Oposiciones a la Junta de Andaluca

Convocatoria 2016

TEMA
8: Cuerpo General de
Administrativos (C1.1000)
Fuentes del Derecho Administrativo: Clasificacin.
Jerarqua normativa.
La Ley: Concepto y clases.
Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley.
El Reglamento: Concepto y clasificacin.
La potestad reglamentaria: Fundamento titularidad
y lmites.
Procedimiento de elaboracin de los
Reglamentos.

Bibliografa legislativa:
Constitucin espaola 1978.
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen
Jurdico del Sector Pblico.
Ley 39/2015 de 1 de octubre, del procedimiento
administrativo comn.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de
reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca
Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la
Comunidad Autnoma de Andaluca.
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www.juntadeandalucia.es/
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NDICE:
I. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: CLASIFICACIN................................................ 3
Antecedentes
Concepto de derecho administrativo
II. JERARQUA NORMATIVA. ..................................................................................................... 5
La Ley
El Reglamento
La Costumbre
Los principios generales del derecho
III. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES. .......................................................................................... 10
Conceptos generales
Procedimiento de elaboracin de las leyes en la CC.AA. de Andaluca
IV. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY. .................................................... 16
V. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASIFICACIN. ........................................................... 19
Concepto
VI. LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTO, TITULARIDAD Y LMITES. ....................... 21
VII. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE LOS REGLAMENTOS. ........................................ 25
Elaboracin de los reglamentos estatales

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1. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: CLASIFICACIN.

ANTECEDENTES
Antes de comenzar el estudio de fuentes del derecho administrativo, se hace
pertinente conocer algunos conceptos del Derecho. Con la divisin de Poderes que
realiza Montesquieu, donde esquematiza que en cualquier sociedad moderna el
poder debe ser repartido entre, un ejecutivo (normalmente quien detenta la ejecucin
de las polticas) un legislativo (el poder que elabora y aprueba las leyes o normas) y un
judicial (el encargado de velar por la aplicacin de dichas normas cuando se
produce un conflicto), encontramos las primeras semillas de lo que se puede entender
como lo que se denomina Derecho Pblico.
Con la Revolucin Francesa se instaura en Europa un nuevo sistema de gobierno que
denominamos Estado de Derecho. Esta forma de gobierno de la sociedad se puede
sintetizar como la sumisin de todos al imperio de la Ley. A este respecto podemos
entender que a todos tambin engloba a lo que luego definiremos como sujetos de
derecho pblico o Administracin.
Con esta sumisin al imperio de la Ley, trae consigo el reconocimiento de Derechos y
libertades fundamentales del individuo y ciudadano, trae consigo lo que ms tarde se
definir como principio de legalidad.
Ahora es el momento que dividamos las dos grandes ramas del derecho. En ellas
podemos definirlas como:

DERECHO PRIVADO: que es aquella rama del derecho que regula los negocios
jurdicos (obligaciones o contratos), hechos o actos entre particulares. Entre los
principios que definen este derecho tenemos: Principio de Autonoma de la
voluntad en el que la persecucin de sus propios intereses, las personas se
relaciona entre s mediante actos fundamentados en sus propias voluntades. La
voluntad libre de vicios, dolo, coaccin o engao de personas con capacidad
legal para realizar negocios jurdicos es suficiente para efectuar actos con
efectos jurdicos.
En principio, los sujetos de derecho privado pueden realizar todo aquello que no
est expresamente prohibido por el ordenamiento. Por otro lado tambin
debemos apuntar al Principio de Igualdad en el que los actos privados, los
sujetos de derecho se encuentran en un punto equilibrado de igualdad, en
donde ninguna de las partes es ms que la otra, y ninguno puede exigir del otro
nada sin un acuerdo de voluntades.

DERECHO PBLICO: que es aquella rama del derecho que regula las relaciones
del individuo o ciudadano con el Estado, as como las relaciones de los distintos
sujetos que pueda crea el Estado entre s. Entre los principios que regula este
derecho estara el Principio de Legalidad, conforme al cual el ejercicio de un
poder pblico debe realizarse acorde a la ley vigente y no a la voluntad de las
personas que detentan esta potestad publica, es decir, el Ente Pblico en sus
actuaciones con los ciudadanos o los usuarios se somete al imperio de la ley.

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Por otro lado tenemos que sealar el carcter imperium (o imperativas) que
tiene sus actuaciones y normas al interrelacionarse los unos con los otros, pues
en esta rama del Derecho, no se aplica el principio de igualdad de las partes,
sino que es el Ente Pblico quien detenta una posicin de preeminencia o
ventaja, sobre el ciudadano.

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Demos comenzar este estudio con la definicin de Derecho Administrativo, en sentido
amplio le corresponde al conjunto de las normas del derecho privado y del derecho
pblico que se aplican a la administracin en su gestin de los servicios pblicos y en
sus relaciones con los particulares.
La esencia diferencial del Derecho administrativo radica en la nota de preeminencia
que favorece a la Administracin Pblica situndola en un nivel superior al
administrado en cuanto aqulla realiza actividades de inters general. En definitiva, el
Derecho administrativo es el Derecho pblico comn y general.
Se puede definir las fuentes del Derecho Administrativo como aquella forma o actos a
travs de los cuales el Derecho administrativo se manifiesta en su vigencia. Es por tanto
que resulta de aplicacin las fuentes del derecho enumeradas en otras ramas del
Derecho, por lo tanto, resulta de aplicacin el art 1 del Cd. Civil, el cual dice las
fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la Ley, la Costumbre y los principios
generales del Derecho.
CLASES
Haremos una distincin entre fuentes directas e indirectas, de tal modo son:
FUENTES DIRECTAS:
La Ley.
La Costumbre.
Los Principios Generales del Derecho.

FUENTES INDIRECTAS:
Los Tratados internacionales.
La Jurisprudencia.
La doctrina cientfica o
doctrina de los autores.

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2. JERARQUA NORMATIVA.
La jerarqua u orden en que han de aplicarse al caso concreto, solo se puede predicar
de las fuentes directas, ya que son ellas las que contienen normas jurdicas. El Cdigo
Civil en su art 1 no solo enumera las fuentes, sino que adems las jerarquiza del
siguiente modo:
1. La preeminencia de la Ley se proclama al decir que las leyes solo se derogan
por otras posteriores y al establecer un valor subordinado de las otras fuentes.
2. El apartado 3 determina el valor de la costumbre, al establecer que solo regir
en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al
orden pblico y que resulte probada.
3. Por lo que refiere a los Principios Generales del Derecho, el apartado 4
proclama que se aplican en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su
carcter informador del ordenamiento jurdico.
As pues, las fuentes escritas tienen primaca sobre las no escritas, incluyendo entre las
primeras, no solo la Ley, sino tambin las disposiciones de carcter general o
Reglamentarias.
La enumeracin como su encaje responde como viene haciendo la doctrina a travs
de la Pirmide de Kelsen. Este esquema quedara de la siguiente forma:

La Constitucin, que es la Norma suprema del ordenamiento jurdico y por la que se

regula toda la compleja interrelacin entre las diferentes normas.

