REVISTA

ELECTRNICA

AO III

N 6 - 2009
LAS DISPOSICIONES MUNICIPALES Y SU REPERCUSIN EN EL
DESARROLLO ECONOMICO LOCAL

Dr. Edwin Flores Torrejon

El presente artculo tiene por objeto desarrollar aspectos relacionados a como el Rgimen Econmico
instaurado por la Constitucin del l ao 1993, se ve frecuentemente- limitado por disposiciones
municipales que inciden negativamente en dos de sus componentes ms importantes como son: El
Derecho de Propiedad Privada, y; la Iniciativa Privada y La Libertad de Empresa; perjudicando de sta
manera el Desarrollo Econmico Local.
I. Rgimen Econmico del Estado

El Rgimen Econmico Constitucional, est compuesto por las normas que enmarcan el desarrollo del
Estado, en el Per se ha adoptado un rgimen de economa social de mercado, que implica que la
satisfaccin de las necesidades econmicas dependan de la dinmica del mercado; y que la
intervencin estatal slo es garantizadora del adecuado funcionamiento del mercado y subsidiaria,
frente a las deficiencias del ste. El Rgimen Econmico Constitucional se basa principalmente en:
Iniciativa Privada, Libertad de Empresa, respeto a la Propiedad Privada, y libre competencia
En ese sentido el ordenamiento jurdico debe dirigirse directa y reflexivamente a crear condiciones
necesarias para reducir el riesgo empresarial. Ello permitira: La creacin de ms negocios, pues los
potenciales empresarios se emprenderan su participacin en el mercado, como agentes econmicos,
alentados por el bajo ndice de riesgo; ms sociedades, al existir un sistema legal slido y previsible,
los empresarios podrn sentirse tranquilos de poder asociarse con otras personas, generando mayores
posibilidades de inversin a mayor escala; mayor acceso al capital, el Sistema Legal debe crear
condiciones de certeza en el cumplimiento de obligaciones que asuman los empresarios,
traducindose en mayor acceso al capital; una produccin ms especializada, pues la confianza que
imperara en el mercado, generara que los empresarios puedan contratar a diversos tcnicos y
profesionales que se hayan perfeccionado en diversas ramas, sin necesidad de temer que les roben o
saboteen sus negocios; y finalmente se producira el aumento de las redes de proveedores y clientes.
Mientras ms riesgo exista en el mercado, existirn menos empresas y las que haya sern menos
eficientes o pequeas de las que existiran si en el mercado hubiera menos riesgo empresarial.
Cuando en el mercado se imponga la aversin al riesgo de los empresarios, habr consecuentemente
menos inversin, empleo, capacidad de consumo, competencia, productos, y, por ende, menos
recaudacin fiscal.

En esa lnea, el sistema jurdico se orienta especialmente a la Proteccin de la Propiedad Privada y

a Proteger la Libertad de Empresa. No obstante ello, con regularidad percibimos que los Gobiernos
Locales, a travs de actos administrativos o disposiciones municipales vienen limitando ilegal e
inconstitucionalmente la participacin de agentes econmicos en el mercado o limitando el ejercicio
econmico de stos.
II. Aplicacin del Rgimen Econmico en el entorno local
Todo el marco legal vigente, empezando por la Constitucin y los Tratados Internacionales suscritos
por el Per, est diseado para proteger la propiedad privada en general y promover la inversin
privada sin discriminacin. El artculo 58 de la Constitucin Poltica del Per reconoce que la iniciativa
privada es libre y que se ejerce en una economa social de mercado; el artculo 59 seala que el
Estado garantiza la libertad de empresa; y el artculo 62 garantiza la libertad de contratar, precisando
ste ltimo que los trminos contractuales no pueden ser modificados por ley. Por su parte, el artculo
63 de la Constitucin seala expresamente que la inversin nacional y extranjera se sujetan a las
mismas condiciones.

