1 INTRODUCCIN

El fenmeno del crecimiento urbano junto con su regulacin y control, son temas que ocupan y
preocupan a la planificacin urbana desde hace dcadas. Este trabajo tiene como objetivo la
descripcin de los modos de expansin urbana y el anlisis de los mecanismos de su
regulacin a lo largo del tiempo, haciendo hincapi en los efectos de la globalizacin sobre las
formas de crecimiento de las ciudades.
El crecimiento urbano consiste en la extensin de una ciudad con modalidades especficas
histricamente determinadas por el contexto social, econmico y poltico en que se materializa.
Estas modalidades se expresan territorialmente en la estructura de la ciudad, as como en las
nuevas relaciones entre ciudad-entorno, ciudad-ciudades y cuidad-regin1.
La periferia urbana es aquella zona ubicada en los alrededores del centro urbano. Para algunos
autores, sin embargo, es ms que un mero sitio de transicin entre la ciudad y lo rural. Paolo
Portoghesi (arquitecto italiano), afirma que "la periferia es la parte inacabada de la ciudad". Y
segn Bernardo Secchi (urbanista italiano), "... es cada vez menos cierto que la periferia sea el
lugar de la actividad subordinada, de la degradacin, representando ms bien el margen, el
lugar de intercambio entre la ciudad y el resto del mundo". Por lo tanto, la periferia reviste gran
importancia para el planeamiento ya que, de alguna manera, es una imagen de la "ciudad en
potencia".

2 UNA VISIN TRADICIONAL

A mediados del siglo XX, como consecuencia del desarrollo industrial que experimentaron
algunas ciudades del pas, comenz un proceso de transformacin en el que estos centros
urbanos crecieron de modo acelerado en un periodo corto de tiempo. Este crecimiento provoc
un desplazamiento de actividades del rea central hacia la periferia: esta ltima pas a ser un
nuevo espacio entre lo rural y lo urbano, diferente a la ciudad central, en la que se ubicaron
viviendas e industrias, en general sin otras actividades complementarias a la vida urbana
tradicional y con un abastecimiento mucho menor de equipamientos.
Debido a la rapidez del fenmeno de expansin en muchos casos, el crecimiento
experimentado fue en general desordenado. Se generaron reas con una dependencia
funcional muy importante con la ciudad central, pero relativamente aisladas de la misma por la
presencia de barreras fsicas, con un marcado nivel de degradacin ambiental.
Es as que en esta poca comienza a atribuirse al concepto de periferia, un significado ms
amplio que el de un espacio geogrfico que rodea a la ciudad tradicional (y que est, a su vez,
"distante" de ella): se la asimila con la deficiencia urbana, con condiciones de marginalidad,
subequipamiento y subnormalidad. Se trata, en resumen, de un "proceso espontneo de
construccin de la ciudad que, a travs de la superposicin aleatoria de diversas partes, forma
un conjunto heterogneo, contrapuesto como idea al proceso de planeamiento de ciudad que
se construye a partir de la imagen del conjunto y la consecucin de sus partes".2

ROCCA, MARA JULIA; LANCIONI, ALEJANDRO; ROS, LICIA; DELLACHAUX, ARABELLA; SGROI,
ALEJANDRA. "Expansin urbana en municipios de la provincia de Buenos Aires: avances del proceso y vnculos
con las polticas territoriales", en Mundo Urbano N41. 2013.
2

ARTEAGA ARREDONDO, ISABEL. "De periferia a ciudad consolidada. Estrategias para la transformacin de
zonas urbanas marginales", en Revista Bitcora Urbano Territorial N9. Colombia. 2005. (p. 106)