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Los Tratados Internacionales, en los que se incluye Los Tratados que ha firmado el
Estado con la UE o con organizaciones internacionales, as como otros reglamentos
internacionales.
Las leyes promulgadas por las Cortes (Parlamento y Senado), que son la fuente bsica
del Derecho del Estado y que se dividen en dos: Leyes Orgnicas y Leyes ordinarias.
Las normas reglamentarias con rango de ley como el Real Decreto Ley y el Real
Decreto Legislativo. Los Reales Decreto Ley se diferencian de las leyes en que estn
promulgadas por el Gobierno y no por el Parlamento. La diferencia entre ellas y las
siguientes es que el Real Decreto Ley se dicta por el Gobierno en caso de extrema y
urgente necesidad.
Los Reglamentos como los Reales Decretos, las rdenes de las Comisiones Delegadas
del Gobierno, las rdenes Ministeriales, etc.
Las leyes y los Reglamentos de las Comunidades Autnomas. Que dependern del
tema que trate, siendo su alcance limitado al territorio de la CCAA.
Completando esta pirmide, debemos acudir a la costumbre, que debe ser probada
y es una norma no escrita.
Cierra esta clasificacin los Principios Generales de Derecho que inspiran a todos ellos.
En este sentido podemos enumerar como la Buena Fe, la confianza legtima en
derecho administrativo
Veamos unos apuntes sobre ellas.

La Constitucin Espaola de 1978.

Siguiendo la pirmide Kelsen como mejor forma de enumerar estas, podemos concluir
que en el ordenamiento espaol se establece de la siguiente forma:
La CE, estara en la cspide de la Pirmide influenciando con sus valores superiores a
todas las normas que tiene por debajo. Recurdese que el Principio de Jerarqua
normativa, que de conformidad con este principio, las normas de rango inferior no
pueden oponerse a las de rango superior.
La CE, se caracteriza por las siguientes notas:
Se trata de una constitucin escrita, de corte democrtico y liberal sobre la
que han influido la Ley Fundamental de Bonn, la Constitucin portuguesa e
italiana y en menor medida la francesa.
Se trata de una Constitucin rgida, pues los requisitos que establece para su
reforma son especiales.
Desde un punto de vista formal emana de un poder constituyente derivativo
(ley para la reforma poltica de 1977). En el plano material es un texto que
rompe con el rgimen anterior.
El valor jurdico- formal de la CE, podemos verlo desde un doble prisma, as podemos
ver que se le asigna una legalidad formal y una legalidad material.
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La legalidad formal: resulta del establecimiento de especiales dificultades para su

derogacin o reforma. Este procedimiento lo encontramos en los art 166 a 169. De
acuerdo con ellos, la reforma constitucional se ejercer por el Gobierno, el Congreso
el Senado, segn la Constitucin y los reglamentos de las Cmaras. Las Asambleas de
las CCAA podrn solicitar a la Mesa del Congreso una proposicin de Ley. (Art 166 CE
en relacin con el art 87.1 y 87.2 CE)
Los proyectos de reforma constitucional debern ser aprobados por una mayora de
3/5 de cada una de las Cmaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentar
obtenerlo mediante la creacin de una Comisin de composicin paritaria de
Diputados y Senadores, que presentar un texto que ser votado por el Congreso y el
Senado. De no lograrse la aprobacin mediante el procedimiento anterior, y siempre
que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayora absoluta del Senado, el
Congreso, por mayora de 2/3, podr aprobar la reforma.
Aprobada la reforma por las Cortes Generales, ser sometida a referndum
para su ratificacin cuando as lo soliciten, dentro de los quince das siguientes
a su aprobacin, una dcima parte de los miembros de cualquiera de las
Cmaras.
Cuando se propusiere la revisin total de la Constitucin o una parcial que
afecte al Ttulo preliminar, al Captulo segundo, Seccin primera del Ttulo I, o al
Ttulo II, se proceder a la aprobacin del principio por mayora de 2/3 de
cada Cmara, y a la disolucin inmediata de las Cortes. Las Cmaras elegidas
debern ratificar la decisin y proceder al estudio del nuevo texto
constitucional, que deber ser aprobado por mayora de 2/3 de ambas
Cmaras. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, ser sometida a
referndum para su ratificacin.
NOTA: No podr iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de
vigencia de alguno de los estados previstos en el artculo 116. (Los estados de
Alarma, de Excepcin y de Sitio)
La legalidad material: que se refiere a la superioridad de contenido y rango de la CE
en relacin con las dems leyes. La CE crea el TC, que como entre otras funciones que
ostenta, es la competente para conocer el recurso de inconstitucionalidad contra
leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley.

LA LEY.
Al respecto debemos materializar que las leyes pueden ser, segn nuestra
Constitucin, Leyes Orgnicas o Leyes Ordinarias. La CE consagra el Principio de
Jerarqua Normativa (art. 9.3), pero no jerarquiza las leyes, sino que esta jerarqua la
hace en referencia a la temtica o derecho que deben de legislar. No es que veten
una a la otra, sino que hay esa reserva impuesta por el constituyente, para que estos
derechos con reserva de orgnica sean utilizados para aquello que se hizo. En este
respecto matizamos el art 81 de la CE, hace una reserva tanto material como formal.
Sobre una base material (la reserva a las mismas el tratamiento de unas
cuestiones determinadas, al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen
electoral general y las dems previstas en la Constitucin).
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Sobre una base formal (la aprobacin o derogacin exigir de una mayora
absoluta del Congreso, en votacin final sobre el conjunto del proyecto).
Las leyes ordinarias se aprueban por la mayora de los presentes, siempre que las
Cmaras estn reunidas reglamentaria mente y con asistencia de la mayora de sus
miembros. (Art 79 CE). Lo normal es que las leyes sean aprobadas por el Pleno, aunque
se puede delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobacin de
proyectos o proposiciones de ley, salvo la reforma Constitucional, las cuestiones
internacionales, las leyes orgnicas y de bases y los presupuestos generales del estado.
(Art 75 CE).
Disposiciones Normativas con fuerza de Ley.
El Gobierno tiene competencia en la produccin de normas por la delegacin que
puede hacer el poder legislativo tomando la forma de Decreto Legislativo y Decreto
Ley. (Este apartado lo desarrollaremos ms adelante en el Tema)

EL REGLAMENTO
Se puede definir como disposicin jurdica de carcter general y con valor
subordinado a la Ley dictada por la Administracin, en virtud de su competencia
propia. Lo que significa que la norma reglamentaria, al estar sometida
jerrquicamente a la Ley, aunque sea posterior no puede derogar o modificar el
contenido de las normas con rango de ley y, por el contrario, stas tienen fuerza
derogatoria sobre cualquier reglamento. (Este apartado lo desarrollaremos ms
adelante Tema)