Todos estos principios constitucionales se desarrollan con precisin en la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversin Privada aprobada mediante el Decreto Legislativo N 757, publicado en el
diario oficial El Peruano el 13 de noviembre de 1991. Esta Ley reconoce la garanta de libre iniciativa
privada, el sistema de economa social de mercado y la obligacin de promover y vigilar la libre
competencia. En particular, esta Ley seala en su artculo 8 que el Estado garantiza la propiedad
privada y en su artculo 10 que el Estado garantiza el derecho de las empresas a acordar libremente
la distribucin del ntegro de sus utilidades y el derecho de los inversionistas a recibir la totalidad de las
utilidades que les corresponda. Adems, esta Ley reconoce y desarrolla diversas garantas
constitucionales de aplicacin general, tales como los principios de legalidad y publicidad en materia
tributaria, y; de legalidad, simplicidad y transparencia en los procedimientos administrativos.

Ahora bien, como sabemos el Estado Peruano es Unitario y tiene tres niveles de gobierno: el Nacional,
el Regional y el Local, cada una con autonoma de funciones en temas de su competencia. Los
Gobiernos Locales, son entidades, bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales
inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con
autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales
del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin. En la actualidad el Gobierno Local ya no
se le concibe como un ente que atiende nicamente aspectos o deberes de polica (como la seguridad
vecinal o la limpieza pblica) sino que tiene como finalidad adems atender el inters econmico local,
el inters social y el desarrollo local.

Bajo esa perspectiva, los Gobiernos Locales tienen dentro de sus competencias, en materia de
desarrollo y economa local, el planificar y dotar de infraestructura, fomentar las inversiones privadas
en proyectos de inters social, promocin de la generacin de empleo y el desarrollo de la micro y
pequea empresa urbana o rural; fomento de la artesana, y fomento del turismo local sostenible.

Realizado la correspondiente introduccin, veamos a continuacin como una Municipalidad puede

limitar el ejercicio econmico del Derecho de propiedad
III. Del Derecho de Propiedad y su limitacin con disposiciones municipales.
El derecho de propiedad es el conjunto de derechos que delimitan lo que las personas pueden o no
hacer con sus bienes. ste derecho permite la apropiacin de los beneficios que los activos generan y
la responsabilidad respecto a los costos que ellos implican. Asimismo, el derecho de propiedad provee
del Marco Legal necesario para la: (i) Asignacin Eficiente de los recursos y (ii) Distribucin de la
Riqueza.
Tener un derecho de propiedad privada sobre un bien significa que, frente al resto, el dueo ser el
nico que podr usar, disfrutar y disponer de dicho bien, esto hace que los titulares de derechos de
propiedad privada tengan dos incentivos fundamentales: explotar los bienes de manera racional e
invertir capital y trabajo en los mismos.
En ese sentido, el Sistema Legal (local) debe procurar establecer mecanismos e instrumentos para su
proteccin y eliminar a su menor expresin el riesgo de perderla, bajo el siguiente principio simple:
Cuando las personas saben que su propiedad se encuentra bien protegida pueden invertir y en
general vivir- con mayor tranquilidad1.
En nuestro pas, el derecho de propiedad se encuentra reconocido por el artculo 2, inciso 16 de la
Constitucin, segn el cual: Toda persona tiene derecho: 16) A la propiedad (...); as como por su
artculo 70, a tenor del cual: El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza.
Como ha sealado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, el derecho de propiedad no
es un derecho absoluto, pues se encuentra limitado por disposiciones constitucionales expresas o por
delimitaciones tcitas. As encontramos como limitaciones al derecho de propiedad: la tributacin, las
expropiaciones y las regulaciones.
De las expropiaciones, conocemos a lo largo de la historia los efectos negativos de dicha prctica,
cuando sta no obedece a una utilidad o inters pblico concreto y racional, as como tambin cuando
la indemnizacin o justiprecio no es justa ni oportuna. La Reforma Agraria en el Per por ejemplo, o el
tan citado caso de Zimbabwe en frica2, son muestras de expropiaciones que generan atraso
econmico, y limitan y comprometen el desarrollo social de los pases en vas de desarrollo.
Sin embargo para explicar el tema que nos concierne nos centraremos en las regulaciones o
expropiaciones indirectas3.

