CADERNO

4. ORGANIZAO, RECURSOS HUMANOS E FORMAO

FICHA

4.4. OBJECTIVOS ESTRATGICOS

O presente documento constitui uma Ficha que parte integrante de um Caderno temtico, de mbito
mais alargado, no podendo, por isso, ser interpretado separadamente.

1. INTRODUO

Tendo em ateno os anteriores captulos que integram o Caderno Organizao, Recursos

Humanos e Formao, importa agora identificar os pontos fortes e fracos do actual Sistema
Nacional de Proteco e Preveno da Floresta Contra Incndios (SNPPFCI).
Com esse objectivo, apresenta-se uma anlise SWOT, com base no diagnstico realizado.
Seguidamente, e partindo da SWOT, identificam-se um conjunto de objectivos estratgicos
que se pretende que sejam desenvolvidos na elaborao do Plano Nacional de Proteco e
Preveno da Floresta Contra Incndios (PNPPFCI).

2. ANLISE SWOT

A anlise SWOT est sistematizada em dois quadros. O primeiro identifica os pontos fortes e
fracos internos que decorrem do diagnstico realizado nas trs Fichas anteriores.
Figura 2.1 Identificao dos pontos fracos e pontos fortes internos

PONTOS FRACOS

PONTOS FORTES

PFR 1. Coordenao e integrao

PFT 1. Coordenao e integrao

PFR. 1.1. O SNPPFCI envolve mltiplas entidades

inseridas em diferentes Ministrios e com reportes
hierrquicos autnomos.

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PONTOS FRACOS

PFR.

1.2.

Dificuldades

de

PONTOS FORTES

colaborao

articulao entre algumas das entidades, devido a

abordagens bastante distintas da problemtica da
floresta.

PFT1.1. Os CPD vieram diminuir o volume de

PFR. 1.3. Os CPD so uma estrutura temporria,

informao

paralela aos CDOS, na dependncia do MAPF, o

nomeadamente a ligao com os agentes que

que

os

CDOS

tinham

de

gerir,

que dificulta a sua articulao com os CDOS,

actuam na rea da preveno e deteco. A sua

estruturas permanentes, na dependncia do MAI.

existncia o reconhecimento da necessidade de

gerir sistemas complexos de informao.

PFR1.4.

estrutura

matricial

(administrativa

/funcional) subjacente aco dos CPD e dos

CDOS

tem

consoante

uma
a

eficcia

regio

os

reduzida,

variando

actores

concretos

envolvidos; nalguns casos, verifica-se alguma

resistncia por parte dos CDOS em aceitar as

PFT1.2.

distrito

parece

ser

delimitao

regional adequada para o desenvolvimento das

actividades dos CDP e CDOS.

informaes tcnicas dos CPD, o que se traduz,

muitas vezes, no seu no acatamento.

PFR1.5. Grande nmero de diferentes tipos de

agentes

que

respondem

perante

entidades

diferentes, sendo que, por vezes, possuem as

mesmas competncias, mas no partilham as
mesmas responsabilidades.

PFT1.3. Grande motivao por parte de alguns dos

agentes, nomeadamente por parte dos bombeiros
que tm, na sua grande maioria, o estatuto de
voluntrios. So agentes esforados e dedicados.

PFR1.6. Ausncia de um comando integrado;

existem,

pelo

menos,

18

comandos

nicos,

correspondentes aos 18 CDOS, o que se traduz

numa certa fragmentao na tomada de deciso.

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PONTOS FRACOS

PONTOS FORTES

PFR1.7. O actual sistema pressupe a actuao

conjunta do CPD e CDOS; ou seja, pressupe que
estes

dois

funcionais

organismos
e

complementares.

detm

tcnicas
Contudo,

competncias

distintas,
este

mas

pressuposto

implicaria que os recursos humanos do sistema

tivessem um nvel de qualificao superior ao
diagnosticado e que as entidades diferentes a que
o CPD e o CDOS reportam tivessem a mesma
abordagem da problemtica da floresta, o que no
acontece. Para alm disso, os CDP so estruturas
temporrias e no permanentes, o que impede e
dificulta a criao de sinergias entre os CPD e os
CDOS.