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Aos ms tarde, an con la disminucin del desarrollo industrial, la periferia continu siendo
foco de atraccin para el establecimiento poblacional.
El enfoque tradicional del planeamiento, aplicado a travs de normativas urbanas en nuestro
pas entre 1970 y fines de la dcada de 1980, tena como objetivo la consolidacin de la ciudad
compacta. Segn Zoraida Gaviria Gutirrez, este tipo de ciudad hace referencia a una
urbanizacin densa, cuyo funcionamiento depende de una adecuada dotacin de espacios
pblicos, equipamientos sociales y culturales, transporte pblico y condiciones para la
movilidad peatonal. Es una ciudad incluyente en la que la naturaleza es lo colectivo: el espacio
comn en el que los ciudadanos se relacionan y desarrollan como seres sociales3.
Presentan ciertas ventajas en relacin a modelos de ciudad dispersa: tienden (por lo general) a
una menor segregacin econmico-social-territorial, son econmicamente ms eficientes en
relacin a los costos asociados a la construccin y mantenimiento de redes de servicios
pblicos y de transporte pblico, minimizan la ocupacin de suelos rurales productivos, entre
otras.
Es por esto que el enfoque tradicional del planeamiento se centrar en mantener este modo de
crecimiento urbano y, tambin, en intentar asimilar las nuevas periferias a las reas centrales
tradicionales. El cuerpo normativo tradicional se bas en la construccin de modelos de la
realidad mensurables, estableciendo un orden general que diera sentido y direccin a cada
variable del sistema urbano. Estos marcos regulatorios y normativas eran rgidos, tendientes al
orden, y de carcter fundamentalmente fsico y espacial de regulacin de ocupacin del suelo.
Como ejemplo de este tipo de normativas pueden mencionarse las siguientes (en funcin del
objetivo o idea principal perseguida):
- lmite fsico o contenedor: regulaciones cuyo objetivo era acotar el crecimiento y la extensin
de la mancha urbanizada, definiendo un permetro mximo que permitira la densificacin y
relleno de la urbanizacin comprendida dentro del mismo.
- intensificacin de la jerarqua orientada: cuando la posibilidad de delimitacin del crecimiento
de la ciudad se torn inviable en trminos prcticos (en particular, por la necesidad de un
control riguroso), se generaron regulaciones con el fin de promover la intensificacin de
jerarquas y densidades de sectores o direcciones que naturalmente tendan al crecimiento (y
cuya densificacin era considerada conveniente) con el objetivo de canalizar el desarrollo en
estos sectores y evitar la expansin descontrolada. Especficamente, se propona actuar sobre
determinados ejes o corredores en los cuales se optimizara la infraestructura vial, se alentara
la media y alta densidad y se tenderan a consolidar las "reas de relleno" remanentes entre
ellos.
- delimitacin de reas urbanizables: regulacin cuyo objetivo era la demarcacin del futuro
suelo factible de ser urbanizado y que impedira el posible avance sobre suelo rural. En
algunos casos, tambin se impona la exigencia de ubicar las nuevas urbanizaciones en la
cercana de reas que tuvieran un determinado porcentaje del suelo edificado. En otros,
tambin se exiga a los loteadores la provisin completa de infraestructura.
Los crticos del planeamiento tradicional resaltan su ineficacia operativa, su elevada rigidez
(hecho que marc su incapacidad de respuesta frente a situaciones complejas y cambiantes) e
incluso, la obtencin de resultados contrarios a los esperados (en muchos casos se contribuy
an ms a la expansin urbana y al aumento del precio del suelo).

GAVIRIA GUTIRREZ, ZORAIDA. "La expansin urbana sobre las periferias rurales del entorno inmediato a la
ciudad metropolitana", en Revista Soluciones de Postgrado EIA N 3. Medelln, Colombia. 2009. (p.67)

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3 UNA VISIN DESDE LA GLOBALIZACIN

