OPININ N.

050-2009/DTN

Entidad:

COSAPI S.A.

Asunto:

Aplicacin supletoria del Cdigo Civil a un contrato

celebrado bajo la vigencia del RULCOP

Referencia:

Carta s/n de fecha 13 de abril de 2009

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, la empresa COSAPI S.A. formula consultas

sobre la aplicacin supletoria del Cdigo Civil a un contrato celebrado bajo la vigencia
del Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas, aprobado
mediante Decreto Supremo N. 034-80-VC (en adelante, el RULCOP).
2.

CONSULTAS Y ANLISIS1

2.1

() si a un contrato de ejecucin de obra pblica, celebrado segn las

normas del Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas
(RULCOP), le resultan aplicables, de modo supletorio, las normas del Cdigo
Civil

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que el RULCOP regula, entre otros aspectos, los
contratos de ejecucin de obras pblicas celebrados antes de la entrada en
vigencia de la Ley N. 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado.2
2.1.2 Asimismo, debe indicarse que la aplicacin supletoria3 de normas supone la
1 En principio, es necesario precisar que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son
aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratacin pblica, planteadas sobre
temas genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de
conformidad con lo dispuesto por el inciso i) del artculo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017, y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF. En ese sentido, las conclusiones de
la presente opinin no se encuentran vinculadas necesariamente a situacin particular alguna.
2 El RULCOP fue derogado expresamente por la Tercera Disposicin Final de la Ley N 26850.
Posteriormente, la Ley N 26850 fue derogada por la Disposicin Complementaria Derogatoria nica de
la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017, la que entr en
vigencia el 01.02.09.

3 Entindase por supletoriedad la situacin que implica la existencia de() la norma uno, a la que le
corresponde regular un hecho pero no lo hace, denominada suplida, y a la norma dos, que s contiene
una regulacin para tal hecho, llamada supletoria, las que comnmente se conectan o vinculan a

existencia de una normativa que, siendo aplicable a determinada relacin o

situacin jurdica de manera obligatoria, no regula un caso o supuesto particular
(norma suplida), por lo que resulta necesario recurrir a otra normativa distinta
con la finalidad de suplir la falencia o vaco existente (norma supletoria).
2.1.3 Ahora bien, de la revisin de las disposiciones del RULCOP se advierte que en
estas no se dispone de manera expresa la aplicacin supletoria del Cdigo Civil a
los contratos de ejecucin de obras pblicas suscritos bajo su vigencia.
No obstante, el artculo IX del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil establece que:
Las disposiciones del Cdigo Civil se aplicarn supletoriamente a las
relaciones y situaciones jurdicas reguladas por otras leyes, siempre que no sean
incompatibles con ellas. (El subrayado es agregado).
Sobre el particular, Marcial Rubio ha precisado que la aplicacin supletoria de
las normas del Cdigo Civil opera siempre que no sean incompatibles con su
naturaleza, es decir, que las normas del Cdigo Civil, supletorias, sean
compatibles con la naturaleza de las normas suplidas. Asimismo, respecto de la
manera de determinar dicha compatibilidad, indica que () no puede
establecerse reglas generales y vlidas para todos los casos. Simplemente, el
criterio metodolgico a adoptar ser el de analizar en cada situacin, los
principios subyacentes al caso materia de estudio, y compararlos con los
principios correspondientes a la normatividad civil que sera supletoriamente
aplicable4.
Como se advierte, el Cdigo Civil establece la aplicacin supletoria de sus
normas a las relaciones y situaciones jurdicas reguladas por otras leyes del
ordenamiento jurdico nacional, siempre que sean compatibles. Es decir, que la
naturaleza de las normas suplidas sea compatible con la naturaleza de las normas
supletorias.
En este punto cabe precisar que si bien el contrato administrativo presenta
caractersticas especiales que lo diferencian de los contratos privados regulados
por el Cdigo Civil en el primero prima el inters pblico que la Entidad
contratante persigue-, ello no enerva el hecho que nos encontremos ante un
acuerdo de voluntades a travs del cual tanto la Entidad como el contratista
buscan satisfacer su respectivo inters. En este aspecto no existe mayor
diferencia entre los contratos administrativos y los contratos privados. La
travs de una remisin. NEVES MUJICA, Javier. Introduccin al Derecho del Trabajo. Lima: Ara
Editores, ao 1997, Pg. 131 y 132.
4 Rubio Correa, Marcial. Biblioteca para leer el Cdigo Civil, Volumen III, Ttulo Preliminar, sexta
edicin. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 1993, Pg. 163.

