas respectivas reas de polticas. Esse caminho, entretanto, amplia o risco de
o presidente perder ascendncia sobre aquelas polticas, caso os ministros decidam
executar aes que alienem as preferncias do presidente.
Para lidar com essas escolhas e evitar resultado adverso, o presidente
pode decidir ampliar o monitoramento sobre as decises concernentes s polticas pblicas tomadas pelos parceiros da coalizo nomeando algum de sua
confiana para exerc-lo. O secretrio-executivo um cargo adequado para
esta funo, pelas atribuies que desempenha na gesto cotidiana das aes e
decises tomadas pelos ministrios. Mas este controle ostensivo tem potencial
para prejudicar a relao entre os parceiros da coalizo ou pode introduzir um
grau de rigidez, via reduo da autonomia decisria dos ministros, cujos efeitos
podem levar a polticas pblicas ineficientes. Da a possibilidade de o presidente
preferir exercer um controle mais frouxo sobre seus subordinados, dando-lhes
maior discricionariedade para nomear seus prprios subordinados e decidir que
polticas executar.
Argumentamos que as escolhas de gesto do presidente quanto s nomeaes para as pastas ministeriais so constrangidas por pelo menos trs aspectos
poltico-institucionais: i) o tamanho da bancada de cada parceiro da coalizo;
ii) a heterogeneidade ideolgica da coalizo; e iii) a relevncia das pastas destinadas
a cada parceiro.
Contrrio literatura sobre secretrios-executivos produzida a partir
das coalizes parlamentares, especialmente Thies (2001), mas em linha com
Lipsmeyer e Pierce (2011), mostramos que presidentes fazem uso de SE fiscais
quando as diferenas entre os partidos da coalizo e o partido do presidente
so substantivas. Pode-se dizer que a ideologia importa para alm das votaes
em plenrio e uma varivel heuristicamente importante para compreender
de forma mais ampla o funcionamento do Executivo. Encontramos tambm
que o tamanho da bancada partidria relevante na deciso do presidente em
escolher um secretrio-executivo fiscal, de sua confiana. O resultado sugere
que o poder de barganha dos partidos influi nos graus de liberdade que cada
partido obtm do ncleo da presidncia.
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ANEXO
TABELA 1
Estatstica descritiva
Min
Max
Mean
SD
SE Fsical
178
27,5
Distncia Ideolgica
177
0,00
4,50
0,68
1,12
177
0,00
20,85
11,30
8,04
Relevncia da pasta
137
-1,41
3,29
-0,01
0,99
Tamanho da coalizo
178
3,00
10,00
6,12
2,23
Concentrao na coalizo
178
0,50
0,80
0,62
0,09
Popularidade presidencial
178
-35,40
76,70
15,62
25,04
Aprendizagem
178
0,00
6,00
2,54
1,96
Distncia da coalizo
178
0,40
1,60
0,88
0,29
Lula
178
48,9
CAPTULO 5
1 INTRODUO
166 |
Nacional, precisamente na performance das medidas legislativas sobretudo, medidas provisrias (MPs) e projetos de lei (PLs) encaminhadas pelo Executivo;
e ii) no comportamento dos partidos e das coalizes poltico-partidrias, em
especial, no grau de apoio que oferecem s matrias provenientes do governo.
Com o intuito de avaliar os nveis de governabilidade entre os poderes, isto
, a capacidade em aprovar leis (ou melhor, em produzir decises), grande parte da
literatura convergiu no entendimento de que o presidencialismo no Brasil opera
de forma relativamente estvel. Em termos empricos, os governos de Fernando
Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002) e de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010)
demonstraram que a montagem de uma base partidria, adicionalmente extenso dos poderes legislativos do presidente e aos efeitos da organizao interna do
Congresso Nacional, produziram na maior parte do tempo ou de um mandato
apoio ao Executivo no Congresso (Figueiredo, 2007). Como resultado, houve no
perodo de exerccio de ambos os governos, um quadro de hipertrofia do Executivo,
caracterizado pela predominncia deste poder no processo legislativo (Moiss, 2011).
Baseando-se no avano, em termos de conhecimento sistematizado, que
grande parte da literatura especializada proporcionou ao debate sobre como funciona o sistema de governo brasileiro, novas questes so suscitadas, indicando
dimenses de anlise ainda pouco exploradas a respeito da relao entre Executivo
e Legislativo em mbito nacional.
Uma dessas dimenses concerne ao papel do presidente, em geral, e da
Presidncia da Repblica (PR), em particular, para o funcionamento do presidencialismo de coalizo. Precisamente, concebendo que o presidente constitua, do ponto de
vista institucional, o ator preponderante (o piv) tanto para montagem e incentivos
ao exerccio de uma coalizo, como nos processos de deciso poltica que ocorrem no
Legislativo pelas seguintes razes: i) parte dele a iniciativa e autorizao para compor
alianas partidrias, dado o interesse em alcanar maioria parlamentar; ii) ele detm,
constitucionalmente, o controle dos recursos (cargos e emendas oramentrias) que
mobilizam os partidos polticos a aderir base governamental; e, por fim, iii) ele goza
de poderes de agenda,5 ou legislativos, constitucionalmente estabelecidos, pelos quais
detm a prerrogativa de iniciar e influenciar o processo legislativo ,6 h de se investigar
como conduzido, ento, o relacionamento com o Legislativo sob a tica do Executivo.
5. Conforme os Artigos 61 ( 1o), 62 e 84 (incisos V e VI) da CF/1988, os poderes de agenda do presidente brasileiro
consistem na: i) iniciativa exclusiva de leis; ii) solicitao de urgncia no trmite de legislao no Congresso Nacional
com a edio de medidas provisrias (MP); iii) poder de veto; e iv) edio de decretos.
6. Amorim Neto e Tafner (2002) ressaltam que a alta taxa de reedio de MPs pode ser entendida como o resultado
no da passividade, incapacidade ou desinteresse do Congresso em apreci-las, mas, sim, como consequncia de
uma escolha racional da maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter informaes sobre
seus efeitos (op. cit., p. 21). Isto significa que os parlamentares optam estrategicamente por retardar a apreciao
sobre uma medida provisria para avaliar seus resultados e deixar ao Executivo o nus de suas consequncias. Nesta
interpretao, a prerrogativa de editar MPs por parte do presidente no exclui automaticamente os parlamentares e
partidos de sua apreciao no Congresso.
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vlido notar que, sob esta perspectiva, a cincia poltica brasileira com
o objetivo de compreender o comportamento institucional do presidente da
Repblica em relao ao sistema poltico, notadamente na interao com o
Congresso Nacional, vem investindo em estudos sobre os poderes de agenda, ou
legislativos, exclusivos do poder Executivo (Figueiredo e Limongi, 1997; Santos,
1997; Pessanha, 1997; Pereira e Mueller, 2000; Amorim Neto e Tafner, 2002).
Pode-se considerar que as anlises acerca dos poderes legislativos do presidente
so o que h de mais prximo compreenso da atuao do Executivo no sistema
poltico brasileiro.
Este captulo pretende ir alm das referncias que enfatizam os recursos institucionais exclusivos do presidente, propondo-se a analisar outras variveis envolvidas
nas relaes entre Executivo e Legislativo. Nesta direo, pretende-se investigar a
Presidncia da Repblica e avaliar de que forma o presidente organiza e mobiliza
sua estrutura de poder para interagir e se relacionar com o Congresso Nacional
e, em termos especficos, com os partidos polticos que constituem a coalizo.
