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  • (1996) Posada - Por Qué Ha Crecido El Gasto Público en Colombia

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    (1996) Posada_ Por Qué Ha Crecido El Gasto Público en Colombia

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    La serie “Borradores Semanales de Economia” es una publicacion de la Subgerencia de Estudios Econémicos del Banco de la Republica. Los Trabajos son de cardcter provisional, tas opiniones y posibles errores son responsabilidad exclusiva de los autores y sus contenidos no comprometen al Banco de la Republica nia su Junta Directiva. éPOR QUE HA.CRECIDO EL GASTO PUBLICO? Por: Carlos Esteban Posada P. 1996 No. 54 Para comentarios favor dirigirse al autor Fax: 2865936 - Teléfono 3421111 Ext. 5336 gPOR QUE HA CRECIDO EL GASTO PUBLICO? Carlos Esteban Posada P.” Santafé de Bogota, abril de 1996 “Investigador, Subgerencia de Estudios Econdmicos del Banco de la Repiiblica, El autor agradece los comentarios y ayudas de Carlos Eduardo Vélez, Adolfo Meisel, Pablo Molina, Rodrigo Suescun, Edgar Trujilo, José Dario Uribe y Ligia Melo y aciara que el contenido de estas paginas no es de la responsabilidad del Banco de la Republica 1. Introduccién Es evidente la preocupacién actual entre analistas y responsables de la politica econémica colombiana por las finanzas piiblicas del pais. La preocnpacién tiene dos dimensiones: las perspectivas sobre la suerte futira del déficit. del sector piblico asociada a los ingresus y erogaciones del sistema de seguridad sucial. y el crecimiento casi continuo del gasto ptiblice total, mas intensu que el del productu interno bruto, por lo menos desde los afios 50. Puesto que el pais ha venido soportando una o dos reformas tribntarias por cuatrenio gubernamental en los tiltimos decenios, inclnyendy en una de las mas recientes el aumento de las cotizaciones a la seguridad social, la percepcidn general entre quienes tienen la mencionada preocupacién parece inclinarse hacia el examen del gasto ptiblico, sin duda con la esperanza de que el freno a sn expansion y algunos cambios en su composicién permitan que la situacidn fiscal permanezca bajo control. {Por qué ha crecido el gasto piiblico? En las paginas signientes se ofrece 1ing respitesta. Pero la respuesta es, apenas, una conjetura y se nbica en un nivel de abstraccién bastante alto, quiaés excesivamente alto a juicio de los lectores. Con todo, cteo que la respuesta es titil para tratar de estimular nuevas refiexiones en vista de que tradicionalmente se ha considerado, en Colombia. que el gasto priblico ‘es 1in dato exdgeno, desde el punto de vista del economista, y que el gobierno es 1m ser benevolente que sélo por insuficiente informacién, “desgreho administrative” e imposiciones juridicas podria ejecutar un gasto piiblico excesivo v ineficiente!, Eso en cuanto al contenido. Por su forma, este documento es una nuta académica, En el cuerpo central la nota se expresa de manera informal y. aparente- mente, més sencilla. En el anexo toma forma matematica. 2. El gasto publico y su evolucion reciente El gasto pitblico es la suma de dos componentes: las cumpras priblicas de bienes y servicios (compras de PIB de consumo e inversidn, tanto de las administraciones priblicas como de las empresas estatales) y los pagos estatales al sectur privado y al exterior por concepto de intereses sobre la denda priblica. transferencias (pur ejemplo. los pagos de pensiones a jubilados) y otrus de menor cuanti en el casu colombianv, come las amortizaciones subre Ia denda priblica melas de v nulus. si6n de Racionalizacion ta hipdtesis es reiterada a lo kurgo del “Mensaaje..le ta Cd (1996). nuevos créditos para el sector piiblico, las compras de tierra (no clasificadas cumo inversién), etc. Los pagos de la némina de empleados ptiblicus hacen parte de las compras de PIB; en contrapartida, uno de los sectores que aportan al PIB, segiin el sistema convencional de cuentas nacionales, es el de los servicius gubernamentales cuya magnitud se mide con base en esos pages de némina. En los iiltimos 40 aiios los dos grandes componentes del gasto piiblicu consul- idado (ejecutado conjuntamente por todos los srdenes del estado, inchiyendy lus niveles regionales y las empresas priblicas) han sido las compras de PIB y los pagos de intereses. En 