1 Pasquel Rodrguez Enrique. Informalidad, riesgo empresarial y la superacin de la pobreza en Ius Et Veritas N 34
2

Zimbabwe, durante los aos ochenta y noventa tuvo un considerable y sostenido crecimiento econmico, social y
en infraestructura, superando los ndices de su regin. Sin embargo, cuando a partir del ao 97 el estado anuncio la expropiacin de casi
el 50% de las granjas existentes, la inversin privada bajo hasta en un 99% con los consiguientes daos colaterales: Cierre de empresas,
contraccin de la produccin agrcola, venta de activos, etc.
3

Limitaciones al Derecho de propiedad que impone el Estado, con disposiciones que privan al propietario del
derecho de usar su propiedad de tal forma que le impide obtener beneficios de la misma, privndole del valor econmico de sta.

IV. La Zonificacin
Las regulaciones en el Per no son reconocidas ni por el Derecho Interno, ni por la Jurisprudencia
Constitucional; sin embargo es una prctica comn en distintos mbitos, especialmente en el
Municipal, as tenemos el cambio de normas de zonificacin. Como resea Enrique Pasquel
Rodrguez4, el Tribunal Constitucional, en sus sentencias, no viene considerando la disminucin del
valor del predio como una afectacin del derecho de Propiedad lo que en la prctica supondra una
apreciacin antieconmica del citado derecho.
Las normas de Zonificacin regulan los usos que se puede dar a determinado predio, constituyndose
como un mecanismo para disciplinar el avance racional de las localidades; en otras palabras, la
zonificacin define los usos permitidos y provee los lineamientos para un manejo coordinado del espacio y de las
actividades urbanas. Pero que sucede cuando una Municipalidad le cambia el uso a la zona donde esta
ubicado nuestro local comercial y nos dice que ste no podr ser utilizado para tal fin, pese a que
oportunamente se cumpli con los requisitos exigidos para el caso y se obtuvo legtimamente la
licencia de construccin, la licencia de funcionamiento, entre otros; se esta limitando parcialmente la
utilidad econmica de nuestra propiedad. Ahora bien, se podr sostener que si el cambio de
zonificacin es posterior, no afecta los derechos adquiridos con anterioridad, es decir no tendra
porque afectar la legalidad de un negocio, formalmente constituido en su oportunidad; sin embargo, no
puede negarse que, en muchos casos, el cambio de zonificacin de una determinada zona, lleva
consigo el cambio de las vas de acceso, ciertas restricciones de circulacin vehicular o peatonal,
limitaciones en cuanto al funcionamiento de establecimientos comerciales, entre otros factores, que en
definitiva inciden negativamente en el normal funcionamiento de un negocio privado. Otro factor
importante a considerar es que, si bien la proteccin legal de derechos adquiridos se extiende a un
plazo de 5 aos, no puede dejarse de considerar que muchos negocios, planifican la recuperacin de
su inversin y la rentabilidad de la inversin que realizan, en plazo que superan los 5 aos, en
consecuencia, igualmente, se afectan la actividad empresarial y comercial de los sectores privados,
constitucionalmente protegidos.
Los Gobiernos Locales de conformidad con el artculo 194 de la Constitucin, concordante con lo
dispuesto en el articulo II del Ttulo Preliminar de la Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades,
"tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia". Por su
parte, el inciso 6) del artculo 195 estipula que los gobiernos locales son competentes para "planificar
el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el
acondicionamiento territorial" (subrayado agregado), dicha norma es concordante con el artculo 79 de
la Ley Orgnica de Municipalidades, en la que se establece que las Municipalidades son competentes,
en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo, para: 1.Funciones especficas
exclusivas de las municipalidades provinciales: (...) 1.2. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, (...), el
Esquema de Zonificacin de reas urbanas (...) y dems planes especficos de acuerdo con el Plan de
Acondicionamiento Territorial. (...) asimismo: 3.Funciones especficas exclusivas de las
municipalidades distritales: (...) 3.6. Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y
realizar la fiscalizacin de: (...) 3.6.4. Apertura de establecimientos comerciales, industriales y de
actividades profesionales de acuerdo con la zonificacin.