diferencia fundamental se encuentra en la potestad de la Entidad contratante de

ejercer sus especiales prorrogativas, tambin denominadas clusulas
exorbitantes, que le permiten un margen de discrecionalidad en la ejecucin
contractual a efectos de conseguir la satisfaccin del inters pblico por el que ha
contratado.
Por consiguiente, debe reconocerse la aplicacin supletoria del Cdigo Civil a
los contratos de ejecucin de obras pblicas suscritos bajo la vigencia del
RULCOP en los aspectos en que resulten compatibles.
As, tenemos que la normativa de contratacin pblica que sustituy al
RULCOP5 reconoce la aplicacin supletoria del Cdigo Civil a diversas
circunstancias vinculadas con la ejecucin de los contratos celebrados al amparo
de la normativa de contratacin pblica vigente.
2.1.4 En el orden de ideas expuesto, debe indicarse que el Cdigo Civil resulta de
aplicacin supletoria a los contratos de ejecucin de obras pblicas suscritos bajo
la vigencia del RULCOP, en aquello que resulte compatible con la naturaleza y
caractersticas propias de estos contratos administrativos.
2.2

En la misma lnea, solicitamos su opinin legal en torno a la aplicacin de

los plazos de prescripcin previstos en el artculo 2001 del Cdigo Civil a las
acreencias que resultan de un procedimiento de liquidacin de un contrato de
obra, celebrado bajo las normas del Reglamento nico de Licitaciones y
Contratos de Obras Pblicas (RULCOP)

2.2.1 En la medida que la consulta planteada est referida a acreencias resultantes de

un procedimiento de liquidacin de un contrato de obra celebrado bajo la
vigencia del RULCOP, es pertinente sealar que en el referido reglamento la
liquidacin de un contrato de obra puede tener lugar en virtud de dos supuestos
de hecho claramente diferenciados: (i) la liquidacin de cuentas en el marco de
una rescisin de contrato, cuyo procedimiento se encuentra regulado en el
artculo 5.8.8 del RULCOP; y (ii) la liquidacin final del contrato, cuyo
procedimiento se encuentra regulado en los artculos 5.12.1 y 5.12.2 del
RULCOP.
Como se advierte, ambos supuestos son distintos pues, en el primero, la
liquidacin de cuentas se practica en funcin de la entrega de la obra en el estado
5 Esto es, el Reglamento original de la Ley N 26850, aprobado mediante Decreto Supremo N 039-98PCM (artculos 93 y 119); el Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N 013-2001-PCM
(artculo 117); el Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N 084-2004-PCM (artculo 201),
as como el actual Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto
Supremo N 184-2008-EF (artculo 142).