LA COSTUMBRE
La costumbre podemos definirla como el uso seguido de manera uniforme, general y
duradera de una conviccin jurdica. La costumbre como fuente del derecho
administrativo, as como su jerarquizacin ha sido muy discutida por la doctrina. Se
debe de distinguir lo siguiente:
a) Costumbre a la que se remite la Ley. En ocasiones una ley administrativa llama
directamente a la costumbre para regular determinadas relaciones o
situaciones con preferencia a las normas escritas y aplicables solo en defecto
de dicha costumbre. Luego podemos decir que la costumbre no es fuente
supletoria del art 1.3 de Cd. Civil sino que sube de rango y ocupa el que le
asigne la ley remitente.
b) Costumbre como fuente supletoria de la Ley. Es el caso al que se refiere el art
1.3 del Cd. Civil, aplicndose entonces la costumbre cuando exista lagunas
legales.
c) Las prcticas administrativas como costumbre. La doctrina considera que
estas no son costumbre y no vincula a la Administracin porque el art 35 de la
LPAC establece que se deben motivar los actos que se separen del criterio
seguido en actuaciones precedentes, por tanto, la motivacin justifica el
cambio de criterio. Adems en los supuestos de prcticas administrativas no se
dan los requisitos que se exigen para que se pueda considera como
costumbre y por tanto fuente de Derecho.
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LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Como establece el art 1.4 del Cdigo Civil, Los principios generales del derecho se
aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del
ordenamiento jurdico".
De esta aproximacin podemos concluir que tiene un carcter informador en el
ordenamiento jurdico. Los Principios Generales carecen de naturaleza normativa y
que, en virtud de lo previsto en el art. 1 CC, tienen una doble funcin: informan al
ordenamiento jurdico, de manera que son considerados tanto en la elaboracin
como en la aplicacin de las normas, y, por otro lado, tambin son utilizados para
hallar las soluciones concretas a casos determinados en defecto de la ley o la
costumbre.
La doctrina cientfica viene reconocindole tres funciones principalmente:
La funcin creativa, pues el legislador debe conocerlos antes de promulgar la
norma jurdica e inspirarse en ellos para positivarlos.
La funcin interpretativa tal como se desprende del art 1.4 del Cdigo Civil.
La funcin integradora al llenar el vaco legal que se pueda dar con ocasin
de la aplicacin de la norma al supuesto concreto.
La Jurisprudencia.
La Jurisprudencia viene determinada por las sentencias repetidas de Jueces y
Tribunales al fallar sobre un determinado asunto. Segn el Cd. Civil, esta completar
el ordenamiento jurdico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la Costumbre y los Principios generales del
Derecho. Por tanto es una fuente indirecta que complementa el ordenamiento
jurdico.

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3. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES.

CONCEPTOS GENERALES
Podemos definir que la Ley es la expresin de voluntad de los rganos
constitucionalmente establecido para la produccin de la misma, con objeto de
regular una determinada conducta que se quiere que tenga la sociedad y con el fin
de darle un formalismo, una publicidad y una seguridad jurdica. De esta definicin
podemos extraer lo siguiente:
Es una norma jurdica, por lo tanto normalmente va estar escrita.
Su contenido puede ser total, regulando conductas especficamente o
parcial, necesitando de un reglamento que desarrolle los contenidos
expresados en ella.
Tiene un rango formal, pues constituye el segundo escaln en la pirmide
antes referida.
La titularidad de realizar este tipo de normas recae en las Cortes, en este
aspecto viene recogido en el Art 66. 2 de la CE.
Esta norma va estar sancionada por el Rey, cosa que no ocurre con otro tipo
de normas.
TIPOS DE LEYES
Leyes Orgnicas.
El art 81 de nuestra constitucin nos define qu derechos se deben articular como Ley
Orgnica, estableciendo lo siguiente:
Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
pblicas, en este sentido se deber de dar forma de este texto jurdico
aquellos derechos comprendidos en los art 15 a 29 de la CE.
Las que aprueben los Estatutos de Autonoma, es lgico, ya que por un lado
crea un nuevo rgano en lo que se refiere a la organizacin del Estado y por su
importancia en el encuadre del juego de organizacin jerrquica de la misma.
Recurdese que este tipo de Leyes tiene un alcance local, pues va dirigida
sobre todo al territorio que determina la CCAA. Debemos tambin sealar,
que aunque las leyes orgnicas no estn supeditadas a un referndum, este
tipo de Ley, por su repercusin, si lo est, apartndose por tanto, del proceso
de elaboracin de ley orgnica normal.
El rgimen electoral general
Las dems previstas en la Constitucin. Esta segn se desprende de la CE, son:
1. La Organizacin militar (art 8.2 CE)
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2. El defensor del Pueblo ( art 54 CE)

3. Suspensin de derechos fundamentales (art 55.2 CE)
4. La sucesin en la Corona (art 57.5 CE)
5. La iniciativa Popular legislativa (art 87.3 CE)
6. Las modalidades de referndum (art 92.3 CE)
7. La autorizacin para celebrar tratados internacionales (art 93 CE)
8. Declaracin de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio (art 116 CE)
9. Sobre la organizacin, funcionamiento y gobierno del Poder Judicial (art
122 CE)
10.El Tribunal de Cuentas ( art 136 CE)
11.Alteracin de los lmites provinciales ( art 141.1 CE)
12..El Tribunal Constitucional (art 165 CE)
En cuanto a su aprobacin el Art 81.2, establece que la aprobacin, modificacin o
derogacin de las leyes orgnicas exigir mayora absoluta del Congreso, en una
votacin final sobre el conjunto del proyecto.
Leyes Ordinarias.
Leyes de Pleno y de Comisin.
A diferencia con las Leyes Orgnicas, Las leyes Ordinarias se aprueban por la mayora
de los presentes, siempre que las Cmaras estn reunidas reglamentaria mente y con
asistencia de la mayora de sus miembros. (Art 79 CE). Lo normal es que las leyes sean
aprobadas por el Pleno, aunque se puede delegar en las Comisiones Legislativas
Permanentes la aprobacin de proyectos o proposiciones de ley, salvo la reforma
Constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgnicas y de bases y los
presupuestos generales del estado. (Art 75 CE).
Leyes refrendadas.
Estas son las leyes preceptuadas en el art 92.1 de la CE, que establece el
procedimiento de refrendo para decisiones de especial transcendencias. Destacar
que el referndum ser convocado por El Rey mediante propuesta de Presidente del
Gobierno previamente autorizado por el Congreso de los Diputados. Este referndum
no es requisito necesario para la aprobacin de la Ley sino al ser un procedimiento
consultivo es solo a efectos informativos. No debe confundirse con el refrendo
obligatorio de la reforma constitucional.

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Leyes Marco y Leyes Armonizadoras.

Son modalidades de Leyes ordinarias estatales. Su regulacin la encontramos en el Art
150 de la CE. Debemos aclarar lo siguiente:
- Leyes Marco (art 150.1 CE) Las Cortes Generales, en materia de competencia
estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la
facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la
modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas
de las Comunidades Autnomas.
- Leyes Armonizadas (art 150.3 CE). El Estado podr dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la
competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a
las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin
de esta necesidad.
Leyes de Las CC.AA.
Las CCAA, tienen la posibilidad de producir normativa con fuerza de ley de sus
rganos legalmente constituidos, ello proviene del art 153.a) de la CE, pero ser el
Tribunal Constitucional quien realice el control de la constitucionalidad de estas. De
este precepto podemos extraer las siguientes caractersticas de estas leyes:
Son particulares, pues tienen una eficacia localmente limitada.
Son especiales, pues son normas dirigidas a regular aspectos parciales de la
vida social.
Estas subordinadas al inters general, lo que justifica que el Estado puede
dictar leyes dirigidas a armonizar las disposiciones normativas de las CCAA.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE ELABORACIN DE LAS LEYES ESTATALES