O objetivo aqui problematizar o entendimento sobre a preponderncia
institucional do presidente na relao com a coalizo e o Congresso. importante
ressalvar que esta problematizao no se fundamenta em uma presuno de que
o presidente no exera uma posio preponderante. O que se pretende investigar
so algumas das condies que sustentam esta posio. Em termos especficos,
supe-se que o presidente possa estar suscetvel, em sua prpria esfera de poder
(a Presidncia), a presses e barganhas que derivam dos compromissos com sua
base partidria de apoio parlamentar.
Em alguma medida, o atendimento, por parte do presidente, ao que se
demanda, mesmo que implique em diminuir seu nvel de controle sobre a
conduo/coordenao do relacionamento com a coalizo e o Congresso, pode
potencializar sua posio institucional dominante. Em uma situao oposta, caso
o presidente no se mobilize internamente, no mbito da Presidncia, mostrando
de alguma forma inclinao para atender s reinvindicaes de sua base, isto pode
enfraquecer sua dominncia no sistema poltico.
Uma reflexo dessa natureza ser feita por meio de uma descrio das
estruturas da Presidncia projetadas e incumbidas, nos mandatos de FHC e
Lula, para promover a coordenao poltica governamental. Observar-se-,
sobretudo, o tipo de controle que os presidentes mantm sobre o desenho
institucional destas estruturas. A partir disto, pode-se considerar que quanto
mais centralizado for o arranjo da Presidncia incumbido da coordenao
poltica, maior controle o presidente exercer sobre a relao do seu governo
com o Congresso e a coalizo. Por outro lado, quanto mais descentralizado for
este arranjo, menor seria o controle presidencial.
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Para realizar essa avaliao, o trabalho dar nfase a quatro variveis relativas: i) posio da estrutura de coordenao poltica no interior da hierarquia da
Presidncia; ii) ao titular desta estrutura, considerando o partido ao qual for filiado
(do presidente ou dos que integram base) e, ainda, o cargo/mandato que exercia
antes de assumir esta titularidade; iii) s incumbncias e funes da estrutura de
coordenao poltica; e iv) aos perodos de mudana institucional concernente
estrutura, observando, em especial, sua coincidncia com reformas ministeriais mais
amplas no governo, sobretudo, aquelas em que h o ingresso de novos partidos
coalizo ou o crescimento da participao dos partidos da base no ministrio.
O estudo parte de duas hipteses, de que o presidente, em um governo
de coalizo, a fim de garantir a maximizao de sua performance no Legislativo:
i) empreende esforos para controlar a articulao e a coordenao poltica do
governo junto ao Congresso, parlamentares e partidos; e ii) utiliza canais e procedimentos especficos centralizados na estrutura da Presidncia para promover
este controle.
Dessa forma, tomando como objeto de anlise os arranjos de coordenao/articulao poltica projetados pelo presidente na sua estrutura de poder
(Presidncia), pretende-se avaliar o escopo (grau de amplitude) do seu controle
sobre a relao com a coalizo e o Congresso. Assim, ser possvel dimensionar,
em alguma medida, sua preponderncia no sistema poltico. Para a consecuo
desse objetivo, o estudo se apoiar no esquema analtico desenvolvido por Terry
Moe (1985; 1993).7 O autor concebe a presidncia como uma instituio e
enfatiza a sua posio em relao ao sistema de separao de poderes da qual
faz parte. Para Moe, a estrutura da presidncia moldada em funo dos constrangimentos e incentivos que derivam da posio que os presidentes ocupam
no sistema poltico. Este contexto institucional os impele a organizar estratgias
para expandir sua capacidade de comando sobre as estruturas governamentais
(a burocracia) e o Legislativo.
Alm dessa introduo, este captulo se divide em mais seis sees, considerando a concluso. A seo 2 apresenta a base terica que fundamenta este
texto. A seo 3 analisa o desenvolvimento institucional da Presidncia brasileira,
enfatizando como as prerrogativas de poder do presidente explicam a expanso
de sua estrutura e funes no decorrer de diferentes administraes. O subitem
3.1 discute a posio da Casa Civil neste desenvolvimento, especialmente como
7. oportuno destacar a ausncia de pesquisas no Brasil sobre o Executivo e a Presidncia e, em decorrncia disto, a
incipincia de um campo de estudos a partir do qual seja possvel obter referenciais tericos, metodolgicos e ainda
alguma base de conhecimento sistematizado, de forma semelhante ao que j ocorre na rea de estudos do Legislativo.
Desta forma, a realizao de investigaes no campo da Presidncia requer o esforo adicional de construo de
ferramentas analticas.
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Na introduo de The politizing presidency (1995), Thomas Weko analisa o desenvolvimento da estrutura presidencial norte-americana (a Casa Branca), na segunda metade do sculo XX, e constata que ao longo deste perodo os presidentes
esforaram-se em expandir seu controle sobre a burocracia nacional por meio:
i) de uma progressiva centralizao de autoridade em uma estrutura de apoio da
Casa Branca cada vez mais extensa; e ii) da politizao da burocracia federal ao
aumentar o nmero de indicaes de pessoas leais para cargos na prpria estrutura
da Presidncia e do Poder Executivo.
Para Weko (1995), os resultados acumulados desses esforos foram significativos, do ponto de vista emprico. O escritrio da Casa Branca, concebido como um
pequeno e annimo grupo de auxiliares os olhos e ouvidos do presidente tornou-se
uma burocracia extensa, especializada e amplamente visvel, composta por centenas
de servidores. Deste modo, conforme a Casa Branca crescia, acumulava tambm
mais poder, passando a usufruir de muitas prerrogativas que j pertenceram, em
momentos anteriores, a outras lideranas de Washington, egressas de partidos
polticos, do gabinete ministerial ou do servio pblico.
O processo de politizao remodelou a administrao do governo federal.
Weko (1995) argumenta que se durante a dcada de 1930 os cargos de alto
escalo da burocracia federal eram compostos por apenas algumas dezenas de
indicaes do presidente, aps meio sculo de uma politizao hesitante, o Poder
Executivo teria sido fundamentalmente alterado pelos homens que serviram como
presidente. Aproximadamente trs mil indicaes polticas passaram a compor o
Poder Executivo, em diferentes nveis hierrquicos das agncias federais. De acordo
com Weko (op. cit.), nos primrdios, essas indicaes eram feitas a veteranos de
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8. Para a compreenso da teoria institucional da Presidncia, ver Moe (1993), Moe e Wilson (1994); Moe e Howell (1999).
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A capacidade formal de agir (ou tomar decises) de maneira unilateral e, assim, estabelecer novos regulamentos, alterando o status quo, sem o consentimento
explcito do Congresso (Moe e Howell, 1999), se configura como uma dessas valiosas oportunidades. Os autores argumentam que o direito de agir unilateralmente
constitui uma das mais importantes dimenses do poder presidencial nos Estados
Unidos precisamente porque no est especificado na Constituio, de modo
que sua extenso e elasticidade derivam-se da ambiguidade do contrato (Moe e
Howell, 1999, p. 133-134). O presidente tem fortes incentivos para ampliar essa
ambiguidade de forma estratgica e, com isso, expandir seus prprios poderes.
Assim, mesmo diante dos constrangimentos derivados do sistema institucional
no qual est inserido, que estabelecem o que pode fazer e ainda as regras que deve
seguir, o presidente dispe, dentro desses limites, de recursos de poder (materializados pelos decretos, executives orders) por meio dos quais pode, especificamente,
organizar e dirigir a presidncia como considerar adequado; reorganizar, coordenar,
impor regras, rever decises, nomear seu prprio pessoal para posies relevantes
e, desta maneira, colocar sua marca estrutural nas instituies governamentais
(Moe, 1993, p. 366).