PFR. 1.8. A falta de integrao da actuao dos

diversos agentes identificados verifica-se tambm
ao nvel do sistema de comunicaes. Cada tipo de
agente possui um sistema distinto. Esta situao
dificulta

funcionamento

de

uma

estrutura

matricial pressuposto do actual SNPPFCI.

PFR2. Planeamento

PFT2. Planeamento

PFR. 2.1. No existe uma verdadeira articulao e

PFT2.1. A criao da APIF e a elaborao do

integrao entre os diversos instrumentos de

PNPPFCI podero melhorar a implementao do

planeamento (Municipal, Regional e Nacional).

SNPPFCI.

PFR 3. Gesto de recursos humanos,

PFT3. Gesto de recursos humanos,

Competncias e Formao

Competncias e Formao

PFR3.1. Ausncia, em muitas das entidades, de

um sistema de informao interno sobre os
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PONTOS FRACOS
recursos

humanos

interveno,

afectos

em

termos

PONTOS FORTES

actividades

de

de

quantidade,

competncias, custos e desempenho.

PFR3.2.

Dificuldades

de

transferncia

do

conhecimento adquirido nas aces de formao

PFT3.1. Reconhecimento generalizado de que

promovidas pela Escola Nacional de Bombeiros

necessrio aumentar a formao tcnica dos

para o teatro de operaes. Formao tcnica

agentes.

especfica insuficiente.

PFR.3.3. Baixo grau de profissionalizao dos

corpos de bombeiros, o que implica um recurso
excessivo

ao

voluntariado,

em

condies

PFT3.2. Cobertura geogrfica dos bombeiros.

frequentemente pouco consistentes e congruentes

com as exigncias da situao.

PFR3.4. Baixo nvel de qualificao de um nmero

significativo dos Coordenadores dos CDOS.

PFT3.3. Boas qualificaes dos tcnicos dos CPD.

PFR3.5. Grande diversidade de agentes na rea da

deteco, e ineficcia da sua actuao (baixas
taxas

de

deteco).

Para

alm

disso,

existe

tambm precariedade laboral de muitos destes

agentes que so contratados sazonalmente entre
os

desempregados

legislao

preveja

localmente.
aces

de

Embora

formao

antes

destes indivduos assumirem as suas posies,

PFT3.4. O estudo pormenorizado da COTEC pode

ser

til

para

redefinio

da

RNPV,

nomeadamente no que se refere ao encerramento,

reposicionamento ou implantao de novas torres
de vigia, de acordo com um plano de aces a
mdio/longo prazo, associado ao risco.

essa formao no ministrada.

PFR. 4. Avaliao, Controlo e

PFT. 4. Avaliao, Controlo e

Responsabilizao

Responsabilizao

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PONTOS FRACOS

PONTOS FORTES

PFR4.1. Ausncia no SNPPFCI de um sistema de

responsabilizao da actuao de cada uma das
entidades envolvidas, da preveno supresso,
o que coloca em causa a eficcia do Sistema
preconizado.

PFR4.2. Algumas entidades tm competncias que

se sobrepem em aspectos crticos do Sistema,
dificultando a responsabilizao especfica de cada
uma.

PFR4.3. Regras de cadeia de comando pouco

claras, o que dificulta uma actuao eficiente no
teatro de operaes. Verifica-se um excesso de
autonomia por parte do Comandante no teatro de
operaes face responsabilidade de coordenao
dos CDOS.

PFR 5. Rigidez estrutural e de aco

PFT 5. Rigidez estrutural e de aco

PFR5.1. A maioria das entidades integradas na

Administrao

Pblica

apresenta

estruturas

organizacionais bastante rgidas, o que dificulta

muitas vezes a eficcia da interveno no terreno.

Apresenta-se, seguidamente, o segundo quadro, onde esto identificadas as oportunidades e

ameaas externas relativas envolvente do SNPPFCI.