1958 las compras piiblicas de PIB ascendieron a 11.6% del PIB. en 1970 a 14.5% y en 1995 2 26.1%. Suponiendo que las tasas medias annales de interés pagadas por el estado sobre toda su deuda (tn promedio ponderady implicito de las tasas externas corregidas por la devaluacién y de las tasas inter- nas) en 1970 y en 1995 hubiesen sido 10% y 25% respectivamente”. en tanto que la deuda piiblica hubiese ascendido a 31.6% del PIB anual en 1970 y 26% en 1995, tendriamos que el pago de intereses habria pasado de 3.2% a 6.5% del PIB entre 1970 y 1995. Asi, los dos principales rubros del gasto piiblico habrian sumado cifras equivalentes a 17.7% y 32.6% del PIB en 1970 y 1995, respectivamente* Ya que hasta hoy las transferencias ptiblicas al sector privado han llegado sélu a magnitudes pequeiias frente a las anteriores', podemos concluir dos cusas: 1) el componente basico de la evolucién del gasto ptiblico ha sido la compra piiblica de una parte del PIB; 2) el pago de intereses, segundo renglén en importancia del gasto ptiblico, ha dependido més de la evolucin de las tasas de interés que de la deuda piiblica, pues esta no he exhibido hasta el presente un crecimiento permanente con respecto al PIB. 7 Asi, para entender el nivel y los incrementos del gasto puiblico en Colombia podemos concentramos en aquello que es relative a las compras priblicas de PIB. 7 a tasa media de interés (renditnientos a ahorradores) de 1970 fixe 12.5% y la de 1995 fe 32%, aproximadamente, La estimacién supone que la tasa implicita pagada por el estado (no ecesatiamente por el gobierno central) es aproximadamtente 80% cle fa taset media de interés. 3La Comision de Racionalizacion del Gasto y de las Finanzas Pablicas estims (en su informe de avance del 22 de marzo de 1996) que el pago de intereses de la Nacién equivakdrs’ en 1996 a 12% del presupuesto general de la Nacién, sumando éte, a sit vez, 2 27.4% del PIB de 1996. Esto significaria que el pago de intereses cle la Naci6n seria del orden dle 3.3% del PIB ea 1996. De otra parte, puesto que la deuda del gobierno central equivalié « 15% del PIB de 1995 y cl pago de intereses del gobierno central se ostima en 2.8% del PIB para 1996, la tao media implicita de interés pagada por et gobierno central se puede estimar en 19% para 1996 11 su informe de avance (22 de marzo de 1996) la Comisidn de Racionalizactén del Gasto y de tax Finan: 1 de lay Navin por concepto de sextiridacd § Priblicas estima que las transfer piles al sector privado) equtivaldedin a 2.5% del PIB en 1996. social (Ins prin En lo sucesivo nos referiremos, pues, al gasto pitblicu en rn sentido restringido. es decir, a las compras piiblicas de PIB. 3. Una conjetura jPor qué ha crecido la participacién del gasto priblicu en el PIB en Culumbia? Esta pregunta podria responderse de diversas maneras especificas. Por ejemplo, siguiendo unas hipstesis tradicionalmente ntilizadas para jnsti- ficar la Hamada "ley de Wagner”, o "ley ” de anmento de la proporcidn del gasto piiblico en el producto nacional, se podria decir que la demanda por Lienes prin- cipalmente ofrecidos por el estado es relativamente eldstica al ingresu u que la transformacién estructural de una econom{a, que implica la destruccién lenta de Ja sociedad basada en grupos familiares amplios, le genera al estado nna creciente demanda por servicios previamente producidos en el seno de los viejus clanes ( guridad, educacién, salud, proteccién de los ancianos, ete.) y que dificilmente podria ofrecer a precios relativamente bajos el sector privado moderno. Y también se podria afirmar, siguiendo otras de esas hipstesis. que si los bienes y servicios ofrecidos principal 0 exclusivamente por el estado se producen en condiciones ‘de productividad estancada de menor crecimiento que los del sector ptivado tenderé a subir el valor unitario relativo de la ptoduccion estatal y, por tanto, la participacién del gasto piiblico en el producto nacional” Lo anteriot no es absurdo; casi sin duda la respuesta especifica para el caso colombiané debe incluir algunos de los elementos anteriores. u otros de indole similar. Con todo, estas respuestas, asf fuesen pertinentés, son insatisfactorias por una tazén bésica: sugieren, de manera implicita, un comportamienty inflexible, pasivo y mecénico de los funcionarivs ptiblicos y demés agentes econdmicus ¥ que. por tanto, el proceso de expansin del gasto piiblico puede escapar al contrul de Jos individuos o que, al menos, es ajeno a las decisiones de lus principales lideres del estado y de la "sociedad civil” Un enfoque alternativo, que corresponde a la corriente de la “escugencia priblica’ afirma que la magnitud del gasto piiblico debe entenderse cumo el resultadu de las mejores decisiones de ciertos individuos (frente a diversas alternativas) Lasadas en st conveniencia individual y de los grupos de representacién en tn mercadu es- peeifico: el de los votos versus las escogencias de gastus piiblicos e impuestus. En 6 1 las diferentes teoriis (rudicionales sobre el anmente del gasto pablion rica a la hz ele las experiencins dle los paises de la OCDE tusttal entre os acadénnices, Bliybeck (1988) res los resuitados de su evaluacién em © Public Choice es su denominac’ este enfoque pueden quedar subsumidas, més que excluidas, las interpretaciones tradicionales. Si de aqui resulta una desventaja para el orden macroecundmico, pur ejemplo un gasto piiblico global inconsistente con la estabilidad macrvecondmica v con ima cierta trayectoria de la tasa de crecimiento econdmico o con 1ma denda priblica estable frente al ingreso nacional, esto deberia interpretarse cumo nna “falla del mercado”, por ejemplo la que resulta de las dificultades u imposibilidad de las negociaciones intergeneracionales referidas a las condiciones del disfrute de un gasto piiblico deficitario y posterior asuncién dela carga de la denda priblica”. Y si el resultado, que por hipétesis beneficia a uno o varios individuos, perjudica a utros (es decir, si no es ”éptimo en el sentido de Pareto”) también podria cunsiderarse como otro caso de externalidad y, probablemente. transitorio mientras se produce una nueva reaccién del individuo o grupo previamente perjudicado en el mercadu politico (el de los votos). En ese sentido, puede considerarse que la magnitud observada del gasto pri es el resultado de optimizaciones individuales dadas, por supnesto, ciertas restric~ ciones. Y esto no niega que exista un monto (secundario) asociado a los errores de decision por precipitud, ignorancia, desorden o compromisos del pasado. La conjetura consiste, entonces, en considerar que el gasto piiblice (la adquisicién de una parte del PIB) es, en lo sustancial, una magnitud “Optima”. esto es. la requerida para lograr un nivel dptimo de una funcién objetivo individual. Pero la conjetura no equivale, como es obvio, a la idea de un gasto piiblicu “Sptimo” para la sociedad, bien sea que resulte de la decisin del gobernante tudupoderoso y benevolente, capaz de superar las fallas del mercado, vu de las decisiones de optimizacién de todos los miembros de la sociedad. 4. Un ejemplo para el caso colombiano Un ejemplo especifico de la conjetura para el caso columbiany es el siguiente (enya expresién formal se encuentra en el anexo): stpongamos que en Colombia el grupo gobernante se comporta como un individuo racional y “eguista” (en el sentide propio de la teorfa econdémica; no peyorative), que tiene nina posicién monopélica temporal pero que sdlo puede prolungarse en el poder put la via electural mientras Fate ejemplo e de Pchanan (L987), el miss prominente entre los lideres acudéunieos de este cortiente, En el texto citado (su diseurso Nobel) se encuentra ina sintesis de Ta teoria de lav accién priblica (y cle la politica cconémica} que puede dar un funcariento a la conjet ura central de este documento, satisfaga ciertas condiciones aunque cada 4 afios sus cabezas visibles (en la rama ejecutiva y quizds en la legislativa) sean reemplazadas*. El reemplazamiento de sus cabezas visibles y Ia posibilidad de que el gmpo gobernante no sea reelegido permiten explicar que sit horizunte no sea demasiady largo (probablemente no supere 20 afios), asi que en sus célenlos de optimizacién (es decir, de su maxima conveniencia) no son pertinentes las sustituciones inter generacionales, en el sentido de que no se inclina a imponer sacrificius adiciunales a la genetacion presente a cambio de beneficios para las futuras. En lo que signe utilizaremos el término " gobernante” para designar a este grupo”. La conjetura se concentra en la afirmecién de que el gasto piiblicu es la princi- pal fuente de poder, prestigio, consumo y riqueza del grupo gobernante. Pero