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sobre el Ordenamiento
Territorial en el Per
333.7317
P45
60 p.: II.
Per. Ministerio del Ambiente. Direccin General de Ordenamiento Territorial. II. Ttulo.
Contenido
Pg.
Presentacin ..................................................................................................... 5
1. Ordenamiento Territorial:
avances y perspectivas
Acrnimos
Conam
DGOT
DIT
EE
Estudios Especializados
EF
Economa y Finanzas
ETM
GMA
ICI
MEF
MINAM
Mincetur
OCAT
OPI
PCM
PIP
PNUD
POT
PPR
RRNN
Recursos Naturales
Sadci
SIG
SNIP
TLC
UE
Unin Europea
UF
Unidad Formuladora
ZEE
Presentacin
Esta publicacin tiene como objetivo ser un documento orientador en la toma de decisiones de las
autoridades regionales y locales de nuestro pas. Por ello, se ha considerado necesario presentar
los conceptos bsicos, as como los principales avances del proceso metodolgico vigente para el
desarrollo de los instrumentos tcnicos para el Ordenamiento Territorial.
El Ordenamiento Territorial en el Per nos va a permitir garantizar un desarrollo equilibrado de las
regiones en condiciones de sostenibilidad. Con l, se podrn gestionar y minimizar los impactos
negativos que podran ocasionar las diversas actividades, con lo cual se prioriza el derecho de los
ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado a su desarrollo de vida.
El presente documento contiene, adems de los avances logrados en materia de Ordenamiento
Territorial, las ponencias de diversos especialistas, que formaron parte del VII Curso Nacional de
Ordenamiento Territorial, realizado en la ciudad de Arequipa (mayo de 2013).
Ordenamiento Territorial:
avances y perspectivas
Adrin Fernando Neyra Palomino
Introduccin
El presente artculo pretende mostrar la situacin actual en materia de 0rdenamiento Territorial en
el pas a partir del trabajo que realiza el Ministerio de Ambiente, a travs de la Direccin General de
Ordenamiento Territorial como ente rector en la materia.
Actualmente en el Per, se ha reconocido ampliamente la importancia de la implementacin de los
instrumentos que sustentan el proceso de Ordenamiento Territorial para planificar y tomar decisiones
en forma coherente e integrada en los diferentes escalafones de gobierno.
Si bien desde mediados del siglo pasado existen diversos instrumentos de planificacin enfocados
principalmente a las zonas urbanas, es durante las ltimas dcadas que se desarrollan instrumentos
de planificacin en el marco de un proceso de descentralizacin y reforma institucional ambiental. Por
ello, se puede considerar que los instrumentos tcnicos sustentatorios del Ordenamiento Territorial
son relativamente nuevos, y en esa medida poco conocidos para permitir su adecuada implementacin.
Se espera que este documento oriente a los interesados para una adecuada implementacin de los
procesos de Ordenamiento Territorial.
Este artculo, en un primer momento presentar los principales aspectos tericos y prcticos bajo el
formato de pregunta-respuesta, que permitir entender el proceso de Ordenamiento Territorial.
Luego se explicar la funcin del Estado sobre el territorio y, finalmente, se abordarn algunos aspectos
que suelen prestarse a confusin en torno a este proceso.
Conformar un Estado
Todo territorio forma parte de un ecosistema que brinda y provee servicios y recursos naturales,
los cuales son aprovechados para atender diversas necesidades y son disfrutados en la medida
que proporcionan calidad de vida y bienestar a la poblacin, en tanto se constituye a su vez en la
base del desarrollo productivo.
La situacin actual muestra el resultado de la dbil articulacin existente entre polticas nacionales,
regionales y locales en los procesos de ocupacin del territorio, ya que estos son liderados por
distintas instituciones y entidades con diferentes visiones de desarrollo en un mismo espacio.
A qu se refiere ese marco normativo y los mecanismos de accin y concertacin que nos garantiza
que todos aprovechemos y disfrutemos equilibrada y sosteniblemente de un territorio?
Qu es el Ordenamiento Territorial?
Es un proceso tcnico, administrativo y poltico de toma de decisiones concertadas con los actores
sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio.
Considera las condiciones sociales, ambientales y econmicas para la ocupacin del territorio, asi
como el uso y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo equilibrado
y en condiciones de sostenibilidad. El Ordenamiento Territorial busca gestionar y minimizar los
impactos negativos que podran ocasionar las diversas actividades y procesos de desarrollo que se
llevan a cabo en el territorio, con lo que se garantiza el derecho a gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado para el desarrollo de vida.
No. El Ordenamiento Territorial forma parte de la gestin territorial junto a otros procesos que
tienen un componente territorial y su propio marco conceptual y normativo, como la demarcacin
territorial, el desarrollo urbano, el catastro predial y las concesiones, entre otros, en un marco de
gobernabilidad y de visin de desarrollo.
En ese sentido, la gestin del territorio toma muy en cuenta el Ordenamiento Territorial, as como
tambin otros aspectos relacionados al territorio bajo un marco de gobernanza, una visin de
desarrollo y los mecanismos financieros que hacen estas entidades.
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Demarcacin
territorial
Gobernanza
Desarrollo
rural
Ordenamiento
Territorial
Acondicionamiento
territorial
Planes de
desarrollo
urbano
Catastro y
titulacin
Mecanismos financieros
Zonificacin
urbana
Concesiones
Visin de desarrollo
El OT tambin se asegura de contar con el marco normativo y las metodologas necesarias para tal
fin y para su implementacin a cargo de los distintos escalafones de gobierno, as como, garantizar
su plena correspondencia con la poltica actual.
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Considerando que la ZEE constituye uno de los componentes de la etapa de diagnstico que se
requiere para un adecuado proceso de Ordenamiento Territorial, la informacin contenida en
este instrumento requiere ser complementada a travs de Estudios Especializados (EE). Dichos
estudios versan sobre materias que permiten disponer de informacin detallada sobre las ventajas
comparativas y competitivas de la regin, as como otros aspectos a considerar, con lo que buscan
una efectiva promocin y orientacin del desarrollo regional en el marco de las polticas nacionales
del Estado peruano.
