Princpios para Boa Governana

Pblica
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Para a IFAC (Internation Federation of Accountants) no h um acordo

universal sobre uma definio para o termo "governana do setor
pblico". O que se entende pelo termo parece variar consideravelmente
entre as diversas partes do mundo (IFAC, 2013).
Assim como no existe uma teoria nica e universal das corporaes
atravs das disciplinas, tambm "no h uma teoria de governana em
cincia poltica e administrao pblica" (Chhotray e Stoker 2009
apud Edwards, 2012).
Governana um conceito multidimensional, e o termo "governana"
utilizado de forma diferente, dependendo do aspecto de anlise, do ponto
de vista do observador ou do aspecto sob avaliao. Entendida a partir
de uma perspectiva organizacional, por exemplo, a governana
corporativa de uma organizao do setor pblico se conecta a outras
ordens de governana nos nveis governamental, social e organizacional.
Estas diferenas no se restringem apenas a questes de terminologia.
Por exemplo, o foco de governana para os governantes que tentam
coordenar respostas para os problemas de poltica pblica nacional
muito diferente do foco de um gestor de organizao pblica
administrando seus prprios negcios (Edwards, 2012).
Dessa forma, emergem diferentes e inter-relacionados conceitos de
governana: (a) governana pblica (estendendo-se setor de governo
para o setor privado); (b) governana do setor pblico (ou seja,
governana da administrao e de negcios do governo); e, (c)
governana corporativa no setor pblico (ou seja, a governana das
organizaes especficas em determinados setores).
Quadro Conceitos de Governana Pblica
Nvel de Anlise
Macro
Meso
Micro
Governana
Governana do
Governana
Descrio
Pblica
setor pblico
corporativa
Foco
Sociedade
Governo
Organizao

Tabela de contedo
[esconder]

1 Governana Pblica

2 Governana do setor pblico

3 Governana Corporativa no setor pblico

4 Caractersticas do Setor Pblico

5 Frameworks baseados em Princpios

6 Comparativo dos frameworks de Governana Pblica

7 Framework Internacional para Boa Governana no Setor Pblico

Governana Pblica
Governaa pblica ocupa um lugar central neste esquema de conceitos
relacionados com a governana. Ele foca a governana no domnio
pblico em geral, incluindo, mas no limitado a, funo e operao do
governo. Isto confirma que a governana no setor pblico abrange
processos mais amplos que se estendem para alm das estruturas
formais de governo (Davis e Keating, 2000 apud Edwards, 2012).
Governana pblica, portanto, abrange no s governana no que se
refere s instituies e negcios do governo, mas tambm o
envolvimento do governo com os setores no-governamentais no
processo de governana. A partir desta perspectiva, a noo geral de
"governana" (e "governar") convencionalmente associada com 'os
processos que criam as condies para estabelecimento de regras
ordenadas e aes coletivas na esfera pblica "(Chhotray e Stoker, 2009
apud Edwards, 2012).
Por outro lado, a viso tradicional define governana pblica em termos
de um processo de governo associado com estruturas formais de
governo, j a concepo centrada na sociedade considera governana
pblica em termos de redes de interaes pblicas e privadas (Rhodes,
1997 apud Edwards, 2012). Essa nova perspectiva de governana
pblica reconhece um Estado Plural, onde vrios atores
interdependentes contribuem para a prestao de servios pblicos e um
Estado Pluralista, onde vrios processos informam o sistema de
formulao de polticas. Como consequncia destas duas formas de
pluralidade, seu foco est muito acima dos relacionamentos inter-

organizacionais e da governana de processos, gerando eficcia e

resultado nos servios pblicos (Osborne, 2006 apud Edwards, 2012).
Na era da "nova governana pblica", por exemplo, a governana pblica
pode ser dividida em subcategorias, como "governana scio-poltica"
(ou seja, governana das relaes sociais), "governana de poltica
pblica" (isto governana do processo de polticas pblicas),
"governana administrativa" (ou seja, governana do negcio do
governo), "governana de contratos - ou terceirizao" (ou seja,
governana de contratos pblicos e contratados para prestao de
servios para o povo), e "governana em rede" (ou seja, governana
atravs de redes estatais e no-estatais que esto envolvidos na
elaborao de polticas e na prestao de servios pblicos) (Osborne,
2010 apud Edwards, 2012).