Nessa perspectiva, as regras, as estruturas e os procedimentos que definem o
contexto institucional em que o presidente exerce o seu mandato precisamente,
a autoridade, os recursos e as oportunidades de que dispe no so consideradas
apenas resultados dos constrangimentos exgenos que condicionam o seu comportamento. So, tambm, produtos dinmicos deste prprio comportamento.
Isto significa que o presidente pode alterar o contexto institucional que estabelece
os poderes da presidncia e, consequentemente, o seu prprio poder. Por meio de
escolhas estruturais feitas unilateralmente por decretos, o presidente pode estabelecer novos dispositivos institucionais (regulamentos) redefinindo sua capacidade
estrutural para o exerccio do governo.
Para Moe (1993), o sentido que marca o desenvolvimento institucional da
presidncia norte-americana ao longo do ltimo sculo, embora no seja uma
trajetria simples, nem linear, representa o esforo de presidentes em proverem a
si prprios com uma capacidade estrutural para liderana a partir da construo de
suas prprias organizaes e regulamentos (op. cit., p. 367) diante de um sistema
poltico-institucional fundamentado na separao de poderes que est muito alm
de seu controle.
Nesses termos, a organizao interna da Presidncia pode a cada mandato
assumir formas especficas para facilitar a realizao dos interesses de seu principal
membro: o presidente. Refletindo as preferncias e decises de diferentes mandatrios, a organizao da Presidncia montada, no entanto, com um significado
especfico: prover ao presidente a capacidade estrutural para uma liderana efetiva.
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Segundo Moe e Wilson (1994), de forma geral o presidente encontra dificuldades para controlar a burocracia governamental. A razo aparente que
cada agncia tem sua prpria misso, expertise, clientela, ligaes com as comisses
do Congresso e mtodos especficos de operao. [Alm do que] Elas no querem ser
controladas pelo presidente. A razo mais substantiva, por sua vez, que muitas dessas
caractersticas [organizacionais das agncias] so estabelecidas porque os legisladores
e os grupos de interesse assim as definem (Moe e Wilson, 1994, p. 17).
Ou seja, a burocracia refratria ao controle presidencial porque estruturalmente est organizada para agir assim por quem as projetou.
Diante desse quadro, o presidente define estratgias de ao, a partir de suas
prerrogativas, para mitigar as resistncias que existem por parte das agncias burocrticas
e viabilizar possibilidades de controle sobre essas esferas. Especificamente, o presidente tem a prerrogativa de estabelecer duas estratgias institucionais: a de politizao
(politicize) e a de centralizao (centralize). Assim, embora as agncias sejam projetadas
e supervisionadas pelo Congresso, o chefe do Executivo capaz de estabelecer essas
duas estratgias, no marco de sua prpria autoridade, por meio de recursos de deciso
unilaterais para dirimir as resistncias de submisso das agncias.
Primeiramente, a estratgia de politizao significa o uso da prerrogativa
presidencial de realizar nomeaes polticas (political appointments) para os cargos
de alto comando de livre nomeao e exonerao na estrutura burocrtica do
Executivo. De forma mais especfica, este procedimento consiste na nomeao de
pessoas da confiana do presidente isto , pessoas leais e compatveis ideologicamente para postos centrais nos escritrios, departamentos governamentais e,
ainda, nas agncias presidenciais da prpria estrutura da Casa Branca, cuja principal
misso exercer controle sobre a burocracia.
Moe (1993) reconhece que a politizao , todavia, uma estratgia de imperialismo do presidente, na medida em que entendida como uma maneira de
estender o escopo de ao do time presidencial, infiltrando-o em um territrio
estranho. Nestes termos, o objetivo assegurar que importantes decises burocrticas estejam localizadas nas mos dos agentes do presidente, ou pelo menos
sejam diretamente supervisionadas e monitoradas por eles (Moe, 1993, p. 370).
Para fortalecer sua capacidade de comando, o chefe do Executivo pode
recorrer ainda estratgia de centralizao. Desta forma, o presidente procura,
paralelamente s iniciativas de infiltrar-se nas agncias (por meio de nomeaes de
natureza poltica) para garantir que tomem decises coerentes com suas preferncias e interesses , alterar o lcus do processo decisrio de questes que considere
centrais e prioritrias, transferindo-o para o interior da Presidncia. Segundo Moe
(1993), um dos procedimentos bsicos pelo qual o presidente pode estabelecer essa
estratgia por meio da imposio de regras administrativas (managerial rules) que
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Moe (1985) observa que as estratgias empregadas pelo presidente para comandar e controlar o processo de produo de polticas governamental so moldadas
pelos recursos de que dispe e pela flexibilidade com que esses recursos podem ser
utilizados (op. cit., 1985, p. 240). Concretamente, o conjunto de normas, regras
e estruturas que configura o ambiente institucional da Presidncia que define os
recursos e as oportunidades para a ao presidencial.
As estratgias e os cursos de ao dos presidentes so, ento, realizados por
meio de estruturas e recursos prximos a eles e pouco controladas pelos outros
membros da poltica nacional (Moe, 1985, p. 243). Neste sentido, os presidentes
recorrentemente se apoiam nas organizaes que esto sob o seu comando direto,
como a estrutura da Casa Branca, composta por rgos que lhes so diretamente
subordinados, alm de conselheiros e assessores de sua confiana.
3 A PRESIDNCIA COMO ESTRUTURA DE CONTROLE E OS ARRANJOS DE
COORDENAO POLTICA
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Uma anlise detida sobre o formato institucional desse rgo a Casa Civil
desde a sua criao formal em 1938, no governo de Getlio Vargas (1930-1945),
s recentes gestes do perodo democrtico brasileiro, mostra que a expanso da
sua estrutura no mbito da Presidncia promoveu a formalizao e organizao
de procedimentos e competncias com a finalidade de assessorar o presidente no
exerccio das atribuies de seu cargo e da administrao do governo.11
Sob uma perspectiva longitudinal, que abranja todos os perodos polticos
a partir da dcada de 1930, quando Getlio Vargas chega ao ao governo do pas,
pode-se dizer que cumulativamente a Presidncia adquiriu extenso, centralidade
e inmeras prerrogativas, tanto no interior do Poder Executivo como do sistema poltico brasileiro. Particularmente, a Casa Civil reflete o desenvolvimento
institucional da Presidncia ao longo do sculo XX, no Brasil. Tomando como
parmetro de anlise as disposies legais que regularam a organizao interna,
as prerrogativas, as atribuies e o funcionamento deste rgo em diferentes
momentos e perodos polticos, observa-se a progressiva diversificao das suas
atribuies, bem como a ampliao e respectiva especializao das organizaes
que comporiam o seu organograma.
Em termos formais, quando criada, a Casa Civil se restringia a servir ao presidente em funes secretariais e cerimoniais, de apoio pessoal. Ao longo do tempo,
no entanto, tanto as competncias como sua estrutura foram se diversificando,
projetando o rgo como um ncleo de controle e coordenao presidencial junto
ao ministrio, aos demais rgos do Executivo federal e ao Congresso Nacional.
