Universidad Nacional

Autnoma de Mxico

Documento
de

trabajo

Anlisis de las iniciativas

de legislacin
reglamentaria de la
reforma energtica
Las actividades extractivas en la
iniciativa de Ley de Hidrocarburos
Grupo de Energa:

Manuel Aguilera
Francisco J. Alejo
Jorge E. Navarrete
Ramn C. Torres

11a

Junio 10
2014







ADVERTENCIA

La entrega al Congreso de la Unin, el ltimo da del primer perodo legislativo ordinario
de 2014, de un conjunto de iniciativas de leyes reglamentarias de la reforma
constitucional en materia energtica de 20 de diciembre de 2013 permite vislumbrar los
contornos, alcances y principales caractersticas del nuevo paradigma de explotacin de
recursos energticos que el gobierno pretende imponer a la nacin.
El Grupo de Energa del PUED se propone analizar, en sucesivos documentos de trabajo,
los aspectos centrales del rgimen legal propuesto para el sector de energa.
En este primer documentotras el examen de algunas cuestiones generales relativas a
los tiempos del procedimiento legislativo de las iniciativas de reforma y de una
consideracin especfica sobre la Ronda Cero, crucial para el futuro de Petrleos
Mexicanosse examina detalladamente el marco operativo que se prev para la
industria petrolera y, en especial, para las actividades extractivas de hidrocarburos.
Un segundo documento, de aparicin simultnea, analiza el conjunto de disposiciones
fiscales que se plantea para las actividades extractivas de la industria petrolera, as
como el diseo institucional y operativo previsto para el Fondo Mexicano del Petrleo
para la Estabilizacin y el Desarrollo.
En documentos sucesivos, entre otros temas se abordar:
a) el diseo institucional de Petrleos Mexicanos como empresa productiva del Estado;
y,
b) el marco institucional y operativo que se propone para la industria elctrica.
Este anlisis no prejuzga la realizacin y el resultado de una eventual consulta popular
sobre la reforma energtica.

LAS ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN LA INICIATIVA DE LEY

DE HIDROCARBUROS

GRUPO DE ENERGA

Manuel Aguilera Gmez

Francisco Javier Alejo Lpez
Jorge Eduardo Navarrete
Ramn Carlos Torres Flores

ALGUNAS CUESTIONES GENERALES

Los plazos y las fechas
De acuerdo con su artculo primero transitorio, el Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, en Materia de Energa, publicado en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el
20 de diciembre de 2013, entr en vigor al da siguiente, es decir el sbado 21 de
diciembre de 2013.
Esta fecha es importante porque
determina diversos plazos legales de
trascendencia para el proceso de reforma
energtica cuya base constitucional la
constituye el propio decreto.

Al quedar establecidos en los artculos

transitorios de la reforma constitucional en
materia de energa, dichos plazos
adquirieron el rango de disposicin
constitucional.

Las propuestas de disposiciones legales reglamentarias de la reforma constitucional en

materia de energa estn contenidas en nueve iniciativas de decretoreferidas a la
expedicin de nueve leyes y a la enmienda de otras doceremitidas a la Cmara de
Senadores con sendos oficios del subsecretario de Enlace Legislativo y Acuerdos Polticos
de la Secretara de Gobernacin, fechados el 29 de abril de 2014.
Se trata de las siguientes iniciativas:

Nmero de
oficio

Propuesta de nuevas leyes

Propuesta de enmienda de leyes

839

Ley de hidrocarburos

Ley de Inversin Extranjera

Ley Minera
Ley de Asociaciones Pblico-Privadas

840

Ley de la industria elctrica

841

Ley de los rganos reguladores

coordinados en materia energtica

Ley Orgnica de la Administracin

Pblica Federal

842

Ley de Petrleos Mexicanos

Ley Federal de las Entidades

Paraestatales

Ley de la Comisin Federal de

Electricidad

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos

y Servicios del Sector Pblico
Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas

843

Ley de la Agencia Nacional de

Seguridad Industrial y de Proteccin al
Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos

844

Ley de energa geotrmica

Ley de Aguas Nacionales

845

Ley de ingresos sobre hidrocarburos

Ley Federal de Derechos

Ley de Coordinacin Fiscal

846

Ley del Fondo Mexicano del Petrleo

para la Estabilizacin y el Desarrollo

847

Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria
Ley General de Deuda Pblica

Estas nueve iniciativas fueron propaladas en conferencia de prensa por los titulares de las
secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de Energa (SENER) en la maana del
mircoles 30 de abril. Los oficios haban sido entregados la noche anterior al Senado.
En la conferencia se prensa se aclar que
las tres ltimas iniciativas, de contenido
fiscal o financiero, seran turnadas por el
propio Senado a la Cmara de Diputados
para que sta actuase como cmara de
origen del correspondiente proceso
legislativo. La prensa inform que, en
efecto, la Cmara de Diputados recibi
esas iniciativas el 30 de abril.

Al examinar el trmite legislativo de las
iniciativas del Ejecutivo para reglamentar
la reforma constitucional en materia de
energa, no puede pasarse por alto el
hecho, probablemente significativo, de que
dicho proceso se manej inici con una
violacin constitucional.


LA RONDA CERO: ANTECEDENTE DE IMPORTANCIA CRUCIAL

La Ronda Cerocomo oportunidad irrepetible para que se defina el papel que le
corresponder jugar a Pemex como la principal EPE en el sector petroleroes uno de los
momentos ms importantes y definitorios de la reforma energtica puesta en marcha a
partir de las modificaciones y adiciones constitucionales en materia de energa
promulgadas el 20 de diciembre de 2013. Los campos en produccin y las reas en
exploracin que Pemex solicit le fueran asignados en la ronda cero fueron mantenidos,
desafortunadamente, bajo reserva y no son del conocimiento pblico. La respuesta de la
SENER, elaborada con la asistencia tcnica de la CNH, determinar qu campos en
produccin y reas en exploracin se asignarn a Pemex y constituir un acontecimiento
trascendente de orden poltico, econmico, financiero y tcnico que no est regulado ni
se considera en la Iniciativa de legislacin reglamentaria.

Con la ronda cero, las reservas y los recursos prospectivos de hidrocarburos quedarn
segregados en compartimentos, determinados en su magnitud y alcance por los campos
en produccin y reas en exploracin que se decida incluir en las asignaciones a Pemex en
esa ronda. Las repercusiones de la segmentacin son de diferente naturaleza e impacto
para los diversos tipos de reserva y de recursos prospectivos. A corto y mediano plazo, la
segmentacin de las reservas probadas incide de manera por dems importante en los
ingresos petroleros del gobierno federal, en un horizonte inmediato y de mediano plazo, a
diferencia de la segmentacin de las probables y posibles y de los recursos prospectivos,
cuyas repercusiones son ms complejas y de resultados que se visualizan en el mediano y
el largo plazos.

Los volmenes de extraccin de las reservas probadas son tcnica y comercialmente
factibles, con un margen de error reducido; solo un tercio de ellas, aproximadamente,
requiere inversiones relativamente modestas para el desarrollo de campos. No se conoce
argumentacin tcnica, econmica o financiera que fundamente, en las condiciones
actuales, la posibilidad de obtener un mayor volumen de extraccin de esas reservas
probadas como resultado de adoptar el sistema de contratos en lugar del de asignaciones.
Tampoco puede alegarse que los hidrocarburos extrados mediante contratos puedan
colocarse a mejores precios internacionales.


En cambio, el impacto en los ingresos petroleros del gobierno federal difiere entre y otro
sistema en certidumbre y magnitud. Los que provienen de las asignaciones estarn
sujetos, de acuerdo con la iniciativa, al mismo rgimen de derechos que actualmente
grava a Pemex y ofrece, por tanto, certidumbre y magnitud relativa similar a la
prevaleciente en la actualidad.

Los ingresos petroleros del Gobierno
Federal originados en el sistema de
contratos de exploracin y extraccin en
campos donde se alojan reservas
probadas, estarn sujetos al tipo de
contrato que se seleccione, al beneficio
que signifique en dichos ingresos el
contrato seleccionado, a la eventual
respuesta de los particulares a las
licitaciones y al efecto de las
contraprestaciones aplicables a cargo del
contratista. La combinacin y
posibilidades de estas opciones es incierta
y, como se pone de relieve en otra parte
de este documento, muy posiblemente de
menor magnitud que los ingresos
tributarios provenientes del rgimen de
asignaciones sujeto al pago de derechos.