sn expansién, més allé de ciertos limites, tiene costos para el gobernante, en términus de sus posibilidades de continuar gozando del control del estado. Asi, el gasto ptiblico dptimo, desde el punto de vista de este gobernante, es un compromiso entre lo que le conviene a si mismo y aquello que, por satisfacer o convenir, segiin su juicio, a sus electores potenciales. por ejemplo, a los adultos pertenecientes a hogares de los deciles 2 a 10°de la escala de ingresos, mejora stis posibilidades de permanencia o reeleccidn'®. {Qué satisface o conviene al electorado? En este ejemplo supondremos que. ®Se supone que algunos mniembros influyentes del grupo se encuentran en el Congreso y que Ia rama judicial es subordinada en términos de las decisiones de gasto. Ademés, es claro ‘que se esté diferenciando el estado (conjunto de las instituciones piiblicas contempladas en la Constitucién) del grupo gobernante: un grupo de individuos con nexos y organizacidn informal, independientemente de su respeto por el orden formal. Adem, el grupo gobernante iucluye individuos que tienen el verdadero control (asi sea informal) de empresas del estado, Usualmente ‘en Colombia el grupo gobernante he pertenecido, en su mayoria, a tine de los clos partidos tradicionales, pero en ocasiones se conforma por alianzas entre grupos pertenencientes 1 los dos pattidos. EI supuesto de un horizonte no suficientemente largo del grupo gobernate se relaciona con ‘otro suupuesto: que no existen partidos politices de horizonte infinito que sean lo suficientemente fuertes como para iimponer al gobierno de turno esquemas de sacrificies intergenerawionsles, ete El supuesto contrario fue utilizado por Alesina y Spear (1987) En un trabajo aplicado al caso colombiano, Urrutia (1989) establecié una funcidn objetivo para el gobernante més compleja y, sise quiere, menos “brutal” que la nuestra, Su funcién tiene 5 objetives: L.-soberania uacional; 2. minimizar confiicto violento; 3. cefensa de instiLuciones: {. tasa de desempleo por debajo de cierto umbral y evitar la deterioracién en la distrilmeién del ingreso; 5. mantenimiento del partido o grupo gobernante en el poder. Y agregs que la politica fiscal era el instrumento bésico para aleanzar algunos de esos ohjetivos (p. 215). en vista de que cn los tiempos modernes (al menos desde la eleecidi de Lapex en L971) el vote “Hlotaunte™ (wo srado a ideologias de partido) es erucial en las elecciones presidenciales (p. 259), de manera similar al gobernante, el electorado potencial tiene wm hurizonte no demasiado largo (a lo sumo 20 afios, asi que snpondremos que nu se aplica el Hamado "teorema de la equivalencia ricardiana”!') y que lo que le cunviene pede resumirse en términos de una mayor tasa matia de crecimiento del PIB per capita neto de impuestos (incluyendo en estos el impuesto inflacionatio y las cotizaciones a la seguridad social) para el cuatrenio presente o para los préximos 2 v 3 cna- trenios o una mejorfa en la participacién de lus hugares de lus deciles 1 a 4 en el ingreso nacional (también en el presente o en los proximus 2 o 3 cnatrenios) ‘Aunque el grupo de los hogares mds pobres no cuincide con el de lus electores potenciales, si podemos suponer que la mejoria redistributiva beneficia. celeris paribus, de manera directa o indirecta a estos iiltimos v es algo plansible para estos!?, En realidad no es necesario suponer que hay homogeneidad entre lus electores ni que la biisqueda del voto “flotante” por parte de los grupos candidates al poder genere la homogeniedad centrista entre estos. Cada elector puede asignar diferentes ponderaciones a los objetivos de crecimiento y redistribucién. y cada grupo en campaiia electoral hard lo propio y exhibird, ademés. otras diferencias con sus rivales. Con todo, suponemos que el crecimiento y la redistribucién son dos promesas cruciales que se ofrecen a los votantes durante la época electural!