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Figura 2.2 Identificao das oportunidades e ameaas externas

OPORTUNIDADES

AMEAAS

OP1. Necessidade de redefinir poltica

AM1. Regime da floresta portuguesa

florestal

OP1.1. A rea ardida nos ltimos anos assumiu

Am1. 1. Em Portugal, a floresta detida em 98%

propores extremas, o que contribuiu para o

pela propriedade privada, embora apenas uma

desenvolvimento

pequena parte seja gerida. Assim, o sistema no

da

conscincia

de

que

necessrio repensar e re-direccionar a poltica

pode deixar de ter presente este condicionalismo.

florestal e as estratgias que tm vindo a ser

implementadas, nomeadamente atravs de maior
responsabilizao dos proprietrios.

AM1.2. A reforma do sector florestal iniciada em

2003

implica

uma

grande

colaborao

articulao entre as vrias entidades e agentes.

Algumas entidades tm diferentes abordagens
problemtica da floresta, o que pode ser uma
dificuldade

no

contexto

de

uma

actuao

conjunta.

OP2. Sucesso obtido noutros pases/regies

OP2.1.

Possibilidade

de

fazer

benchmarking

AM2. Contexto demogrfico

AM2.1. Crescente xodo

rural,

com

mltiplas

devidamente contextualizado de boas prticas

consequncias ao nvel da gesto e proteco da

organizativas e de gesto implementadas noutros

floresta.

pases/regies.

OP3. Desenvolvimento cientfico e

AM3. Dinmica da globalizao

tecnolgico

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OPORTUNIDADES

AMEAAS

OP3.1. Qualidade do conhecimento especializado

AM3.1.

No

quadro

da

globalizao,

valor

produzido por centros de investigao e pelas

econmico da floresta portuguesa pode vir a

Universidades.

sofrer fortes quebras em favor de pases que se

tm vindo a assumir mais competitivos nesta
rea.

OP3.2. O avano tecnolgico deve ser incorporado

no

desenho

do

Sistema,

nomeadamente,

as

tecnologias de informao e comunicao e as

tcnicas de interveno.

3. OBJECTIVOS ESTRATGICOS

A anlise da organizao, dos recursos humanos e da formao, juntamente com a

identificao dos pontos fortes e fracos nestas reas e das ameaas e oportunidades
externas com elas relacionadas, permite sugerir algumas orientaes estratgicas. Em
primeiro lugar, a definio de objectivos estratgicos nestes domnios deve focalizar-se no
aumento das capacidades de prontido de aco e de flexibilidade do Sistema, enquanto
geradoras da eficcia no cumprimento da sua misso. Este objectivo, por sua vez, requer um
reajustamento dos conceitos organizativos e de gesto do Sistema, uma melhoria
significativa das qualificaes e das competncias dos recursos humanos envolvidos, e a
implementao de uma cultura de responsabilizao e de avaliao da eficincia dos meios e
dos investimentos utilizados.
Na Figura 3.1. apresenta-se um modelo conceptual que sintetiza os pilares das orientaes
estratgicas que seguidamente se sugerem.

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PRONTIDO DE
ACO

Competncias/
profissionalizao
Planeamento
Gesto integrada de:
Informao
Risco
Recursos humanos
Recursos financeiros
Recursos tcnicos
Desempenho (avaliao)
MEIOS HUMANOS E
TCNICOS

INVESTIMENTO/
CUSTOS
(ORAMENTO)
Eficincia

Figura 3.1.
Pilares para uma redefinio da estratgia organizacional

Assim, os principais objectivos estratgicos que se sugerem, so os seguintes:

1. Adaptar o dispositivo organizacional e de funcionamento do SNPPFCI
A funo da estrutura organizacional fazer circular informaes/decises e reduzir a
incerteza do modo mais eficiente e rpido possvel para alcanar os objectivos que justificam
a sua existncia.
A anlise efectuada e a repetio de insucessos demonstraram que o actual dispositivo
organizacional est aqum daquilo que se pretende e necessrio.
1.1 Implementar mecanismos de integrao e sistemas de informao vertical
Relativamente informao e reduo de incerteza, torna-se necessrio implementar
mecanismos de integrao que permitam optimizar as contribuies de diferentes
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entidades e dos mltiplos actores que intervm no sistema, atravs da criao de sistemas
de informao vertical, a um tempo devidamente centralizados e com total acessibilidade,
descentralizada em todo o Pas.
1.2 Criar mecanismos efectivos de coordenao e controlo
No que diz respeito tomada de deciso e sua aplicao, fundamental criar
mecanismos efectivos de coordenao e controlo, desde o nvel estratgico e macroestrutural at ao nvel operacional.
O diagnstico apresentado revelou falhas estruturais crticas em termos de coordenao e de
controlo. De facto, o actual dispositivo descartou, sem qualquer contrapartida positiva, o
conceito de comando nico, indispensvel para o funcionamento adequado de um sistema
complexo como o SNPPFCI. Ou seja, ao mesmo tempo que procura assentar em inmeras
relaes matriciais complexas a todos os nveis, diluiu fortemente a autoridade, o que fatal
para qualquer dispositivo matricial funcional, no caso presente agravado com a sua
reproduo desconcentrada pelo pas.
Recorde-se que a gesto dos processos de vigilncia, preveno e combate assegurada por
diversas entidades. Alis, mesmo no SNBPC, o CNOS e os 18 CDOS encontram-se ao mesmo
nvel hierrquico no organograma; o CNOS recebe toda a informao, mas no tem poderes
de deciso e de comando.
, pois, necessrio adoptar uma estrutura que operacionalize o conceito de comando nico
sobre todos os meios humanos e materiais afectos vigilncia, primeira interveno e ao
combate aos incndios. Isso implica, no mnimo, um reposicionamento estrutural e
hierrquico dos CDOS, os quais desempenham um papel importante ao nvel do dispositivo
organizacional intermdio. Uma eventual reorganizao do Sistema poder levar
integrao dos actuais CDOS e CPD ou a uma alterao do nvel de interveno dos CPD.
A existncia de um comando nico transversal aos diversos nveis estruturais no
incompatvel com a colaborao matricial de outras entidades. Ser, antes, um factor
fundamental para a sua optimizao, desde que associada a prticas de liderana efectiva.
1.3 Modificar prticas de gesto e de liderana
A criao de mecanismos estruturais de integrao e de coordenao e controlo deve estar
associada a uma alterao profunda das prticas de gesto e de liderana. Os perfis
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da alta direco do Sistema, assim como os dos nveis intermdios, tero de ser exigentes
em termos de capacidade de liderana, gesto de risco e de consecuo de objectivos.
Como decorre da anlise efectuada, esta inovao implica reconceptualizar os alicerces do
actual modelo organizativo, aproximando-o de uma verdadeira organizao de projecto (no
confundir com gesto de projecto), capaz de direccionar e potencializar todos os recursos
disponveis nas diversas entidades para a consecuo da sua misso. Implica tambm
romper, em diversos aspectos, com a cultura organizacional que tem persistido no
dispositivo em vigor, nomeadamente, nas atitudes e prticas de gesto e de liderana.

2. Aumentar o grau de profissionalizao dos agentes

Como se assinalou, existem agentes (Vigias da RNPV) que so contratados apenas entre os
meses de Junho e Setembro, no tendo qualquer vnculo laboral com a DGRF.
Outros agentes operam no terreno, trabalhando numa lgica de funcionalismo pblico, com
horrio rgido.
Por sua vez, dos agentes considerados, os bombeiros so aqueles que apresentam um maior
nvel de motivao para realizarem as tarefas, observando-se a existncia de um elevado
voluntarismo. Este facto, embora positivo numa certa perspectiva, pode ter efeitos perversos
numa estratgia de longo prazo. A interveno dos bombeiros apenas acontece quando
todos os outros mecanismos de proteco da floresta falharam. Por conseguinte, embora no
possa dispens-la, a proteco da floresta no pode tambm estar baseada na sua
interveno.
Assim, necessrio identificar o tipo de agentes que devem existir, definir com
preciso as competncias que devem ter e criar corpos profissionais, tecnicamente formados
e apetrechados, capazes de se adaptarem flexibilidade que esta problemtica requer, a
exemplo, alis, do que tem sido feito noutros pases/regies.