de ejecucin en el que se encuentre luego de formalizada la rescisin de contrato,

y, en el segundo, como actuacin resultante de la culminacin del procedimiento
de recepcin de obra.
Sin perjuicio de lo anterior, el artculo 2 del Decreto Supremo N. 010-86-VC 6
establece que en la liquidacin de los contratos de ejecucin de obra, a que se
refiere el artculo 5.12.1 del RULCOP, se seguirn los trminos y condiciones
establecidos en el artculo 5.5.8 del mismo Reglamento, para cuyo efecto
resultan relevantes los artculos 3 y 4 del Decreto Supremo N. 010-86-VC7.
Sobre el particular, cabe anotar que tal remisin normativa se circunscribe al
procedimiento a seguir para la liquidacin de contrato, vale decir, al conjunto de
actuaciones formales a las que la Entidad contratante y el contratista deben
sujetarse para practicar, observar y aprobar la liquidacin, segn sea el caso. An
ms, es el procedimiento inicialmente previsto para la liquidacin de cuentas en
el marco de una rescisin de contrato, el que condiciona al procedimiento de
liquidacin final de contrato, complementado por los artculos 3 y 4 del
referido Decreto Supremo N. 010-86-VC.
En ese orden, lo dispuesto en el artculo 5.12.2, referido al pago de intereses a
favor del contratista por efecto de la no actuacin de la Entidad contratante en el
procedimiento de liquidacin, en los trminos del artculo 5.5.7 del RULCOP, se
limita al supuesto de hecho de liquidacin final de contrato cuando aquella
proviene de una recepcin de obra regulada en el Captulo 5.10 del RULCOP8.
2.2.2 De otro lado, debe indicarse que la liquidacin de un contrato de obra se define
como el proceso de clculo tcnico, bajo las condiciones normativas y
contractuales aplicables al contrato, que tiene por finalidad determinar,
principalmente, el costo total de la obra y el saldo econmico que puede ser a
favor o en contra del contratista o de la Entidad9.
En tal sentido, la liquidacin tiene como propsito verificar la correccin de las
6 Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 23 de abril de 1986. Modificado mediante Decreto
Supremo N. 019-90-VC, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 6 de junio de 1990.
7 El artculo 7 de dicho decreto supremo estipula que ser de aplicacin a todos los contratos de obras
pblicas, independientemente de la fecha de su celebracin.
8 En cuyo caso deber observarse, en lo que resulte pertinente, los Comunicados N 015-83-VI-9100,
020-83-VI-9100, 021-83-VI-9100, 001-87-VI-9100 Y 004-92-TCC-CONSULCOP.
9 Salinas Seminario, Miguel. Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidaciones de Obra. Lima:
Instituto de la Construccin y Gerencia (ICG), 2 edicin, 2003, Pg. 44.

prestaciones a cargo de la Entidad y del contratista, constituyendo un ajuste

formal y final de cuentas, teniendo en consideracin los intereses,
actualizaciones y gastos generales a que hubiera lugar, que establecer el
quantum final de las prestaciones dinerarias a cargo de las partes del contrato.
Al respecto, si bien en el texto del RULCOP no se defini el alcance de la
liquidacin de un contrato de obra, de la lectura de los artculos analizados en el
punto anterior, se desprende que dicho reglamento participa de las variables y
finalidad de la liquidacin de obra en los trminos antes sealados, mxime si se
tienen en cuenta los Comunicados N. 009-82-VI-910010, 007-83-VI-9100 y 00884-VC-9100, emitidos por el entonces Consejo Superior de Licitaciones y
Contratos de Obras Pblicas.
En ese orden de ideas, es evidente que los saldos econmicos a favor de una de
las partes, producto del ajuste final de cuentas que se realice en la liquidacin de
de una obra, constituyen una acreencia que encuentra en el propio procedimiento
de liquidacin, el ttulo que acredita el derecho de cobro 11. Es decir, slo cuando
se verifique la existencia de una liquidacin aprobada de acuerdo a las normas
aplicables y los trminos del contrato, es que tienen cabida las acreencias que se
deriven de dicha liquidacin.
Cabe precisar que, como parte del clculo de los saldos econmicos, puede
resultar aplicable determinados intereses a las cuentas a favor o en contra de cada
una de las partes, en el ajuste final que se practica con motivo de la liquidacin,
los que deben ser computados en estricta observancia con la normativa
aplicable12.
2.2.3 Dicho lo anterior, a efectos de absolver la presente pregunta, corresponde
analizar si el artculo 2001 del Cdigo Civil, que establece los plazos de
prescripcin de las acciones civiles que el cdigo reconoce, resulta de aplicacin
supletoria a un contrato de ejecucin de obra suscrito bajo la vigencia del
RULCOP. Para tal efecto, es necesario determinar si la regulacin prevista en el
artculo 2001 es compatible con la naturaleza y los principios del RULCOP.
Ahora bien, debemos partir por definir el concepto de accin, en la medida que
10 De cuyo texto extraemos el siguiente prrafo: La liquidacin de la obra corresponder a la
diferencia existente entre el monto final del contrato de obra y el monto de los pagos a cuenta recibidos
por el contratista, efectuados segn lo establecido en el artculo 5.5.1 del RULCOP.
11 Al respecto, se debe tener en cuenta el artculo 5 del Decreto Supremo N 010-86-VC.
12 As, el Comunicado N 005-86-VC-9100 seala que el objeto del mismo es establecer una
metodologa para aplicar los artculos 5.7.4 y 5.7.7 del RULCOP, referidas al reconocimiento y pago de
gastos generales como consecuencia de la prrroga del plazo de ejecucin de obra.