El fenmeno de la globalizacin provoc profundos cambios econmicos y sociales en todas
las escalas, y en particular, en la urbana. Segn Cecilia Marengo, entre los efectos ms
significativos se encuentra el fortalecimiento de las funciones urbanas y la caracterstica de la
nueva economa es la interrelacin de la agricultura, la industria y los servicios. La produccin
se dispersa por el mundo y los servicios se concentran en las ciudades globales. Si bien la
ciudad central (o el centro de la ciudad) contina revistiendo un efecto de predominancia sobre
su periferia, comenzaron a aparecer fuerzas de interaccin ms importantes con el contexto
regional o global introduciendo los cambios ms profundos en el entorno de los centros
urbanos4.
Uno de los fenmenos caractersticos es el de la contraurbanizacin (tendencia al crecimiento
demogrfico en las periferias con la consecuente disminucin poblacional en los centros).
La ciudad en la globalizacin rompe con la relacin tradicional de dependencia entre centro y
periferia que era vlida hasta entonces. Los lmites entre ambos comienzan a ser ms difusos
en un tiempo en el que los avances tecnolgicos en materia de transporte y el desarrollo de la
infraestructura cambiaron la concepcin de lejana en relacin a los tiempos de viaje. Tal como
se afirmara en el principio del presente trabajo, la periferia es en esta poca aquella "parte de
la ciudad que absorbe las transformaciones ms intensas de la estructura urbana, funcin que
la diferencia de las reas centrales, tradicionales o consolidadas"5.
El fenmeno del crecimiento urbano dio paso de la ciudad compacta a la ciudad dispersa. Este
tipo de urbanizacin se caracteriza por una expansin urbana de baja densidad, que ocupa
grandes reas alrededor de su centro (dependiendo de su tamao y de su rango, puede llegar
a distanciarse ms de 50km) o que incluso no se ubica en los bordes urbanos sino tambin
alejado de ellos, dejando espacios vacos entre la ciudad tradicional "compacta" y los nuevos
asentamientos.
Aunque este proceso es tpico de las grandes reas metropolitanas, el fenmeno comienza a
visualizarse tambin en ciudades de rango intermedio en nuestro pas. Como ejemplo de esta
afirmacin, se muestran a continuacin dos imgenes satelitales de la ciudad de La Rioja
correspondientes a los aos 2002 y 2015 respectivamente, que permiten apreciar de manera
cualitativa, el fenmeno acelerado de crecimiento de la mancha urbanizada en la zona sur de la
capital provincial en el transcurso de unos pocos aos, en una ciudad de tamao intermedio
(segn datos del censo 2010, contaba con 180.219 habitantes).

MARENGO, CECILIA. "La planificacin del crecimiento urbano: entre la regulacin, la flexibilizacin normativa y
las desigualdades socio-espaciales", en Revista Cientfica Guillermo de Ockham, vol. 8, N 2. Cali, Colombia. 2010.
(p.70)
5

ARTEAGA ARREDONDO, ISABEL. "De periferia ". op. cit. (p. 103)

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Fig. N - Imgenes satelitales de la ciudad de La Rioja 2002 - 2015. Fuente: Google Earth.

En Latinoamrica en particular, la forma de crecimiento urbano se compone, mayoritariamente,

de barrios cerrados (cuyos primeros desarrollos tienen algunas dcadas de antigedad pero
que alcanzaron un crecimiento exponencial durante esta poca), junto con planes de vivienda
social y ocupaciones particulares de poblacin de bajos recursos.
De esta manera, los crticos del surgimiento de las ciudades dispersas afirman que este tipo de
desarrollo es oneroso (ya que requiere importantes inversiones en servicios pblicos y en
infraestructura vial que deben atravesar grandes sectores vacantes o con muy baja densidad
de ocupacin), abarca sectores que (segn la ubicacin de la ciudad) eran hasta ese entonces
terrenos productivos rurales de gran valor estratgico (por ser productores de alimentos y
materias primas para la ciudad y con distancias cortas para el transporte), y en particular,
basan sus crticas en la importante segregacin econmico-espacial de las nuevas periferias.
Tambin se generan impactos ambientales por ocupacin de sectores de regulacin hdrico,
inadecuada disposicin de residuos slidos y lquidos, entre otros. Como se mencion, un
cuadro recurrente es aquel que muestra emprendimientos privados rodeados de barrios
marginales o barrios de viviendas sociales.