Sugerencias

Establecer las siguientes disposiciones
puntuales sobre la ronda cero, quiz como
artculos transitorios de la Ley de
Hidrocarburos:

Estas consideraciones sobre la ronda cero

son cruciales para la estabilidad y el
crecimiento econmico en la actualidad y
en el futuro inmediato del pas. No
invalidan ni alteran la necesidad de que la
SENER analice y resuelva, con la asistencia
tcnica de la CNH, la solicitud de
asignacin de campos en produccin y
reas en explotacin que present Pemex.
La propia Constitucin ofrece elementos
para que el Congreso regule esta materia
con visin de Estado, sin desconocer la
5

a) Determinar que el Congreso y los

ciudadanos tengan conocimiento
de los campos en produccin y las
reas en exploracin que Pemex
incluy en la solicitud de la ronda
cero, al tiempo que se precisa la
informacin sobre el patrimonio de
la Nacin constituido por el
volumen de reservas probadas,
dnde se localizan los campos y las
reas que las contienen.
b) Determinar tambin, para cumplir
con el mandato de transparencia,
la responsabilidad institucional de
las instancias de decisin y
gobierno que formularon y
suscribieron la solicitud de Pemex;
de las encargadas en la CNH de
prestar asistencia tcnica en el
anlisis de la solicitud, y de las
responsables de emitir la resolucin

realidad actual de dependencia y

vulnerabilidad de las finanzas pblicas
respecto a los ingresos petroleros. Los
resultados en 2013 y en los primeros
meses del presente ao no son
alentadores:
la
extraccin
sigue
disminuyendo y alejando al pas cada vez
ms de cumplir la metas de extraccin de
crudo y gas establecidas para 2018; la tasa
de restitucin de reservas en 2013,
estimada en 71%, fue menor a la meta de
100%; los ingresos petroleros estn
disminuyendo respecto al Presupuesto y a
las tendencias previsibles; y, los precios
internacionales de los hidrocarburos
manifiestan tendencia a mantener el nivel
actual, no al aumento. Elementos como
stos no deberan ser ignorados por el
Congreso al considerar la urgencia y
sentido de regular los criterios de
seleccin para conocer e influir en las
asignaciones a Pemex en la ronda cero.

en la SENER.
c) Definir
los
criterios
y
procedimientos para analizar y
resolver la solicitud de campos de
produccin y reas en explotacin
que present Pemex a la SENER,
con motivo de la Ronda Cero, y que
dicha regulacin tome en cuenta
los mandatos que la propia
Constitucin establece respecto a
los ingresos provenientes de la
explotacin de los hidrocarburos y
otros relacionados con la
estabilidad macroeconmica y de
las finanzas pblicas.
d) Modificar el plazo en que la SENER
debe dar respuesta a la solicitud de
Pemex, establecindolo cinco
meses despus de aprobada la Ley
de Hidrocarburos, a fin de que esa
Secretara y la CNH dispongan de la
regulacin sobre los criterios que
deben aplicarse para analizar,
evaluar y resolver dicha solicitud.

LAS ACTIVIDADES EXTRACTIVAS DE HIDROCARBUROS

LAS ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN LA INICIATIVA DE LEY DE HIDROCARBUROS

Cuestiones generales

Se propone una nueva ley de hidrocarburos, con el carcter de reglamentaria de los
prrafos cuarto del artculo 25, sptimo del 27 y cuarto del 28 constitucionales, en
sustitucin de la actual Ley Reglamentaria del artculo 27 Constitucional en el Ramo del
Petrleo.

El lunes 8 de junio de 2014, el portal del Senado de la Repblica

recogi el texto del Proyecto de dictamen de las comisiones
unidas de Energia y de Estudios Legislativos, Primera, del
Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de
Hidrocarburos y se reforman diversas disposiciones de la Ley de
Inversin Extranjera; Ley Minera y Ley de Asociaciones Pblico
Privadas (el Dictamen), que fue dado en el Saln de Sesiones
del Senado de la Repblica a los 10 das del mes de junio de
2014, aunque fue recibido por el presidente de la Mesa
Directiva del Senado anexo a un oficio del secretario tcnico de
la Comisin de Energa fechado el 6 de junio de 2014.
El texto de este documento, elaborado antes de que se hiciese
pblico el Dictamen, recoge algunas informaciones y
apreciaciones derivadas del mismo.

Este proyecto de ley es la principal pieza legislativa del conjunto de propuestas de
legislacin reglamentaria en materia de energa. Sorprende, por tanto, lo escueto de los
sealamientos de fondo contenidos en la introduccin de la exposicin de motivos: cuatro
prrafos de la primera pgina del documento. Para apoyar lo que se considera una
reforma secundaria de gran calado, se usan slo los siguientes cuatro argumentos:

La reforma constitucional representa un cambio de paradigma en el
aprovechamiento de los recursos naturales;
El nuevo paradigma estriba en que en ese aprovechamiento pueda ahora
participar el sector privado, lo que exige una reforma de gran calado;

 La legislacin reglamentaria que se propone sentara las bases para un adecuado

y ms productivo aprovechamiento de los recursos, que con el tiempo, habrn
de potenciar y reflejar ms y mejores beneficios para todos los mexicanos; y,
Se destaca, como uno de sus objetivos fundamentales que los ingresos que el
Estado Mexicano obtenga como consecuencia de las actividades de exploracin y
extraccin del petrleo y dems hidrocarburos, deben servir para fortalecer las
finanzas nacionales, con visin de largo plazo, en beneficio de las generaciones
presentes y futuras de mexicanos.

Advirtase la pobreza del planteamiento: el nuevo paradigma consiste slo en la apertura
a los agentes privados; los beneficios de la reforma constitucional y su reglamentacin se
obtendrn en un futuro indeterminado: con el tiempo; y, lo ms sorprendente e
inquietante, el nico objetivo fundamental de la reforma que merece mencin explcita
al principio del planteamiento es el de fortalecer las finanzas pblicas nacionales, como
si de una reforma hacendaria se tratase. (Vase Jorge Eduardo Navarrete, Acerca de la
reversibilidad de la reforma energtica por la va de la consulta popular, Documento de
Trabajo No. 6, Programa Universitario de Estudios del Desarrollo, UNAM. Mxico, 22 de
enero de 2014.)

Frente a una exposicin de motivos muy limitada en contenido y argumentos, al
describirse los alcances de la revisin del marco legal de la industria petrolera, se incurre
en la desmesura y la hiprbole, presentndola, de hecho, como la piedra angular del
desarrollo y el bienestar nacionales.

Aprciese la secuencia virtuosa que se espera (pginas 10 y 11 de la iniciativa):
Con un entorno atractivo para la inversin:
>>>

Petrleo:

Se consolidar un modelo
eficiente y sostenible a largo plazo
de produccin de hidrocarburos y
suministro de combustibles, con
mayor seguridad energtica

Gas natural:

2013 2.3
millones de b/d
2018 3.0
millones de b/d

2025 3.5
>>> millones de b/d

Reservas:

2013 5.7 miles de Lograr tasas de

millones p3/d
restitucin de las
2018 8.0 miles de reservas de
petrleo y gas
millones p3/d
superiores al
202510.4 miles de
100%.
millones p3/d

>>>

Empleos:

Crecimiento:

2018 0.5
millones ms

Se obtendrn mayores tasas de desarrollo y empleos

2018 1 punto ms 2025 2.5

millones ms
2025 2 puntos

>>> ms
Se generarn recursos fiscales adicionales que permitirn:
>>>

>>>

>>>

Fortalecer el sistema de
seguridad social
Abatir la pobreza extrema

Impartir educacin de calidad

y desarrollar capacidades
profesionales

Crear mecanismos de
redistribucin eficaces

Aprovechar el bono
demogrfico

Combatir el hambre

Aumentar nmero de
trabajadores de alta
especialidad tcnica

Financiar la inversin en
infraestructura para un
desarrollo incluyente y
distribuido, mediante la
construccin de aeropuertos,
carreteras, caminos, gasoductos

Mejorar la salud pblica

Impulsar el desarrollo
tecnolgico

Promover un federalismo
incluyente, avances en
democratizacin y en
transmisin de beneficios

La lectura de esta acumulacin ms o menos desordenada y ajena a todo sentido de

prioridad de lo que debe esperarse como resultado de la reforma energtica en el sector
de hidrocarburos deja fuera buen nmero de cuestiones que pareceran adecuadas. Por
ejemplo, no hay referencia directa al fomento del desarrollo y diversificacin de las
actividades industriales; aparentemente los ferrocarriles no se tienen en cuenta entre los
medios de transporte que se ampliarn, pues no se mencionan aunque constituyen,
despus de los ductos, el sistema ms eficaz para el transporte de derivados del petrleo.

Por otra parte, ciertos objetivos se cuantifican y datanproduccin de petrleo y gas,
crecimiento econmico, empleo--, pero no se encuentra sostn alguno de las
estimaciones: no se especifica, por ejemplo, de dnde provendr la produccin adicional
en un horizonte ya muy prximo, 2018. En contraste, son ms los que se presentan sin
referencia cuantitativa alguna, entre ellos varios de la mayor importancia, como el de
recaudacin adicional esperada o el de magnitud de las inversiones extranjeras que se
espera arriben.