Principales resultados
A escala regional
A escala local
No, el MINAM emite la opinin tcnica favorable a pedido de la regin o municipio, segn sea el caso.
La opinin favorable garantiza el cumplimiento del proceso de acuerdo al marco normativo y que
los productos elaborados corresponden tcnicamente la metodologa establecida.
En el caso local, es previa opinin favorable del gobierno regional y del MINAM.
No, es ms bien compartida y concurrente con los gobiernos regionales y locales, en la cual cada
escalafn de gobierno desarrolla funciones especficas.
No, el Ordenamiento Territorial es un proceso integral que no se reduce tan solo a desarrollar
instrumentos.
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El Ordenamiento Territorial, segn el marco normativo, no tiene relacin directa con la asignacin de
usos, por lo que no es excluyente, ya que considera el conjunto de actividades sociales, econmicas
y ambientales, posibles de ser desarrolladas de manera sostenible en el territorio. Adems, se
construye en funcin a la generacin de consensos, conciliando intereses y necesidades diversas.
Esta es una funcin compartida entre todos los escalafones de gobierno, y su conduccin est
asignada por ley al Ministerio del Ambiente.
Finalmente, un territorio, como bien se ha mostrado a lo largo de este artculo, supone un activo y
una oportunidad en la cual las dinmicas sociales y econmicas influyen en su conformacin. De ah
la importancia de tomar decisiones en funcin a la generacin de consensos, conciliando intereses y
necesidades diversas para aprovechar de manera sostenible el territorio.
Obviamente, esto nos hace pensar en que si tenemos una visin adecuada de desarrollo sostenible
podemos tener competitividad, as como una gama de actividades y atractivos debido a la alta
biodiversidad que tiene nuestro pas.
En conclusin, vale recordar que: No hay territorio excluido, pobre y sin oportunidades sino ms bien
territorio sin una adecuada y sostenible visin de desarrollo.
El Ordenamiento Territorial en el Per se desarrolla y evoluciona en las ltimas dcadas a partir del
impulso jurdico ambiental que inici con el derogado Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales1. El Ordenamiento Territorial contina evolucionando con la regulacin de la Ley Orgnica
para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, pasa por los objetivos ambientales de
la Ley de Bases de la Descentralizacin, y se regula en la Ley General del Ambiente, para finalmente
consolidarse en la normativa del Ministerio del Ambiente y en las normas que emite este sector.
En ese sentido, el contexto institucional en esta materia se encuentra al amparo del Ministerio del
Ambiente el cual garantiza, en cumplimiento de sus competencias y funciones, que el conjunto de
acciones e intervenciones que se desarrollan en el territorio nacional se realicen en condiciones de
sostenibilidad y con el objetivo de lograr el bienestar comn.
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Cabe indicar que desde la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales6, se
promueve y se regula el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y establece la soberana
del Estado para su aprovechamiento. Dicha soberana se traduce en la competencia que tiene para
legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre los mismos.7
En virtud de lo sealado, el artculo 11 de la citada ley establece que la Zonificacin Ecolgica Econmica
se aprueba como apoyo al Ordenamiento Territorial a fin de evitar conflictos por superposicin de ttulos,
usos inapropiados y dems fines a partir de reas prioritarias que concilian los intereses nacionales de
la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
Por ello, la Ley de Bases de la Descentralizacin8 establece como uno de sus objetivos a escala ambiental, el
Ordenamiento Territorial y del entorno ambiental desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.
Por su parte, la Ley General del Ambiente9, ley n. 28611, establece que la planificacin y el Ordenamiento
Territorial tienen por finalidad complementar la planificacin econmica, social y ambiental con la
dimensin territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservacin y
aprovechamiento sostenible a partir de los siguientes objetivos10:
a) Orientar la formulacin, aprobacin y aplicacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y
locales en materia de gestin ambiental y uso sostenible de los recursos naturales. Hace lo propio
con las polticas de ocupacin ordenada del territorio, en concordancia con las caractersticas y
potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente, la preservacin del patrimonio
cultural y el bienestar de la poblacin.
b) Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la
gestin de los espacios y los recursos naturales de su jurisdiccin. Con ello promueve la participacin
ciudadana y fortalece las organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea.
c) Proveer informacin tcnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupacin
del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales, as como orientar, promover y
potenciar la inversin pblica y privada sobre la base del principio de sostenibilidad.
d) Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertacin entre el Estado y los diferentes
actores econmicos y sociales sobre la ocupacin y el uso adecuado del territorio y el
aprovechamiento de los recursos naturales, con lo cual se previenen conflictos ambientales.
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21. De acuerdo al artculo 6 del Decreto Legislativo n. 1013 - Ley de Creacin, Organizacin y Funciones, el Ministerio del Ambiente
coordina la implementacin de la poltica nacional ambiental con los sectores involucrados, los gobiernos regionales y locales; y
presta apoyo tcnico para el adecuado cumplimiento de las funciones transferidas en el marco de la descentralizacin.
BASE NORMATIVA EN
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Ley n. 2682 - Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los RR. NN.