Nessa trajetria, os presidentes, em diferentes contextos polticos, colocaram
sua marca estrutural na organizao da Presidncia (Moe, 1993, p. 366), isto ,
definiram novas regras e ordenamentos Casa Civil, moldando o seu formato e,
assim, criando estruturas para auxili-los no exerccio da administrao do governo
e de sua liderana. A Presidncia brasileira caracterizou-se, portanto, como uma
estrutura dinmica, em constante transformao.12
Pode-se dizer que a extenso e o escopo das mudanas efetuadas na estrutura
da Presidncia e, logo, da Casa Civil foram condicionados s prerrogativas de poder
constitucionais outorgadas ao presidente. As prerrogativas dos presidentes de editar
decretos com fora de lei, isto , de dispor de recursos decisrios unilaterais por
meio dos quais tratariam da organizao e do funcionamento do Executivo explicam, do ponto de vista institucional, o crescimento e a diversificao de atividades
da Casa Civil, em particular, e da Presidncia, de modo geral. Estas prerrogativas
11. Para um entendimento sobre o desenvolvimento institucional da Casa Civil na estrutura da Presidncia brasileira,
ver Lameiro (2013).
12. Para uma anlise especfica sobre este processo, ver Lameiro (2013).
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variaram de acordo com a natureza dos regimes polticos instaurados no pas desde
o primeiro governo Vargas (1930-1945).
Particularmente, os presidentes que governam o pas aps a redemocratizao
de 1985 e a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) manejam
recursos de deciso unilaterais (como os decretos e as MPs)13 (Brasil, 1988) para
criar novos ministrios e rgos pblicos, instituir funes, delegar competncias,
redefinir organogramas e rotinas de funcionamento no mbito da estrutura do
Poder Executivo. Do mesmo modo, com base nestas prerrogativas, os presidentes
podem, parafraseando Moe, organizar e dirigir a Presidncia como considerassem
adequado, inclusive projetando nesta estrutura formas de controle sobre as demais
instituies do governo.
Assim, no contexto institucional inaugurado com a CF/1988, os presidentes dispem da prerrogativa de estabelecer por meio de decretos e MPs arranjos
diversificados para o rgo. A partir destes atos legais, definem o modelo de assessoramento que pretendiam encarregar Casa Civil e o papel que esta teria em
seus respectivos governos. A princpio, pode-se transferir e/ou centralizar decises,
assim como instituir novas atribuies e organizao Casa Civil, projetando um
papel especfico para o rgo no mbito da Presidncia, que auxiliasse o chefe do
Executivo no exerccio do governo.
luz do esquema analtico proposto por Moe (1985; 1993), exposto na
seo anterior, pode-se conceber que no contexto democrtico recente do Brasil,
o presidente como lder do Poder Executivo, quando monta a sua coalizo partidria de apoio parlamentar para governar, isto , promover suas decises por meio
do trmite legislativo no Congresso Nacional, torna-se suscetvel a dois tipos de
constrangimentos, que se originam: i) de um processo de deciso coletivo que
envolve mltiplos interesses; e ii) da diviso de poder no interior do Executivo
com os parceiros da coalizo partidria.
Nessa perspectiva, entende-se que a composio de uma coalizo de partidos
engendra constrangimentos ao presidente, uma vez que o compromisso firmado
envolve partes com interesses e preferncias potencialmente diversos. Isto repercutir
tanto na relao da Presidncia com o Congresso, quanto internamente, no comando
da burocracia do Executivo. A vigncia de uma coalizo exigir do presidente, em
alguma medida, esforos no sentido de mobilizar seus parceiros a aderir aos projetos
governamentais ou, ainda, de negociar com eles o prprio contedo destas medidas.
possvel que esses esforos variem conforme o tamanho da coalizo, a proximidade
13. Quais sejam: a iniciativa exclusiva do presidente de propor leis sobre criao, estruturao e atribuies dos ministrios e rgos da administrao pblica federal, a competncia de dispor sobre a organizao e o funcionamento da
administrao federal a partir de decretos e de editar medidas provisrias com fora de lei em casos de relevncia e
urgncia (conforme os Artigos 61, 62 e 84).
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e demais rgos da administrao federal; vi) manter contatos regulares com as mesas e
as lideranas das Casas do Congresso Nacional; e vii) examinar os projetos de lei
submetidos sano do presidente da Repblica, consultando os ministrios e rgos
interessados para instruir a deciso presidencial.
A organizao de competncias e de uma estrutura especfica de natureza
poltico-parlamentar na Presidncia, especificamente na Casa Civil, para promover a coordenao do governo com o Congresso Nacional coerente com
o novo momento poltico do Brasil, a partir de 1985, com a redemocratizao
e a vigncia de um regime de separao de poderes, adensado por um sistema
multipartidrio competitivo.
Um dado interessante que revela a funcionalidade desse tipo de estrutura
incumbida da coordenao poltica diz respeito experincia do governo de
Fernando Collor de Mello (1990-1992), que iniciou seu mandato extinguindo a
Casa Civil e, por conseguinte, sua estrutura interna, e instituindo em seu lugar
uma secretaria-geral, cujas funes no previam a de assistir o presidente no desempenho da coordenao poltica do governo.
Ao longo do mandato, no entanto, principalmente no perodo em que houve
um quadro de grande dificuldade para governar, Collor reintroduziu no mbito da
Presidncia uma estrutura de coordenao poltica nos moldes da que existia no mandato de Sarney. Assim, foi em meio s crises de natureza econmica concernentes
ao fracasso dos planos de estabilizao monetria e poltica relativa s crescentes
denncias de corrupo envolvendo membros do alto escalo governamental ,
entre 1991 e 1992, que foi instituda a Secretaria de Governo.14 O comando do
rgo foi entregue a Jorge Bornhausen, ento presidente nacional do Partido da
Frente Liberal (PFL),15 e um dos principais interlocutores do ento presidente Collor
para a promoo de uma reforma ministerial, em 1992, que procuraria aproximar
o governo dos partidos, como forma de obter respaldo poltico no Congresso, em
troca de pastas ministeriais.
A Secretaria de Governo foi vinculada administrativamente Secretaria-Geral
(SG) e encarregada da finalidade especfica de assistir direta e imediatamente o
presidente no desempenho de suas atribuies nos assuntos referentes ao acompanhamento de aes e polticas governamentais e no relacionamento com os estados
e municpios. A medida foi entendida como uma estratgia para fortalecer a articulao poltica do governo, reabilitando uma das funes pertinentes antiga Casa
Civil, ou seja, a coordenao e articulao poltica com o Congresso e os partidos
14. Pela Lei no 8.410, de 27 de maro de 1992 (Brasil, 1992).
15. Na reforma ministerial promovida por Collor em 1992, das nove nomeaes feitas, trs eram indicaes do Partido
da Frente Liberal (PFL), respectivamente, para as pastas da Educao e Cultura, Previdncia Social e Ao Social. Alm
delas, houve a nomeao de Bornhausen para o comando da recm-criada Secretaria de Governo.
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polticos (Cardoso, 2006). A criao da Secretaria de Governo reestabeleceria canais de interlocuo entre a Presidncia, as instituies e autoridades polticas que
formalmente foram suspensos com a extino da Casa Civil, em 1990.
Aps a experincia do governo Collor, todos os presidentes que se alternaram no
poder mantiveram na estrutura da Presidncia um rgo formalmente incumbido de
tratar dos assuntos parlamentares. Contudo, este rgo, responsvel por mediar a relao do governo com o Congresso, no se manteve sob o organograma da Casa Civil.
Ao longo do tempo, houve variaes em relao ao seu posicionamento no interior
da Presidncia, ora como parte da estrutura hierrquica da Casa Civil, ora como um
rgo, em tese, independente.
Assim, especificamente nos governos de FHC e Lula, no obstante os esforos
iniciais de concentrar na Casa Civil, bem como sob a responsabilidade de um restrito nmero de assessores presidenciais a conduo da relao entre o governo e o
Congresso (parlamentares e lideranas partidria), houve mudanas institucionais
que redefiniram o organograma e as atribuies da Presidncia no que concerne
relao com o Legislativo.