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En lo que respecta a las acciones

llevadas a cabo por el Estado, el
fenmeno de la expansin urbana se
encar inicialmente en esta poca
desde la desregulacin (que abarc
buena parte de los aspectos de la vida
diaria), como un espacio ms en el que
sera el mercado el encargado de
vencer los desequilibrios que se haban
generado en aos anteriores (finales de
la dcada de 1980). Es por esto que el
Estado tom, en general, actitudes ms
pasivas y flexibles en relacin al
ordenamiento del crecimiento urbano.
Fue, desde este punto de vista, el
Fig. N - Asentamiento Liniers y country La Escondida.
garante (por omisin o por accin) del
Fuente: Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
crecimiento explosivo de las periferias
urbanas. Por un lado, permiti el desarrollo de grandes conjuntos de barrios cerrados, que
fueron vistos a corto plazo como medios para lograr una mayor recaudacin fiscal, adems de
una manera de producir expansin urbana desligndose de la responsabilidad de ejecutar
obras de infraestructura que por lo general le eran propias.
Por otro lado, se desarrollaron barrios de viviendas sociales apartados del ejido urbano en
bsqueda de terrenos de menor valor para disminuir costos. Esta ltima tambin fue la
motivacin de los particulares que se asentaron en la periferia de las ciudades. De esta
manera, se favoreci la aparicin de espacios sin ocupar entre la ciudad tradicional y los
nuevos asentamientos. Y lo que constituy ahorros o mayores recaudaciones en un principio,
signific reclamos por ejecucin de obras de infraestructura de servicios y de transporte,
generando ciudades ms onerosas.
La poblacin de bajos recursos se establece, en general, en la periferia por el aumento de los
costos del suelo en las reas urbanas y en los sectores vacantes con mejores niveles de
provisin de infraestructura.
La poblacin de altos recursos tambin se establece en las periferias, en barrios cerrados, en
bsqueda de entornos ms naturales, seguros y tranquilos.
Los promotores inmobiliarios ven en la disponibilidad de suelos rurales la posibilidad de
generar loteos y emprendimientos de gran rentabilidad por transformacin de los usos.
Como puede apreciarse, la actitud de los principales actores involucrados con el crecimiento
urbano apunta hacia la reproduccin y continuidad de esta nueva forma de expansin.
El foco de la poltica urbana en el periodo de la globalizacin es el fortalecimiento de las
ciudades y el desarrollo de acciones que faciliten su insercin en el contexto global. En esta
etapa, caracterizada mayoritariamente por las iniciativas privadas, se tiende a flexibilizar la
regulacin urbanstica (planificacin "por omisin").
En los ltimos aos, comenz a generalizarse como herramienta complementaria a la
planificacin urbana, la planificacin estratgica. Consiste en la elaboracin de propuestas
integradas a largo plazo dirigidas a la ejecucin de grandes proyectos que contengan objetivos
de crecimiento econmico y urbano, con la identificacin de cursos de accin especficos,
formulacin de indicadores de seguimiento y consulta a los agentes sociales y econmicos
involucrados a lo largo del proceso. Por lo general, la planificacin estratgica desva el centro
de atencin de los aspectos fsicos (a diferencia de la planificacin tradicional) hacia
concepciones ms integrales de las fuerzas que producen el espacio urbano, tendientes a
actuar con ms rapidez y con acciones puntuales a fenmenos particulares.