Ley n. 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin
Ley n. 27972 - Ley Orgnica de Municipalidades
Ley n. 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
Ley n. 28611 - Ley General del Ambiente
D. L. n. 1013 - Creacin, organizacin y funciones del Ministerio del Ambiente
D. S. n. 087-2004-PCM - Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE)
D. S. n. 008-2005-PCM - Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental
D. S. n. 012-2009-MINAM - Poltica Nacional del Ambiente
D. S. n. 14-2011-MINAM - Plan Nacional de Accin Ambiental 2011-2021
R. M. n. 026-2010-MINAM - Lineaminetos de Polticas para el Ordenamiento Territorial
R. M. n. 189-2012-PCM - Comisin Multisectorial: ejes estratgicos de la gestin
ambiental
R. M. n. 026-2013-MINAM - Agenda Nacional de Accin Ambiental 2013-2014
R. M. n. 135-2013-MINAM - Gua Metodolgica para elaboracin de Instrumentos
Tcnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial
R. D. n. 005-2006-EF/68.01 - Pautas para la elaboracin de estudios de pre-inversin
de Proyectos de Inversin Pblica de desarrollo de capacidades para Ordenamiento
Territorial
R. D. n. 007-2013-EF7/63.01 - Lineamientos para la Formulacin de Proyectos de
Inversin Pblica en materia de Ordenamiento Territorial
Decreto C. D. 010-2006-CONAM - CD - Directiva Metodologa para la Zonificacin
Ecolgica Econmica
Otros:
Acuerdo Nacional: trigsimo cuarta poltica de estado en ordenamiento y gestin
territorial
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Esquema metodolgico,
instrumentos tcnicos y
procedimiento del proceso
de Ordenamiento Territorial
Wilmer Prez Vilca
Notas preliminares
La ocupacin inadecuada, sin planificacin del territorio es lo que ha caracterizado el desarrollo
nacional. Actualmente, gran parte del territorio peruano ha sido ocupado por diferentes tipos de
intervenciones, proyectos, actividades, etc., sin planificacin o con una planificacin parcial desde
un sector. Por esta razn, el proceso de Ordenamiento Territorial es una tarea importante para la
construccin del desarrollo en nuestro pas. En tal sentido, se ha diseado el esquema metodolgico
para abordar de manera tcnica y concertada este proceso por todos los niveles de gobierno.
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Elaboracin
del Plan de
desarrollo
concertado
Proceso del
presupuesto
participativo
Comisin
ambiental
regional o
local
Taller o reunin
de motivacin o
capacitacin
Acuerdo
nacional /
regional /
local
Plan de gobierno
del partido o
movimiento
poltico
Mesa de
concertacin
de lucha contra
la pobreza
Fuente: DGOT
Existen diversas instancias donde se puede impulsar o promover los procesos de Ordenamiento
Territorial, lo que involucra sensibilizar a diferentes grupos de actores:
i)
Con las autoridades polticas y representantes del mbito nacional, regional, provincial y distrital
para concertar la necesidad de iniciar el proceso de Ordenamiento Territorial, ya que ellas
conducen el desarrollo territorial.
Antes
Despus
Gobierno nacional
- Ministros
- Imarpe
- PCM
- IGP
- PNP
- IGN
- INEI
- ANA
- Cofopri
Gobierno provincial
- Concejo Municipal
- Gerencias
- Oficinas
- reas tcnicas
Gobierno regional
- Concejo regional
Direcciones regionales
- Proyectos especiales
- Gerencias regionales
- Subgerencias
EL Ordenamiento Territorial
como eje concertador
rno nacional
Gobie
ierno regional
Gob
p
bierno rovinc
Go rno dis ial
trita
e
i
b
l
Go
Centro
poblado
Gobierno distrital
- Concejo Municipal
- Gerencias
- Oficinas
- reas tcnicas
Centro
poblado
Fuente: DGOT
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Antes
EL Ordenamiento Territorial
como eje concertador
iones nacion
ales
anizac
Org
iones region
c
a
z
i
ale
gan
s
Or
ones de la pro
i
c
a
z
i
v
in
an aciones ve
cin
iz
an
Organizaciones
del centro
poblado
cia
s
ale
Organizaciones de
la provincia
- Comunidades nativas
- Cmara de Comercio
- Universidades
- ONG
- Organizaciones de
productores
Organizaciones regionales
- Comunidades nativas
- Cmara de Comercio
- Universidades
- ONG
- Organizaciones de
productores
Or
g
Organizaciones nacionales
- Universidades
- IIAP
- ONG
- Organismos de cooperacin
- Mesa de concertacin
- Organizaciones
empresariales
Despus
Org
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Organizaciones
vecinales del
distrito
Organizaciones
del centro
poblado
Fuente: DGOT
La sociedad civil tambin presenta diversos actores cuya organizacin responde al escalafn de
gobierno correspondiente (nacional, regional, y local), por lo que debe considerarse a las organizaciones
participantes.
En suma, uno de los momentos de inicio del proceso de Ordenamiento Territorial lo constituye aquel
donde se motiva o promueve, y esta ocasin se presenta en el desarrollo de los procesos de presupuesto
participativo, la formulacin del Plan de desarrollo concertado, la instalacin de la Mesa de concertacin
de lucha contra la pobreza, las reuniones en pos del Acuerdo regional o local, la formulacin de los
Planes de gobierno de los partidos o movimientos polticos (sera ideal que se inserte un rubro sobre
la gestin del territorio donde se mencione la utilidad del proceso de Ordenamiento Territorial y sus
instrumentos), entre otros.
La conduccin del proceso de Ordenamiento Territorial
El Ordenamiento Territorial es una funcin del Estado, por tanto su conduccin est a cargo de
los gobiernos en sus distintos escalafones: nacional, regional (incluye al departamental) y local
(involucra al mbito provincial).
Asimismo, por definicin de Ordenamiento Territorial este se constituye en un proceso participativo, de
toma de decisiones concertadas, por lo que se requiere que las distintas organizaciones que representan
a la sociedad civil formen parte del desarrollo del proceso, para acompaarlo y hacerlo sostenible. Por
ello, en la participacin debemos considerar a los escalafones de gobierno que conducirn el proceso
de Ordenamiento Territorial en sus respectivos territorios, as como a las organizaciones de la sociedad
civil representadas segn su alcance espacial. Un ejemplo til para comprender esto puede ser el
de una universidad que normalmente tiene alcance regional/departamental puede participar en el
proceso Ordenamiento Territorial que conduce un gobierno regional, pero esta misma universidad
tambin puede tener un alcance provincial (una facultad, en este caso); puede participar en un proceso
Ordenamiento Territorial conducido por un gobierno local. Otras organizaciones como las cmaras de
comercio, ONG, comunidades nativas, etc., tendran esta misma lgica de participacin.
a. La conformacin adecuada del equipo tcnico
Para el desarrollo del proceso de Ordenamiento Territorial se emplean los siguientes instrumentos
tcnicos sustentatorios1:
Los momentos del Ordenamiento Territorial se pueden observar mejor en el siguiente grfico, cuyo
1.