Nos dois governos (FHC e Lula), essas mudanas se originaram a partir do
desmembramento da estrutura da Casa Civil, que teve parte de sua organizao
interna transferida para uma nova secretaria presidencial, como ser exposto detalhadamente nas prximas sees. Basicamente, em ambos os governos, criou-se
uma nova secretaria no mbito da Presidncia para tratar da coordenao poltica
governamental junto ao Congresso Nacional, a partidos polticos e aos estados
e municpios. Estas transformaes explicitam a forma como as estruturas da
Presidncia so manejadas para cumprir e atender aos interesses presidenciais, sob
diferentes contextos e conjunturas polticas.
Pela regularidade com que ocorreu o desmembramento da estrutura da Casa
Civil nos dois governos, de FHC e Lula, e dada as funes de natureza poltica da
nova secretaria, possvel que esta mudana institucional visasse atender objetivos
similares, como os de reforar a interlocuo do governo com o Congresso, precisamente com a coalizo partidria para obter apoio parlamentar.
Entretanto, esse movimento, aparentemente similar, de desconcentrao de
atribuies e rgos da Casa Civil em curso nos governos dos dois presidentes
apresentou contornos diferenciados. Embora as novas secretarias tenham sido
incumbidas em grande parte de funes similares, os presidentes FHC e Lula
delegaram-lhes algumas atribuies especficas: Secretaria-Geral, estabelecida
em 1999, coube controlar as indicaes para o provimento dos cargos da burocracia federal (Brasil, 2002, anexo 1, Art. 3o, inciso IV), enquanto a Secretaria de
Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, criada em 2004, foi encarregada
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do governo com o Legislativo, sobretudo, nas questes referentes ao contato, envio e acompanhamento das medidas legislativas do Executivo para o Congresso.
Competiria Subchefia de Assuntos Parlamentares receber e apreciar os projetos
de lei j aprovados no Congresso Nacional, enviados Casa Civil para sano do
presidente e, sendo o caso, solicitar informaes aos ministrios e aos demais rgos
da administrao federal para instruir o exame do projeto.
Paralelamente Subchefia de Assuntos Parlamentares, a Secretaria-Geral da
Presidncia, sob o comando de Eduardo Jorge Caldas Pereira de 1995 a 1998,
ficou incumbida de funes relativas articulao e negociao poltica. Com
base nas prerrogativas de convocar ministros e autoridades da administrao
federal para reunies e organizar a pauta de audincias do presidente (baixado
pelo Decreto no 820/1993, no governo Itamar Franco), o secretrio-geral cuidaria da agenda diria de atividades do presidente, comandando a organizao
de recepes, reunies e encontros no Brasil com autoridades estrangeiras e
nacionais, como governadores, prefeitos, polticos e representantes de grupos
privados, entre outros.
No exerccio dessas funes, o ento secretrio-geral da Presidncia, Eduardo
Jorge Caldas Pereira,21 entraria pessoalmente em contatos com as principais autoridades pblicas do pas do Congresso Nacional, de governos subnacionais e de
partidos polticos, por exemplo e, a partir disso, provvel que tenha se tornado
um importante interlocutor a servio do presidente para negociar questes de seu
interesse com a classe poltica, que tambm lhe apresentaria demandas e solicitaes a serem levadas ao presidente. Em seu livro de memrias, FHC explicita que
no incio de seu governo teria entregue o relacionamento com o Congresso e o
peneiramento das nomeaes [para cargos de confiana na administrao pblica
federal recebidas, em geral, dos partidos e polticos que compunham a coalizo]
ao secretrio-geral da Presidncia, Eduardo Jorge (Cardoso, 2006, p. 276).
Dessa maneira, embora a Secretaria-Geral, sob o comando de Eduardo Jorge,
tenha ficado incumbida de funes de mediao e articulao poltica com o
Congresso e autoridades pblicas, inclusive de controlar as solicitaes de nomeaes
para cargos de confiana nos rgos do Executivo feitas pelos partidos e polticos
da coalizo, conveniente ressaltar que a Casa Civil, por meio de sua Subchefia de
Assuntos Parlamentares, tambm teria a prerrogativa de exercer contatos frequentes
com lideranas partidrias, parlamentares e, de forma geral, com as mesas diretoras
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
21. Eduardo Jorge era servidor concursado do Senado Federal desde 1964 e em 1983 passou a compor a assessoria do
ento senador Fernando Henrique Cardoso, o que perdurou at 1992. Aps isto, seguiu com o ento ex-senador para
os ministrios de Relaes Exteriores e da Fazenda, no governo de Itamar Franco, permanecendo como seu assessor.
182 |
FHC no manteve por muito tempo sob o controle de seus assessores mais prximos o relacionamento entre a Presidncia, a coalizo e o Congresso. No segundo
ano de seu mandato, em abril de 1996, em meio a crescentes presses dos partidos
da coalizo, foi criado o cargo de ministro Extraordinrio para Coordenao de
Assuntos Polticos, entregue a Luiz Carlos Santos do Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB) de So Paulo , ento lder do governo na Cmara
dos Deputados.22
A principal funo a ser exercida por esse ministro seria a de recolher as
indicaes que os parlamentares e partidos pretendiam realizar para os cargos de
confiana na administrao federal. No Executivo, Luiz Carlos Santos teria, ento, a
incumbncia de indicar as pessoas combinadas com os parlamentares para exercer
certos cargos que a lei permite serem de livre provimento (Cardoso, 2006, p. 244).
Com a criao do novo posto, Fernando Henrique relata ter organizado um arranjo
em que o ministro de Coordenao para Assuntos Polticos teria a prerrogativa de
realizar as nomeaes acertadas com os membros da coalizo, mediante, no entanto,
o crivo da Secretaria-Geral, da Casa Civil e do ministro da pasta correspondente
ao cargo pretendido (Cardoso, 2006, p. 278-282).
A presso pela criao de um posto ministerial na Presidncia que funcionasse
como um canal de mediao das demandas dos parlamentares e de grupos polticos no interior do Executivo ocorreu, segundo o presidente, por dois objetivos
especficos: os partidos da coalizo pleiteavam mais espao no ministrio e maior
acesso s decises relativas s nomeaes para os cargos de confiana. Havia insatisfaes quanto postura de Eduardo Jorge, a quem at ento cabia informalmente
controlar as nomeaes dos partidos para cargos no Executivo, considerado muito
meticuloso e inflexvel nas negociaes que estabelecia junto ao Congresso Nacional.
A criao desse canal que visaria representar e negociar as demandas dos
partidos da coalizo no mbito do Executivo ocorreu em meio primeira reforma
ministerial do mandato de FHC, em que o Partido Popular Socialista (PPS) e o
Partido Progressista Brasileiro (PPB) ingressaram formalmente base partidria
de apoio parlamentar, j integrada por PFL-PMDB-PSDB-PTB.23
FHC reconhece em seu livro que, precisamente em abril de 1996, o conjunto
do sistema poltico-partidrio comeou a reclamar mudanas no ministrio e que
22. O Decreto no 1.889, de 29 de abril de 1996 (Brasil, 1996), criou o cargo de ministro Extraordinrio para Coordenao
de Assuntos Polticos e disps sobre o apoio tcnico e administrativo a ser prestado pela Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica (SG/PR) para o desempenho dessa nova funo.
23. O Partido Popular Socialista (PPS) passaria a ocupar o recm-criado Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria.