4 PROPUESTAS
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A continuacin se enumeran algunas propuestas que podran ser evaluadas para promover el
crecimiento urbano de manera ordenada y planificada:
Elaborar estudios para determinar la capacidad urbana instalada en distintas reas y
promover (mediante medidas de zonificacin) la consolidacin y densificacin en aquellas
que posean infraestructura existente. De esta manera se obtienen dos beneficios en
simultneo: el primero, el hecho de "completar" aquellas zonas vacas que interrumpen la
continuidad fsica y funcional; el segundo, el de permitir la expansin urbana dentro de los
lmites ya urbanizados, con ahorros en la construccin de la infraestructura necesaria (al
menos en parte). Como contrapartida, la anexin a la ciudad de estos vacos urbanos puede
resultar muy compleja si se considera que stos pueden ser objeto de especulacin del valor
del terreno por su ubicacin privilegiada.
Desarrollar polticas orientadas a atenuar los procesos especulativos de anexin de suelos
urbanizables en la periferia. En este sentido se reconoce la importancia de la adopcin de
medidas jurdicas, administrativas y acuerdos entre los distintos actores involucrados.
Orientar las regulaciones y cdigos hacia la planificacin estratgica que, si bien an no ha
logrado resultados satisfactorios importantes, constituye un paso hacia adelante en la
proposicin de respuestas especficas a problemas dinmicos.
Extender la escala de planeamiento urbano hacia un nivel regional. Del anlisis de las
causas del crecimiento en la era de la globalizacin, se desprende que los fenmenos que
afectan una ciudad no encuentran su fuente nicamente en la ciudad en s, sino que estn
en relacin con fenmenos supralocales. Por lo tanto, para llevar a cabo acciones tendientes
a controlar el crecimiento de las periferias es necesario coordinar polticas conjuntas entre
municipios. En este sentido, resulta tambin de suma importancia minimizar los
desequilibrios y disparidades entre centros urbanos de distinto rango.
Desarrollar polticas y reglamentos tendientes a introducir cambios no slo en la oferta de
suelos urbanizables sino en su demanda. Es decir, intervenir en las causas o motivaciones
de los flujos hacia la periferia, anticipndose al crecimiento descontrolado. Considero que
actuar y regular la oferta del suelo es intervenir nicamente sobre la consecuencia del
fenmeno que se intenta controlar. Es necesario que las medidas que se adopten sean
conscientes de la causa de la expansin, de las motivaciones de la demanda. Y que se
orienten, entonces, (y de ser posible) a la creacin de mbitos propicios para el crecimiento
demogrfico al interior de la ciudad.
Tender a intervenciones urbanas sistmicas, que consideren todas las escalas y variables
de un fenmeno de crecimiento y ocupacin de periferias que es complejo y multicausal. Es
decir, pasar de un enfoque de planificacin sectorial a uno que integre todas las variables en
un mismo proyecto: extensin de servicios, de infraestructura, de movilidad, de ocupacin
del suelo.6
Adoptar en los reglamentos definiciones claras de las zonas (urbanas, de expansin,
suburbanas, rurales) que tengan una vinculacin funcional clara y directa con el modelo de
ciudad deseado y con los objetivos estratgicos, ya que muchos autores sostienen que en
general, existen incoherencias entre ambos, lo que conduce a resultados contrarios a los
buscados.
Planificar el transporte con una clara y fuerte vinculacin con el modelo de ciudad deseado.
En este sentido, es necesario destacar que debe existir equilibrio entre el uso del suelo y el
transporte; y, en particular, debe ser analizada a fondo la orientacin de la provisin del
servicio del transporte, ya que de direccionarse su desarrollo teniendo en cuenta nicamente
la demanda, se puede provocar un crecimiento indeseado de la mancha urbana.
6

MARENGO, CECILIA. "La planificacin ". op.cit. (p.81)

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Ms all de las propuestas tendientes a intentar limitar esta nueva forma de creacin de ciudad
(o, al menos, de ordenarla), considero que resulta fundamental accionar sobre aquellas zonas
ya urbanizadas para lograr su consolidacin. Es importante lograr un equilibrio urbano entre
ciudad central y la periferia, a travs de distintas acciones:
mejorar la calidad urbana: rehabilitar y realizar intervenciones en los espacios pblicos en
los barrios perifricos, dotarlos de los equipamientos e infraestructura urbanos necesarios.
Integrar la periferia a la ciudad central, venciendo las barreras fsicas que puedan existir.
Mejorar la calidad ambiental general de las zonas degradadas.
Para ello, es necesario orientar los esfuerzos del planeamiento con el fin lograr una ciudad
"inteligente" desde el punto de vista tecnolgico, ambiental, y fundamentalmente, social. Segn
Omar Quiroga, responsable de la Secretara de Transferencia de Gestin de Tecnologas de la
Facultad de Ciencias Econmicas (FCE-UBA), "con la globalizacin la ciudad empez a perder
densidad, dej bolsones de pobres y ricos. Hoy no hay ciudad inteligente si no tiene integracin
social. La ciudad es un lugar de encuentro. Si la separamos entre los que ms y menos tienen,
es una ciudad desintegrada". Asimismo, Jordi Heru, ex alcalde de Barcelona, afirma que el
futuro de la ciudad inteligente es que la gente se vaya mezclando. Por eso es importante dar
calidad urbana a todos, para que ningn barrio se sienta 'el patito feo'. El 'ghetto' es el fracaso".