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Fase I : la realidad
Organizacin
y
planificacin
ZEE
EE
DIT
Instrumentos
tcnicos
Fase II : la propuesta
Instrumentos de
gestin
Anlisis
prospectivo
POT
Diseo del
modelo
propositivo
Aprobacin
Medicin
de
indicadores
Sistema
de
informacin
Fuente: DGOT
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La organizacin del sistema de informacin como apoyo al desarrollo del proceso de Ordenamiento Territorial
Territorio
Generacin de cartografa
bsica y temtica
cin
eta
g
e
V
a
Clim fa
a
r
rog
Hid los
Sue a
log
Geo orm
Geoologa a
f
raf
tog a
Car bsic
Participativo
Personal capacitado
Construccin de la
base de datos
Base de datos
Centros poblados
Vas de comunicacin
Ros
Lagunas
Lmites
Servicio de
consultas a la
base de
datos
Usuario
Equipamiento SIG
Software SIG
comercial o libre
Fuente: DGOT
El grfico muestra los insumos y requerimientos para brindar los servicios en materia de Ordenamiento
Territorial: imgenes de sensores remotos, cartografa bsica, cartografa temtica, software SIG teledeteccin, hardware especializado, metodologas para la transmisin - recepcin de conocimientos,
procedimientos para la formulacin de los instrumentos de Ordenamiento Territorial debidamente
regulados, entre otros. Todo este conjunto de insumos y requerimientos buscan que el escalafn de
gobierno que ejecuta el proceso de Ordenamiento Territorial genere los servicios indicados.
En esta etapa tambin se disea la organizacin de la base de datos, la cual incluye los metadatos para
permitir un mejor entendimiento de la fuente de informacin. Los metadatos se dirigen a describir
la informacin generada como producto del proceso de Ordenamiento Territorial en los formatos
adecuados a la infraestructura de datos espaciales, para as facilitar la continuidad del proceso y el
flujo de informacin para el Ordenamiento Territorial.
Cabe anotar que los sistemas de informacin permiten prever o planear de qu manera se va a
elaborar la informacin, la construccin de la base de datos y el software a emplear, as como los
requerimientos para el diseo del sistema de informacin geogrfico y el equipamiento especializado,
entre otros, en base a los estndares que ya existen.
Todo lo anteriormente descrito nos lleva a emplear algn proyecto que organice las necesidades
de informacin, as como los requerimientos en bienes y servicios a fin de determinar la forma de
su financiamiento. Para ello el MEF, a travs de los Proyectos de Inversin Pblica (PIP), establece
una modalidad de inversin para brindar los servicios en Ordenamiento Territorial. Hasta hace unos
aos este procedimiento estuvo regulado a travs de unas pautas para el desarrollo y fortalecimiento
de capacidades en Ordenamiento Territorial; ahora, la R. D. n. 007-2013-EF/63.01 va dirigida al
mejoramiento o la instalacin de este servicio.
En esta parte es fundamental que la Oficina de Proyectos e Inversin (OPI), unidad del gobierno
regional o local encargada de evaluar los PIP, tenga conocimiento de cmo se brindarn los servicios
de Ordenamiento Territorial, los compromisos institucionales para su sostenibilidad y la forma de
participacin de la sociedad civil, entre otros elementos. Corresponder a la Unidad Formuladora
(UF) o unidad orgnica especializada en Ordenamiento Territorial el solicitar el asesoramiento
correspondiente al Ministerio del Ambiente, ente rector en esta materia.
Luego de obtenida la viabilidad y el presupuesto correspondiente, se ejecuta segn lo previsto en el
estudio definitivo (expediente tcnico), donde tambin se puede solicitar el asesoramiento del MINAM.
Algunos datos del Proyecto de Inversin Pblica relacionado al Ordenamiento Territorial
2. Aspectos generales
2.1 Nombre del proyecto
Mejora de los Servicios de informacin, promocin y regulacin para el
Ordenamiento Territorial en el Gobierno Regional de Lima
2.2. Unidad formuladora
Sector
: Gobiernos
Pliego
Nombre
Gestin Ambiental
Persona responsable
Direccin
Telfono
Correo electrnico
medioambiente@regionlima.gob.pe
Sector
: Gobiernos
Pliego
Nombre
Gestin Ambiental
Persona responsable
Direccin
Telfono
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Partida presupuestal
Unidad
Cant.
P. U.
Total
Talleres de
capacitacin,
reconocimiento
de tamaos y
9
38 389
35 500
propuestas de
mejoramiento
administrativo
Mes
5 500
16 500
Mes
5 500
16 500
Mes
16
4 500
72 000
Unid.
2 772
35
97 020
Unid.
1 428
50
71 400
Unid.
1 800
3 600
Unid.
240
15
3 600
Global
200
1,60
Horas
528
100
52 800
Unid.
64
20
1 280
Global
3 000
6 000
Das
64
50
3 200
Plataforma del
sistema de
2
191 810
383 620
inversin
geogrfica
Unid.
2 500
15 000
Unid.
3 200
12 800
Unid.
1 350
2 700
Unid.
1 540
3 080
El grfico muestra, a la izquierda, el ttulo del PIP Mejora de los servicios de informacin, promocin
y regulacin para el Ordenamiento Territorial en el Gobierno Regional de Lima, los servicios que se
brindarn (servicio de informacin, promocin y regulacin), la ubicacin (mbito del Gobierno Regional
Lima), as como la institucin responsable de la funcin (el Gobierno Regional Lima). A la derecha
se observan los requerimientos de bienes y servicios para brindar los servicios de Ordenamiento
Territorial con sus respectivos costos.
Una vez realizados todos estos aspectos, se puede pasar a la siguiente fase.