En muchos casos, como las referencias a la educacin de calidad o el mejoramiento de los
mecanismos redistributivos, su conexin con la reforma petrolera parece ms bien tenue,
en caso de que exista. Esta distancia es an mayor cuando se habla, en la iniciativa, de
que la reforma energtica promover un federalismo incluyente y se reitera en el texto
propuesto de la ley la exclusiva jurisdiccin federal sobre la industria de los hidrocarburos.

Podra continuar la mencin de este tipo de ejemplos.

Antes de describir su contenido, la exposicin de motivos de la iniciativa de Ley de
Hidrocarburos destaca los dos grandes fundamentos de la nueva visin que se plasma
en el proyecto:
Los hidrocarburos en el subsuelo siguen
siendo propiedad de la nacin

La exploracin y extraccin de petrleo y

dems hidrocarburos son reas estratgicas

Por ello, no se otorgarn concesiones

Por lo que la nacin las realiza mediante:

Las EPE o los particulares que suscriban

contratos con el Estado podrn reportar para

efectos contables y financieros la asignacin o

contrato correspondiente y sus beneficios

esperados, siempre y cuando se afirme en unas
y otros que el petrleo y todos los
hidrocarburos slidos, lquidos o gaseosos que
se encuentren en el subsuelo, son propiedad de
la nacin.

Asignaciones a empresas productivas del

Estado
Contratos con stas o con particulares
nacionales e internacionales

Las asignaciones y contratos sern otorgados a travs de mecanismos que garanticen la mxima
transparencia.
El resto de actividades de la industria petrolera deja de ser estratgica y se permite la
participacin de los particulares, a travs de permisos otorgados por la autoridad o mediante aviso
a la misma, sin necesidad de permiso.

Como complemento de las actividades que continuar realizando Pemex, se propone un nuevo
modelo de participacin de particulares en actividades de refinacin, petroqumica, as como
transporte, almacenamiento y distribucin de petrleo, gas natural y los derivados de estos
hidrocarburos. Tambin se permitir su participacin activa en la venta al pblico de los
productos. En el caso de la industria del gas natural se prev tambin la participacin de terceros,
a travs de otras empresas productivas del Estado.

10

Caben, a este respecto las siguientes:

Observaciones

Sugerencias

Es discutible que el no otorgamiento de

concesiones garantice que los
hidrocarburos en el subsuelo sean
propiedad de la nacin, sobre todo si se
tiene en cuenta que se otorgarn licencias:
se trata de trminos similares en las
modalidades operativas. dependiendo de
las reglas y condiciones que rijan.

Habra que establecer en la Ley las reglas y

condiciones aplicables a los contratos de
licencia que los distingan suficientemente
de las concesiones que la Constitucin
prohbe. Sera deseable, en este sentido,
establecer un contrato modelo para las
licencias.

De manera similar, podran establecerse

Tambin es debatible que la afirmacin de en la Ley los trminos precisos en que
que la mencin, en un contrato o
asignatarios y contratistas reportaran, en
asignacin, de que los hidrocarburos en el sus estados contables, las asignaciones o
subsuelo son propiedad de la nacin,
contratos y la forma en que se calcularan
garantice que as sea, sobre todo cuando
los beneficios esperados de unas y otros.
expresamente se autoriza la
Debe haber normas contables claras y
contabilizacin de stos y de los beneficios terminantes para ello.
que de ellos se esperan en los estados
contables del contratista o asignatario.

Adems, debe considerarse que:

Constituye un punto clave de legalidad jurdica determinar si la nacin (no el
gobierno) puede actuar como tal a travs de contratos con particulares, sobre todo
si se recuerda que el artculo 25 constitucional reformado seala que el sector
pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas.
La confusin aumenta cuando se define al contrato para la exploracin y
extraccin de hidrocarburos, pues en este caso se seala como parte del contrato
al Estado (no la nacin o el gobierno o la autoridad). De hecho, estas cuatro
nociones se manejan como intercambiables a lo largo de la documentacin oficial
sobre la reforma energtica.

11

Las zonas de salvaguardaun concepto por aclarar

La ltima, debido al orden alfabtico, de las definiciones incluidas en el Art 4 de la
iniciativa de Ley de Hidrocarburos seala que la zona de salvaguarda es un rea que el
Estado reserva para limitar las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos.

Los artculos 41 y 42 de la iniciativa se refieren de manera bastante confusa, a esta
materia. Podra entenderse que dichas zonas se estableceran y posteriormente podran
ser ampliadas o reducidas, mediante la incorporacin o desincorporacin de reas
especficas, que por sus posibilidades as lo ameriten, teniendo en cuenta los intereses
nacionales, incluyendo los de seguridad energtica del pas, sustentabilidad de la
plataforma anual de extraccin de hidrocarburos y la diversificacin de mercados.

El establecimiento de una zona de salvaguarda y la incorporacin o desincorporacin de
ella de reas especficas se efectuaran por decreto presidencial, a propuesta de la SENER,
teniendo en cuenta la opinin de la SHCP y los dictmenes tcnicos de la CNH y, en su
caso, de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin de Medio Ambiente
del Sector de Hidrocarburos (Agencia).

Puede suponerse que la o las zonas de salvaguarda permitiran ordenar la toma de
decisiones intertemporales e interelocacionales para un mejor manejo, entre otros, de los
descubrimientos de nuevas reservas por parte de los contratistas. La gestin de estas
zonas debera concentrarse en la CNH como autoridad tcnica y custodio de ellascon
responsabilidad ante el Senadoy en la SENER como autoridad legal y poltica. Adems,
las zonas deberan establecerse, ampliarse o reducirse por el Congreso mediante la
expedicin de una ley.

Observaciones:

Sugerencia:

La fraccin II del Art 42 es particularmente

intrigante. Dispone que correspondera a la
SENER Instruir la unificacin de campos o
yacimientos de extraccin con base en el
dictamen que al efecto emita la Comisin
Nacional de Hidrocarburos. Lo anterior para los
yacimientos nacionales y, en trminos de los
tratados internacionales, para los
transfronterizos.

La lectura del actual texto sugiere que sera

aplicable a reas no asignadas ni contratadas y
podra resultar importante para los intereses
nacionales que en el texto se identifican.
Dada la importancia potencial del concepto,
sera indispensable definir su significado y
alcances sin esperar a ver si se aclaran, en plazo
de seis meses, con la expedicin del reglamento
de la ley.

12

El Dictamen incluye la adicin de un inciso III al artculo 42,

relativo a las zonas de salvaguarda. La adicin propone que la
SENER, la CNH y la CFC se aseguren de que las EPE y sus
subsidiarias y filiales no obstaculicen la competencia o el
desarrollo eficiente de los mercados. Esta prevencin, que por
cierto se repite literalmente ms adelante en otra parte del
dictamen, es especialmente ominosa en este contexto, pues el
espritu de las zonas de salvaguarda es, como se ha dicho,
reservarlas en funcin del inters nacional.

Rgimen de asignaciones para Pemex y otras EPE

Pemex, u otra(s) EPE que eventualmente
se constituya(n), podr recibir de la SENER,
previa opinin favorable de la CNH,
asignaciones para la exploracin y
extraccin de hidrocarburos. La SENER
deber demostrar que, en el caso de que
se trate, la asignacin es el mecanismo
ms adecuado desde el punto de vista del
inters del Estado en trminos de
produccin y garanta de abasto. Por su
parte, la EPE asignataria demostrar
disponer de la capacidad tcnica,
financiera y de ejecucin para extraer los
hidrocarburos de forma eficiente y
competitiva.

Comentario:
La iniciativa es insuficiente respecto de los
criterios y procedimientos de adjudicacin
de las asignaciones, quedando sumamente
corta respecto de, por ejemplo, la
definicin de conceptos como campos en
produccin, reas en exploracin y del
proceso tcnico, econmico y jurdico para
su asignacin y explotacin por parte de
Pemex u otras EPE.

La SENER, con la opinin de la CNH, podr modificar unilateralmente los trminos y
condiciones del ttulo de asignacin y, de ser necesario, requerir al asignatario que someta
a la aprobacin de la CNH las modificaciones del caso a los planes y programas de
exploracin y extraccin.

13


Se establecen dos condiciones para la cesin de asignaciones:

Autorizadas por la SENER, las EPE podrn cederse entre ellas las asignaciones, pero
estarn impedidas de transferirlas a particulares;
Sin embargo, las EPE podrn celebrar con particulares, mediante licitacin y con la
mxima transparencia, contratos de servicios para la explotacin de las reas
asignadas, cubriendo en efectivo la contraprestacin por el servicio recibido
como ya lo hace Pemex en la actualidad.

Se argumenta que en esta forma se dota a las EPE, incluido Pemex, de herramientas que
les permitan competir en el sector de hidrocarburos. Esta ltima acotacin subraya una
vez ms la conviccin de los redactores del proyecto de reforma que Pemex es una
entidad incapaz de competir en el mercado en que ha operado por tres cuartos de siglo, a
menos de que se apoye en otras petroleras, mediante contratos de servicios, que suplan
sus insuficiencias y le permitan competir.