la finalidad del artculo 2001 del Cdigo Civil es, como ya se anot, establecer
los plazos de prescripcin de las acciones civiles que regula. As, tenemos que
por accin o derecho de accin se hace referencia al derecho subjetivo o
poder jurdico que faculta a recurrir a los rganos jurisdiccionales para conseguir
la tutela jurisdiccional efectiva13; es decir, constituye una categora jurdica
propia del derecho procesal14.
Sobre el particular, sabemos que una norma procesal, como especie de la norma
jurdica, se caracteriza por ser instrumental y formal. Por un lado, asegura la
eficacia de la norma material y regula el mecanismo para su aplicacin y
cumplimiento y, por otro, establece los requisitos para el procesamiento de un
conflicto, asegurando y precisando las facultades y deberes de todos los
participantes en la actividad procesal15.
Por otro lado, cuando la doctrina analiza el alcance de la prescripcin del
derecho de accin, seala la generalidad de su mbito de aplicacin a todas las
pretensiones patrimoniales, sin distinguir el derecho material que las origina. As,
se sostiene que () ella opera en el mbito de las pretensiones de naturaleza
patrimonial y contra los titulares de tales derechos, sean reales o crediticios o
de cualquier otra clase en tanto tengan naturaleza patrimonial16.
Vale decir, la propia existencia de una acreencia supone que, cuando el deudor no
ha ejecutado las prestaciones a su cargo y se han agotado los mecanismos de
cobro, el Estado debe garantizar al acreedor el acceso a la jurisdiccin (derecho
de accin) para dar inicio a un proceso imparcial en que pueda exigir el pago
13 Marcial Rubio se refiere a la accin como() la atribucin que tienen las personas, de recurrir
ante los tribunales para que, ponindose en movimiento la maquinaria de administracin de justicia, se
les reconozca o se mande hacer efectivo su derecho. De esta manera, en principio y salvo contadas
excepciones, cada derecho (engendrado por la ley o por la declaracin lcita de voluntad) lleva
aparejado el derecho a la accin para exigirlo ante los tribunales en el caso de incumplimiento por el
obligado. () Ntese que existe una profunda diferencia entre derecho y accin: el primero es una
facultad o poder para exigir cumplimiento de algo que nos beneficia de otra u otras personas; la
segunda es una atribucin que la persona ejerce ante los tribunales para que hagan realidad su
derecho. La extincin de acciones y derechos en el Cdigo Civil. Lima: Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Catlica del Per, cuarta edicin, 1997, Pgs. 26 y 27.
Asimismo, Monroy Glvez aborda dicha materia de la siguiente manera: () cuando una pretensin
material no es satisfecha y el titular de esta carece de alternativas extrajudiciales para exigir o lograr
que tal derecho ocurra, entonces slo queda el camino de la jurisdiccin. Esto significa que el titular de
una pretensin material, utilizando su derecho de accin, puede convertirla sin necesidad de hacerla
desaparecer- el pretensin procesal, la que no es otra cosa que la manifestacin de voluntad por la que
el sujeto de derechos exige algo a otro a travs del Estado, concretamente utilizando sus rganos
especializados en la solucin de conflictos, llamados tambin jurisdiccionales. Introduccin al derecho
procesal. Santa Fe de Bogot: Temis - Estudio de Belande & Monroy Abogados, Tomo 1, 1996, Pg.
273.
14 Monroy Glvez parece coincidir con nosotros cuando afirma: En el plano concreto del proceso, el
concepto de accin que se acoja ser parte del sustento para la explicacin de la naturaleza jurdica de
las instituciones ms importantes del derecho procesal. Op Cit. Pg. 249.
15 Monroy Glvez. Op. Cit. Pg. 156.