Etapa de diagnstico
Esta etapa comprende la formulacin del diagnstico, en la cual se recopila y analiza toda la informacin
relevante que oriente la toma de decisiones segn los objetivos y el enfoque establecidos. Se expresa
en el desarrollo de los siguientes instrumentos tcnicos: Zonificacin Ecolgica Econmica - ZEE, los
Estudios Especializados - EE y el Diagnstico Integrado del Territorio - DIT.3
En esta fase corresponde efectuar la evaluacin de las potencialidades y limitaciones del territorio y debe
responder a la pregunta de cmo estamos?; es decir, cmo se encuentra la jurisdiccin, cmo va a
organizarse la misma, y luego cmo se va a desarrollar el planeamiento con el Ordenamiento Territorial.
a) La Zonificacin Ecolgica Econmica - ZEE
La Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) es un proceso dinmico y flexible para la identificacin de
diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin de sus
potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales. 4
Existe un avance en cuanto a la formulacin de la Zonificacin Ecolgica Econmica. Hasta abril de 2014,
once (11) gobiernos regionales cuentan con sus ZEE aprobadas y tres procesos regionales se encuentran
en la etapa final correspondiente. Cabe resaltar que los gobiernos locales, de acuerdo a sus funciones, han
impulsado la formulacin de la Zonificacin Ecolgica Econmica, para lo cual el MINAM, en coordinacin
con los gobiernos regionales, asistir tcnicamente a las municipalidades que lo requieran.
Una vez aprobada la ZEE, esta se convierte en un instrumento tcnico y orientador del uso sostenible
de un territorio y de sus recursos naturales. El propsito de este instrumento es facilitar la orientacin
de polticas, planes, programas y proyectos orientados al desarrollo mediante la identificacin y
caracterizacin de las unidades del territorio relativamente homogneas para orientar la toma de
decisiones sobre los mejores usos del mismo.
Esquema metodolgico para el desarrollo del subproceso de Zonicacin Ecolgica Econmica
Etapa
inicial
Etapa
formulacin
Etapa
aprobacin
Etapa
aplicacin
Etapa monitoreo,
evaluacin y
actualizacin
Fase
anlisis
Fase
evaluacin
Fase
validacin de la
propuesta
Aspectos
fundamentales
Metodologa
formulacin
ZEE
Fase
preliminar
Fase
recopilacin
de sistemas
generales
Fuente: DGOT
3.
4.
R. D. n. 007-2013-EF/63.01
D. S. n. 087-2004-PCM, Reglamento ZEE
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b) Estudios Especializados - EE
Los Estudios Especializados (EE) responden al inters de conocer la relacin de la sociedad con el
medio natural, la evolucin de la situacin actual y sus tendencias en torno a las dinmicas, los cambios
y las modificaciones sociales sobre el territorio. Realizar estos estudios demanda un levantamiento
puntual de informacin sobre un tema especfico. Se podra incluso decir que los EE complementan
la informacin que ya existe en la ZEE y puntualizan cul es el contexto geogrfico, el rol y las dinmicas
territoriales y sociales tanto econmicas como ambientales por cada mbito de intervencin. La R. M. n.
135-2013-MINAM plantea la elaboracin de siete estudios especializados, de acuerdo a la realidad geogrfica.
La complejidad de la dinmica de los territorios determinar la necesidad de elaborar otros EE
adicionales a los sealados. La realizacin de otros EE deber ser puesta en consideracin del Ministerio
del Ambiente - MINAM, para la conformidad respectiva.6
La ZEE y los EE constituyen informacin del escenario actual y de las perspectivas de desarrollo del
territorio en anlisis.7
Los EE son los instrumentos tcnicos de carcter estratgico que enfatizan el anlisis de las dinmicas,
relaciones y funcionalidad que se evidencian en el territorio estudiado y su articulacin con otros
territorios. Responden a la necesidad de conocer la relacin de las sociedades con su medio natural,
evolucin, situacin actual y proyeccin, y se priorizan a partir de la informacin generada en la ZEE,
el contexto geogrfico, el rol y las dinmicas territoriales, sociales, econmicas y ambientales de cada
mbito de intervencin.8
c) El Diagnstico Integrado del Territorio - DIT
El Diagnstico Integrado del Territorio (DIT) es un instrumento tcnico que integra y analiza la
informacin generada en la ZEE y los EE y permite completar el conocimiento de las condiciones y
caractersticas ambientales y sociales, as como de la dinmica y tendencias de crecimiento econmico
de un determinado mbito geogrfico y de sus implicancias en los ecosistemas.
El DIT aporta informacin sobre las variables clave o aspectos ms importantes que determinan la
ocupacin del territorio, sustentadas en las caractersticas biofsicas, sociales, econmicas, culturales,
funcionales, institucionales y polticas del territorio. Con ello establece el conjunto de condiciones
favorables y desfavorables en las que se encuentra el mismo y que servirn de insumo para la
elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
A partir de los resultados del DIT se desarrollarn las fases del proceso de elaboracin del POT.9
37
38
Esquema metodolgico para el desarrollo del proceso de Ordenamiento Territorial y sus instrumentos
tcnicos sustentatorios (ZEE, EE, DIT, POT)
Etapa de
diagnstico
Ordenanza
(prioridad,
comisin OT)
Ordenanza
(aprobacin ZEE,
EE, DIT)
Etapa
preparatoria
Etapa de
monitoreo
y control
Etapa de
formulacin
de planes
Estudio de normativa y
polticas con incidencia
territorial
Estudio de anlisis de
capacidad institucional
Estudio de dinmica
econmica regional
Estudio de servicios
ecosistmicos
Plan de
Ordenamiento
Territorial
(POT)
Etapa de
implementacin
Ordenanza
(aprobacin POT)
Etapa de implementacin
Comprende la aplicacin de las polticas y criterios para el uso y ocupacin del territorio a travs
de acciones estratgicas vinculadas con otros planes e instrumentos relacionados a la gestin del
territorio, procesos de planeamiento de desarrollo y de la inversin pblica.