*. Ahora bien, el gasto piblico, en proporcién al PIB, tiene efectos diversos sobre la tasa de crecimiento del PIB per capita neto de impuestos. De un lado, cabe mencionar un efecto negativo obvio: un incremento del gasto pitblico. sea financiado mediante impuestos o inflacién, tiende a reducir, ceteris paribus, el PIB disponible para el:sector privado. De otro lado se pueden mencionar varius efectos positivos del gasto pblico: diversos componentes del gasto priblico estan TIEn otras palabras, se supondré que el electorado no reacciona ante un mayor gasto piblico deficitario aumentando su ahorro en una magnitud compensatoria a fini ce que sus descendientes tengan una riqueza suficiente para pagar la mayor deuds piiblica generadt por tal gusto, Sdlo se sutpone que al elector potencial le interesa basicamente el bienestar material de su hogar y ‘que sus hijos estudien, y, ceteris paribus, considera que la pobreza extrema al piblico. "2Dada la tesa de crecimiento del PIB per capita, a menor concentracion del ingteso menor pobreza para "los de abajo", y, dada la distribuci6n del ingreso, a mayor tasa de crecimiento, menor pobreza para unos y mayor riqueza para otros ste et el teorema de Down (1957, citado por Minford 1992, cap. 7. p. 12 ‘EL capitulo 7 de Minford (1992), titulado “The Political Feonomy of Der ) peracy”, es base tante ilustrativo sobre estos temas, anuque las opciones discutidees alli (como en la literatura convencional) son las de inflacién versus desempleo. No obstante, Alesina » Rodrik (1992) ebih= foraron tn modelo cn e] cual In dispnta clectoral se destrrolla. en Lérminess de eeogencias entre politicas impositivas proclives al crecimicuto 6 a la redistribucién del ingreso, disefiados para proteger la seguridad de los cindadanos y sus prupiedades. mejorar el capital humano y la red de infraestructura de bienes pitblicus"®, apuyar el cambio técnico y la transferencia de tecnologia y proteger los sistemas de comerci y de pagos e intermediacién financiera. Podemos suponer que lus efectos del gasto piiblico sobre la tasa de crecimiento son contempordneus o rezagadus 1, 2 6 3 cuatrenios y que los electores consideran equivalente el gastu priblico que tiene efectos positivos contemporéneos sobre el crecimiento y el que tiene tales rezagos'®, Ademis, el gasto ptiblico tiene incidencia positiva sobre la redistribucion del ingreso, bien sea de manera directa, es decir, por la via de permitir el acceso de los grupos més pobres a las fuentes del capital humano (educacién y salud). vivienda, servicios piiblicos, etc.'”, como por la via indirecta de la financiacicn del gasto a través de impuestos progresivos, ete. También podemos suponer qnie esos efectos del gasto son contemporaneos 0, a lo sumo, rezagados 1. 2 v 3 cnatrenios y que los electores tienen confianza en que el gasto prodistributive tendré los frutos esperados. Sin embargo, una expansin excesiva del gasto piiblico tiende a deteriorar la distribucién del ingreso causa de sus efectus negativus subre la estabilidad macroeconémica y el crecimiento". Lo anterior se puede resumir en términos de las siguientes hipstesis: hay rela- ciones no lineales entre el crecimiento y el gasto ptiblico y entre la distribucién y el gasto piiblico (sin rezagos o con rezagos relativamente pequefios) en el sigu- iente sentido: hay un nivel de gasto piiblico que, ceteris paribus. haria maxima la Bienes cuyo uso individual no genera agotamiento y que, por tanto, dan lugae a actitudes i dividuales oportunistas y, entonces, a que su oferta de origen privado sea excesivantente reducida. '8Este supucsto permite mantener el andlisis en nn terreno estatico para ganar clatidad sencillez expositiva, sin pérdidas sustanciales !7Sobre el poder del gasto puiblico en la redistribucién del ingreso en Colombia, véanse Urrutia 1995 y Vélez 1995. 8Un incremento imprevisto de In inflacién o una erisis de balanza de pagos pueden veccir (transitoriamente) la participacién de los ins pobres en el ingreso nacional, De otra patte. una declinacién del ritmo de crecimiento del PIB per capita por causa de tna carga fiscal excesiva, si la modalidad de crecimiento es intensiva en trabajo no calificado, puede deprimir en términos relatives el salario real de los trabajadores no calificadas frente # los ingtesos de cupital y salarios de trabajadores calificados. En Bertola (1993) se presenta un uniilisis de las relaciones ceattre crecimiento y distribueién en el marco de modelos de crecimiento endégeno. El modelo, nneoclésico convencional de crecimiento (crecimiento exdgeno) implica que en estaclo estacionrio la distribucién y li tasa de crecimiento son independientes entre si, pero que en la clitui de trausicién a éste no sélo la distribucién sino también la (asa de crecintiento dependen le las clastividades del producto con respecto # cada factor de prodnecién, Alesina (1995) revisy les rclaciones eventuales (y complejes} entre crecimiento y distribneié lel crecimiento sino « partir de la evidencia empirica y de sts implicacioues politica pero tio desde: le dptica de ~ tasa de crecimiento!