El procedimiento de elaboracin de leyes se establece en los art 87 a 90 de la CE,
siendo desarrollados por los distintos Reglamentos de las cmaras.
Iniciativa Legislativa.
El art 87 de la CE, dispone que:
La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo
con la Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras.
Las Asambleas de las Comunidades Autnomas podrn solicitar del Gobierno la
adopcin de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposicin de
ley, delegando ante dicha Cmara un mximo de tres miembros de la Asamblea
encargados de su defensa.
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Una ley orgnica regular las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular
para la presentacin de proposiciones de ley. En todo caso se exigirn no menos de
500.000 firmas acreditadas. No proceder dicha iniciativa en materias propias de ley
orgnica, tributarias o de carcter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de
gracia.
Por su parte el Art 88 de CE establece que los proyectos de ley sern aprobados en
Consejo de Ministros, que los someter al Congreso, acompaados de una exposicin
de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
De la lectura de estos dos artculos, podemos extraer las siguientes conclusiones sobre
la iniciativa legislativa:
Que esta puede ser ejercida por las Cmaras a travs de lo que se denomina
Proposicin de Ley.
Que esta puede ser ejercida en los trminos previstos por el poder ejecutivo a
travs de un proyecto de Ley.
Las asambleas legislativas de las CCAA, bien remitindola al Gobierno
(proyecto de Ley), bien remitindola a la Mesa del Congreso (proposicin de
Ley).
A travs de la iniciativa popular, pero con los lmites establecidos sobre la
materias a regular (Ley Orgnica 3/1984 reguladora de la Iniciativa Popular.),
tales como ley orgnica, tributarias o de carcter internacional, ni en lo
relativo a la prerrogativa de gracia.
Tramitacin.
La tramitacin de leyes seguir el procedimiento previsto en el art 89 y 90 de CE, que
establece que:
La tramitacin de las proposiciones de ley se regular por los Reglamentos de
las Cmaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el
ejercicio de la iniciativa legislativa en los trminos regulados por el artculo 87.
Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artculo 87, tome en
consideracin el Senado, se remitirn al Congreso para su trmite en ste
como tal proposicin.
Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgnica por el Congreso de los
Diputados, su Presidente dar inmediata cuenta del mismo al Presidente del
Senado, el cual lo someter a la deliberacin de ste.
El Senado en el plazo de dos meses, a partir del da de la recepcin del texto,
puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al
mismo. El veto, deber ser aprobado por mayora absoluta. El proyecto no
podr ser sometido al Rey para sancin sin que el Congreso ratifique por
mayora absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayora simple, una
vez transcurridos dos meses desde la interposicin del mismo, o se pronuncie
sobre las enmiendas, aceptndolas o no por mayora simple.
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El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el

proyecto se reducir al de veinte das naturales en los proyectos declarados
urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.
Una vez tramitado debemos acudir al art 91CE, que establece que El Rey sancionar
en el plazo de quince das las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las
promulgar y ordenar su inmediata publicacin.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE LAS LEYES EN LA CC.AA. DE ANDALUCA

La regulacin la encontramos en los art. 108 y 111 de la ley Orgnica 2/2007 Ley
Estatuto de Autonoma de Andaluca, as como en la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del
Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca donde se desarrolla el
procedimiento de elaboracin. Como se desprende del articulado queda de la
siguiente forma:
Iniciativa Legislativa.
Como dispone el Art 108 b) de la L.O. 2/2007, El Parlamento ejerce la potestad
legislativa mediante la elaboracin y aprobacin de las leyes. Las leyes que afectan a
la organizacin territorial, al rgimen electoral o a la organizacin de las instituciones
bsicas, requerirn el voto favorable de la mayora absoluta del Pleno del Parlamento
en una votacin final sobre el conjunto del texto, salvo aquellos supuestos para los que
el Estatuto exija mayora cualificada.
Por su parte el Art 111 de la L.O. 2/2007, recoge que la a iniciativa legislativa
corresponde a los Diputados, en los trminos previstos en el Reglamento del
Parlamento, y al Consejo de Gobierno.
Una ley del Parlamento de Andaluca, en el marco de la ley orgnica prevista en el
artculo 87.3 de la Constitucin, regular tanto el ejercicio de la iniciativa legislativa de
los Ayuntamientos como la iniciativa legislativa popular.
La ley regular las modalidades de consulta popular para asuntos de especial
importancia para la Comunidad Autnoma en los trminos previstos en el artculo 78.
Por su parte el art 43 de LGA establece que:
El Consejo de Gobierno ejercer la iniciativa legislativa prevista en el Estatuto
de Autonoma mediante la aprobacin y posterior remisin de los proyectos
de ley al Parlamento de Andaluca.
El procedimiento de elaboracin de los proyectos de ley se iniciar en la
Consejera competente mediante la elaboracin del correspondiente
anteproyecto, que ir acompaado por una memoria justificativa, los estudios
e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, la memoria sobre
impacto por razn de gnero de las medidas que se establezcan, una
memoria econmica que contenga la estimacin del coste a que dar lugar y
su forma de financiacin, y, cuando proceda, una valoracin de las cargas
administrativas derivadas de la aplicacin de la norma para la ciudadana y
las empresas.

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La Consejera proponente elevar el anteproyecto de ley al Consejo de

Gobierno, a fin de que ste lo conozca y, en su caso, decida sobre ulteriores
trmites, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
En todo caso, los anteproyectos de ley debern ser informados por la
Secretara General Tcnica respectiva, el Gabinete Jurdico de la Junta de
Andaluca, y dems rganos cuyo informe o dictamen tenga carcter
preceptivo conforme a las normas vigentes. Finalmente, se solicitar dictamen
del Consejo Consultivo de Andaluca.
Cuando un anteproyecto de ley afecte a los derechos e intereses legtimos de
la ciudadana, la Consejera proponente podr acordar la realizacin del
trmite de audiencia en los trminos previstos en la letra c) del apartado 1 del
artculo 45 de la presente Ley. No obstante, el Consejo de Gobierno decidir
sobre la realizacin de este trmite cuando lo aconsejen razones de urgencia
debidamente acreditadas en el expediente.
Una vez cumplidos los trmites a que se refieren los apartados anteriores, la
persona titular de la Consejera proponente someter el anteproyecto de ley
de nuevo al Consejo de Gobierno para su aprobacin como proyecto de ley y
su remisin al Parlamento de Andaluca, acompandolo de los antecedentes
necesarios para pronunciarse sobre l.
Cuando el Consejo de Gobierno declare la urgencia en la tramitacin de un
anteproyecto de ley, solo tendr carcter preceptivo el dictamen del Consejo
Consultivo de Andaluca, en lo que se refiere a los informes de rganos
colegiados consultivos de la Comunidad Autnoma.
El Art 113 de la L.O. 2/2007 establece la frmula de participacin ciudadana en el
procedimiento legislativo, al recoger que los ciudadanos, a travs de las
organizaciones y asociaciones en que se integran, as como las instituciones,
participarn en el procedimiento legislativo en los trminos que establezca el
Reglamento del Parlamento.
Impacto de gnero y Control de constitucionalidad.
El art 114 del de la L.O. 2/2007, recoge que en el procedimiento de elaboracin de las
leyes y disposiciones reglamentarias de la Comunidad Autnoma se tendr en cuenta
el impacto por razn de gnero del contenido de las mismas.
Por su parte el Art 115 de la L.O. 2/2007 establece que el control de constitucionalidad
de las disposiciones normativas de la Comunidad Autnoma con fuerza de ley
corresponde exclusivamente al Tribunal Constitucional.
Promulgacin y publicacin (art 116 de la L.O. 2/2007)
Las leyes de Andaluca sern promulgadas, en nombre del Rey, por el Presidente de la
Junta, el cual ordenar la publicacin de las mismas en el Boletn Oficial de la Junta
de Andaluca en el plazo de quince das desde su aprobacin, as como en el Boletn
Oficial del Estado. A efectos de su vigencia regir la fecha de publicacin en el Boletn
Oficial de la Junta de Andaluca.
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4. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY.