Para ello, previamente se deben realizar las siguientes actividades: 11
Fortalecer capacidades a autoridades, funcionarios y tcnicos del gobierno regional y/o local
Etapa de monitoreo
Incluye el seguimiento a la ejecucin del Plan de Ordenamiento Territorial segn corresponda, al igual
que a las presiones sobre el territorio, sus efectos o impactos y las respuestas o actuaciones que se
concretan en el marco del proceso ordenador. El monitoreo acompaa la etapa de implementacin, que
normalmente dura varios aos, y que conduce a una revisin permanente de los planes o estrategias.
Los informes de monitoreo sirven de base para la retroalimentacin y la actualizacin de los planes.
Los principales aspectos a considerar para el impacto positivo del proceso de Ordenamiento Territorial
residen en la voluntad poltica y la apropiacin de lo establecido por parte de la sociedad. Solo si las
autoridades polticas, tanto regionales como locales, ejercen el liderazgo del proceso de planificacin
y gestin territorial, buscan la solucin duradera de conflictos, adoptan un enfoque participativo,
aplican criterios territoriales al formular el presupuesto regional o local y otros instrumentos de
gestin, y consideran al Plan de Ordenamiento Territorial para retroalimentar las estrategias del Plan
de Desarrollo Concertado, el Ordenamiento Territorial podr contribuir significativamente con el
desarrollo en condiciones de sostenibilidad de un determinado territorio.
11. R. D. n. 007-2013-EF/63.01
39
40
Etapa de
formulacin
de planes
Capacitacinentrenamiento
Asistencia
tcnica
Equipamiento
Etapa de
implementacin
Etapa de
monitoreo y
control
Capacitacinentrenamiento
Asistencia
tcnica
Capacitacin entrenamiento
Asistencia
tcnica
Implementacin
de sistemas de
monitoreo y
control
Fuente: R. D. n. 007-2013-EF/63.01
12. R. D. n. 007-2013-EF/63.01
13. Informe de Desarrollo Humano Per 2013. Cambio climtico y territorio: desafos y respuestas para un futuro sostenible
Consideraciones tcnicas
para la elaboracin de los
Estudios Especializados
Helga Lili Valdivia Fernndez
41
42
Para iniciar el proceso de elaboracin de los Estudios Especializados se deber analizar el contenido de
la informacin generada en la ZEE, as como de aquellas existentes generadas en otros procesos. Este
anlisis permitir identificar los EE necesarios, as como el tiempo de ejecucin y la estrategia para la
planificacin y organizacin del proceso de elaboracin de dicho instrumento aplicable a cada realidad.
Los gobiernos regionales y locales deben considerar la identificacin conjunta de los Estudios
Especializados a elaborar con la DGOT del Ministerio del Ambiente.
Tras la emisin de la R. M. n. 135-2013-MINAM, los gobiernos regionales de Apurmac, Ayacucho, Cusco, Junn,
Hunuco, Ica, Loreto, Moquegua, Pasco, Piura, Puno, Tacna y Ucayali han solicitado asistencia tcnica para la
elaboracin de los EE. En tanto, las regiones de Piura y Cajamarca ya los estn elaborando.
A la fecha, la Direccin General de Ordenamiento Territorial del MINAM ha brindado asistencia tcnica
a gobiernos regionales para la elaboracin de los EE, para lo que ha organizado reuniones de trabajo,
capacitaciones, asistencia tcnica permanente y evaluacin de avances.
A continuacin se detallan los Estudios Especializados:
El Estudio de normativa y polticas con incidencia territorial se realiza a travs de una metodologa
simplificada de anlisis multicriterio a travs del uso de dos matrices de anlisis.
El segundo, consiste en la generacin de informacin correspondiente a cada una de las pautas tcnicas
establecidas en la R. M. n. 135-2013-MINAM, empleando para ello diversas matrices de anlisis.
1.
2.
3.
43
44
la identificacin de ecosistemas, su caracterizacin, el anlisis de los beneficios de los mismos y del grupo
de beneficiarios, as como el bienestar comn y la priorizacin de servicios ecosistmicos que consideran
el estado actual, rol y funcin en la dinmica de desarrollo y crecimiento. Todo esto adems de identificar
medidas de conservacin, proteccin, y recuperacin dependiente del nivel de amenaza (intensidad).
Precisiones finales
Para lograr el Ordenamiento Territorial en el pas, se deber poner especial nfasis en el proceso de
fortalecimiento y desarrollo de capacidades de autoridades, funcionarios y tcnicos para que puedan
llevar de manera adecuada un proceso de gestin de los gobiernos regionales y locales, pues de ellos
depende la elaboracin y puesta en marcha e implementacin de los instrumentos sustentatorios
para el Ordenamiento Territorial, y su articulacin a otros instrumentos de gestin. Para ello, se hace
necesario el que los niveles de gobierno implementen las mejoras en su organizacin y capacidad
institucional, as como tambin optimizar la articulacin de instrumentos de gestin con el cumplimiento
de polticas nacionales, adems de mejorar la coordinacin entre los escalafones de gobierno.
De la misma manera, se hace necesario que incorporen los instrumentos dirigidos al Ordenamiento
Territorial en la serie de instrumentos de gestin administrativa y operativa de cada institucin e
incorporar el modelo de Ordenamiento Territorial en los planes operativos y procesos de desarrollo
vinculados al plan de desarrollo concretado.
En conclusin, si bien el tema Ordenamiento Territorial a escala regional y local implica la toma de
decisiones de actores polticos elegidos democrticamente en nuestro pas a partir de espacios de
participacin y concertacin, deben ser procesos que consideren tambin el carcter tcnico y la
participacin de la poblacin que implican.