Por sua vez, a concesso da pasta de Indstria e Comrcio, que estava sob o controle do PSDB desde o incio do mandato
de FHC, para um integrante do Partido Progressista Brasileiro (PPB) selaria, assim, a entrada oficial deste partido na
coalizo de apoio parlamentar ao governo.
| 183
184 |
Os problemas decorrentes da crise econmica em curso na campanha eleitoral de 1998 e o incio do segundo governo exigiriam ainda mais ateno com a
reorganizao de mecanismos de coordenao poltica. diante deste quadro que
se instituiu, em janeiro de 1999, modificaes no organograma da Presidncia,
criando um rgo a Secretaria de Relaes Institucionais incumbido exclusivamente de promover a coordenao e a articulao poltica do governo, sob o
comando inicial de Eduardo Graeff.
4.2 A estrutura formal da Casa Civil e da nova Secretaria-Geral no segundo
governo FHC (1999-2002)
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186 |
| 187
Em 2003, com a posse do presidente Luiz Incio Lula da Silva, do PT, novas
atribuies so dadas Casa Civil e Secretaria-Geral,28 que passam a ser comandadas, respectivamente, por Jos Dirceu e Luiz Dulci. Alm das funes previstas
no regimento da Casa Civil estabelecido durante o segundo mandato de FHC, o
rgo volta a ser responsvel pela coordenao poltica do governo, pelo relacionamento com o Congresso Nacional e os partidos polticos, e pela interlocuo
com estados e municpios. Neste novo marco, com o retorno das funes referentes
coordenao poltica do governo para a Casa Civil, a Secretaria-Geral torna-se
encarregada basicamente de promover o relacionamento e a articulao do governo
com entidades da sociedade civil.
Conforme a definio da MP no 103/2003 (Brasil, 2003a), editada no primeiro
dia do mandato do presidente Lula, que dispunha sobre as competncias e a estrutura
organizacional da Presidncia da Repblica e dos ministrios no novo governo, a
Casa Civil teria a incumbncia das seguintes funes: i) coordenar e integrar as
aes do governo; ii) verificar previamente a constitucionalidade e a legalidade
dos atos presidenciais; iii) analisar o mrito, a oportunidade e a compatibilidade
das propostas com as diretrizes governamentais; iv) realizar a coordenao poltica
do governo; v) tratar do relacionamento com o Congresso Nacional e os partidos
polticos; vi) cuidar da interlocuo com estados, Distrito Federal e municpios;
vii) promover a publicao e preservao dos atos oficiais; e viii) supervisionar e
executar as atividades administrativas da Presidncia da Repblica e supletivamente
da Vice-Presidncia da Repblica.
O novo chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, antes de assumir o cargo acumulava
o quarto mandato de presidente nacional do PT e o terceiro como deputado federal
por So Paulo, do qual se licenciou para assumir o posto ministerial no governo.
Alm disso, Dirceu havia sido o coordenador-geral da campanha eleitoral de Lula
para a presidncia, em 2002, e um dos principais articuladores da coalizo de
partidos que apoiou oficialmente candidatura de Lula.29 O perfil do novo chefe
da Casa Civil seria, portanto, de um quadro com extensa trajetria e experincia
poltica e um egresso da Cmara dos Deputados. O retorno das competncias e da
estrutura relativas coordenao poltica governamental para o organograma da Casa
Civil, quando Jos Dirceu assume o comando do rgo, parece indicar o projeto
da cpula presidencial de tornar a Casa Civil, a partir de 2003, a responsvel pela
28. A partir da Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro 2003 (Brasil, 2003a) convertida na Lei no 10.683, de 28 de
maio de 2003 (Brasil, 2003e), que define as bases organizacionais da Presidncia e dos ministrios.
29. A coligao Lula presidente, formada em 2002 para a campanha presidencial, foi composta, alm do PT, por
Partido Liberal (PL) partido do ento vice-presidente Jos Alencar , Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido da
Mobilizao Nacional (PMN) e Partido Comunista Brasileiro (PCB).
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polticos; e ii) na interlocuo com estados e municpios nos assuntos de interesse do Executivo. Para tanto, teria em sua estrutura as subchefias de Assuntos
Parlamentares e de Assuntos Federativos, transferidas da Casa Civil, bem como o Sial.
Dessa forma, mais uma vez, conforme ocorreu durante a presidncia de
FHC, remanejou-se da Casa Civil para outro rgo de assessoramento presidencial
as competncias e estruturas relativas coordenao poltica governamental.
Neste novo marco, a Casa Civil permaneceria exercendo as demais atribuies a
que estava incumbida desde o incio do governo Lula e, alm disso, conforme os
termos da MP no 163/2004 (Brasil, 2004b), teria a competncia de promover a
avaliao e o monitoramento da ao governamental e da gesto dos rgos e das
entidades da administrao pblica federal. Para o exerccio desta nova funo,
foi criada mais uma subchefia no organograma da Casa Civil (a Subchefia de
Articulao e Monitoramento).
O titular da Secretaria de Coordenao Poltica teria status de ministro de
Estado e este cargo foi entregue ao ento deputado federal Aldo Rebelo, do Partido
Comunista do Brasil (PCdoB) de So Paulo, que, desde 2003, tambm vinha exercendo a liderana do governo na Cmara. Rebelo estava no exerccio de seu quarto
mandato de deputado e, possivelmente, assim como ocorreu nos dois mandatos
de FHC, foi recrutado para um posto na Presidncia, incumbido da coordenao
poltica governamental, para atuar como um mediador do Executivo entre os seus
pares no Congresso, em especfico com os partidos da coalizo. No por acaso,
no perodo em que foi criada a Secretaria de Coordenao Poltica e Aldo Rebelo
assumia seu posto na Presidncia, o PMDB oficialmente ingressava na coalizo
parlamentar de apoio ao governo (Figueiredo, 2007), no bojo da primeira reforma
ministerial do mandato do presidente Lula.36
Segundo o regimento da nova Secretaria de Coordenao Poltica, definido
pelo Decreto no 4.968/2004, sua estrutura organizacional seria composta por:
Assessoria Especial, Gabinete e as subchefias de Assuntos Parlamentares e a de
Assuntos Federativos. As duas subchefias permaneceriam com as mesmas incumbncias recebidas no incio do governo Lula, quando estavam sob o escopo da
Casa Civil.37
36. Neste mesmo momento, em janeiro de 2004, o PDT deixava a coalizo de apoio parlamentar do governo.
Posteriormente, em dezembro de 2004, o Partido Popular Socialista (PPS) tambm decide por deixar o governo.
37. Aqui importante destacar que as acusaes envolvendo o nome do subchefe de Assuntos Parlamentares desde o
incio do governo Lula, Waldomiro Diniz, vieram a pblico (em fevereiro de 2004) quando esta subchefia j havia sido
transferida para a Secretaria de Coordenao Poltica. Waldomiro Diniz, subchefe de Assuntos Parlamentares a partir
de janeiro de 2003, foi o piv da primeira crise poltica do governo do presidente Lula, em 2004, quando se tornou
pblico um vdeo, gravado em 2002, em que Waldomiro Diniz, ento presidente da Loteria do Estado do Rio de Janeiro
(Loterj), aparenta negociar propina com Carlos Augusto Ramos (o Carlinhos Cachoeira) para arrecadar fundos para a
campanha do PT e do PSB no Rio de Janeiro. O subchefe foi exonerado do cargo na Casa Civil em 13 de fevereiro de
2004, mesmo dia em que o vdeo da conversa com Carlinhos Cachoeira tornou-se pblico e a revista poca divulgou
a primeira reportagem denunciando o escndalo que envolvia o nome de Waldomiro Diniz.
