Luis

RIVERA-VELEZ
No tudiant 100028137

Olivier Dabne
Dmocratie et Dmocratisation
Automne 2014

Dmocratie et amnistie en Uruguay :

Le paradoxe au regard des intrts politiques

Au moment de lcriture de ce travail, des centaines des procs contre les

militaires responsables dassassinats, tortures et disparitions continuent se tenir en
Amrique latine. Le plus rcent et mdiatis est celui des deux colonels chiliens,
condamns 2 et 3 ans de prison respectivement, pour la torture dAlberto Bachelet,
pre de lactuelle prsidente du pays, Michelle Bachelet (21 novembre 2014). Ces
condamnations sont vues pour beaucoup comme ncessaires la consolidation
dmocratique des pays ayant souffert dautoritarisme, tels les pays latino-amricains
de la deuxime moiti du XXe sicle.
Les thories sur la dmocratisation mettent laccent sur le besoin de
rconciliation de la population, tant pour la transition vers la dmocratie que pour la
priode de consolidation du rgime. Or cette rconciliation prend des formes
diffrentes selon les priodes et, alors que lamnistie est considre ncessaire la
transition, pour que la dmocratie se consolide le primat majeur serait celui de justice
(impliquant vrit et rparation).
Ainsi, Guy Hermet rappelle qu lorigine des pactes, avec le souci dassurer
dans des circonstances adverses, une lgitimation la fois progressive et durable du
rgime dmocratique, () les architectes de la dmocratisation latino-amricaines
nont pu traiter convenablement le pralable de la justice et de lapurement du pass
(p 96). Ces architectes se seraient centrs sur le besoin dapaisement des conflits
dantan afin de mettre un terme la violence et permettre la dmocratie de
sinstaller dans les pays. Or, malgr la bonne volont des hommes et des femmes de la
transition, la rconciliation est mise en cause par limpunit lie aux lois damnistie.
De nos jours, () les jeunes dmocraties ne se trouvent plus homologues en tant
que telles qu condition expresse de se retourner en toute justice vers les tnbres
dont elles mergent (p 90).

Cest ainsi que la justice est devenue la clef de vote de la consolidation

dmocratique car les transitions sans rconciliation, ou avec des rconciliations
partielles, accouchent des rgimes dmocratiques dont la lgitimit est demble
affaiblie , non pas par la mise en cause de la dmocratie mais par la mise en cause de
la confiance dans lEtat de droit (DABENE, p 34). Telle est la conclusion dOlivier
Dabne dans son analyse dune Dmocratie dgrade en Amrique latine pour qui la
volont des acteurs des transitions de faire du pass table rase sest vite heurte au
dsir de justice de populations meurtries (p 17). Toutefois, en Uruguay, lexprience
de la rconciliation a chapp ces logiques.
Etant considr aujourdhui comme le pays le plus attach la dmocratie en
Amrique latine selon les Nations Unies1, les Uruguayens ont ratifi deux fois par
rfrendum la loi damnistie des militaires, permettant la Caducit de la prtention
punitive de lEtat (loi No 15.848 du 22 dcembre 1986). Ainsi, avec les taux de corruption
les plus bas de la rgion 2 et des militaires aujourdhui exclus du champ politique 3 ;
lUruguay semble avoir ralis un vrai processus de dmocratisation, nanmoins
encadr sous une loi damnistie.

Ce double processus souligne un paradoxe existant en Uruguay, entre la
consolidation dmocratique dune part et limpratif de justice prn aujourdhui par
les organismes internationaux dautre part (notamment travers la Cour Pnale
Internationale, charge de juger les personnes accuses de gnocide, de crime contre
lhumanit, de crime dagression et de crime de guerre4). Ainsi, le pays se trouve
aujourdhui dans une impasse aux yeux des juristes qui soulvent lincompatibilit de
la loi vis--vis de la juridiction internationale. En 2010, la Court interamricaine des
Droits de lHomme condamne le pays pour labsence de procs en cas de violation des
Droits de lHomme et affirme que le fait que la loi de caducit soit approuve dans un
rgime dmocratique, et ait mme t ratifie par la population en deux occasions, ne
lui octroie ni automatiquement, ni elle seule, lgitimit devant le Droit International
(CIDH, Caso Gelman, paragraphe 238, p 69).
Le paradoxe dmocratique uruguayen est parfois expliqu selon le principe de
la peur du retour des militaires. Ainsi, alors que ODonnell et Schmitter (1986)
mettent laccent sur la peur des militaires pendant le processus de transition incitant