45
Estudio de servicios
ecosistmicos
Estudio de anlisis
de cambios de
cobertura y uso de
la tierra
Estudio del
ecosistema y
hbitat marinocostero
Estudios
Especializados
Dinmica
econmica
Determinacin
de la estructura
econmica
Determinacin
de la dinmica
econmica
Anlisis
espacial de
integracin
Identificacin de medidas
de gestin
Caracterizacin
de procesos
antropognicos
Clasificacin
econmica del
territorio
Delimitacin y caracterizacin de
las de tratamiento especial
5
Evaluacin de
la erosin y
transporte de
sedimento
Identificacin y anlisis de
la situacin actual de los
RR. NN. y la biodiversidad
Caracterizacin
de las condiciones
hidrogrficas y
topogrficas
Caracterizacin general
de la dinmica
territorial
Anlisis de las
caractersticas
oceanogrficas
Caracterizacin
geomorfolgica
Caracterizacin
del entorno
costero
Pautas tcnicas
46
Ministerio del Ambiente
Estudio de anlisis
de capacidad
institucional
Estudio de normativa
y polticas con
incidencia territorial
Estudio de
evaluacin del riesgo
de desastres y
vulnerabilidad al
cambio climtico
Estudio de dinmica
econmica
regional
ecosistmicos
2
Anlisis del
cumplimiento de las
polticas y normas de
carcter territorial
2
Caracterizacin del nivel
organizacional y
funcional de la
institucin
Inventario y anlisis
de las polticas y
normas de carcter
territorial
Caracterizacin del
contexto para el
Ordenamiento Territorial
Anlisis
espacial de
integracin
econmica
Anlisis de los
recursos
institucionales
Anlisis de
la competencia
institucional
Caracterizacin del
nivel de implementacin
de la ZEE
47
Determinacin de estrategias
institucionales y
programas
para su mejora
Anlisis y
evaluacin de
peligros
Caracterizacin de
roles y funciones de
los centros urbanos
Caracterizacin
fsica, biolgica y
climtica del territorio
Anlisis y evaluacin de
vulnerabilidades
Caracterizacin del
entorno geogrfico
inmediato
Caracterizacin de
la conformacin y
articulacin territorial
Caracterizacin
general de sistemas
y organizacin territorial
Clasificacin
econmica del
territorio
Determinacin
de la dinmica
econmica
territorial
Determinacin
de la estructura
econmica
territorial
Dinmica de sistemas
y organizacin
territorial
Dinmica
econmica
servicios ecosistmicos
48
Consideraciones previas
Los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) en materia de Ordenamiento Territorial en el Per son un
medio tcnico que permite planificar y ejecutar las acciones iniciales de los procesos de Ordenamiento
Territorial (OT)1 a los gobiernos regionales y locales. En el ao 2002 se registr por primera vez en
el pas un Proyecto de Inversin Pblica en materia de Ordenamiento Territorial; este estudio de
preinversin del nivel de perfil fue denominado Zonificacin Ecolgica Econmica en la regin Ucayali
con cdigo SNIP n. 28402. Es importante precisar que en ese ao a raz de este proyecto se gener la
opcin de gestionar mejor la intervencin en informacin espacial de algunas partes del pas y motiv
que en aos posteriores se diseara un instrumento tcnico entre Conam y el MEF, que facilitara
dichas intervenciones a escala nacional. As, los PIP han permitido a gobiernos regionales y locales
gestionar de forma ms adecuada el presupuesto determinado a inversin pblica, principalmente
para la generacin de informacin territorial a travs de la elaboracin de una Zonificacin Ecolgica
Econmica como instrumento tcnico sustentatorio del Ordenamiento Territorial.
1.
2.
Los procesos de Ordenamiento Territorial son: etapas de preparacin, diagnstico, planificacin, implementacin y monitoreo
R. M. n. 135-2013-MINAM
Banco de proyectos
49
50
Ser una intervencin limitada en el tiempo; esto implica que la fase de inversin tiene un inicio y
un fin
Probar que su finalidad es instalar o mejorar la capacidad de la entidad para la provisin de los
servicios de informacin y/o regulacin para el Ordenamiento Territorial
Generar beneficios durante la vida til del proyecto y que estos sean independientes de los de
otros proyectos
Es preciso indicar que el objetivo de estos Proyectos de Inversin Pblica (PIP) en Ordenamiento
Territorial es instalar o mejorar la capacidad de los diversos escalafones de gobierno para la provisin
de los servicios de informacin y/o regulacin para el Ordenamiento Territorial.
Tambin es importante sealar que la formulacin de los PIP en materia de Ordenamiento Territorial
es desarrollada por los gobiernos regionales4 y locales5 en el marco de sus competencias. Cabe
precisar adems que, en el mbito nacional, las funciones en materia de Ordenamiento Territorial las
asume el Ministerio del Ambiente, a travs de la Direccin General de Ordenamiento Territorial del
Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales (artculo 37 del Decreto Supremo
n. 007-2008-MINAM)6.
3.
4.
5.
6.
R. D. n. 007-2013-EF/63.01
Literal a) del artculo 53 de la ley n. 27867
Literal a) y b) del artculo 73 de la ley n. 27972
Para ms informacin al respecto, es recomendable ver: ROF MINAM (www.minam.gob.pe)
En evaluacin
12
31
En formulacin
inactivo
Formulacin - Evaluacin
Inactivo viable
Perfil rechazado
26
Viable
24
71
Cantidad:
Fase de inversin
Fase II
de inversin
37 %
63 %
Fase I
de preinversin
Fuente: SNIP
En los ltimos aos, se han identificado ms de 250 000 registros de PIP de diversos sectores en el
banco de proyectos SNIP Per en el lapso de 11 aos. En el ao 2002 se identifica el primer registro de
PIP tendientes al Ordenamiento Territorial, que ha evolucionado de manera creciente en los gobiernos
regionales y locales.
7.
51
52
PIP en materia de Ordenamiento Territorial registrados en el marco del SNIP, en los tres
escalafones de gobierno del Per desde el ao 2002 a la fecha
40
35
35
35
30
25
25
21
20
16
15
14
12
10
5
20
1
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2003
1
2004
3
2005
7
2006
12
2007
21
2008
35
2009
20
2010
35
2011
16
2012
25
2013
14
Total
194
Tambin se podrn incluir dentro de las intervenciones del PIP la elaboracin de los instrumentos
tcnicos sustentarios para el Ordenamiento Territorial como la Zonificacin Ecolgica Econmica,
Estudios Especializados y el Diagnstico Integral del Territorio. Dichas intervenciones no podrn incluir
a los Planes de Ordenamiento Territorial, pues para este caso se podr intervenir con el desarrollo de
capacidades para su formulacin por la metodologa Aprender haciendo.