192 |
| 193
Partido
Perodo
Aldo Rebelo
PCdoB/SP
Jan./2004 a jul./2005
Jacques Wagner
PT/BA
Jul./2005 a mar./2006
Tarso Genro
PT/RS
Abr./2006 a mar./2007
PTB/MG
Mar.-nov./2007
Jos Mcio
PTB/PE
Nov./2007 a set./2009
Alexandre Padilha
PT/SP
Set./2009 a dez./2010
194 |
| 195
Mudana
institucional
Posio na
hierarquia da
Presidncia da
Repblica
Titularidade
Nome
Partido
Cargo anterior
Composio inicial
de FHC 1 (PSDB-PFL-PMDB-PTB)
1995/FHC 1
Criao do Sial
na Subchefia de
Assuntos Parlamentares
Subordinada
Casa Civil
Eduardo
Graeff
PSDB/SP
Chefe da
Assessoria
Parlamentar do
Ministrio da
Fazenda (MF)
1996/FHC 1
Criao do
cargo de ministro
Extraordinrio para
Coordenao de
Assuntos Polticos
Independente;com
vinculao tcnica
e administrativa
Secretaria-Geral
da PR
Luiz
Carlos
Santos
PMDB/SP
Deputado
federal; lder
do governo na
Cmara
Primeira reforma
ministerial de FHC
1; ingresso do PPB e
do PPS na coalizo
1999.1/FHC 2
PSDB/SP
Subchefe de
Assuntos
Parlamentares
da Casa Civil
Receber, controlar e
registrar as indicaes para
provimento de cargos no
mbito da administrao
pblica federal (Decreto no
4.451/2002, anexo 1, Art.
3o, inciso IV)
Composio inicial
de FHC 2 (PSDB-PFL-PMDB-PPB-PPS-PTB)
PSDB/SP
Deputado
federal; Vice-lder do PSDB
na Cmara
Primeira reforma
ministerial de FHC 2
PSDB/AM
Deputado
federal
Segunda reforma
ministerial de FHC 2
PSDB/SP
Diretor-Geral
da Itaipu Binacional (funo
de confiana)
Terceira reforma
ministerial de FHC 2;
PFL deixa a base de
apoio do governo
PT/SP
1999.2/FHC 2
2001/FHC 2
Reorganizao
da SRI em uma
Secretaria-Geral
2002/FHC 2
2003/Lula 1
Transferncia da
estrutura de coordenao poltica
da SG/PR para a
Casa Civil
2004/Lula 1
Independente
Independente
Independente
Independente
Subordinada
Casa Civil
Criao da Secretaria
de Coordenao
Independente
Poltica e Assuntos
Institucionais
Eduardo
Graeff
Aloysio
Nunes
Arthur
Virglio
Euclides
Girolamo
Scalco
Jos
Dirceu
Aldo
Rebelo
Deputado
federal; lder
PCdoB/SP
do governo na
Cmara
Acompanhar, apoiar e,
quando couber, recomendar
medidas aos rgos da administrao federal quanto
execuo das emendas
parlamentares, constantes
da LOA (Decreto no
6.207/2007, anexo 1, Art.
6, inciso VIII)
Composio
inicial de Lula 1
(PT-PCdoB-PDT-PL-PPS-PSB-PTB-PV)
Primeira reforma
ministerial de Lula 1;
ingresso do PMDB
na coalizo;
Sada do PDT da
coalizo
(Continua)
196 |
(Continuao)
Ano/governo
2005/Lula 1
2006/Lula 1
2007.1/Lula 2
2007.2/Lula 2
2009/Lula 2
Mudana
institucional
Posio na
hierarquia da
Presidncia da
Repblica
Reorganizao da
Secretaria de Coordenao Poltica na Independente
Secretaria de Relaes Institucionais
NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)
NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)
NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)
NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)
Independente
Independente
Independente
Independente
Titularidade
Nome
Jacques
Wagner
Tarso
Genro
Walfrido
Mares
Guia
Jos
Mcio
Partido
PT/BA
PT/RS
PTB/MG
PTB/PE
Alexandre
PT/SP
Padilha
Secretrio
Especial do
Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social
(Assessoria
da PR)
Segunda reforma
ministerial de Lula 1;
Sada do PPS e do
Partido Verde (PV)
da coalizo
Presidente
Nacional do PT
Terceira reforma
ministerial de Lula 1;
Ingresso, formal, do
PP na coalizo
Ministro do
Turismo
Composio
inicial de Lula 2 (PT-PCdoB-PDT-PMDB-PP-PR-PSB-PTB);
Retorno do PDT
coalizo
Deputado
federal; lder
do governo na
Cmara
Idem Acompanhar,
apoiar e, quando couber,
recomendar medidas aos
rgos da administrao
federal quanto execuo
das emendas parlamentares, constantes da LOA
(Decreto no 6.207/2007,
anexo 1, Art. 6o, inciso VIII)
Primeira reforma
ministerial de Lula 2;
Ingresso formal do
PRB na coalizo
Cargo anterior
Subchefe de
Assuntos
Federativos
da SRI
Idem Acompanhar,
apoiar e, quando couber,
recomendar medidas aos
rgos da administrao
federal quanto execuo
das emendas parlamentares, constantes da LOA
(Decreto no 6.207/2007,
anexo 1, Art. 6o, inciso VIII)
Fonte: Decretos nos 1.403/1995, 1.889/1996,4.451/2002, 5.526/2005 e 6.207/2007; Medidas Provisrias nos 1.795/1999,
1.911-8/1999, 103/2003 e 163/2004. Site da Biblioteca da Presidncia da Repblica: <http://www.biblioteca.presidencia.
gov.br/ex-presidentes>. Site do Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro (DHBB): <http://cpdoc.fgv.br/acervo/dhbb>.
Elaborao da autora.
Obs.: NA = no se aplica.
Para tornar mais preciso os dados expostos no quadro 2, foi atribuda uma
pontuao s quatro variveis que informam a respeito do nvel de centralizao/
descentralizao dos arranjos.40 Em termos gerais, quanto mais prximo a quatro
40. Para a varivel posio hierrquica na PR V1, no caso em que a estrutura for vinculada Casa Civil no se atribui
ponto; se for independente, soma-se um (1) ponto. Na varivel partido do titular do rgo V2, se for do partido do
presidente (PSDB ou PT), no h pontuao, se o partido for da base aliada, soma um (1) ponto. Em relao ao cargo
anterior do titular V3, caso seja de assessoria ao presidente (inclusive de ministro), no se atribui ponto; na situao
de ser um egresso do Legislativo, soma-se um (1) ponto. Por fim, a varivel funes relativas a cargos e emendas oramentrias V4, quando prevista agrega um (1) ponto. Para a distribuio da pontuao, ver tabela B.1, no apndice B.
| 197
pontos, a estrutura de coordenao poltica apresentaria um formato descentralizado; em contraposio, nos casos prximos a zero, o formato seria centralizado.
O somatrio verificado em cada perodo de um governo est disposto no grfico 1.41
GRFICO 1
5
2009/Lula 2
2007.2/Lula 2
2007.1/Lula 2
2006/Lula 1
2005/Lula 1
2004/Lula 1
2003/Lula 1
2002/FHC 2
2001/FHC 2
1999.2/FHC 2
1999.1/FHC 2
1996/FHC 1
1995/FHC 1
Nvel de descentralizao
Elaborao da autora.