1

Voir le rapport du PNUD , La democracia en America latina: hacia una democracia de

ciudadanas y ciudadanos, 2004
2
Selon lIndice de perception de la Corruption par Transparence Internationale, en 2013, lUruguay
2
Selon lIndice de perception de la Corruption par Transparence Internationale, en 2013, lUruguay
obtient 73 points et la 19e place du classement mondial
3
LArme est devenue un organisme dassistance sociale et dappui aux relations
internationales avec 13% de ses effectifs dans des missions de paix de lONU 3 . Voir
AMARILLO, 1984
4
Statut de la CPI, Art 1.

les gouvernements adopter des positions modres; Felipe Agero argumente que
les politiques de la consolidation sont doublement restreintes parce que les civils
conoivent les politiques en fonctions de lanticipation de la rponse militaire, et de ce
fait celles-ci affaiblissent les institutions civiles. (p 154). Or cette explication par la
peur ne permet pas de comprendre pourquoi aujourdhui, avec les militaires hors de
larne politique, la population et des hommes politiques de toutes couleurs politiques
continuent sopposer labrogation de la loi.
Le but de ce travail est de traiter la question de ce paradoxe sous un angle
diffrent. Un regard sur la trajectoire de long terme de la loi permet dargumenter que
la loi de caducit a t une pierre angulaire la fois de la transition et de la
consolidation travers la pacification du pays, notamment avec lentre et lavance
de la gauche dans le champ politique. Ainsi, en combinant la passivit des civils envers
les militaires avec la stratgie des anciens Tupamaros pour lgitimer leur action
arme, la continuit de la loi de caducit trouve une place cohrente dans la socit. Le
mlange de la sociologie de la transition et de la sociologie lectorale nous permet
dlucider diffrentes dynamiques intgres dans un mme processus.
Aprs avoir tudi lorigine de la loi damnistie comme une condition de la
transition dmocratique, nous regarderons les gouvernements de la consolidation
dmocratique et leur rapport lamnistie sous un angle lectoral.

I. Pacification avec amnistie

Aprs lchec lectoral des militaires en 1980, o la population refuse par
rfrendum une constitution dictatoriale5, commence en Uruguay une priode de
transition dmocratique de dix ans, divise entre un premier quinquennat o les
militaires essaient de garder le maximum de contrle sur le pays (dictablanda) mais
qui se voit trs vite remplac par une vraie transition dmocratique entre 1985 et
1999. Ainsi, pendant cette priode, la lgislation qui concde lamnistie aux militaires,
mais aussi aux prisonniers politiques, se dfinit. Malgr des intrts lectoraux
particuliers, un consensus semble guider lvolution des faits pendant cette priode,
o la peur des militaires reste prsente.
Les travaux historiques sur la transition uruguayenne affirment souvent que
lamnistie ft ngocie avec les militaires en 1984 dans le Pacte du Club Naval. Il
nexiste pas de trace crite de cette runion, et les reprsentants prsents
(notamment le futur prsident J-M. Sanguinetti) rfutent avoir parl des thmes
sensibles pour le salut de la transition. Toutefois, il est considr de faon

5

Le 30 novembre 1980, 57,9% de llectorat vote NON (885 824) la nouvelle Constitution contre
42% pour le OUI (643 858). Malgr le caractre obligatoire du vote, seul 85% des habilits voter
se prsentent aux urnes.