5 CONCLUSIONES
La planificacin urbana, los mecanismos de regulacin y control en el futuro, no deben ser
estticos, ni discontinuos en el tiempo, ni estar ajenos a los nuevos fenmenos de crecimiento
urbano hacia las periferias; deben intentar analizarlos, entenderlos y orientar su accin en
forma de herramientas especficas con resultados comprobables. Esta labor debe llevarse a
cabo de manera continua y permanente haciendo todos los ajustes necesarios para agilizar la
capacidad de respuesta: ante un problema dinmico, una respuesta dinmica.
Las polticas de tierra y vivienda, en gran medida, no consideraron su impacto en la
conformacin de un territorio local, particularmente en lo referente a la expansin urbana, y
colaboraron con su dispersin. Estas polticas, actuando con objetivos sectoriales, impulsaron
el crecimiento hacia reas no previstas, y disminuyeron reas afectadas a otros usos de menor
rentabilidad econmica, como pueden ser los espacios verdes abiertos o los agropecuarios.
Aunque la realidad que deben enfrentar quienes estn encargados de determinar las polticas
de planeamiento urbano implique muchas veces limitaciones econmicas y de toma de
decisiones, las ciudades deben superar la falsa disyuntiva entre ser receptoras de nuevas
inversiones que aseguren su supervivencia y la de constituirse como urbanizaciones
equilibradas, ms justas para sus habitantes: ambas condiciones son necesarias para su
desarrollo. Y la planificacin debe emplearse como herramienta para superar las condiciones
de inequidad.

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FUENTES

ARTEAGA ARREDONDO, ISABEL. "De periferia a ciudad consolidada.

Estrategias para la transformacin de zonas urbanas marginales", en Revista
Bitcora Urbano Territorial N9. Colombia. 2005.

BARENBOIM, CINTIA ARIANA. "Polticas pblicas urbanas e instrumentos de

regulacin en la ciudad de Rosario", en Revista Iberoamericana de Urbanismo
N7. Buenos Aires, Argentina. 2012.

CAPOROSSI, CELINA. Planificacin y crecimiento urbano. Ideas y reflexiones

a partir del caso de la ciudad de Crdoba, en La periferia de Crdoba.
Cuestiones sobre el hbitat. Departamento de publicaciones FAUD - UNC.
Crdoba, Argentina. 2006.

GAVIRIA GUTIRREZ, ZORAIDA. "La expansin urbana sobre las periferias

rurales del entorno inmediato a la ciudad metropolitana", en Revista Soluciones
de Postgrado EIA N 3. Medelln, Colombia. 2009.

MARENGO, CECILIA. "La planificacin del crecimiento urbano: entre la

regulacin, la flexibilizacin normativa y las desigualdades socio-espaciales", en
Revista Cientfica Guillermo de Ockham, vol. 8, N 2. Cali, Colombia. 2010.

ROCCA, MARA JULIA; LANCIONI, ALEJANDRO; ROS, LICIA;

DELLACHAUX, ARABELLA; SGROI, ALEJANDRA. "Expansin urbana en
municipios de la provincia de Buenos Aires: avances del proceso y vnculos con
las polticas territoriales", en Mundo Urbano N41. 2013.

"Solicitud de propuestas de investigacin sobre polticas de suelo y desarrollo

urbano en Amrica Latina". Lincoln Institute of Land Policy.

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