Inicialmente, chama ateno a vigncia dos nveis mais baixos de descentralizao da estrutura de coordenao poltica exatamente nos anos inaugurais dos
governos FHC e Lula (1995 e 2003). Tambm de forma congruente, observa-se que
em ambos os governos, no segundo ano dos respectivos mandatos (1996 e 2004) h
um incremento expressivo no nvel de descentralizao da estrutura de coordenao
poltica presidencial. Nota-se, assim, que os dois presidentes privilegiaram estratgias
de concentrao da coordenao poltica ao iniciar seus mandatos, mas, em um
segundo momento, empreenderam movimentos de descentralizao em relao
s estruturas e competncias de coordenao poltica no interior da Presidncia.
No governo FHC, o nvel mximo de descentralizao verificado totalizou trs (3)
pontos e pode-se dizer que vigorou durante boa parte de seus dois mandatos: a partir
de 1996, no primeiro, e entre a segunda metade de 1999 a 2001, durante o segundo.
41. Convm ressaltar que a formalizao em um grfico das variveis que caracterizam as mudanas ocorridas no arranjo de coordenao poltica da Presidncia cumpre, neste captulo, apenas um objetivo ilustrativo. No sendo possvel
derivar deste esquema concluses estatsticas a respeito da pontuao formulada para precisar o nvel de centralizao/
descentralizao do arranjo sob anlise.
198 |
42. Apenas na reforma ministerial ocorrida ao longo do primeiro semestre de 1999 no houve o ingresso de um novo
partido na coalizo de apoio parlamentar ao governo.
| 199
7 CONCLUSES
Ao longo dos governos FHC e Lula foram definidos diferentes arranjos de coordenao poltica na Presidncia. Os dois mandatrios procuraram inicialmente
estabelecer formas centralizadas de relacionamento com o Congresso Nacional
e os partidos da coalizo. Este movimento de centralizao expressou-se pela
concentrao na estrutura da Casa Civil, e sob a responsabilidade de assessores
prximos, da incumbncia formal de promover a coordenao poltica do governo
com o Legislativo.
No curso dos respectivos mandatos, no entanto, o estudo mostrou que houve transformaes no organograma da Presidncia. Em ambos os governos, o arranjo centralizado de coordenao poltica foi, em tese, substitudo. A partir de mudanas institucionais foi criada uma secretaria
presidencial exclusiva para a qual se transferiu o arranjo responsvel pela coordenao poltica.
A conduo da articulao poltica dos governos de FHC e Lula passou, portanto, a
incorporar novas estruturas e atores, denotando: i) inverso das estratgias inicialmente
privilegiadas pelos presidentes para lidar com o Legislativo; e, ao mesmo tempo, ii) concesso
aos partidos da base aliada de um espao na Presidncia encarregado, potencialmente, de
mediar o relacionamento do presidente e do governo com a coalizo no Congresso.
Pelo que foi visto, para obter respaldo da base, o chefe do Executivo empreende
esforos que no se limitam a concesso de cargos ministeriais; em algum nvel
transfere a autoridades provenientes do Legislativo o comando da coordenao
poltica e a administrao dos recursos (cargos de confiana e emendas oramentrias) de negociao com os partidos aliados. Desta forma, em momentos especficos de ambos os governos, observou-se que para expandir e galvanizar o suporte
da base partidria de apoio parlamentar, os presidentes no apenas ampliaram a
representao desta coalizo nos cargos ministeriais (em comparao ao contexto
anterior), mas, ao mesmo tempo, realizaram mudanas estruturais na Presidncia
que promoveram a participao de atores que no compunham seu crculo ntimo
de assessores (inner circle) na conduo da coordenao poltica do governo.
Entretanto, de acordo com a descrio realizada nas sees 4 e 5 deste captulo,
possvel observar algumas sutilezas presentes nos movimentos de reorganizao das
estruturas de coordenao poltica da Presidncia estabelecidos por FHC e Lula, que
explicitam uma margem de controle dos presidentes sobre as funes que estavam
sendo delegadas s autoridades e aos rgos que passariam a, formalmente, cuidar
da coordenao poltica. Em termos especficos, notam-se algumas limitaes, ou
precaues por parte dos presidentes, em relao ao controle destes novos atores
sobre os recursos, como os cargos de confiana e as emendas oramentrias, que
potencialmente seriam negociados com partidos que compem coalizo.
200 |
| 201
REFERNCIAS
ABRANCHES, Srgio. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988.
AMORIM NETO, Octavio. Formao de gabinetes presidenciais no Brasil: coalizo versus cooptao. Nova Economia, Belo Horizonte, vol. 4, n. 1, p. 9-34, 1994.
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BRAGA, Maria do Socorro Sousa. O processo partidrio-eleitoral brasileiro.
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do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica e d outras providncias. Braslia:
Congresso Nacional, 1986. Disponvel em: <http://goo.gl/lbgmOt>
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia:
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______. Lei no 8.410, de 27 de maro de 1992. Altera dispositivos da Lei no 8.028,
de 12 de abril de 1990, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica
e dos ministrios e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1992.
Disponvel em: <http://goo.gl/lVYf1P>.
______. Medida Provisria no 813, de 1o de janeiro de 1995. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios e d outras providncias. Braslia:
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______. Decreto no 1.403, de 21 de fevereiro de 1995. Institui o Sistema de
Acompanhamento Legislativo e d outras providncias. Braslia: Congresso
Nacional, 1995b. Disponvel em: <http://goo.gl/rtkaaJ>.
______. Decreto no 1.362, de 1o janeiro de 1995. Dispe sobre a delegao de
competncia para a prtica de atos de provimento no mbito da Administrao
Pblica Federal e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1995c.
Disponvel em: <http://goo.gl/azqJXV>.
202 |
| 203
204 |
| 205
206 |
APNDICE A
GRFICO A.1
Composio do alto escalo governamental1 nos governos de FHC e Lula, por tipo de
vinculao partidria2 (1995-2010)
(Em %)
100
90
80
20,0
36,4
41,7
36,4
34,6
40,0
19,4
58,3
23,3
29,0
60
31,8
33,3
40
40,9
42,3
10
25,0
22,7
23,1
30,0
46,7
50,0
12,1
12,1
34,4
39,4
42,4
21,2
36,4
12,5
56,7
31,8
33,3
12,5
33,3
40,0
30
20
20,0
37,5
70
50
20,0
20,0
29,2
51,6
53,1
48,5
45,5
42,4
29,2
0
1995 1996 1998 1999.1 1999.2 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007.1 2007.2 2008 2010
FHC 1
FHC 2
Partido do presidente
Lula 1
Partidos da base
Lula 2
Sem filiao
Elaborao da autora.
Notas: 1 Ministrios e secretarias da Presidncia.
2
Filiao ao partido do presidente, filiao aos partidos da base aliada, sem filiao partidria.
Lula 2 (PT)
2007.1 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR, PSB e PTB.
2007.2 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR, PRB, PSB e PTB.
2008 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR, PRB, PSB e PTB.
2010 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR e PSB.
| 207
208 |
APNDICE B
TABELA B.1
V1
V2
V3
V4
Total
1995/FHC 1
1996/FHC 1
0,5
0,5
1999.1/FHC 2
1999.2/FHC 2
2001/FHC 2
2002/FHC 2
2003/Lula 1
2004/Lula 1
2005/Lula 1
2006/Lula 1
2007.1/Lula 2
2007.2/Lula 2
2009/Lula 2
Elaborao da autora.
Nota: 1 Referncia para o grfico 1 deste texto.
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento
brasileiro por meio da produo e disseminao de conhecimentos
e da assessoria ao Estado nas suas decises estratgicas.
ISBN 978-85-7811-252-3
9 788578 112523