consensuelle que cette runion fut le lieu dun accord implicite entre les civils et les
militaires qui ft matrialis par llaboration de la loi de Caducit de 1986.
Quand on regarde le Pacte du Club Naval dans un prisme lectorale, il faut
rappeler que les principaux leaders des trois partis politiques (Wilson Ferreira
Aldunate pour le Parti National, Jorge Batlle pour le Parti Colorado et Liber Seregni
pour el Frente Amplio) ont t interdits de se prsenter llection, et que leur
attitude vis--vis du pacte a t influence par ce jeu lectoral. Ainsi, Sanguinetti
prend les rnes du Parti Colorado, malgr la division interne qui loppose J. Batlle,
avec lespoir de prendre le contrle du gouvernement. W. Ferreira du Parti National
condamne laction de Sanguinetti et refuse dassister aux ngociations (sachant que la
proximit entre le Parti Colorado et les militaires lui est lectoralement dfavorable),
et Liber Seregni voit dans le pacte une possibilit pour la gauche de prendre
nouveau part au jeu lectoral. Or, malgr les positions diverses, les lections sont vues
dans tous les courants intra-partisans comme la premire condition pour la vraie
transition dmocratique.
Les lections sont ainsi organises et, sans surprise, Sanguinetti devient le
premier prsident de la transition le 1er mars 1985, avec un programme de
pacification nationale o lamnistie est propose. Toutefois, lopposition au
Parlement rejette le projet de loi, et une semaine aprs la prise de pouvoir, vote une
Loi damnistie gnrale (No 15,737) par laquelle tous les prisonniers politiques
retrouvent la libert. Cette loi exclue les militaires et Sanguinetti menace dmettre
son vto prsidentiel, mme si la fin il ne le fait pas.
La question de lamnistie devient ainsi un sujet difficile : au sein du Parlement
sont convoques trois commissions pour la vrit et la justice, et au niveau judiciaire
un grand nombre de dnonciations sont adresses contre les militaires. Aprs une
courte priode de conflit de comptences entre la justice militaire et la justice
ordinaire, la Court Suprme de Justice (CSJ) tranche en faveur de la dernire et des
militaires sont convoqus au tribunal le 22 dcembre 1986.
La question de lamnistie devient ainsi prioritaire dans lagenda et des projets
de loi sont proposs avec diffrentes modalits pour rsoudre le problme. Alors
quaux extrmes la gauche radicale refuse toute amnistie et le Parti Colorado demande
une amnistie complte, le parti National et laile moins radicale du FA se mettent
daccord pour une loi intermdiaire qui dfinit des dlais stricts pour les
dnonciations. Or, ces ngociations provoquent un conflit interne au FA o le courant
principal, sous lgide du Parti Communiste, refuse tout accord avec le Parti National
par respect de son lectorat et en raison dun projet de gagner les masses populaires
nappartenant pas encore au FA 6 . De ce fait, aucun des projets damnistie
intermdiaire narrive trouver une majorit parlementaire, et le jour mme des

6

Propose de Jos Luis Massera (27/02/1987). Cit en DE GIORGI, p 75.

premires citations des militaires, la loi de caducit est proclame grce au soutien
conjoint des Partis National et Colorado7.
Les changements de position du Parti National restent aujourdhui encore
incompris mais daprs la thorie de la transition dveloppe par Sanguinetti lui-
mme, lamnistie est vue comme condition au succs du processus8. Ainsi, il est
possible que cette vision soit partage par la population car la menace militaire est
doublement problmatique : dune part ceux-ci peuvent renverser effectivement (et
nouveau) le rgime ; et dautre part, leur refus daccepter les principes du
fonctionnement dmocratique (notamment le pouvoir judiciaire) remet en cause
lexistence mme dun Etat de droit. De ce fait, dans le contexte de pression dont la loi
de caducit sinscrit, la position du Parti National peut se comprendre.
Cette loi damnistie est toutefois conteste par les mouvements de dfense des
droits humains et les familles des victimes de la dictature qui convoquent, avec le
soutien de la gauche, un rfrendum abrogatif de la loi. Malgr des entraves
institutionnelles, qui traduisent une volont politique allant lencontre de linitiative
populaire, le referendum a finalement lieu le 16 avril 1989. A travers celui-ci, le
peuple se prononce pour le maintien de lamnistie donne aux militaires (55,95%
contre 41,3%) et, avec la dclaration de constitutionalit de la loi par la CSJ, lamnistie
est accepte et le sujet sort de lagenda politique nationale pendant deux
quinquennats. Le peuple, linstar que le Parti National, semble avoir adhr aux
principes du prsident Sanguinetti.

II. Les demandes de vrit et justice avec la prise de pouvoir par la gauche.

Pendant la campagne lectorale de 1999, le sujet des droits humains est
nouveau mis sur lagenda, sans pour autant tre considr comme prioritaire. En effet,
le contexte rgional questionne la loi uruguayenne directement et indirectement,
travers des prononciations de la Commission Interamricaine des Droits de lHomme
(1992), les condamnations des militaires en Argentine et les demandes de lcrivain
argentin Juan Gelman au gouvernement uruguayen de rsoudre le cas de la
disparition de sa fille et lidentification de sa petite-fille, qui reoivent un soutien
international (1999). Cest ce dernier cas qui rouvrira la question de vrit, et non
plus de justice, au dbut du gouvernement de J. Batlle (2000-2005) donnant une
deuxime priode de dbat autour de lamnistie politique.