®, y otro nivel de gasto ptiblico que. también ceteris paribus haria maxima la participacién del ingreso de los mas pobres en el total. Estas no linealidades tienen que ver con varios factores, entre ellos los costus fiscales. inflacionatios, productivos y de empleo de un gasto pliblice que snpere ciertus limites. Si asi son las cosas, una vez elegido el gobernante si problema consiste en al- canzar 3 objetivos (su propia conveniencia, una cierta tasa media de crecimiento del PIB y un cierto grado de distribucién del ingreso) con un sdlo instriumento: el gasto piiblico. Este es un clasico problema de conflictos (trade-ojfs) entre ubjetivos y se puede traducir formalmente en términos de tun problema de optimizacién in- dividual bajo restricciones (maximizar la conveniencia del gobernante con sujecién a las restricciones de crecimiento y distribucién impuestas por el hecho de que el gasto piiblico afecta estas variables) o, alternativamente, como de optimizacién de una funcién objetivo que, en si misma, incorpora la conveniencia del gubernante y estas dos restricciones”. La maximizacin de una funcién objetivo implica generar un gasto piiblicu *Sptimo” que reconoce la existencia de trade-offs. Los trade-offs basicos son los de la convehiencia del gasto para el gobernante versus las del gasto para la sociedad civil, y las del gasto proclive al crecimiento versus las del gasto proclive a la distribucién. Si el crecimiento mejorase autométicamente la distribuci6n. & ésta acelerase el crecimiento, cosas que no suponemos, el trade-off seria uno sélu: }Cashi (1995) siguis la linea de Barro (1990) de examinar el impacto del gasto piiblico en modelos de crecimiento endégeno (con ello Barro encontré, de una manera sencilla, la tasa de gasto paiblico que maximiza la tasa de crecimiento econdmnico), En el nivel enipitico (corte transversal, 23 patses desarrollados, 1971-88) Cashi encontré un fuerte efecto positive parcial de la inversién priblica sobre la tasa de crecimiento del PIB per capita (esto implica que el gasto piblico en inversién no aleanza, en es0s paises, los niveles para los cuales es éptimo deste el punto de vista de la maximizacién exclusiva de la tasa de crecimiento}; las transferencias piiblicas al sector privado tienen, segtin esa evidencia, efecto positive sobre el crecimiento, en tanto que los impuestos distorsionantes tieten un efecto negative {p. 2623) Rowley y Elgin (1988) resetan algunas trabajos en los cuales se maximiza ke fimeién de utilidad (cuadratica) de un burécrata monopolista, aproximada por tne funcién de pr piiblico. En e} modelo de McGuire y Ohsfeldt (1989) los “Ifderes * (constituyentes) masini tina fincién de utilidad estaiticn cuyos argumienitos son sus intereses politicos v eroudmicers ¥ los de sus electores. El modelo de Rogoff (1990) tiene dos famciones de utilidad: Ix del cindadane corrionte ¥ fa del “lider”; esta filtima slo differe de le ctel ciudadane comin: en tn clewiento: el ‘ualor presente de la corriente de rentas probables a ta «he aspita por estar al nance del gobierno (Cego rents"); pero considera que la fancidn de ntilidad del lider pede entenderse conie a sti de des partes: la utilidad del cindadano comin y ke suya propia. 8 el que resultarfa del conflicto entre las conveniencias del gobernante y las de la sociedad civi??. Gi el gasto pitblico dptimo, establecido de esa manera, restilta estable a través del tiempo 0, en todo caso, no decline posteriormente, habria que suponer adi- cionalmente que resulta compatible con la maximizacién de la utilidad del elector representativo, dadas sus restriciones presupuestales. 