Causales de revocacin de las asignaciones (y de los contratos)
Pemex y las dems EPE vern revocadas sus asignaciones y debern devolverlas al
Estadosin pago ni indemnizacin algunaen caso de:

Suspender sus actividades en el rea asignada por ms de 180 das, sin causa
justificada o autorizacin de la CNH;
No cumplir con el plan de exploracin o de desarrollo de la extraccin;
Sufrir accidentes graves atribuibles a su dolo o culpa;
Remitir informacin falsa o, de manera dolosa y sistemtica, omitir o entorpecer la
entrega de la misma a la SENER, la SHCP, la CNH o la Agencia.

(Adems, en el caso de los contratos, el Art 20 menciona la invalidez de los actos que
dieron origen al contrato como causa de su cancelacin.)

Podra preverse, en algunos casos, recurrir a la opinin tcnica de un tercero calificado
para sostener una decisin de revocacin si la EPE asignataria se inconforma con la misma.
Los asignatarios podrn tambin renunciar a las asignaciones recibidas si deciden no
continuar con los trabajos de exploracin o extraccin, de acuerdo con las condiciones de
14

devolucin previstas en el ttulo respectivo.

En caso de revocacin o renuncia, los
asignatarios debernsin recibir pago
algunodevolver al Estado los bienes
asignados, incluyendo la entrega en
buenas condiciones del rea de
asignacin, as como la de inmuebles,
instalaciones y equipos.

Sugerencia:
Sera importante que el concepto de
buenas condiciones de las reas
asignadas comprenda la ausencia de
degradacin de los suelos y otros
eventuales daos ambientales y obligue a
pagar las acciones de remediacin.

El Dictamen modifica o aclara algunas de las causales de

cancelacin. Sustituye, en el punto II, el concepto plan de
exploracin o de desarrollo de la extraccin por compromiso
mnimo de trabajo. Las otras modificaciones son tambin de
carcter formal, por ejemplo, sealar que accidente grave es
el que ocasiona dao a instalaciones, fatalidad o prdida de
produccin.
El Dictamen prev tambin un recurso de aclaracin a favor del
asignatario.
Elimina, por otra parte, la invalidez de los actos que dieron
origen al contrato como causa de cancelacin del mismo. Esta
supresin resulta difcil de justificar.

Transformacin de las asignaciones en contratos
La iniciativa de ley de hidrocarburos prev que las asignaciones que reciban Pemex y
otra(s) EPE podrn ser transformadas en contratos. Esta operacin es denominada
migracin de asignaciones a contratos. Los redactores de la iniciativa prevn que las
EPE, incluyendo a Pemex, puedan solicitar a la SENERla que resolver con asesora de la
CNHla transformacin en contratos de sus ttulos de asignacin para cambiar el
rgimen fiscal. Al respecto, la exposicin de motivos advierte que mientras las
asignaciones se encontrarn sujetas a un esquema de pago de derechos especfico, los
contratos [] se encontrarn sujetos a un rgimen fiscal en el que se prevn distintas
contraprestaciones que se adecuarn a las condiciones y requerimientos de cada
proyecto, lo que claramente constituye un rgimen fiscal diferenciado respecto al de las

15

asignaciones.
A reserva de comparar ms adelante, en la seccin dedicada a la iniciativa de ley de
ingresos sobre hidrocarburos, ambos regmenes fiscales, a partir de lo sealado es difcil
escapar a la conclusin de que el trato fiscal para los contratos ser ms favorable, al
menos en trminos de flexibilidad, que el que se dar a las asignaciones, pues de otra
suerte no podra explicarse el inters de los asignatarios en transformarse en contratistas.

Adems, una asignacin transformada en contrato permitir a la EPE establecer alianzas
o asociaciones con particulares, para la explotacin del rea correspondiente. La opcin
que se ofrece a Pemex y otra(s) EPE es ntida: para explotar las reas de asignacin podrn
celebrar con particulares contratos de servicios, cubriendo en efectivo la contraprestacin
prestada; para explotar las reas en que la asignacin se haya convertido en contrato
podrn asociarse o establecer alianzas con particulares; es decir, compartir con stos las
utilidades o la produccin o limitarse a adquirir la que stos realicen.

La seleccin de un particular como socio de una EPE deber hacerse por licitacin, de
acuerdo al rgimen general establecido para realizarlas, con dos excepciones:

La SENER deber contar con la opinin favorable de Pemex, o de la EPE de que se
trate, para determinar los criterios de precalificacin de la licitacin; y,
La CNH considerar la opinin de Pemex o de la EPE en cuestin acerca de las
capacidades y experiencia de las empresas particulares interesadas en la
asociacin o alianza.

Es claro que se desea incorporar a la legislacin incentivos, tanto fiscales como operativos,
para que PEMEX y otras eventuales EPE procuren la migracin de sus asignaciones a
contratospara usar el lenguaje de la iniciativa.

Observacin:

Sugerencia:

La figura de transformacin o migracin

de las asignaciones de Pemex a contratos
constituye una herramienta para estrechar
an ms, de manera progresiva, el campo
de actividad exploratoria y extractiva en
que Pemex pueda mantener su operacin
exclusiva. Cuando eventualmente todas

Sera conveniente que la migracin a

contratos de las asignaciones de Pemex,
en especial las que resulten de la ronda
cero, slo se autoricen en caso de
incapacidad manifiesta de Pemex
determinada por la CNH y por un consultor
independientepara llevar adelante la

16

las asignaciones se hayan transformado en

contratos y en todos estos se hayan
constituido asociaciones con particulares,
Pemex habr prcticamente desaparecido.

explotacin eficiente del rea de que se

trate. Corresponde al inters nacional
mantener la operacin exclusiva de Pemex
u otra EPE en las reas ms rentables. En
algunos casos, la transformacin en
contrato de una asignacin podra ser
favorable a Pemex u otra EPE, si bien
estrechara el margen de seguridad
energtica.

El Dictamen incluye un transitorio (el 30) que prev la

continuada vigencia, sin modificacin alguna, de los contratos
integrales de exploracin o produccin o contratos de obra
pblica financiada firmados por Pemex anteriores a la
promulgacin de Ley de Hidrocarburos.
Prev adems que, a solicitud de las partes, puedan
transformarse (migrar) en contratos de exploracin y
produccin, sujetndose a los criterios tcnicos que establezca
la SENER y los trminos fiscales que fije la SHCP, siempre y
cuando no se afecte el balance de los ingresos esperados para el
Estado. Corresponder a la SENER autorizar la transformacin,
cuidando que no se afecten los derechos de terceros.

Rgimen de contratos de exploracin y extraccin
El captulo II de la iniciativa de ley de hidrocarburos se refiere a los contratos para la
exploracin y extraccin. Establece que el otorgamiento de stos corresponde al Estado,
por conducto de la CNH, y a travs de un proceso de licitacin. En la exposicin de
motivos se afirma que este procedimiento prioriza el principio de mxima transparencia
en el proceso de otorgamiento. La experiencia nacional indica que la transparencia no
siempre es caracterstica distintiva de todo proceso de licitacin. Hay que fundar y
garantizar esa prioridad a favor de la transparencia de manera suficiente en las bases
respectivas.


17

Por otra parte, la iniciativa propone que los

contratos de exploracin y extraccin sean
regidos nicamente por la Ley de
Hidrocarburos, presumiblemente por las
disposiciones reglamentarias de sta y, en
forma supletoria, slo por el derecho
mercantil y el derecho comn. El
contenido de la iniciativa es por completo
insuficiente para permitir la adecuada
convocatoria de las sucesivas rondas de
licitacin que abarcarn todas las reas y
campos no asignados a Pemex en la ronda
cero.

Sugerencia:
Es importante suplir esta carencia en la
propia Ley de Hidrocarburos, de suerte que
el Congreso participe en la definicin de los
criterios aplicables desde el punto de vista
de la futura configuracin de la actividad
petrolera en Mxico. Lo anterior es
especialmente importante en el caso de los
yacimientos con hidrocarburos no
convencionales.

A lo largo de esta iniciativa no se regulan las modalidades de contratacin, que debern
ser, entre otras: de servicios, de utilidad o produccin compartida, o de licencia a pesar
de que el artculo 4 transitorio del decreto de reforma constitucional seala, inter alia,
que deba realizarse la reglamentacin de esas modalidades en el plazo sealado por el
propio artculosupuesto que como ya se ha sealado no se actualiz en el tiempo
previsto.

El tema de las modalidades de contratacin
se releg a la iniciativa de ley de ingresos
sobre hidrocarburos, como si el tipo de
contrato fuese una cuestin de carcter
fiscal o financiero y no, como realmente es,
un elemento importante para el resultado
operativo de las actividades de exploracin
y extraccin, sea que las realice una
empresa privada, una EPE o una asociacin
entre stas.