Aunque se ha comentado que las leyes provienen del poder legislativo en algunas
ocasiones, como refleja el art 82.1 de la CE, al establecer que las Cortes Generales
podrn delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre
materias determinadas no incluidas en el art. 81 (sobre las materias reservadas a la
redaccin por Ley Orgnica). Estas disposiciones a nivel Estatal tomaran las formas de
Decreto Ley y Decreto Legislativo.
En el plano Autonmico debemos acudir a la L.O. 2/2007, donde tambin recoge en
sus artculos 110 (Decretos Leyes) y 109 (normas con rango de ley, a travs de una
delegacin legislativa por parte del Parlamento al Consejo de Gobierno)
Antes de iniciar el estudio de ambos resulta interesante destacar lo preceptuado en el
Art. 24.1 de la Ley 50/1997 Ley del Gobierno en su nueva redaccin dada a travs del
apartado doce de la disposicin final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Rgimen Jurdico del Sector Pblico que bajo la denominacin de la forma y jerarqua
de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nacin y de sus miembros,
establece lo siguiente:
Las decisiones del Gobierno de la Nacin y de sus miembros revisten las formas
siguientes:
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que
aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artculos 82 y 86 de la
Constitucin.
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya
adopcin venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que
aprueben normas reglamentarias de la competencia de ste y las resoluciones
que deban adoptar dicha forma jurdica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho rgano colegiado
que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones
y resoluciones de tales rganos colegiados. Tales acuerdos revestirn la forma
de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la
competencia corresponda a distintos Ministros.
f) rdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando
la disposicin o resolucin afecte a varios Departamentos revestir la forma de
Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros
interesados.
Veamos alguna de ellas.

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DECRETOS LEYES
El art 86 de la CE establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el
Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma de
Decretos-leyes y que no podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas
del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el
Ttulo I, al rgimen de las Comunidades Autnomas ni al Derecho electoral general.
Los Decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido,
en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de
pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o
derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y
sumario.
Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrn tramitarlos
como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
En el Plano Autonmico el Art 110 de L.O. 2/2007, establece que en caso de
extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podr dictar medidas
legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrn afectar a los
derechos establecidos en este Estatuto, al rgimen electoral, ni a las instituciones de la
Junta de Andaluca. No podrn aprobarse por decreto-ley los presupuestos de
Andaluca.
Los decretos-leyes quedarn derogados si en el plazo improrrogable de treinta das
subsiguientes a su promulgacin no son convalidados expresamente por el Parlamento
tras un debate y votacin de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado
el Parlamento podr acordar la tramitacin de los decretos-leyes como proyectos de
ley por el procedimiento de urgencia.
DECRETOS LEGISLATIVOS
La legislacin delegada, como podemos establecer esta forma de legislar, viene
recogida en los art 82 a 85 de la CE.
Delegacin.
Las Cortes Generales podrn delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con
rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artculo anterior.
La delegacin legislativa deber otorgarse mediante una ley de bases cuando su
objeto sea la formacin de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate
de refundir varios textos legales en uno solo.
La delegacin legislativa habr de otorgarse al Gobierno de forma expresa para
materia concreta y con fijacin del plazo para su ejercicio. La delegacin se agota
por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma
correspondiente. No podr entenderse concedida de modo implcito o por tiempo
indeterminado. Tampoco podr permitir la subdelegacin a autoridades distintas del
propio Gobierno.
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Las leyes de bases delimitarn con precisin el objeto y alcance de la delegacin

legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
La autorizacin para refundir textos legales determinar el mbito normativo a que se
refiere el contenido de la delegacin, especificando si se circunscribe a la mera
formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los
textos legales que han de ser refundidos.
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin
podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control.
Limitacin a la delegacin a travs de una Ley de Bases.
El art 83 de CE, dispone que:
Las leyes de bases no podrn en ningn caso:
Autorizar la modificacin de la propia ley de bases.
Facultar para dictar normas con carcter retroactivo.
Cuando una proposicin de ley o una enmienda fuere contraria a una delegacin
legislativa en vigor, el Gobierno est facultado para oponerse a su tramitacin. En tal
supuesto, podr presentarse una proposicin de ley para la derogacin total o parcial
de la ley de delegacin. (Art 84 CE).
Las disposiciones del Gobierno que contengan legislacin delegada recibirn el ttulo
de Decretos Legislativos. (Art 85 CE).
Delegacin en la L.O. 2/2007.
El art 109 del L.O. 2/2007, establece que El Parlamento podr delegar en el Consejo de
Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley de conformidad con lo
previsto en este artculo.
Estn excluidas de la delegacin legislativa las siguientes materias:
Las leyes de reforma del Estatuto de Autonoma.
Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autnoma.
Las leyes que requieran cualquier mayora cualificada del Parlamento.
Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en este
Estatuto.
Otras leyes en que as se disponga en este Estatuto.
La delegacin legislativa para la formacin de textos articulados se otorgar mediante
una ley de bases que fijar, al menos, su objeto y alcance, los principios y criterios que
hayan de seguirse en su ejercicio y el plazo de ejercicio. En su caso, podr establecer
frmulas adicionales de control.
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La delegacin legislativa se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante
la publicacin de la norma correspondiente. No podr entenderse concedida de
modo implcito o por tiempo indeterminado.
La ley de bases no podr autorizar, en ningn caso, su propia modificacin, ni facultar
para dictar normas de carcter retroactivo.
La delegacin legislativa para la refundicin de textos articulados se otorgar
mediante ley ordinaria, que fijar el contenido de la delegacin y especificar si debe
formularse un texto nico o incluye la regularizacin y armonizacin de diferentes
textos legales.
Cuando una proposicin de ley o una enmienda fuere contraria a una delegacin
legislativa en vigor, el Gobierno est facultado para oponerse a su tramitacin. En tal
supuesto podr presentarse una proposicin de ley para la derogacin total o parcial
de la ley de delegacin.

5. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASIFICACIN.