5. Los corolarios de la conjetura y el caso colombiano re- ciente Es simple y directo demostrar que el gasto pitblico éptimo, en presencia de un gobernante *egofsta”, es superior al gasto que maximizaria sdlo el beneficio de la sociedad civil, entendido éste iiltimo en términos de un gasto que lograse la tasa méxima de crecimiento ol mayor igualded posible en la distribucién (Ia ecuacién del gasto dptimo presentada en el anexo para el caso en el cual el pardmetro a es cero lo hace evidente). El egoismo del gobernante tiene, pues, un costo social. Pero es més interesante lo siguiente: cuanto mayor es la eficiencia marginal del gasto ptiblico, en términos de crecimiento o de distribucién (es decir, cuanto més grandes sean los cocientes de las relaciones entre incrementos de la tasa de crecimiento 0 del grado de distribucién e incrementos de le participacién del gasto ptiblico en el PIB), mayor seré el gasto priblico Sptimo incluso cuando el gobernante es egoista”. Y no se puede decir que si el gobernante disminuye sus preferencias por el crecimiento o la distribucién se reducird el gasto pitblico 6ptimo; por el contrario, es posible que éste aumente. 7a teoria convencional considera que la tasa de crecimiento tiene un efecto modesto sobre la distribuciin (y si la tasa de crecimiento es constante, como en el llamado steady state, aunque sea alta, la distribucién seré constante) y que le distribucién, si mejora exégenamente, podria empeorar transitoriamente el erecimiento. Pero podemos suponer otras posibilidades (como se reconoce on el anexo), excepto la “paradisfaca”, segxin la ental un mejoramiento exogeno de Ja distribucién acelera de manera permanente el crecimiento, sin costo social alguno (salvo la ‘expropiaciSn de grupos "pardsitos” en favor de aquellos grupos que acumulan capital fisico 0 humano) 2Pixto se demuestra cn el anexo, en términos de las varlaciones en ¢} gasto éptimo frente a ‘cambios en los pardmetros 771,125.61 ¥ Sa. “asa de crecerent dl PIB ret vpatiipsien ca gat compres) peo n el PIB ‘109 ; ae Phd dad eas 1 Gast uot nea Foz gon] | ; lanl 158 os j bow ow oot] | 0.02. | i 00} ‘70 TE Ta 76 70 60 G2 84 65 08 00 G2 04 La “ley de Wagner”, si ha sido una verdadera ley en el caso colombiano, no sélo podria explicarse por una elasticidad-ingreso relativamente alta de la demanda privada por bienes ptiblicos ofrecidos por el estado, un aumento relativo del costo de los bienes y servicios provistos por el estado, el desorden jurfdico-administrativo © por otras causas compatibles con las ideas del gobernante benevolente. Esa "ley” también podria explicarse con base en la tesis del gobernante egoista y de horizonte no muy largo que ejerce un monopolio temporal sobre el estado, tesis que puede cobijar las del parrafo anterior. A juzgar por esta tesis y por la evidencia empftica el gasto ptiblico colombiano habria mejorado su eficiencia marginal redistributiva en los tiltimos decenios, Esa mayor eficiencia marginal aumenta el beneficio que el gasto reporta a diferentes grupos de electores y hace 6ptimo para un gobernante egofsta un mayor gasto: el mayor gasto eleva le utili- dad percibida por el propio grupo gobernante. Entre fines de los afios 60 o principios de los afios 70 y fines de los 80 au- menté, aunque né de manera dramética, la participacién del 40% més pobre de le poblacién en el ingreso national colombiano y se redujo el grado de concentracién del ingreso”? en tanto que la tasa de crecimiento del PIB per capita se redujo (como lo muestra el grafico). Es probable, en consecuencia, que ese mejoramiento de la distribucién del ingreso se haya debido al mayor gasto ptiblico (con algiin ®Véanse los cuadros del Anexo 1 de Urrutia (1993) y et gréfico 4.8 de Posada y Gaviria (1995) basado en cifras de Londoiio (1990), DNP y Misién Social (DNP-Banco Mundial). 10 rezago, sin duda) y né al crecimiento econémico” En otras palabras, podriamos suponer que aumentd la eficiencia marginal dis- tributiva del gasto ptiblico y disminuyé sn eficiencia marginal productiva. El aumento de la proporcién del gasto piiblico en el PIB colombianu en lus periudos 1970-73, 1976-82, 1987-89 y 1990-95 (observados en el grdfico) se explicaria, en- tonces, por un aumento de su eficiencia marginal distributiva 0 por la «. de ello entre electores y elegidos, ya que aparentemente se redujy la eficiencia marginal productiva en los afios 70 y 80. Mas aitn, esa evential mayor eficien- cia marginal distributiva del gasto piiblico ha debido otorgarle "legitimidad” al proceso de aumento del gasto piiblico (y ser compatible con la maximizacién de la utilidad del elector representativo), del cual se han beneficiado varius grupos gobernantes que han alternado en el poder” 