Sugerencia:
Dada la importancia de las modalidades de
contratacin, sera conveniente que se
definiesen y limitasen en la propia Ley de
Hidrocarburos, cuidando la compatibilidad
con las disposiciones alusivas en la
iniciativa de ley de ingresos sobre
hidrocarburos.

La iniciativa seala que los contratos para la exploracin y extraccin establecern
invariablemente que los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nacin. Cabe
preguntarse por las consecuencias operativas de una clusula de este tenor inserta en los
contratos. Por ejemplo,

18

permitir a la CNH ordenar la suspensin

de la explotacin de alguna rea
contractual si encuentra que se est
daando el depsito por la tcnica de
extraccin utilizada, sobre todo en el caso
de operaciones de recuperacin
secundaria o de recursos no
convencionales? O en el caso de que el
aceite o gas provengan de un depsito
vecino y conectado pero ajeno al rea
contractual? El hecho de que el
contratista puede considerar, para fines
contables, todos los recursos existentes en
el rea contractual, no compromete la
propiedad de la nacin sobre los mismos?
Mientras no se defina se alcance prctico,
se tratar de una clusula meramente
declarativa.

Sugerencia:
Convendra establecer en la Ley, sobre la
base del principio, reconocido en los
contratos, de que los hidrocarburos en el
subsuelo son propiedad de la Nacin, los
casos en que sta, a travs de la CNH,
podr ordenar la cancelacin de algn
contrato si se demuestramediante
dictamen de la propia CNH y de un
consultor independienteque el
contratista est, por las tcnicas de
extraccin, el ritmo de explotacin del
yacimiento o las acciones de recuperacin
secundaria, daando irremediablemente el
depsito o, entre otros casos, infligiendo
daos graves al ambiente, por
contaminacin de suelos o aguas o
atmsfera, o incumpliendo gravemente las
normas de seguridad industrial.

Cesin de control corporativo y de gestin o de control de operaciones
La iniciativa de ley seala que corresponde a la SENER autorizar, en forma previa, la
celebracin de alianzas o asociaciones que prevean la cesin del control corporativo o de
gestin del contratista, o el control parcial o total de las operaciones en un rea
contractual. Este tipo de cesiones podr autorizarse siempre y cuando el nuevo gestor u
operador tenga la experiencia y capacidades tcnicas y administrativas para desahogar las
actividades previstas en el rea contractual, as como las inherentes a la ejecucin del
contrato.

19

Observacin:

Sugerencia:

Es claro que esta disposicin abre la

posibilidad de que los contratistas
ganadores de una licitacin transfieran el
control y operacin de las reas
contractuales a terceros que no hayan
participado en la licitacin. A reserva de
aclarar su alcance, el artculo 15 parece
abrir la puerta a componendas y
simulaciones de muy diverso tipo.

En principio este tipo de cesiones debera

estar prohibido, salvo que la cesin sea
indispensable para la continuidad de los
trabajos de exploracin o extraccin a
juicio de la CNH. En todo caso, deberan
definirse, de manera explcita y limitativa,
los supuestos en que se podr autorizar la
cesin del control corporativo y de gestin
o de control de operaciones por parte de
un contratista. En casos que la cesin se
refiera a contratos de gran magnitud (i e,
25 mil b/d o ms) podra preverse informar
al Congreso y contar con la no objecin de
ste.

Sobre los plazos establecidos en los contratos
A lo largo de la iniciativa, se establecen plazos especficos para que la autoridad, las EPE y
los concesionarios cumplan ciertas obligaciones o realicen tareas que la ley les
encomienda. Se trata de disposiciones estndar y no mereceran mayor comentario a no
ser que algunos de ellos fueron objeto de enmiendas similares en el proyecto de dictamen
de 8 de junio de 2014.

En efecto, la enmienda propuesta en el dictamen para los

artculos que contienen plazos que corresponden a la SENER y a
la CNH consiste en introducir en todos ellos la afirmativa ficta.
Por ejemplo, se propone que el Art 36 seale que la CNH
establecer un plazo para ella misma responder a las solicitudes
de perforacin de pozos en algunos casos y agrega que, en caso
de no hacerlo en el plazo fijado, la autorizacin se dar por
otorgada.

20

Participacin del Estado en los contratos

Corresponde a la SENER determinar los trminos y lineamientos para la licitacin de los
contratos. Al abrir la licitacin, la SENER podr prever la participacin del Estadoa
travs de Pemex, otra EPE o un vehculo financiero especializado del Estado,
establecindolo de manera explcita en las bases de licitacin, en los siguientes tres casos:

Cuando el rea contractual a licitarse coexista, a diferente profundidad, con un

rea de asignacin;

Cuando existan oportunidades de impulsar la transferencia de conocimiento o

tecnologa a favor de Pemex u otra EPE; y,

Cuando se trate de proyectos que se deseen impulsar a travs de un vehculo

financiero especializado del Estado.

En los casos segundo y tercero anteriores, la participacin estatal no ser mayor al 30% de
la inversin del proyecto.

Diversos extremos de esta particular disposicin requieren ser aclarados:

Es evidente que Pemex tendr inters en participar en la explotacin de un

yacimiento situado, a diferente profundidad, en un rea que tiene asignada. No
slo debe tenerse en cuenta la viabilidad tcnica y operativa de que un asignatario
y un contratista coexistan en la misma rea superficial, para realizar trabajos a
diferentes profundidades, sino que debera reconocerse la conveniencia de que el
yacimiento ms profundo fuera incorporado a la asignacin. Por otra parte,
puede un contratista realizar la explotacin de un depsito ms profundo sin
afectar las condiciones de operacin del asignatario que explota otro, situado a
menor profundidad?

Uno de los argumentos ms socorridos en apoyo de la reforma constitucional fue

la supuesta incapacidad tcnica, financiera y operativa de Pemex para explotar de
manera eficiente los yacimientos en aguas profundas y ultraprofundas. De ser as,
todos los contratos referidos a este tipo de reas ofreceran la oportunidad de
transferencia de conocimiento y tecnologa que se alude en el segundo supuesto.
Se va a reconocer la participacin de Pemex u otra EPE en todos esos contratos?

21

Qu elementos pueden llevar al FMP a desear impulsar un proyecto de

exploracin o extraccin en un rea contractual por licitarse? Podra ser, desde
luego, su rentabilidad extraordinaria o la riqueza excepcional del campo? Si tal es
el caso, por qu limitar a 30% de la inversin la participacin del Estado? Son ya
inconcebibles las participaciones de las EPE al 100% en proyectos de particular
importancia? No es, desde luego, el caso de Petrobras.

Contratos en yacimientos fronterizos
Pemex u otra EPE deber participar, de manera obligada y con por lo menos el 20% de la
inversin, en las reas contractuales en que exista la posibilidad de encontrar
yacimientos transfronterizos. Las bases de licitacin y adjudicacin incluirn este
supuesto. Se busca garantizar que, en caso de confirmarse que el yacimiento en cuestin
sea transfronterizo, se tutele el inters nacional y se garantice la observancia del tratado
internacional aplicable.

Clausulado de los contratos
El artculo 19 de la iniciativa de Ley de Hidrocarburos enumera quince componentes
mnimos que debern incluirse en el clausulado de los contratos.

La mayora de ellos corresponden a
clusulas de prctica comn en este tipo
de contratos, por lo que enumeracin no
resulta til. Hubiera sido preferible
establecer en Ley un modelo de contrato,
para reducir en todo lo posible los grados
de discrecionalidad, teniendo en cuenta la
diversidad de dependencias que
intervendrn en su formulacin. Se adujo
que habra que mantener la flexibilidad y,
en alguna declaracin a la prensa, un
funcionario de SENER seal que los
contratos seran como trajes a la medida
para el proyecto especfico de que se
tratase.

Sugerencia:
Si se establece en la ley un clausulado
mnimo para los contratos, debera
completarse y precisarse, o bien dar el
paso adicional de establecer un contrato
tipo o un formato completo de contrato,
que reduzca los mrgenes de
discrecionalidad durante el proceso de
negociacin de los mismos.
Igualmente, la ley de hidrocarburos podra
reconocer explcitamente los diferentes
tipos de contratoque se distinguen en la
iniciativa de ley de ingresos sobre
hidrocarburosy ofrecer contratos modelo
para cada uno de ellos.

22

El Dictamen propone una modificacin al Art 18 que disponga

que la SENER establecer el modelo de contratacin
correspondiente a cada licitacin para lo cual podr elegir, entre
otros, los contratos de servicios, de utilidad o produccin
compartida o de licencia.
Este parece ser un paso hacia la formulacin de modelos de
contrato, una de las sugerencias contenidas en este documento.
Hubiera sido preferible que la enmienda ordenase la elaboracin
de un modelo de contrato para cada tipo, en especial el contrato
de licencia que debe distinguirse claramente de un contrato de
concesin.

Procedimientos de licitacin
Se establece que los actos relacionados con el procedimiento de licitacin y adjudicacin
de contratos se consideran de orden pblico e inters social.