16 Vidal Ramrez. Op. Cit. Pg. 255.

de dichas acreencias patrimoniales.

Al respecto, es importante resaltar que si bien en el contrato administrativo, a
diferencia de los contratos privados regulados por el Cdigo Civil, prima el
inters pblico que persigue la Entidad contratante, ello no enerva el hecho que,
desde la perspectiva del contratista, el inters que prima sea el de obtener la
retribucin econmica pactada por las prestaciones ejecutadas en favor de la
Entidad contratante. De esta manera, tanto la Entidad como el contratista pueden
tener la necesidad de recurrir a los rganos jurisdiccionales a efectos que se
paguen las acreencias a su favor, y as materializar el inters que los ha llevado a
celebrara el contrato, ya sea la consecuencia del inters pblico, o la obtencin
de un beneficio econmico, segn corresponda a la Entidad o al contratista,
respectivamente.
En esa medida, aun cuando el derecho a recurrir a los rganos jurisdiccionales
para conseguir la tutela jurisdiccional efectiva respecto de las acreencias que
resultan de la liquidacin de un contrato de obra no se encuentra expresamente
previsto en el RULCOP, debe reconocerse la existencia de tal derecho.
Asimismo, dado que las acreencias producto de los contratos suscritos al amparo
del RULCOP tienen una naturaleza jurdica similar a las acreencias originadas en
las relaciones jurdicas patrimoniales reguladas en el Cdigo Civil, ante la falta
de previsin del RULCOP sobre el particular, puede aplicarse, supletoriamente,
las disposiciones pertinentes del Cdigo Civil, entre estas los plazos de
prescripcin, los cuales se encuentran establecidos en el artculo 2001 del
Cdigo Civil.
2.2.4 En virtud de lo expuesto, dado que el RULCOP no ha previsto un plazo de
prescripcin para el ejercicio del derecho de accin respecto de las acreencias
que puedan surgir de la liquidacin de un contrato de obra celebrado bajo su
vigencia, resultan supletoriamente aplicables las disposiciones del artculo 2001
del Cdigo Civil.
3.CONCLUSIONES
3.1

El Cdigo Civil resulta de aplicacin supletoria a los contratos de ejecucin de

obras pblicas suscritos bajo la vigencia del RULCOP, en aquello que resulte
compatible con la naturaleza y caractersticas propias de estos contratos
administrativos.

3.2

En vista que el RULCOP no ha previsto un plazo de prescripcin para el

ejercicio del derecho de accin respecto de las acreencias que puedan surgir de la
liquidacin de un contrato de obra celebrado bajo su vigencia, resultan
supletoriamente aplicables las disposiciones del artculo 2001 del Cdigo Civil.
Jess Mara, 26 de junio de 2009

JUAN ANTONIO SILVA SOLOGUREN

Director Tcnico Normativo (e)

/MPC