SOBRE LA PROLIFERACIN LEGISLATIVA; por

Aurelio Menndez Menndez, catedrtico de

Derecho Mercantil y Profesor Emrito de la
Universidad Autnoma de Madrid
18/11/2003
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El da 17 de noviembre se public en el diario ABC un artculo de

Aurelio Menndez Menndez, en el cual, el autor analiza los
nuevos
procedimientos
de
racionalizacin
normativa.
Transcribimos ntegramente dicho artculo.
SOBRE LA PROLIFERACIN LEGISLATIVA
Todos los estudiosos del Derecho y una buena parte de los ciudadanos no cesan en sus crticas a
una proliferacin legislativa que amenaza con perturbar si no destruir la seguridad jurdica como
fin primordial del Derecho. La vida colectiva se organiza, en efecto, con un ordenamiento jurdico
que permite a cada individuo saber a qu atenerse en su comportamiento personal y social. La
justicia y la seguridad jurdica se mueven en planos distintos. El Derecho como sistema de normas
regulador de las relaciones con el otro (relaciones de alteridad) puede ser justo o injusto, y no por
ello deja de ser Derecho. El hombre, como animal racional, puede elevarse a las ms altas cotas de
la virtud, o degradarse y caer en los crmenes ms abyectos, pero tan hombre es uno como otro. Si
vemos en la justicia, no la esencia, sino la instancia de valoracin del Derecho, es precisamente
porque en ese terreno la misma experiencia y la observacin de la realidad no desmienten, por
desgracia, la existencia de ordenamientos o normas jurdicas que cumplen su funcin de seguridad
a pesar de ser ordenamientos o normas notoriamente injustas.
Lo que el Derecho garantiza, y si es Derecho lo garantiza siempre, es la seguridad jurdica, un
sistema normativo que asegura el mbito de nuestra libre convivencia y nos defiende frente a la
arbitrariedad; es decir, frente a las decisiones sobre nuestra conducta humana sin sujecin a una
norma. Pues, bien, esta seguridad se ve amenazada en nuestro tiempo por una proliferacin
legislativa, cada vez ms creciente, en razn de la compleja realidad social en cuya regulacin
concurren distintos ordenamientos (el autonmico, el estatal y el comunitario) y muy abundantes
normas del ms variado rango (leyes, decretos, rdenes, circulares, directrices...). Este cmulo
salvaje de leyes al decir de unos, esta legislacin motorizada, al decir de otros, es un grave mal
que conduce al desaliento, cuando no a una cierta desesperacin. En no pocas ocasiones las normas
legales no sirven de cauce para ordenar la concurrencia de intereses en la convivencia colectiva,
sino que acaban convirtindose en un obstculo o una compleja red que, en lugar de canalizar,
entorpece el normal desarrollo de esa convivencia. Con frecuencia el ciudadano se queda perplejo
ante esta oleada de normas y enmudece cuando se entera de que, como proclama el artculo 6.1 del
Cdigo civil, la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimento, principio que como escriba
no hace mucho Eduardo Garca de Enterra suena casi como un sarcasmo, pues no hay persona
alguna, incluyendo a los juristas ms cualificados que pueda pretender hoy conocer una minscula
fraccin apenas de esta marea inundatoria e incesante de Leyes y Reglamentos, entre cuyas
complejas mallas hemos, no obstante, de vivir.
Si el Derecho ha de cumplir su funcin de seguridad y si ese viejo principio sobre la ignorancia de
las leyes ha de ser respetado, forzoso es pensar en los medios o procedimientos que hemos de
ensayar para que cuidando la tcnica legislativa y facilitando el conocimiento de aquella avalancha
legislativa se pueda lograr un sistema de normas que tenga la estabilidad, la claridad, la coherencia
y la publicidad oportunas.
Por todo ello parece necesaria una voluntad renovadora que valore los ensayos que se vienen
haciendo en otros pases, como sucede por citar algn ejemplo con las especiales tcnicas de
codificacin sistemtica en los Estados Unidos o con la llamada segunda codificacin francesa,
para asegurar la certeza del Derecho y facilitar el conocimiento de las normas. As lo reclama la
necesidad de determinar el cauce que deben seguir las propias conductas personales y as lo exige la

mejor solucin de los conflictos jurdicos. Ante la marea legislativa que venimos padeciendo
conviene reparar en varios extremos. Por un lado en el deber que recae sobre los poderes pblicos
de cuidar o atender a todo el proceso de produccin de las normas, y a velar por la calidad de las
leyes y su adecuada reordenacin formal. No slo porque es el mejor modo de contribuir a la paz
social, sino tambin, me parece, por el alto precio que una sociedad tiene que pagar cuando no
cuida su ordenamiento; cuando, en otras palabras, no se hace nada para evitar la multiplicacin de
conflictos que genera permtase la expresin un ordenamiento desordenado.
Algo hemos de hacer, adems, para recuperar la calidad de las leyes, ya sea estimulando el
desarrollo de la Ciencia de la legislacin, ya sea estableciendo mecanismos pblicos adecuados
para tan importante tarea. Ha de reconocerse la necesidad de que los poderes pblicos presten la
mayor atencin a la creacin de centros especializados en estos estudios y a la incorporacin de la
teora y la tcnica de la legislacin a los trabajos de las Facultades de Derecho, sin descartar la
posibilidad de una cierta profesionalizacin (los redactores de normas que atiendan a la calidad y la
oportuna reordenacin racional de las leyes). Por ltimo, debemos examinar y comparar las
soluciones adoptadas en nuestro entorno, en el que la recodificacin formal parece presentarse
como la frmula ms atractiva, que por aadidura, tiene visos de ser la ms eficaz.
Interesado en el estudio de estos problemas, el Colegio Libre de Emritos ha celebrado con la
colaboracin de nuestras dos prestigiosas Academias de Ciencias Morales y Polticas y de
Jurisprudencia y Legislacin, un seminario pblico titulado La proliferacin legislativa: un desafo
para el Estado de Derecho. Todo ello con el claro propsito de compartir esta preocupacin con
cuantos sienten la necesidad de examinar cuidadosamente la materia y unirse a las voces de alarma
sobre tamaa cuestin. En todo caso, no me parece dudoso que la necesidad de velar por la mejora
de nuestro ordenamiento es una cuestin jurdica y social de primera magnitud. La
descodificacin desordenada y anrquica, los ataques a la coherencia y armona del
ordenamiento, la invasin y la degradacin de las normas de distinto rango, la generalizacin de las
llamadas leyes mnibus, la pluralidad de iniciativas con el proceso formativo de las leyes... son
todas razones muy poderosas para llamar la atencin, desde el mbito acadmico e intelectual,
sobre la necesidad de que los poderes pblicos asuman esta tarea como una tarea urgente y de
inters nacional. Esta en juego el fin primario de la certeza jurdica, la necesidad de superar como
antes insinuaba los males de un ordena, miento desordenado en favor de nuevos procedimientos
de racionalizacin normativa. Y an me atrevera a insistir en que esta tarea se va a presentar cada
vez ms como un deber del Estado, porque tampoco me parece dudoso, que es al Poder Pblico,
como guardin del ordenamiento, a quien corresponde velar por una aplicacin sencilla y
cuidadosa de la normativa vigente.