Governana do setor pblico

Governana do setor pblico foca a ateno mais discretamente sobre
governana no setor pblico em geral, ou de um nvel designado de
governo em particular. Isso diferente das concepes mais amplas de
"governana pblica", acima descrita. Governana no mbito do sistema
formal do governo continua a ser uma dimenso distinta de governana
em si mesmo (Edwards, 2012).
Governana do setor pblico concentra-se na governana aplicada
governana de organizaes dentro e entre setores governamentais,
incluindo os diferentes nveis de governo e suas interaes entre si e
outros grupos sociais. Assim, a governana do setor pblico no est
limitada a governana aplicada apenas administrao formal do
governo, principalmente atravs do poder executivo do governo. No
contexto do sistema de governo e de administrao pblica que se
encontra no cerne da governana do setor pblico, o papel 'diretivo' do
governo fundamental, sobretudo em termos de "capacidade do governo
de fazer e implementar a poltica - em outras palavras, de guiar a
sociedade '(Pierre e Peters, 2000 apud Edwards, 2012).

Governana Corporativa no setor pblico

A governana corporativa envolve os sistemas e processos

organizacionais que alinham os papis e as responsabilidades dos
gestores com os relacionamentos internos e externos da corporao para
produzir resultados estratgicos, mensurveis e responsveis. Isso
produz uma viso holstica de governana corporativa, especialmente do
ponto de vista prtico dos responsveis por governar uma organizao. A
governana corporativa no setor pblico concentra-se na governana das
organizaes naquele setor, bem como na governana das suas
relaes e interaes com os outros, dentro e fora do setor. (Edwards,
2012).
A percepo de elementos padro de governana corporativa, tais como
desempenho, conformidade e responsabilidade afetada pelo prisma do
constitucionalismo, gerencialismo, ou qualquer outra teoria de
organizao da administrao pblica que domina de tempos em
tempos.
No mbito da administrao pblica australiana (2003c ANAO
apud Edwards, 2012) a governana corporativa no setor pblico pode ser
dividida em grupos de elementos substantivos (conformidade,
desempenho e prestao de contas), elementos qualitativos (lealdade,
integridade, liderana e tica), elementos estruturais (gesto, comisses
e estruturas de assessoramento) e elementos funcionais (planejamento,
recursos, gesto (em vrios nveis), monitoramento e relatrios).
Do ponto de vista organizacional dentro de um contexto mais amplo do
setor pblico, entende-se que, embora no exista uma abordagem
genrica para a governana, importante perceber que a governana
eficaz conter os seguintes blocos de construo:

forte liderana, cultura e comunicao;

apropriadas estruturas de comit de
governana;
claros mecanismos de responsabilizao;
sistemas de gesto global do risco,
conformidade e garantia;
planejamento estratgico, monitoramento e
avaliao de desempenho;
flexveis e evolutivos sistemas baseados em
princpios; e

funcionamento eficaz atravs das divises

organizacionais.

Caractersticas do Setor Pblico

Para a IFAC (Internation Federation of Accountants) o setor pblico deve
satisfazer uma gama complexa de objetivos polticos, econmicos,
sociais e ambientais, a fim de cumprir seus objetivos, submetendo-se
assim a um conjunto diferente de restries externas e internas que
normalmente afetam seu sistema de governo (IFAC, 2013).
Descreve a IFAC que o objetivo principal de entidades do setor pblico
alcanar resultados melhorando ou mantendo o bem-estar dos
cidados em vez de gerar lucros. Para atingir esses objetivos as
entidades do setor pblico:

tm um papel de coordenao e liderana

para conseguir o apoio ou fomentar o
consenso entre todos os setores e a
sociedade;
possuem o poder de regular as entidades
que operam em determinados setores da
economia para salvaguardar e promover os
interesses dos cidados, residentes,
consumidores e outras partes interessadas e
para conseguir benefcios sustentveis; e,
realizam atividades em uma base diferente
da negociao entre compradores e
vendedores, visto que elas tm a
capacidade de exercer poderes soberanos
(por exemplo, a prossecuo das polticas
sociais pode, por vezes, exigir que questes
de igualdade e justia tenham maior peso do
que o desempenho financeiro).