Pasquel Rodrguez Enrique. Tomando la propiedad en serio en Ius Et Veritas N 31

En ese sentido, las Municipalidades Provinciales pueden modificar la zonificacin de determinado

mbito territorial de su jurisdiccin y las Municipalidades Distritales slo estn facultadas a normar,
regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la fiscalizacin de la apertura de
establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales, de acuerdo con la
zonificacin, cuya regulacin distrital deber sujetarse a los planes y las normas municipales
provinciales generales sobre la materia.
Muchas veces el ejercicio de las prerrogativas legales acotadas se contrapone a los criterios
constitucionales del rgimen econmico, debido a la orientacin que a las disposiciones municipales
sobre esta materia le dan las autoridades locales; debiendo precisar que, conforme el criterio del
Tribunal Constitucional, el artculo 14 de la Ley N 28976 Ley Marco de Licencia de Funcionamiento,
constituye el nico auxilio del propietario de un inmueble o el conductor de un comercio frente al
cambio de zonificacin. ste acota que el cambio de zonificacin no es oponible al titular de la licencia
de funcionamiento dentro de los primeros cinco (5) aos de producido dicho cambio. nicamente en
aquellos casos en los que exista un alto nivel de riesgo o afectacin a la salud, la municipalidad, con
opinin de la autoridad de salud competente, puede modificarla
Sin embargo, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccin de la Propiedad
Intelectual, ha tomado una posicin ms directa contra ciertos municipios que al modificar la
zonificacin, perjudican el ejercicio econmico. Como en el caso seguido por la Empresa de Ronco
Per SAC contra la Municipalidad Distrital de la Victoria, por la emisin de la Ordenanza N 0622008/MLV que prohbe desarrollar actividades comerciales de estaciones de servicio y locales
comerciales que brinden el servicio de transporte terrestre interprovincial en el cuadrante conformado
por las calles Humboldt, Garca Naranjo, Huascarn y Jr. Canta del referido distrito. El INDECOPI,
declar que la referida Ordenanza se constituye como una Barrera Burocrtica ilegal que limita la
permanencia en el mercado de la Empresa Ronco Per SAC.
V. La Tributacin Municipal
Por su naturaleza, el sistema Tributario no debe ser confiscatorio del derecho de propiedad, ni de las
ganancias que produzcan los negocios, pues a mayores impuestos menor ser la ganancia esperada
de una inversin y en consecuencia, menores los incentivos para llevar a cabo la actividad econmica.
La potestad tributaria que la Constitucin Poltica del Per reconoce a las municipalidades comprende
la facultad de crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la Ley.
Esta potestad tributaria obedece a la necesidad de que este rgano de gobierno local, integrante de la
Administracin Pblica, pueda generar los recursos necesarios para atender determinados servicios
que demandan los ciudadanos adecuadamente individualizados. La actuacin estatal en el nivel
municipal tambin se financia mediante impuestos que, en algunos casos, son recaudados por el
gobierno central y posteriormente transferidos a los gobiernos locales5 y, en otros casos, recaudados
por el propio gobierno local, tal como dispone la Ley de Tributacin Municipal6
5
6