3. Melhorar e avaliar a eficcia da formao tcnica dos bombeiros

A curto prazo, verifica-se a necessidade de aumentar o conhecimento tcnico dos bombeiros
em relao ao combate a incndios florestais. A sua actuao nos incndios florestais deve
ser rpida e eficaz, exigindo um conhecimento tcnico aprofundado e muito especfico.
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Neste contexto, importa assegurar uma maior transferncia do conhecimento adquirido

nas aces de formao para o teatro de operaes e implementar mecanismos de
avaliao da eficcia da formao.

4. Criar um dispositivo de monitorizao que permita avaliar o desempenho do

Sistema
A implementao de um sistema de monitorizao que permita aferir o custo dos incndios
possibilitar proceder a uma avaliao do desempenho de cada uma das entidades e agentes
que integram o SNPPFCI. Este sistema de informao fundamental para se proceder a uma
efectiva avaliao do grau de desempenho de cada um, com consequente responsabilizao.
Um dispositivo desta natureza requer que seja implementada uma gesto integrada da
informao, do risco, e dos recursos humanos, financeiros e tcnicos.

4. SNTESE DA ANLISE SWOT E DOS OBJECTIVOS ESTRATGICOS

Na Figura 3.1, apresenta-se, sinteticamente, o modo como estes objectivos estratgicos em

termos de organizao, recursos humanos e formao se relacionam com os pontos fortes e
fracos internos ao Sistema e com as oportunidades e ameaas externas.

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Figura 4.1. - Sntese da analise SWOT e dos objectivos estratgicos

PONTOS FORTES INTERNOS
PFT 1. Coordenao e integrao
PFT 2. Planeamento
PFT.3 Gesto de recursos humanos, Competncias e
Formao

OPORTUNIDADES EXTERNAS

OP1. Necessidade de redefinir

poltica florestal
OP2. Sucesso obtido noutros
pases/regies
OP3. Desenvolvimento cientfico e
tecnolgico

POTENCIALIDADES
1.1. Implementar mecanismos de integrao e
sistemas de informao vertical
PFT1.1, PFT1.2, PFT3.2, PFT3.3
+ OP1.1
3. Melhorar e avaliar a eficcia da formao tcnica
dos bombeiros
PFT1.3, PFT2.1
+OP2.1, OP3.1, OP3.2

PONTOS FRACOS INTERNOS

PFR 1. Coordenao e integrao
PFR2. Planeamento
PFR 3. Gesto de recursos humanos, Competncias e Formao
PFR. 4. Avaliao, Controlo e Responsabilizao
PFR5. Rigidez estrutural e de aco

VULNERABILIDADES
1.1. Implementar mecanismos de integrao e sistemas de
informao vertical
PFR1.1, PFR1.2, PFR1.8, PFR3.1
+ OP2.1, OP3.2
1.2. Criar mecanismos efectivos de coordenao e controlo
PFR1.4, PFR1.5, PFR1.6, PFR3.5, PFR4.3
+ OP1.1, OP2.1
1.3. Modificar prticas de gesto e de liderana
PFR1.1, PFR1.4, PFR1.5, PFR5.1 + OP2.1
2. Aumentar o grau de profissionalizao dos agentes
PFR3.2, PFR3.3, PFR3.4, PFR3.5 + OP2.1, OP3.2
PROBLEMAS

AMEAAS EXTERNAS
AM1. Regime da floresta
portuguesa
AM2. Contexto demogrfico
AM3. Dinmica da globalizao

CONSTRANGIMENTOS
2. Aumentar o grau de profissionalizao dos
agentes
PFT1.3
+ AM1.2

4. Criar um dispositivo de monitorizao que permita avaliar o

desempenho do Sistema
PFR2.1, PFR4.1, PFR4.2
+ AM2.1, AM3.1

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