CONCEPTO
Como ya se adelant en el punto 1 del tema, el concepto de Reglamento responde a
toda disposicin jurdica de carcter general dictada por la administracin pblica y
subordinada a la Ley (GARRIDO FALLA). Es por tanto que responde a un acto
normativo dictado por la Administracin en virtud de su competencia.
Se puede definir como tambin como aquella disposicin jurdica de carcter general
y con valor subordinado a la Ley dictada por la Administracin, en virtud de su
competencia propia. Lo que significa que la norma reglamentaria, al estar sometida
jerrquicamente a la Ley, aunque sea posterior no puede derogar o modificar el
contenido de las normas con rango de ley y, por el contrario, stas tienen fuerza
derogatoria sobre cualquier reglamento.
De estas definiciones podemos extraer varias conclusiones:
Son la consecuencia de las competencias propias que le concede el
ordenamiento jurdico a la Administracin.
Al emanar de la Administracin los reglamentos estn sometidos al principio de
legalidad y la jurisdiccin competente en caso de controversia es la
Jurisdiccin de la Contencioso Administrativo.

Son normas de Derecho objetivo, de rango inferior a la Ley, en tanto que

suelen desarrollar la Ley en algunas ocasiones.

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CLASES DE REGLAMENTOS
Los Reglamentos se pueden clasificar desde diversos puntos de vista:
A.- Por el sujeto que los dicta, nos podemos referir a Reglamentos estales, procedentes
de la Administracin del Estado, Reglamentos autonmicos, s proceden de las
Administracin autonmica o Reglamentos Locales si son de la Administracin Local.
B.- Por sus efectos, pueden distinguirse por una parte, los Reglamentos Jurdicos o
propiamente normativos, y los Reglamentos Administrativos o de organizacin.
NOTA: los Reglamentos Jurdicos, segn la terminologa doctrinal (Mayer,
jurista alemn) se refiere a las llamadas relaciones de supremaca general,
mientras que los Reglamentos Administrativos o bien son orgnicos (que
regulan la organizacin) o se refieren a los administrados, lo hacen en
cuanto estos estn inmersos en las llamadas relaciones de supremaca
especial.
C.- Por su relacin con la ley, los Reglamentos se clasifican en ejecutivos,
independientes y de necesidad.
NOTA: Por su relacin con la Ley en:
- Ejecutivos: desarrollan la ley (secundum legem).
- Independientes: llenan las lagunas que la ley no ha previsto (extra legem).
- De necesidad: se producen en funcin de un estado de necesidad (contra
legem).
Cabe aqu hacer mencin a la nueva redaccin dada al art 24.2 de la Ley 50/1997de
27 de noviembre Ley del Gobierno justificada por el apartado doce de la disposicin
final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector
Pblico (B.O.E. 2 octubre). En dicho artculo nos establece que Los reglamentos se
ordenarn segn la siguiente jerarqua:
Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o
acordado en el Consejo de Ministros.
Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
LOS REGLAMENTOS EN EL EAA
El art 44 de Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma
de Andaluca que bajo la rbrica de Potestad reglamentaria, establece que el
ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno de
acuerdo con la Constitucin, el Estatuto de Autonoma y las leyes.
Las personas titulares de las Consejeras tienen potestad reglamentaria en lo relativo a
la organizacin y materias internas de las mismas. Fuera de estos supuestos, slo
podrn dictar reglamentos cuando sean especficamente habilitadas para ello por
una ley o por un reglamento del Consejo de Gobierno.

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Los reglamentos se ajustarn a las siguientes normas de competencia y de jerarqua

normativa:
Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andaluca o por el
Consejo de Gobierno.
Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejeras.
Ningn reglamento podr vulnerar la Constitucin, el Estatuto de Autonoma para
Andaluca, las leyes u otras disposiciones normativas de rango o jerarqua superiores
que resulten aplicables, ni podr regular materias reservadas a la ley.
Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un
reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de igual o superior jerarqua que
el que lo haya aprobado.

6. LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTO, TITULARIDAD Y

LMITES.
La potestad reglamentaria es aquel poder a travs del cual, las Administraciones
dictan normas que pasan a formar parte del ordenamiento jurdico. Si bien se ha
mencionado que el poder legislativo es quien ostenta la creacin de normas, es cierto
tambin que la administracin tiene esta potestad reglamentaria, siempre
subordinada a la Ley y al Principio de Legalidad.
Como fundamento de la potestad reglamentaria, Garrido Falla seala que una de las
razones ms significativa es que las Cmaras Legislativas al ser unos rganos de
marcado carcter poltico y no tcnico, se encuentra con la dificultad a la hora de
dictar reglamentos, recurdese que la finalidad de los mismos, es entre otras, la de
regular aspectos de las actividades administrativas concretas o especializadas.
Otro aspecto a tener en cuenta es la amplia esfera discrecional con la que cuenta el
Poder Ejecutivo que hace recomendable que la Administracin se autolimite dictando
reglamentos.
TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
La titularidad de la potestad reglamentaria, viene recogida en los artculos 97 de
nuestra constitucin, como en el art 4.1 b) de la Ley 50/1997, en la que establece que
los Ministros podrn ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
departamento.
Cabe tambin destacar que el art. 153 c) CE reconocen implcitamente la potestad
reglamentaria a las Comunidades Autnomas, al establecer que: El control de la
actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer por la
jurisdiccin contencioso-administrativa, el de su administracin autnoma y sus normas
reglamentarias.

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LMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Los Reglamentos deben de observar una serie de lmites, de cuyo cumplimiento
depende su validez. Si los limites, legales o extralegales son rebasados, el Reglamento
en cuestin resultara ilegal.
Reglamento ilegales o Reglamentos contrarios a la Ley.
Estos lmites se pueden agrupar en dos categoras, los lmites sustanciales, que afectan
al contenido mismo de la forma reglamentaria y por otro lado los lmites formales
relativos al aspecto externo del reglamento.
Lmites formales.
El art 97 de la CE atribuye expresamente al Gobierno de la nacin la potestad
Reglamentaria, pero tambin debemos apuntar que conforme a los art. 137, 140, 141 y
143, establece que los entes territoriales (CCAA y Municipios), tienen potestad
normativa, que incluye como mnimo la reglamentaria. Estos son casos de potestad
reglamentaria originaria.
Los dems supuestos, la de los Ministros, autoridades y rganos inferiores tiene una
potestad derivada (art 4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en
relacin con el Art 61 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del
Sector Pblico.), en virtud de las habilitaciones legales especficas, salvo en lo referente
al mbito organizativo.
Lmites sustanciales
Los lmites formales de la potestad reglamentaria deben respetar otras reglas de
carcter sustancial que son:
El respeto a los principios generales del Derecho y en especial a la interdiccin de la
arbitrariedad.
En este apartado se debe sealar que la Administracin acta con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho, de cual forma como se deduce del art 1 del Cd. Civil.
(art 103 CE). Por otra parte, el propio texto constitucional (art 9.3 CE) garantiza de
manera especfica la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos y por
tanto, de la Administracin, que es uno de ellos.
NOTA, Este Principio de interdiccin a la arbitrariedad significa que las
autoridades no pueden tomar decisiones arbitrarias, entendindose por tales
fundamentalmente aquellas que supongan una infraccin del principio de
igualdad de trato de los administrados ante la aplicacin de la ley y las
reglas objetivamente determinadas.
Tcnicas de control de la discrecionalidad.
La potestad reglamentaria es una potestad discrecional, por lo que las tcnicas de
control de dicha discrecionalidad sern aplicadas.