7

La loi est dinitiative prsidentielle, vote en urgence par le Snat laube du 21 dcembre 1986
(22 vs 9), puis vote par lAssemble la nuit de ce mme jour (60 vs. 37), avant dtre ratifie par le
prsident le matin du 22 dcembre.
8
El temor y la impaciencia. Ensayo sobre las transiciones democrticas en America latina, Buenos
Aires-Mexico: Fondo de cultura Economica, 1991.

Ainsi, alors que Sanguinetti refuse les accusations de Gelman, le prsident

Batlle annonce avant mme son investiture lidentification de la petite fille de
lcrivain, Maria Macarena. Cette action est vue comme une vengeance politique de
Batlle contre Sanguinetti, o le premier cherche se lgitimer et discrditer les deux
gouvernements du second. De ce fait, Batlle dcide de convoquer une commission de
vrit selon le modle Argentin (Comisin para la paz), toujours dans le respect de la
loi de caducit.
Cette commission rencontre des difficults dans laccs aux sources officielles
et trois ans aprs le dbut de son action elle remet un rapport qui se relvera faux par
la suite9. Mais sa convocation permet dlucider les tension existantes au sein des
partis politiques, car alors quau sein de la droite le sujet de lamnistie semble clos et
les seules avances se font dans le cadre dfinit par la loi de caducit, au sein de la
gauche une forte division se cre autour de ce sujet.
Le leader traditionnel du FA, Liber Seregni, dclare publiquement lintrt
dune telle commission pour lclaircissement des violations des droits humains, y
compris par les anciens gurilleros du MLN-Tupamaros10. Or, ces derniers refusent
toute discussion sur la violence politique car elle reprsente une menace lentre
dans les cadres conceptuels lgalistes actuels 11 un moment de grand espoir
lectoral du parti, et un lien symbolique fort entre le FA et les Tupamaros (organiss
lintrieur du courant Mouvement de Participation Populaire MPP).
Cest ainsi que lors du Congrs du FA de lanne 2003 o est dfinie la
campagne prsidentielle de 2004, le thme de lamnistie cre une opposition entre le
MPP et le Parti Communiste. Alors que les communistes proposent dintgrer
lannulation de la loi de caducit dans la campagne, Fernandez Huidobro (ancien
Tupamaro et Snateur du FA par le MPP) condamne cette proposition comme
maladresse politique et appelle au parti de penser llectorat. La ratification de la
loi par referendum en 1989 est vue comme dmocratique et son refus est considr
comme ntant pas lgitime.
Le parti dcide ainsi dadopter la position du MPP et aprs le succs du FA aux
lections prsidentielles et parlementaires de 2004, le gouvernement de Tabar
Vzquez approche la question des droits humains depuis les fissures de la loi de
caducit. De ce fait, un procs contre les civils responsables pendant la dictature (le
dictateur J-M. Bordaberry et son ministre des affaires trangres J-C. Blanco)
commence en 2006, et des recherches des corps des disparus sont rouvertes. Mais de
nouvelles tensions surgissent lintrieur de la gauche o une nouvelle discussion

9

Des dcouvertes lors du gouvernement Mujica contredissent les dclarations des militaires
donnes la Comission.
10
Dcalarations de Seregni dans le journal Brecha (2/06/2000). Cit en DI GIORGI, p81.
11
LABROUSSE p31.