Se prev que en cada caso de licitacin de contratos intervengan:

La SENER, para definir los lineamientos tcnicos y establecer los criterios de
precalificacin, escuchando la opinin de la SHCP;
La SHCP, para establecer los trminos fiscales, incluida la variable de adjudicacin;
La Comisin Federal de Competencia Econmica (CFC), para opinar sobre el
mecanismo de seleccin del ganador; y,
La CNH, a la que compete definir las disposiciones aplicables, conducir el proceso y
revocar un fallo si se comprueba que el ganador present informacin falsa.

Con un criterio similar al usado para no definir un modelo de contrato de exploracin y
extraccin, tampoco se establece un procedimiento nico para la licitacin de los
contratos, si bien se definen criterios y caractersticas generales que debern ser
satisfechos. Entre ellas destacan:

Un plazo mnimo de 90 das naturales entre la publicacin de la convocatoria y la
presentacin de propuestas;

23

 Realizar la recepcin de las propuestas y la apertura de las mismas en actos

pblicos, de preferencia en uno solo;
Sealar el tipo de contrato;
Establecer criterios y plazos del proceso de precalificacin y de aclaracin de las
bases;
Definir la variable de adjudicacin;
mecanismo de seleccin del ganador, determinado previa opinin de la CFC; y,

Considerar inhabilitadas para
participar en la licitacin a las
personas morales legalmente
impedidas para contratar con
autoridades federales, con
cuestiones pendientes de solventar
respecto de anteriores contratos,
por usar a terceros para evadir esta
situacin, o presentar informacin
falsa.

Sugerencia:
De manera similar a lo sealado en el caso
de los contratos, si se definen en la ley los
criterios y caractersticas generales de las
bases de licitacin, sera conveniente
recoger tambin en la ley un modelo o
formato de las bases de licitacin para los
distintos tipos de contrato.

El Dictamen cubre otra laguna de la iniciativa al proponer que el

Art 23 de sta establezca los mecanismos de adjudicacin
admisibles en las licitaciones: una subasta ascendente, una
subasta descendente o una subasta al primer precio en sobre
cerrado. Propone tambin que las bases de licitacin incluyan
los criterios de desempate.

El gas natural obtenido en yacimientos carbonferos
Se podrn adjudicar directamente los contratos a titulares de concesiones mineras,
exclusivamente para el gas natural contenido en las vetas de carbn mineral en
explotacin. El contrato ser suscrito por la CNH y el concesionario minero si ste
acredita, ante la SENER, contar con la solvencia econmica y capacidad tcnica,
administrativa y financiera para explotar el gas natural contenido en la veta de carbn
mineral.

24

Quiz quepa una analoga con los depsitos de hidrocarburos a diferente profundidad,
que se prev puedan ser objeto de contratos o asignaciones concurrentes. Podra quizs
haberse pensado en que el gas asociado a una veta carbonfera en produccin fuese
explotado por un tercero que hubiese obtenido tal derecho por licitacin.

La iniciativa de ley de hidrocarburos incluye, inter alia, propuestas de reforma a la Ley
Minera, vinculadas con el gas natural obtenido en yacimientos carbonferos. Al respecto
se prev dar por terminada la anomala de considerarlo un mineral, siendo un
hidrocarburo. Por tanto se propone derogar todas las referencias al gas asociado al
carbn mineral de la mencionada Ley Minera. Adems, dada la preferencia que se
establece a favor de las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos, as
como a las de transporte y distribucin por ductos de hidrocarburos (vase, ms adelante,
el apartado Preferencia a las actividades petroleras), se propone adicionar al artculo 6 de
la Ley Minera las salvedades sobre los derechos preferenciales de exploracin y
explotacin minera, ya que stos no tendrn efecto frente a las actividades de exploracin
y extraccin del petrleo y de los dems hidrocarburos.

Este mismo caso, el gas natural obtenido
en yacimientos carbonferos (usualmente
denominado gas gris) lleva a proponer
modificaciones en lo relativo a la
Secretara de Economa, derogando sus
actuales atribuciones relacionadas con el
manejo, autorizacin y supervisin de las
actividades de extraccin y
aprovechamiento del gas asociado a los
yacimientos del carbn mineral.

Sugerencia:
En primer trmino habra que definir las
bases para la explotacin de este
recursohidrocarburo diferenciado del
mineral objeto de la concesin.
Dado el triste historial de seguridad
industrial en la extraccin del carbn
mineral, sera indispensable establecer
requisitos y procedimientos muy estrictos y
eficaces de seguridad antes de autorizar a
las empresas carbonferas a convertirse,
sin licitacin, en contratistas extractoras
de gas natural.

25

Atribuciones concurrentes en materia de contratos

Las facultades de las diversas autoridades involucradas en los contratos de exploracin y
extraccin se distribuyen como sigue:

SENER
Seleccionar las reas
contractuales, que podrn
ser sugeridas por Pemex,
otras EPE o particulares

SHCP

CNH
Proporcionar asistencia
tcnica a la SENER en la
seleccin de reas
contractuales

Aprobar y propalar el plan

quinquenal de licitaciones
de reas contractuales

Proponer a la SENER el plan

quinquenal de licitaciones
de reas contractuales

Establecer el modelo de
Establecer las condiciones
contrato para cada rea que econmicas y los trminos
maximice el ingreso pblico fiscales que permitan
obtener, en el tiempo,
ingresos que apoyen el
desarrollo de largo plazo

Desarrollar, administrar y
publicar la informacin
tcnica sobre las reas
contractuales sujetas a
licitacin

Disear los trminos y

condiciones tcnicas de los
contratos

Realizar las licitaciones y

suscribir los contratos de
exploracin y extraccin

Establecer lo lineamientos
tcnicos para cada proceso
de licitacin de contratos

Determinar la variable de
adjudicacin de los procesos
de licitacinque ser de
carcter econmico y
relativa a los trminos
fiscales

Emitir las bases de licitacin

y adjudicacin de los
contratos a la luz de las
indicaciones de SENER y
SHCP

Participar en la planeacin y
desarrollo de la propaganda
nacional e internacional de
las rondas de licitacin

Participar la propaganda
nacional e internacional de
las rondas de licitacin
(Aadido en el Dictamen.)

26

Participar en los eventos de

difusin, nacional e
internacional, de las rondas
de licitacin (Aadido en el
Dictamen.)

Aprobar los planes de

exploracin y desarrollo que
maximicen la productividad
del campo en el tiempo; sus
modificaciones y
observancia

Realizar la administracin y
auditora contable de los
trminos fiscales de los
contratospudiendo
auxiliarse de terceros

Realizar la administracin y
supervisin tcnica de los
contratos, incluyendo los
programas anuales de
inversin y operacin, y
determinar las condiciones
tcnicas que maximicen la
productividad del campo en
el tiempo pudiendo
auxiliarse de terceros

Aprobar la cesin del control

corporativo u operativo en
los trminos del Art 15

Aprobar la modificacin,
cancelacin o terminacin
de los contratos

El Dictamen reasigna algunas de las atribuciones o competencias

contenidas en la iniciativa y reflejadas en el cuadro anterior. En
general, las modificaciones se orientan a atribuir directamente a
la CNH asuntos en los que se le consideraba asesora de la SENER
o en establecer de manera directa en la CNH facultades que se
atribuan a la SENER. Con las enmiendas incluidas en el
Dictamen, la CNH resulta notablemente fortalecida vis--vis la
SENER.
Las tres entidades tendran participacin en la promocin de las
licitaciones, incluyendo las de adjudicacin de reas para
exploracin y extraccin. No parece del todo aconsejable que la
entidad responsable de la regulacin del sector (CNH) se
comprometa activamente en la propaganda de las rondas, lo que
la coloca en la posicin de convencer a empresas y entidades que
pueden quedar sujetos a su regulacin.

Advirtase, de entrada, el amplio grado de discrecionalidad que supone definir las
condiciones y trminos de los contratos en cada caso, incluso dentro de la misma rea
contractual. Se da lugar a conflictos de interpretacin y prioridad entre algunos objetivos
de la actividad de extraccin que se mencionan en la Ley, que no se definen o limitan en
cuanto a volumen y tiempo en la iniciativa, en especial los relativos a:

27


a) Maximizar el ingreso pblico a obtener en cada rea contractual;
b) Maximizar la productividad de cada campo en el tiempo;
c) Maximizar, en el tiempo, la obtencin de ingresos que apoyen el desarrollo de
largo plazo.

Estos objetivos pueden tornarse conflictivos o excluyentes y pueden dar lugar a decisiones
de poltica contradictorias o incongruentes.

Preocupa, por otro lado, la autorizacin general que se extiende a la SHCP y a la CNH para
auxiliarse de terceroses decir, contratar a consultores externospara el desempeo de
actividades esenciales:

administracin y auditora contable
de los trminos fiscales de los

contratos;

administracin y supervisin
Cabra preguntarse, si para todo esto van
tcnica de los contratos y de los
a auxiliarse de terceros, qu van a hacer
programas anuales de inversin y
por ellas mismas.
operacin

determinacin de las condiciones

tcnicas que maximicen la
productividad del campo en el
tiempo.