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La materia reglamentaria.
El reglamento solo ser vlido si se produce dentro de la materia organizativa interna
que es su campo material y directo, no necesitando de habilitaciones legales
especficas o fuera de ese campo, y utilizando para ello una habilitacin legal
concreta que le d pie a regular sobre determinada materia.
Irretroactividad.
El art 47 de la Ley 39/2015 de LPAC, que nos dice que la nulidad de pleno derecho de
las disposiciones normativas que entre otros supuestos, establezcan la irretroactividad
de disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales, debemos
entender a sensu contrario que s se pueden aplicar con carcter retroactivo cuando
resulten ms beneficiosos.
REGLAMENTOS ILEGALES
El ordenamiento reacciona contra estos a travs de la NULIDAD DE PLENO DERECHO.
Veamos los medios que se utilizan:
Recursos contra el Reglamento ilegal.
La tcnica general de la inaplicacin de oficio.
Los reglamentos ilegales constituyen un fenmeno sumamente grave de la va jurdica.
El ordenamiento reacciona con medios muy enrgicos. Ello obliga a que antes de la
aplicacin de un reglamento deba contrastarse con toda la atencin su conformidad
a la leyes. El reglamento es as una norma necesariamente puesta en cuestin,
afectada por la necesidad de un enjuiciamiento previo sobre su validez antes de
pasar a su aplicacin.
La inaplicacin es la tcnica que por excelencia se suele utilizar. Consiste en no aplicar
y por tanto que no surta efectos lo que en el reglamento se expresa. Esta sera una
posicin pasiva que persigue la fuerza vinculante del reglamento ilegal como de su
apariencia formal perturbadora.
La revisin de oficio de los reglamentos ilegales.
La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992 LPAC, ha establecido la redaccin del art
102.2, donde la posibilidad de revisin de oficio de los reglamentos ilegales, que en
cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autnoma si lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas
en los supuestos previstos en el artculo 47 de la actual Ley 39/2015 LPAC.
Las Administraciones pblicas, al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn
establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artculos 32 y 34 de la Ley
40/2015 LRJSP, sin perjuicio de que, tratndose de una disposicin, subsistan los actos
firmes dictados en aplicacin de la misma.

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NOTA: por su parte, la Ley 39/2015 LPAC, continua manteniendo la

imposibilidad de interponer en va administrativa recurso alguno contra
los reglamentos. (Art 106 y ss.)
Los recursos Contenciosos Administrativos.
Esta es la principal herramienta de los particulares (administrados, ciudadanos o
usuarios), para impugnar de forma activa la ilegalidad de un Reglamento. La ley de la
Jurisdiccin Contenciosa administrativo encomienda a los Tribunales Contenciosos
Administrativo el conocimiento de lo mismo (art 1, de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa)
Por otro lado, debemos sealar que el art 72 de la LJCA, nos seala que la anulacin
de una disposicin o acto producir efectos para todas las personas afectadas. Las
sentencias firmes que anulen una disposicin general tendrn efectos generales desde
el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo peridico oficial
en que lo hubiera sido la disposicin anulada.
Desde el punto de vista de los particulares, esta forma tcnica de control de los
reglamentos ilegales sin duda, la que toma la iniciativa de forma activa, bien
impugnando directamente el reglamento viciado, bien impugnando el acto concreto
de aplicacin de dicho reglamento. Este control jurisdiccional se refuerza mediante la
llamada cuestin de ilegalidad, que refuerza ms aun este mecanismo. En el art 27 de
la LJCA, establece que:
1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado
sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposicin
general aplicada, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal
competente para conocer del recurso directo contra la disposicin, salvo lo
dispuesto en los dos apartados siguientes.
2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un
acto fundado en la invalidez de una disposicin general lo fuere tambin para
conocer del recurso directo contra sta, la sentencia declarar la validez o
nulidad de la disposicin general.
3. Sin necesidad de plantear cuestin de ilegalidad, el Tribunal Supremo anular
cualquier disposicin general cuando, en cualquier grado, conozca de un
recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.

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7. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE LOS REGLAMENTOS.

ELABORACIN DE LOS REGLAMENTOS ESTATALES
La elaboracin de normas reglamentarias se ajustar al siguiente procedimiento:
(Este apartado es redactado conforme a la nueva redaccin dada al art 26 de la
Ley 50/1997 Ley del Gobierno, que es introducida por el apartado doce de la
disposicin final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del
Sector Pblico.)
Su redaccin estar precedida de cuantos estudios y consultas se estimen
convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
Se sustanciar una consulta pblica, a travs del portal web del departamento
competente, con carcter previo a la elaboracin del texto, en la que se recabar
opinin de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las
organizaciones ms representativas acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobacin.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Podr prescindirse del trmite de consulta pblica previsto en este apartado en el
caso de la elaboracin de normas presupuestarias u organizativas de la Administracin
General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a stas,
cuando concurran razones graves de inters pblico que lo justifiquen, o cuando la
propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad econmica, no
imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de
una materia.
Tambin podr prescindirse de este trmite de consulta en el caso de tramitacin
urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artculo 27.2. Ley
50/1997 (La tramitacin por va de urgencia implicar que los plazos previstos para la
realizacin de los trmites del procedimiento de elaboracin, establecidos en sta o
en otra norma, se reducirn a la mitad de su duracin).
La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se
justificarn en la Memoria del Anlisis de Impacto Normativo.
La consulta pblica deber realizarse de tal forma que todos los potenciales
destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinin, para lo cual
deber proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningn caso ser inferior a quince
das naturales.

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El centro directivo competente elaborar con carcter preceptivo una Memoria del
Anlisis de Impacto Normativo, que deber contener los siguientes apartados:
Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulacin estudiadas, lo que deber
incluir una justificacin de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de
no aprobar ninguna regulacin.
Contenido y anlisis jurdico, con referencia al Derecho nacional y de la Unin
Europea, que incluir el listado pormenorizado de las normas que quedarn
derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
Anlisis sobre la adecuacin de la norma propuesta al orden de distribucin de
competencias.
Impacto econmico y presupuestario, que evaluar las consecuencias de su
aplicacin sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el
efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje
con la legislacin vigente en cada momento sobre estas materias. Este anlisis incluir
la realizacin del test Pyme de acuerdo con la prctica de la Comisin Europea.
Asimismo, se identificarn las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se
cuantificar el coste de su cumplimiento para la Administracin y para los obligados a
soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeas y medianas
empresas.
Impacto por razn de gnero, que analizar y valorar los resultados que se puedan
seguir de la aprobacin de la norma desde la perspectiva de la eliminacin de
desigualdades y de su contribucin a la consecucin de los objetivos de igualdad de
oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de
situacin de partida, de previsin de resultados y de previsin de impacto.
Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trmite de consulta pblica.
La Memoria del Anlisis de Impacto Normativo incluir cualquier otro extremo que
pudiera ser relevante a criterio del rgano proponente.
Cuando razones de urgencia as lo aconsejen, y siempre que se hayan
cumplimentado los trmites de carcter preceptivo, el Consejo de Ministros podr
prescindir de este y acordar la aprobacin del anteproyecto de ley o proyecto de real
decreto legislativo y su remisin, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado,
segn corresponda.
A lo largo del procedimiento de elaboracin de la norma, el centro directivo
competente recabar, adems de los informes y dictmenes que resulten
preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el
acierto y la legalidad del texto.
Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se
emitirn en un plazo de diez das, o de un mes cuando el informe se solicite a otra
Administracin o a un rgano u Organismo dotado de espacial independencia o
autonoma.