entre abrogation et interprtation de la loi (qui cherche la vider de son sens) est
mise sur lagenda.
Toutefois, la fin du gouvernement Vzquez, des ONG pour les droits de
lhomme convoquent un deuxime referendum dinitiative populaire pour lannulation
de la loi de Caducit. Celui-ci ne compte pas sur le soutien du FA, qui considre le
rsultat de 1989 lgitime, et surtout, au niveau social, linitiative nest pas soutenue
unanimement par les mouvements des familles des victimes de la dictature. En
consquence, la campagne dinformation de la population est faible et le referendum
est clips par les lections prsidentielles et lgislatives que se tiennent le mme
jour, donnant la victoire au NON pour la rvocation de lamnistie (52,64% contre
47,36%).
Le gouvernement de Jos Mujica commence dans une impasse entre une
demande sociale forte et des pressions internationales contre la loi damnistie, et un
lectorat dfavorable labrogation de la loi. Ainsi, en 2009 la CSJ dclare
inconstitutionnelle la loi de caducit pour le traitement du cas Nibia Sabalsgaray12, en
fvrier 2011 la Court Interamricaine des Droits de lHomme condamne le pays vis--
vis du Cas Gelman, et les parlementaires du FA rdigent un projet pour interprter la
loi (dans le but de lannuler). Ces actions remettent en cause la tentative du
gouvernement de sinsrer dans le jeu dmocratique et constitutionnel avanc par le
prsident et vont soulever les questions dintrt lectoraliste.
En effet, le premier projet de loi interprtative surgit dun besoin de stopper la
prescription des crimes de la dictature prvue lgalement pour le 1er novembre 2011.
Ainsi, en mai de la mme anne, le projet est vot rapidement dans la chambre des
dputs et un conflit surgit lorsquil arrive devant la chambre des snateurs. Le
prsident Mujica se prononce publiquement contre le projet en avanant les risques
lectoraux pour les lections de 2014, se prsente au Palais lgislatif (accompagn de
son Vice-prsident et son secrtaire la prsidence) pour proposer une alternative
la prescription de la loi par dcret, et Fernandez Huidobro, aprs avoir vot contre la
loi, renonce son poste de Snateur.
Ceci fait changer la position dun dput (Victor Semproni) qui refuse
dappuyer la loi en mai, mais un autre projet sera prsent et approuv le 27 octobre :
cinq jours avant la fameuse date de prescription, les parlementaires du FA votent la loi
18.831 qui restitue la prtention punitive de lEtat pendant la priode dictatoriale,
et dclare les crimes de lpoque comme crimes contre lhumanit , malgr la
menace de vto mise par le prsident (qui ne la ralisera pas). Cette loi est un
processus politique avec une faible base juridique et elle sera dclare

12

Cette decisin ne cre pas un prcedent juridique donc elle nest applicable quau cas jug.
Toutefois, il donne une solution alternative aux mouvements des droits de lhomme pour porter
leurs revendications.

inconstitutionnelle par la CSJ en fvrier 201313, mettant ainsi un point final la

question de justice des crimes commis par le rgime dictatorial.

Conclusion

Lhistoire uruguayenne de lamnistie politique en gnral, et de la loi de
caducit en particulier, est lhistoire de la victoire de la stratgie sur la conviction. Il
semble vident que face lautoritarisme du rgime14 il tait difficile de considrer les
actions des militaires comme lgitimes. Or les idaux de justice passent derrire les
stratgies changeantes de rconciliation nationale. Ainsi, au moment de la transition
dmocratique, les partis National et Colorado acceptent de donner lamnistie aux
militaires par peur de lchec de lEtat de droit ; alors quau moment de la
consolidation dmocratique, les dirigeants de gauche refusent de modifier la situation
par souci lectoral.
Il est difficile aujourdhui de mesurer les effets de la variable amnistie dans le
soutien populaire du FA, car malgr lchec de labrogation de la loi en 2013, les
lections nationales donnent le pouvoir la gauche pour la troisime fois avec la
deuxime lection de Tabar Vzquez la prsidence. Ainsi, le rle des anciens
gurilleros du MLN-Tupamaros a t dcisif pendant le processus, car leur position
actuelle dans la politique nationale les amne a laisser le pass derrire. Tel que Alain
Labrousse le montre dans sa recherche sur les Tupamaros, lentre dans le jeu
dmocratique lgitime incite les anciens militants porter un regard hroque sur
lhistoire en mme temps quils emploient les ressources politiques de la lgalit.
La question de la vrit reste toutefois dfinir. Alors que la justice et la
rparation ne sont plus accessibles cause de la prescription des crimes pendant la
dictature ; la vrit peut toujours tre donne, notamment aux familles des victimes
encore disparues. Avec cette vrit, lide de la rconciliation pourrait enfin faire
consensus dans la si reconnue dmocratie uruguayenne.


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13

Qui met en avant la violation du principe de non rtroactivit de la norme, en relation la

considration des dlits comme crimes contre lhumanit alors qu lpoque de la dictature le
pays navait pas adhr aux traits internationaux.
14
En comparaison des expriences des dictatures voisines contemporaines, lUruguay est le pays
o le pourcentage de la population dtenue, interroge et intimide est le plus lev, dans le
climat le plus grave dEtat totalitaire . STEPAN, p32.

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