Actividades sujetas a autorizacin en asignaciones y contratos
Encontrndose ya en operacin las asignaciones y los contratos, las siguientes actividades
estarn sujetas a autorizacin de la CNH en ambos casos:
La perforacin de pozos exploratorios;
La perforacin en aguas profundas y ultraprofundas; y,
Modelos de diseo de pozos.
Reconocimiento y exploracin superficial.

28

Pareciera que la necesidad de autorizacin en los casos sealados obedece a la necesidad

de que la CNH se mantenga informada de las actividades de asignatarios y, sobre todo, de
contratistas. En los dos primeros casos, la autorizacin ayudara a mantener al da las
estadsticas; en el tercero, quiz, a informarse de innovaciones tcnicas en materia de
perforacin y operacin de pozos, incluyendo, por ejemplo, perforacin horizontalla
tecnologa que, junto a la fracturacin hidrulica, ha permitido el voltil auge de la
produccin de aceite y gas de lutitas en EE UU.

Los asignatarios y contratistas no requerirn de autorizacin para el reconocimiento y la
exploracin superficial en las reas asignadas a contratadas. Si bien debern avisar de esas
acciones a la CNH.

Una serie interesante de enmiendas contenidas en el Dictamen

alude a los artculos 43 a 47 de la iniciativa.
Por una parte, se propone adicionar la fraccin IV al Art 43 para
establecer la obligacin de la SENER de instruir a las EPE y a sus
subsidiarias y filiales para que garanticen que sus actividades y
operaciones no obstaculicen la competencia y el desarrollo
eficiente de los mercados, as como la poltica pblica en
materia energtica. Naturalmente, no se reclama garanta
equivalente de parte de los contratistas, pues se parte del
supuesto de que las empresas privadas jams pensaran
siquiera en obstaculizar la competencia o la eficiencia de los
mercados, cuando, sobre todo en el sector petrolero, existen
numerosos ejemplos de corporaciones privadas que acuden a
prcticas anticompetitivas. Sera adecuado que la exigencia de
abstencin de limitar la competencia se dirigiese tanto a
asignatarios como a contratistas.
Por otra parte, en el prrafo final del mismo artculo
enmendado, se instruye a la CNH para que, ejerza sus
funciones, procurando elevar el factor de recuperacin y la
obtencin de volumen al mximo de petrleo y gas natural en
el largo plazo, considerando la viabilidad econmica [..,] as
como [la] sustentabilidad. Si algn elemento de la reforma
energtica est fuera de toda duda es su carcter extractivista a
ultranza, por lo que cabe preguntarse qu necesidad haba de
reiterarlo en este Art 43 dedicado a las facultades de la CNH.

29

OTROS ELEMENTOS SOBRE ACTIVIDADES EXTRACTIVAS DE LA INICIATIVA

Adems del rgimen de contratos de exploracin y extraccinelemento central del
diseo de las actividades bsicas de la industria petrolera que se plantea en la reforma
constitucional en materia energticala iniciativa de ley de hidrocarburos contiene
diversos elementos miscelneos asociados a las actividades extractivas de la industria que
conviene analizar.

Preferencia a las actividades petroleras
El carcter estratgico, que la dota de inters social y pblico, as como la utilidad pblica,
siguen siendo reconocidos para la extraccin de hidrocarburos. Sin embargo, ya no
amparan ni mantienen su principal expresin histrica: la exclusividad del Estado. Ahora
se les utiliza para argumentar la preferencia que se le concedejunto con otras
actividades de la industria petrolera y con el servicio pblico de trasmisin y distribucin
de energa elctricasobre cualquier otra actividad que implique el aprovechamiento de
la superficie y el subsuelo en los terrenos afectos a la actividad exploratoria o extractiva.

Se argumenta tambin que, en la actualidad, tal preferencia se ejerce mediante
instrumentos casusticos y no existen instancias ni procedimientos uniformes y giles para
valuar contraprestaciones e indemnizaciones, ni para resolver problemas de coexistencia
o dirimir controversias, lo que se traduce en incertidumbre jurdica para todas las partes.

Al reconocer que existir asimetra entre las partesun contratista o asignatario petrolero
frente al o a los propietarios de terrenos, en el caso quiz ms usualla iniciativa
contempla, por una parte, medidas de transparencia, como la entrega por escrito de la
oferta de contraprestacin y, en su caso, la asesora de la Procuradura Agraria. El
acuerdo al que se llegue, que podr contemplar contraprestaciones pagaderas en
efectivo, en especie (aunque no asociadas a los hidrocarburos) o en formas de asociacin
o participacin, deber tambin formularse por escrito y no contendr clausulas
confidenciales.




30

Para solventar los desacuerdos entre las partes, se prev la mediacin del Instituto de
Administracin y Valuacin de Bienes Nacionales (el Instituto) o bien promover ante un
juez de distrito competente la constitucin de una servidumbre legal de hidrocarburos,
que es una nueva figura jurdica. Esta servidumbre comprender el derecho de trnsito
de personas; el de transporte, conduccin y almacenamiento de materiales para la
construccin, vehculos, maquinaria y bienes de todo tipo; el de construccin instalacin o
mantenimiento de la infraestructura
o realizacin de obras y trabajos necesarios
para el adecuado desarrollo y vigilancia de
las actividades amparadas por virtud de un
contrato o asignacin, as como todos
aquellos que sean necesarios para tal fin.
La servidumbre no exceder el plazo del
contrato o asignacin de que se trate.

Sugerencia:

En trminos histricos, el ejercicio de la

preferencia para la actividad petrolera
sobre todo antes pero tambin despus de
la expropiacin de 1938supuso atropellos
a los derechos de particulares. La
extraccin de aceite y gas de lutitas, por las
Si ninguno de los mecanismos anteriores
caractersticas fsicas de los yacimientos,
resultase eficaz, el Instituto lo notificar a
implica la afectacin de gran nmero de
la SENER, la que podr dar inicio al
predios. Estas dos consideraciones
procedimiento de expropiacin, en
aconsejan el reforzamiento de las medidas
trminos de las disposiciones aplicables, o de proteccin de los propietarios de
a la constitucin de una servidumbre legal terrenos que resulten o se consideren
de hidrocarburos por va administrativa.
necesarios para la actividad petrolera,
La iniciativa no incluye referencia explcita incluso procedimientos transparentes y
efectivos de arbitraje, en especial en los
a esta preferencia en el caso de las
casos de tierras comunales, otros predios
superficies marinas, aunque ha sido
prctica comn otorgarla con afectacin de agrcolas o ganaderos y las tierras
propiedad de comunidades indgenas.
zonas de pesquera.

El Dictamen coloca en an mayor indefensin a los pueblos y

comunidades agrarias al proponer que se elimine la intervencin
de la Procuradura Agraria, prevista en el inciso IV del artculo 96
(ahora 101), para asesorar y representar a los propietarios de
terrenos a ser afectados por actividades petroleras.
Sin duda como resultado de presiones de parte interesada se
hace desaparecer toda mencin a la Procuradura Agraria.

31

Cuidado ambiental
A este respecto, la exposicin de motivos de la iniciativa seala: El Estado velar por la
proteccin y cuidado del medio ambiente en los procesos en que intervengan empresas
productivas del Estado, los particulares o ambos, mediante mejores prcticas en el uso de
energa, disminucin en la generacin de gases y compuestos de efecto invernadero,
eficiencia en el uso de recursos naturales, baja generacin de residuos y emisiones, as
como la menor huella de carbono e impacto ambiental en todos sus procesos. Una
declaracin de este tipo debera traducirse en un corpus legislativo renovado y
actualizado, en funcin de las exigencias de nuevos recursos por explotar (aceite y gas de
lutitas, aguas profundas), entre otras.

Los artculos 121 y 122 se refieren a la seguridad industrial y a la proteccin del ambiente
como si se tratase de cuestiones estrechamente relacionadas o dependientes una de otra.
La legislacin debera reconocer la especificidad e importancia de cada una de estas reas.
Parece obedecerse a una propuesta institucional tambin contenida en el conjunto de
iniciativas de ley relativas a la reforma constitucional en materia de energa. Se trata de la
creacin de un nuevo organismo: la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de
Proteccin al Medio Ambiente, objeto de una iniciativa de ley por separado.

El primero de los artculos mencionados de

la propuesta de ley de hidrocarburos alude
al futuro establecimiento de la agencia, a la
que corresponder emitir la normatividad
correspondiente, de acuerdo a su propia
ley.
El segundo prev que, entre otros, los
asignatarios y contratistas ejecutarn las
acciones de prevencin y de reparacin de
daos al medio ambiente o al equilibrio
ecolgico que ocasionen con sus
actividades y estarn obligados a sufragar
los costos inherentes a dicha reparacin,
cuando sean declarados responsables por
resolucin de la autoridad competente, en
trminos de las disposiciones aplicables.