Como es el caso del Impuesto de Promocin Municipal

Tal como ocurre con el Impuesto Predial

Pero que sucede con los arbitrios municipales, conforme el criterio del Tribunal Constitucional, los
arbitrios deben observar: (i) Hiptesis de incidencia (hecho generador), que es la prestacin o
mantenimiento de un servicio pblico individualizado en el contribuyente; (ii) Determinacin del Monto,
que es el costo efectivo que demanda el servicio y su mantenimiento y el beneficio individual real y/o
potencial; (iii) Distribucin del Monto, en uso, tamao y ubicacin del predio. Sin embargo, muchos
Municipios determinan los arbitrios en base al valor del predio, convirtindose en un impuesto en vez
de una tasa; as durante aos se ha venido perjudicando a los agentes econmicos vinculndolos al
pago de arbitrios en atencin al valor del inmueble comercial y no en atencin a los supuestos
indicados. Por ejemplo: VOPAK SERLIPSA S.A. una conocida empresa que funciona en la Provincia
del Callao, vena siendo requerida por la Municipalidad Provincial para el pago de los arbitrios los
cuales eran liquidados en atencin al valor de la propiedad - que no constituye un criterio
vlido para la determinacin de los arbitrios municipales-, sin que sustentara los costos
efectivos que demanda el servicio y sin considerar que el servicio de limpieza se
realizaba dos veces a la semana.
Vemos pues, como la imposicin de tributos de manera irracional o ilegal, pueden afectar el ejercicio
econmico del derecho de propiedad.
VI. De la Libertad de Empresa y su limitacin a travs de Disposiciones Municipales
Para el Sistema Econmico Constitucional y desarrollado en leyes especiales, el centro de la actividad
econmica recae en la empresa privada. Son los particulares los encargados de la organizacin y
direccin del proceso econmico. Ellos crean riqueza, quedando a cargo del estado crear condiciones
para que el mercado funcione.
La libertad de empresa, conforme lo ha considerado el Tribunal Constitucional, es el derecho que tiene
toda persona a elegir libremente la actividad ocupacional o profesin que desee o prefiera
desempear, disfrutando de su rendimiento econmico y satisfaccin espiritual7. La libertad de
empresa, as como el acceso al mercado empresarial se entiende, en buena cuenta, como la
capacidad de toda persona de poder formar una empresa y que esta funcione sin ningn tipo de traba
administrativa, sin que ello suponga que no se pueda exigir al titular requisitos razonablemente
necesarios, segn la naturaleza de su actividad.
La Libertad de Empresa, contiene intrnsecamente el Derecho a la Libertad de Creacin de Empresa;
al de la Libertad de Inversin, Libertad de Acceso al Mercado; Libertad de Organizacin; Libertad de
Gestin; Libertad de Transferencia de Empresa y la Libertad de Cierre de Empresa.
La Libertad de Empresa en el Per, a pesar de los esfuerzos legislativos8 y del rol de instituciones
como INDECOPI, an no se ha consolidado en el pas, de manera tal que permita un crecimiento
econmico real, pues la inversin privada (pequea, mediana, gran empresa o cualquier iniciativa
empresarial) se desarrolla todava en un ambiente de negocios cuya normatividad es adversa, pues
existen muchas barreras que afectan el despegue econmico del Per.
7
8

Sentencia N 3330-2004-AA/TC

Artculo 59 de la Constitucin, la Ley N 28996 Ley de Eliminacin de Sobre Costos, Trabas y Restricciones a la
Empresa Privada y los Decretos Legislativos N 668 y 757

En su artculo En que se parece Bill Gates a Eduardo Mayta Enrique Pasquel Rodrguez, explica
acertadamente, lo difcil que es ser empresario en el Per de hoy en comparacin a otros pases
desarrollados, dnde la principal diferencia, radica en la seguridad jurdica que otorga el estado a sus
empresarios.
En el Per, el estado -especialmente los Gobiernos Locales- imponen de manera ilegal e irracional una
serie de Barreras Burocrticas de Acceso al Mercado, relacionados a licencias de funcionamiento,
anuncios, arbitrios, derechos de tramitacin, instalaciones de antenas, restriccin tributario a libre
transito y trabajos en la va pblica.
Como se puede apreciar del siguiente cuadro del INDECOPI, el 82% de entidades denunciadas ante la
Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas del INDECOPI, corresponden a los Gobiernos
Locales

Asimismo, el 81% de las materias recurridas ante el INDECOPI, estn relacionadas a temas de competencia de las
Municipalidades.

A manera de Conclusin
El estado parece haber conceptualizado correctamente que son los particulares los encargados de la
organizacin y direccin del proceso econmico. Sin embargo, es necesaria que sta aplicacin
conceptual se materialice efectivamente en la realidad, especialmente a nivel de Gobiernos Locales.
La modernizacin del Estado especialmente en el mbito local- es una condicin necesaria para
fomentar la participacin de los empresarios y consecuentemente elevar el desarrollo econmico del
pas. En ese sentido, es preciso redefinir las reglas institucionales con que opera el Estado e implantar
nuevas estructuras y sistemas administrativos consecuentes, para que su accin sea eficaz. Estos
sistemas Administrativos deben incentivar y alentar el proceso de formalizacin reduciendo los riesgos
normativos, los costos de transaccin, respetar la propiedad privada, fomentar el acceso al mercado de
los agentes econmicos, facilitar la salida del mercado y dotar de seguridad jurdica, administrativa y
tributaria al mercado.