Atividades de sustentao financeira do setor pblico tambm geram um

impacto importante sobre o governo:

a principal fonte de receita para os governos

e, indiretamente, muitas outras entidades do
setor pblico geralmente tributao;

impostos e outras receitas correntes so

frequentemente distintas e tm pouca
relao causal com despesas e servios
correntes;

servios do sector pblico podem ser

fornecidos em um ambiente no-competitivo,
porque prestadores alternativos muitas
vezes no existem e a retaguarda
normalmente no determina os tipos de
bens e servios a serem prestados; e

destinatrios dos servios, ao contrrio dos

consumidores no setor privado, pode ter
pouca ou nenhuma opo de usar um
provedor de servio diferente ou de reter o
pagamento.

Desse modo, os stakeholders (cidados, contribuintes, usurios dos

servios pblicos etc) esto interessados em questes como: (a) se os
resultados previstos foram entregues e os resultados alcanados; e (b)
se isso foi feito de forma eficiente, econmica, eficaz e equnime.
Os stakeholders tambm estaro interessados em manter a capacidade
das entidades, que se reflete, por exemplo, no desempenho financeiro da
entidade e da posio financeira no final do ano. Entidades do sector
pblico devem ser, portanto, altamente transparente e fornecer
informaes de qualidade sobre todos os aspectos do desempenho
(IFAC, 2013).

Frameworks baseados em Princpios

Os frameworks de governana baseadas em princpios so
caracteristicamente vistos como mais flexveis e menos prescritivos do
que frameworks baseadas em regras, permitindo assim mais espao
para personalizao nas organizaes do setor pblico. A distino entre
as normas baseadas em regras e aquelas baseadas em princpios
tambm corresponde distino entre a lei dura" (ou seja, a legislao e

decises judiciais) e da lei "suave" (isto , outras formas de regulao,

tais como cdigos oficiais e diretrizes) (Edwards, 2012).
Como explicado por Chhotray e Stoker (2009 apud Edwards, 2012),
essas conexes interessam em termos de autonomia organizacional,
orientaes regulatrias e resultados de desempenho: Governar por
regulamento a partir de uma perspectiva de governana como mirar em
um rgo pblico com o objetivo de moldar as atividades de outro,
implantando-se uma tcnica de governo no contexto de uma complexa
arquitetura de governana. A regulamentao pode ser uma forma suave
de governana, onde a organizao regulada no comandada para
fazer algo, mas age com autonomia dentro dos limites prescritos e
responsabilizada ante a realizao de determinados objetivos ou
resultados.
No mbito do Reino Unido uma Comisso Independente para a Boa
Governana nos Servios Pblicos, apoiada pela Secretaria de Gesto
Pblica (OPM ) e Instituto Chartered de Finanas Pblicas e
Contabilidade (CIPFA), em parceria com a Fundao Joseph Rowntree,
tambm utiliza um framework baseado em princpios com o objetivo de
ajudar a todos os envolvidos com a gesto de servios pblicos, no s a
compreender e aplicar os princpios comuns de boa governana, mas
tambm para avaliar os pontos fortes e fracos das prticas de
governana atual e melhor-los. Para essa Comisso a governana
pblica dinmica e a boa governana incentiva a confiana e a
participao do pblico, o que permite a melhoria dos servios, j a m
governana favorece o moral baixo e as relaes antagnicas que levam
a um desempenho ruim ou a organizaes disfuncionais (CIPFA e OPM,
2004).
Por outro lado a IFAC (Internation Federation of Accountants) em sua
proposta de framework internacional para Boa Governana no Setor
Pblico tambm define princpios de boa governana em vez de
requisitos prescritivos, pois considera que as entidades do setor pblico
em todo o mundo no operam dentro de um framework legislativo
comum, nem possuem formas e tamanhos organizacionais
padronizados. O objetivo de seu framework promover o
desenvolvimento de uma governana robusta em entidades do setor
pblico, estabelecendo um benchmark para uma boa governana (IFAC,
2013).