6, {Por qué no auments el gasto piiblico, en proporcidn al PIB. en 1974-75 y 1983- 86? Como lo habré notado el lector, la tesis es de economia cerrada o snpone. de manera equivalente, que las condiciones externas no son restriceiones dumninantes. Pero en ciertas coyunturas, como la de 1974-75 y 1982-86, que han sido de cr sis externas y reacciGn-recuperacién interna, se vuelve dominante una restriccidn externa sobre el gasto ptiblico, quizds no tanto para su financiacién como para evitar que sus magnitudes entren en contradiccién con los requerimientos macrve- conémicos basicos de la estabilizacién’”. erunza 3Bn especial el gasto en eduescidn ha sido un factor de primera importancia al respecto (Londoio 1990, Medina y Moreno 1995 y Montenegro 1995). Sobre la importancia del zasto piiblico Jlamado social en la reduccién de la pobreza y desconcentracién del ingreso entre miedia~ dos de los afios 70 y fines de los 80 0 principios de los 90 mi principal referencia es Vélez (1995), pero sobretodo me baso en las percenciones favorables de este autor al respecto expresadas en conversaciones sestenidas con él. 25Debe notarse que mayor cficiencia distributiva no implica mayor eficiencia de wn propésito de reducir la pobreza, puesto que éta tiltima puede permanecer inalterada si « cambio de una mayor redistribucién del ingreso se genera menor creciwiiento econdinico (sobre este asunto, véase Vélez 1995). 26s posible que la “legitimidad” que ha gozado el incremento del gasto piiblico y Ia esperanzs de que los mayores gastos en justicia y seguridad decididos en los dltimos wiios contribuyan al crecimiento econémico en un futuro no lejano expliquen el hecho de que la resistencia dle ueellos grupos sobre los cuales lia recaido todo el peso redistributive del gasto (y de su financiacién) no haya sido significativa o, al menos, ostensible hasta hace poco tiempo. FSegin esto, un modelo més general tendria, ademas de las restricciones cle distribucion y crecimiento, la de estabilidad del frente externo, por ejemplo que la tase de cambio. reel observada no se aleje “demasiado” de Ta tsa de equilibtio, suponiende que la tose de cxtabio dopente negativamente (supuesto ustial cn It literatura macroccondniica), ceferis paribus. del gusto jriblico, Sobre ls importaneia de lox episodios externos para fronar of gusto priblica en AL Si ahora el gasto piiblico observado es superior al dptimo del gobernante eguista (osi éste ha dejado de ser compatible con la maximizacién de la utilidad de! elector representativo y con la estabilizacién externa), y probablemente ya lo sea a juzgar por los sintomas de estancamiento en los procesos de redistribucién del ingresu y crecimiento econdmico y caida de reservas internaciunales, es de esperar que las sugerencias de quienes se inclinan por la mayor eficiencia del gastu « cumnbio de-reducir su magnitud sean atendidas; pero en ocasiones anteriuves. cuando el gasto priblico parecia similar al éptimo, toda evidencia de la mayor eficiencia del gasto, productiva o distributiva, seguramente conducia a reforzar las presiones para elevarlo avin mds. 6. Anexo Sea la funcién objetivo del gobernante: Q=a.9-b(w"-w)—cly’ -y)s abc >0 (6.1) Dondé a,b,c: parametros de preferencias; 4g: patticipacién del gasto piiblico total en el PIB; w* ; meta gubernamental de participacién del ingreso del grupo més pobre en el PIB; w : participacién observada del ingreso de ese grupo: y' + meta gubernamental de tasa de crecimiento del PIB real; y: tasa observada de crecimiento del PIB real. El objetivo del gobernante es maximizar 9 con suijecién a las siguientes re- stricciones: w= the + fig t+ bos @; Piph > 0; -20 0: 90 0 0 si, en el caso en el etal yy < 0, b+ em >0 La condicién de primer orden implica que: ot b+eln +7)] ZIG e).be + era >” ait Siendo g* el gasto piiblico dptimo (o proporcién entre el monto total del gasto pliblico y el nivel del PIB que genera el maximo valor de 2). Es inmediato demostrar que: a9" ag" Agr). (dat ag" dot Bat Oy” (E.3 ag) > (an: an) <> a Ae” ~) <* Supongames, ahora, que: % #0, I = 0. Cun un procedimienty similar al anterior se pnede demustrar que: ot a Lb b+ (bith +099 LD Bom) e ead * (6.6) 13 Y también es inmediato demostrar que se cumplen las propiedades anteriores. a saber: (22,28) a0, (92, BE)

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