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El centro directivo competente podr solicitar motivadamente la emisin urgente de

los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo stos ser emitidos en un plazo no
superior a la mitad de la duracin de los indicados en el prrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los
proyectos de disposiciones reglamentarias, debern ser informados por la Secretara
General Tcnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organizacin administrativa
de la Administracin General del Estado, a su rgimen de personal, a los
procedimientos y a la inspeccin de los servicios, ser necesario recabar la
aprobacin previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas antes de ser
sometidas al rgano competente para promulgarlos.
Si transcurridos 15 das desde la recepcin de la solicitud de aprobacin por parte del
citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objecin, se entender concedida
la aprobacin. Ser adems necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas cuando la norma pudiera afectar a la distribucin de las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas.
Sin perjuicio de la consulta previa a la redaccin del texto de la iniciativa, cuando la
norma afecte a los derechos e intereses legtimos de las personas, el centro directivo
competente publicar el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar
audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales
puedan hacerse por otras personas o entidades.
Asimismo, podr recabarse directamente la opinin de las organizaciones o
asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos
derechos o intereses legtimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden
relacin directa con su objeto.
El plazo mnimo de esta audiencia e informacin pblicas ser de 15 das hbiles, y
podr ser reducido hasta un mnimo de siete das hbiles cuando razones
debidamente motivadas as lo justifiquen: as como cuando se aplique la tramitacin
urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artculo 27.2. De ello
deber dejarse constancia en la Memoria del Anlisis de Impacto Normativo.
El trmite de audiencia e informacin pblica slo podr omitirse cuando existan
graves razones de inters pblico, que debern justificarse en la Memoria del Anlisis
de Impacto Normativo. Asimismo, no ser de aplicacin a las disposiciones
presupuestarias o que regulen los rganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las
organizaciones dependientes o vinculadas a stas.
Se recabar el dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente
cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.
Cumplidos los trmites anteriores, la propuesta se someter a la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevar al Consejo de Ministros para su
aprobacin y, en caso de proyectos de ley, su remisin al Congreso de los Diputados
o, en su caso, al Senado, acompandolo de una Exposicin de Motivos y de la
documentacin propia del procedimiento de elaboracin a que se refieren las letras
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b) y d) del artculo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a

la informacin pblica y buen gobierno y su normativa de desarrollo.
El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinacin y la calidad
de la actividad normativa del Gobierno analizar los siguientes aspectos:
La calidad tcnica y el rango de la propuesta normativa.
La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurdico,
nacional y de la Unin Europea, con otras que se estn elaborando en los
distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual
Normativo, as como con las que se estn tramitando en las Cortes Generales.
La necesidad de incluir la derogacin expresa de otras normas, as como de
refundir en la nueva otras existentes en el mismo mbito.
El contenido preceptivo de la Memoria del Anlisis de Impacto Normativo y, en
particular, la inclusin de una sistemtica de evaluacin posterior de la
aplicacin de la norma cuando fuere preceptivo.
El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Ttulo.
El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reduccin
de cargas administrativas o buena regulacin que se hayan aprobado en
disposiciones o acuerdos de carcter general para la Administracin General
del Estado.
La posible extralimitacin de la iniciativa normativa respecto del contenido de
la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.
Reglamentariamente se determinar la composicin del rgano encargado de la
realizacin de esta funcin as como su modo de intervencin en el procedimiento.
Se conservarn en el correspondiente expediente administrativo, en formato
electrnico, la Memoria del Anlisis de Impacto Normativo, los informes y dictmenes
recabados para su tramitacin, as como todos los estudios y consultas emitidas y
dems actuaciones practicadas.
Lo dispuesto en este aqu no ser de aplicacin para la tramitacin y aprobacin de
decretos-leyes, a excepcin de la elaboracin de la memoria, con carcter
abreviado, y lo establecido en lo referente al objeto de asegurar la coordinacin y la
calidad de la actividad normativa del Gobierno, su redaccin y las actuaciones
practicadas conservadas en el expediente administrativo electrnico.
ELABORACIN DE LOS REGLAMENTOS DE LA CCAA DE ANDALUCA
Por su parte la elaboracin de Reglamentos en la CCAA de Andaluca viene recogida
en la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de
Andaluca, art 45, que bajo la denominacin de Procedimiento de elaboracin de
los reglamentos establece lo siguiente:

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La elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento:

a) La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se llevar a
cabo por el centro directivo competente, previo acuerdo de la persona titular
de la Consejera, mediante la elaboracin del correspondiente proyecto, al
que se acompaar un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel,
una memoria econmica que contenga la estimacin del coste a que dar
lugar y su forma de financiacin, una memoria sobre el impacto por razn de
gnero de las medidas que se establezcan en el mismo, y, cuando proceda,
una valoracin de las cargas administrativas derivadas de la aplicacin de la
norma para la ciudadana y las empresas.
b) A lo largo del proceso de elaboracin debern recabarse, adems de los
informes, dictmenes y aprobaciones preceptivos, cuantos estudios y consultas
se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la
disposicin.
c) Cuando una disposicin afecte a los derechos e intereses legtimos de la
ciudadana, se le dar audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a
quince das hbiles, directamente o a travs de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley que la agrupe o la represente y cuyos
fines guarden relacin directa con el objeto de la disposicin. La decisin
sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a la ciudadana
afectada ser debidamente motivada en el expediente por el rgano que
acuerde la apertura del trmite de audiencia.
Asimismo, cuando la naturaleza de la disposicin lo aconseje, ser sometida a
informacin pblica durante el plazo indicado anteriormente. La participacin
de la ciudadana podr producirse por cualquier medio admisible en Derecho,
entre otros, por va telemtica en los trminos previstos reglamentariamente. El
trmite de audiencia y de informacin pblica podr ser abreviado hasta el
mnimo de siete das hbiles cuando razones debidamente motivadas as lo
justifiquen. Slo podr omitirse dicho trmite cuando graves razones de inters
pblico, que asimismo habrn de explicitarse, lo exijan.
d) No ser necesario el trmite de audiencia previsto en la letra anterior, si las
organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio
de informes o consultas en el proceso de elaboracin indicado en la letra b).
e) El trmite de audiencia a la ciudadana, en sus diversas formas, reguladas en
la letra c), no se aplicar a las disposiciones de carcter organizativo del
Gobierno y la Administracin de la Junta de Andaluca o de las organizaciones
dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de
elaboracin del reglamento se conservarn en el expediente todos los
estudios y consultas evacuados y dems actuaciones practicadas, as como
informe de valoracin de las alegaciones planteadas en la tramitacin del
proyecto.

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En todo caso, los proyectos de reglamentos debern ser informados por la Secretara
General Tcnica respectiva, por el Gabinete Jurdico de la Junta de Andaluca y
dems rganos cuyo informe o dictamen tenga carcter preceptivo conforme a las
normas vigentes. Finalmente, ser solicitado, en los casos que proceda, el dictamen
del Consejo Consultivo de Andaluca.
La entrada en vigor de los reglamentos requiere su ntegra publicacin en el Boletn
Oficial de la Junta de Andaluca.

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