Sugerencia:
La necesidad de una nueva agencia dista de
estar demostrada. Hacerla responsable de
cuestiones tan diversas como seguridad
industrial y cuidado ambiental hace pensar,
en realidad, en dos agencias bajo el techo
de una. Quiz pueda evitarse una
duplicacin institucional innecesaria pues
existen ya entidades encargadas de la
proteccin del ambiente, que podran afinar
sus mtodos para lograr una ms eficaz y
oportuna prevencin y remediacin
ambientales en las actividades de
exploracin y extraccinmuy necesarias
en todo momento pero indispensables
cuando se prev una importante expansin
de las perforaciones en aguas profundas y
ultraprofundas y en formaciones de lutitas.

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Aunque no proponen modificacin alguna a los artculos

relativos a la Agencia, los autores del Dictamen se sintieron
compelidos a resaltar (pp 100-101) que sta es el rgano
adecuado para emitir la regulacin y normatividad aplicable en
la materia y que le corresponde aportar los elementos tcnicos
para el diseo y la definicin de la poltica pblica en materia
energtica, de proteccin al medio ambiente y de recursos
naturales, as como para la formulacin de los programas
sectoriales.
En el dictamen se potencia la desmesura ya sealada en la
iniciativa: pareciera que se trata de crear una SEMARNAT de los
hidrocarburos, con descuido total de la coherencia institucional
mnima del Estado.

Comercializacin de hidrocarburos
Se propone en la iniciativa que corresponda al Estado la comercializacin de los
hidrocarburos que se obtengan mediante los contratos de utilidad compartida y de
produccin compartida, aunque en este ltimo caso slo la parte que en los trminos del
contrato le pertenezca. Al efecto se prev que la CNH contrate con Pemex, con alguna
de sus filiales, con otra EPE o con particulares, mediante licitacin, la prestacin del
servicio de comercializacin de hidrocarburos.

Se propone tambin que, por los primeros tres aos tras la entrada en vigor de la Ley,
Pemex contine realizando la comercializacin, en tanto se establecen las condiciones
para licitar el servicio. Es curioso, por decir lo menos, que se suponga que ya existen
condiciones para licitar de inmediato los contratos de exploracin y extraccin, y que se
requieran hasta tres aosuno de los plazos ms largos previstos en la iniciativapara
una actividad comparativamente sencilla: la comercializacin. Sin duda, las razones son
otras.

33

Por otra parte, de manera bastante inesperada, en el captulo de la iniciativa de ley

destinado a los contratos de exploracin y extraccin, que se examin arriba, aparece el
artculo 28. Establece que, a peticin del FMP, la CNH podr contratar, mediante
licitacin, a Pemex, cualquier otra EPE o cualquier persona moral, para que a cambio de
una contraprestacin preste a la Nacin los servicios de comercializacin de los
Hidrocarburos que el Estado obtenga como resultado de los Contratos para la Exploracin
y Extraccin. (Se respeta el peculiar uso de maysculas del original.)

Se trata de un contrato de intermediacin comercial, probablemente para la
comercializacin en el exterior, de hidrocarburos propiedad del Estado. Con sus amplias
redes de comercializacin global, una petrolera transnacional, podra ganar fcilmente la
licitacin de un contrato de este tipo y recibir una contraprestacines decir, una
comisinpor un servicio que a la fecha ha venido realizando, en el caso de los mercados
externos, PMI, el brazo comercializador externo de Pemex. Qu justifica que se contrate
a intermediarios de comercializacin?

La confusin en esta materia es an mayor cuando se advierte que en el Art 49 se
establece que para realizar [entre otras] actividades de comercializacin de
Hidrocarburos [mayscula en el original ] no se requerir permiso, sino slo registro
ante la CRE.

Sera conveniente que se aclarasen estas confusas alusiones a la comercializacin de
petrleo y gas.

Ms ampliamente, quiz la insuficiencia

ms notoria de la iniciativa de ley de
hidrocarburos sea la omisin de normas
suficientes y efectivas para atender la
comercializacin del petrleo y el gas,
actividades quejunto con el
reconocimiento y exploracin superficial, la
exploracin y extraccin, la refinacin, el
procesamiento de gas, el transporte,
almacenamiento y distribucinforman
parte de la industria de hidrocarburos, tal
como se define en el Art 2 de la iniciativa.

Sugerencia:
Existen suficientes elementos para
considerar que la venta de primera mano
de petrleo crudo y dems hidrocarburos
extrados del subsuelo, que son propiedad
de la nacin, debera continuar siendo una
actividad centralizada en Pemex,
independientemente de si proceden de
reas asignadas o contratadas.

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El Dictamen agrega, en el Art 2 de la Ley, la comercializacin a

las reas reguladas por el proyecto de Ley en materia de gas
natural, GLP y petrolferos, cubriendo un vaco antes existente.

Contenido nacional
La iniciativa de ley de hidrocarburos establece disposiciones que tienen el propsito de
favorecer la participacin de la actividad econmica nacional en el abasto de bienes y
servicios requeridos en las actividades de hidrocarburos. Estas disposiciones se organizan
en dos sistemas, uno aplicable a las asignaciones y contratos para la exploracin y
extraccin y el otro a la inversin directa en la industria de hidrocarburos. No obstante, la
regulacin del primer sistema ofrece imprecisiones y deficiencias para cumplir con los
cometidos establecidos en la Constitucin y en la exposicin de motivos de la iniciativa.

En efecto, el artculo 46 seala en su primer prrafo que las asignaciones y contratos en
exploracin y extraccin debern alcanzar, en promedio, al menos veinticinco por ciento
de contenido nacional. Es razonable suponer que la especificacin de contenido nacional
constituye una obligacin contractual; de ser as, la redaccin debera precisarla. En
adicin, en el mismo prrafo se hace referencia a las actividades de exploracin y
extraccin que se realicen en territorio nacional a travs de Asignaciones y Contratos; si el
Artculo 2 dispone que la ley tiene por objeto regular la industria de hidrocarburos en el
territorio nacional, entonces el sealamiento territorial del artculo 46 es innecesario, a no
ser que se pretenda decir algo distinto. Tampoco se entiende a que se refiere el trmino
promedio incluido en el mismo primer prrafo, se sugiere hacer la aclaracin pertinente
o suprimirlo.

En la iniciativa no se define que debe entenderse por contenido nacional o porque no se
utiliza el concepto de cadena productiva que establece el artculo 4 fraccin VII de dicha
iniciativa para la industria de los hidrocarburos (conjunto de agentes econmicos que
participan directamente en la proveedura, suministro, construccin y prestacin de
servicios para la industria de hidrocarburos). Este concepto tiene la ventaja de incluir los
componentes del agregado contenido nacional y por tanto ofrece la posibilidad de
establecer cuatro metas mnimas, para cada uno de ellos, y no una cifra genrica, como la
de veinticinco por ciento, que por ser un agregado es difcil que funcione como
instrumento de promocin industrial (al menos ha sido la experiencia en Mxico y en
otros pases).

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El tercer prrafo del mismo artculo 46 seala que la meta de grado de contenido nacional
deber ser incluida en las bases de licitacin, lo que resulta desde luego obvio, si el
compromiso referido lo debe contener la asignacin o el contrato. Esto es, no debera
haber duda sobre la inclusin del mnimo de contenido nacional en el clausulado de la
asignacin o del contrato.

La Iniciativa seala en el referido artculo 46 que la Secretara de Economa verificar el
cumplimiento del porcentaje de contenido nacional e informar a la CNH sobre la
imposicin de penalizaciones. El cumplimiento de la asignacin o contrato le corresponde
a la institucin responsable de asignar o contratar; no es entendible que para esta materia
se diluya la responsabilidad con la injerencia de otra Secretara de Estado, sin demrito de
que sta cumpla con los cometidos que le corresponden a sus atribuciones y a las que
seale la ley de hidrocarburos.

Por ltimo, el transitorio vigsimo quinto de la incitativa de ley seala que el porcentaje
de contenido nacional aumentar de forma gradual a partir de 2015 hasta llegar al menos
a 25 % en 2025; se requiere una precisin de esta redaccin respecto al Artculo 46 y lo
ms importante, no diluir el propsito de regular la obligatoriedad de participacin de la
industria nacional.

El Dictamen eleva a 35% el mnimo de contenido nacional a

alcanzarse en 2025, nivel que se revisar cada cinco aos a partir
de entonces, sobre la base del clculo de contenido nacional
observado en el primer semestre de 2014, que deber realizar la
Secretara de Economa (SE).
Adems, se estatuye que tal nivel no se aplicar a las aguas
profundas, para las cuales la SE establecer los valores para
2015 y 2025 con base en el estudio que realice del contenido
nacional en esas actividades al primer semestre de 2014.

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