No Brasil no existe um framework de governana pblica, mas a

administrao pblica brasileira orienta-se pelos Princpios
Constitucionais dispostos nos artigos 37 e 70.
Art. 37. A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos
Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de
receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada
Poder.

Comparativo dos
frameworks de
Governana Pblica
A IFAC elaborou quadro comparando
os princpios de seu framework de
governana pblica com os principais
frameworks que apresentam princpios
para uma boa governana pblica. Veja
o quadro pelo link abaixo.
Comparativo dos frameworks de
Governana Pblica
Dada a importncia e atualidade
detalhamos a seguir o Framework

Internacional para Boa Governana no

Setor Pblico.

Framework Internacional
para Boa Governana no
Setor Pblico
A funo da boa governana no setor
pblico assegurar que as entidades
agem no interesse pblico em todos os
momentos. Atuar no interesse pblico
requer:

A. Compromisso forte com

integridade, valores ticos e
cumprimento das Leis
A1. Demonstrar integridade;

A2. Compromisso forte com

valores ticos;
A3. Compromisso forte com o
cumprimento das Leis.

B. Engajamento aberto e
abrangente com as partes
interessadas
B1. Abertura;
B2. Engajamento efetivo com
cidados e usurios de servios;
B3. Engajar-se de forma
abrangente com as partes
interessadas institucionais.

Alm dos requisitos para agir no

interesse pblico, atingindo boa
governana no setor pblico, tambm
necessrio:

C. Definir resultados em termos de

benefcios econmicos, sociais e
ambientais sustentveis
C1. Definir resultados;

C2. Benefcios econmicos,

sociais e ambientais
sustentveis;

D. Determinar as intervenes
necessrias para aperfeioar a
consecuo dos resultados
pretendidos
D1. Reforar os mecanismos de
tomada de deciso;
D2. Planejar intervenes;
D3. Aperfeioar a consecuo
dos resultados pretendidos.

E. Desenvolver a capacidade da
entidade e o potencial dos lderes e
indivduos que a compem
E1. Desenvolver a capacidade da
entidade.

E2. Desenvolver a liderana da

entidade.
E3. Desenvolver o potencial dos
indivduos dentro da entidade.

F. Gerir os riscos e o desempenho

por meio de controle interno robusto
e forte gesto das finanas pblicas
F1. Gerenciar riscos;
F2. Gerenciar desempenho;
F3. Reforar o controle interno;
F4. Fortalecer o gerenciamento
financeiro.

G. Implantar boas prticas de

transparncia e relatrios para
entregar uma prestao de contas
efetiva

G1. Implantar boas prticas de

transparncia;

G2. Implantar boas prticas em

relatrios.

Fonte: IFAC, 2013

A figura abaixo ilustra como os vrios

princpios da boa governana no setor
pblico se relacionam entre si.

Princpios de Governana Pblica da

IFAC
Fonte: IFAC, 2013
Os princpios fundamentais para a boa
governana no setor pblico

apresentados acima esto em alto nvel

e renem uma srie de conceitos.
O Framework Internacional fornece
uma explicao da lgica subjacente,
juntamente com o apoio de comentrio,
para os elementos-chave de cada
princpio e sub-princpio. Cada princpio
seguido por exemplos e perguntas
para as entidades considerarem na
avaliao de como eles estiveram at o
Framework Internacional, bem como no
desenvolvimento de planos de ao
para fazer as melhorias necessrias.

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