Estos instrumentos debern ser elaborados con la participacin del personal en planta; preferentemente
quienes contarn con la asistencia tcnica permanente de la Direccin General de Ordenamiento
Territorial MINAM. Esto garantizara la continuidad del proyecto y la sostenibilidad del proceso a travs
de la articulacin de instrumentos, vinculacin de procesos, mejora de la capacidad institucional,
cumplimiento de normas y polticas nacionales e institucionalizacin del Ordenamiento Territorial,
entre otras estrategias de gestin.
La actualizacin de la informacin corresponde a la posinversin o fase III del ciclo de proyectos y por
lo tanto no se puede incluir en otro PIP.
Tales estudios contribuirn no solo al desarrollo del proceso de Ordenamiento Territorial mencionado
al inicio de este documento, sino que permitirn contar con el insumo para la prestacin del servicio
de informacin y proclive de regulacin de la misma, a los demandantes usuarios de dicha informacin.
En otras palabras, la formulacin de planes de Ordenamiento Territorial, no es considerada como un
PIP en s mismo.
El servicio de OT est vinculados a la informacin y regulacin para el Ordenamiento Territorial provistos
por los gobiernos regionales y locales.
El servicio de informacin para el Ordenamiento Territorial comprende la provisin de datos integrales
referidos a las alternativas de uso sostenible del territorio a partir de la evaluacin de sus limitaciones
y potencialidades, y teniendo en cuenta todos sus componentes fsicos, biolgicos, econmicos,
sociales, culturales, ambientales, polticos y administrativos con perspectiva de largo plazo. Asimismo,
debe considerar otros componentes como las dinmicas, relaciones y funcionalidad que se evidencian
en el territorio estudiado y su articulacin con otros territorios. En ese sentido, los principales insumos
para la prestacin de este servicio son la Zonificacin Ecolgica Econmica, los Estudios Especializados
y el Diagnstico Integrado del Territorio.
53
54
Vulnerabilidad
ante desastres
de la provincia
XYZ
Informes de
dinmica
econmica de
la provincia
XYZ
Sistemas de atencin
al usuario
Procesos de produccin
Producto
Insumos
Transformacin
Producto
terminado
Retroalimentacin
Fuente: DGOT
A modo de conclusin
Como se ha sealado a lo largo de este documento, los PIP en materia de Ordenamiento Territorial
permiten:
Estimar el grado de intervencin del Estado; es decir, el tamao e intervencin para el proceso de
Ordenamiento Territorial y cmo debe ser impulsado, a travs de recursos logsticos, financieros,
humanos, institucionales, tcnicos, tecnolgicos y dems.
Generar las condiciones de la entidad para el desarrollo del proceso de Ordenamiento Territorial
en lo respectivo a sus etapas, al mismo tiempo que permite el desarrollo del servicio de brindar
informacin y regulacin de territorio a los usuarios: sociedad civil, sector industria, otros
organismos gubernamentales y asociaciones civiles, entre otros.
Determinar, a travs de la informacin brindada en los PIP en materia de OT, la brecha social en
esta temtica con la finalidad de no sobredimensionar o subdimensionar la accin del Estado va
inversin pblica.
Lograr una ptima asignacin de recursos en el proceso de planificacin y gestin pblica en todos
los escalafones de gobierno, debido a que el OT no solo es una poltica de Estado, sino tambin un
servicio pblico con caractersticas de no exclusin y no rivalidad.
En el 2014, la Direccin General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del Ambiente continuar
brindando asistencia tcnica y capacitacin a escala a nacional dirigido a gobiernos regionales y locales
para la formulacin de PIP en materia de Ordenamiento Territorial y en el seguimiento de aquellos
PIP que se encuentran en ejecucin. Continuar con la orientacin de la construccin de procesos
de Ordenamiento Territorial que contribuyan al desarrollo integral de la poblacin a travs del
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, el uso y la ocupacin sostenible del territorio, y
el cumplimiento de competencias y funciones encomendadas segn la normatividad vigente vinculada
al Ordenamiento Territorial.
55
56
57
58
Un claro ejemplo las oportunidades que brinda la informacin obtenida por la ZEE es el convenio
Euro Ecotrade en el que participan el MINAM, Mincetur, y gobiernos regionales para el desarrollo de
productos agroecolgicos que contribuyan a apoyar la estrategia peruana del comercio internacional
de productos orgnicos en el marco del TLC con la UE desde regiones como Arequipa, Cusco, Puno,
Madre de Dios y Piura. Para ello se tomar en cuenta la informacin proporcionada en la ZEE, que
permite la identificacin de las mejores zonas de cultivo y consideraciones tcnicas para aumentar la
productividad.
Por otro lado, en Piura, la Zonificacin Ecolgica Econmica aprobada por el gobierno regional, con
opinin favorable del Ministerio del Ambiente, ha permitido identificar que el 60 % de su territorio tiene
enorme potencial productivo. Lo mismo ha sucedido en Ayacucho, donde la ZEE ha establecido que
existe potencial productivo en 59 % del territorio. Hasta el momento, nueve regiones han culminado su
Zonificacin Econmica y Ecolgica con la aprobacin del MINAM y se espera que este ao se sumen
tres regiones ms.
La Zonificacin Ecolgica Econmica es solo el primer paso para construir el Plan de Ordenamiento
Territorial. El MINAM ha establecido una serie de instrumentos, como los Estudios Especializados y el
Diagnstico Integrado del Territorio, que permitirn determinar con detalle y rigurosidad tcnica los
mejores usos del territorio.
El Ordenamiento Territorial y sus instrumentos orientan la toma de decisiones del Estado y el sector
privado para promover el desarrollo sostenible, considerando las necesidades de la poblacin, el
potencial de los recursos naturales y el cuidado del ambiente.
59
60