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Revista de la Facultad de Investigacin de la ESAP - Derechos Humanos - No. 60 Primer semestre 2008

novaetvetera
Revista de la Facultad de Investigaciones de la ESAP - Derechos Humanos - No. 60
Primer semestre 2008

HONORIO MIGUEL HENRQUEZ PINEDO

Director Nacional
MAURICIO VILLALOBOS RODRGUEZ
Subdirector Administrativo y Financiero
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE
Subdirector Acadmico
ANDRS FELIPE LVAREZ GRAJALES
Decano de la Facultad de Investigaciones
Comit editorial - ESAP
(Resolucin SC No. 0799 de 2008)
Andrs Felipe lvarez Grajales
Jaime Meja Gutirrez
Neftal David Surez Rivero
Jorge Kenneth Burbano
Csar Augusto Giraldo Giraldo
Helga Paola Pacheco Ros
Norma Constanza Calle Pinzn
Comit cientfico
Tito Antonio Huertas Porras
Cristina Daz
Roberto Obando
Gustavo Palomares
Fabian Pressacco Chvez
Eduardo Araya Moreno
Bianor Scelsa Cavalcanti
Felipe Gmez Isa
Jokin Alberti Bidaguren
Magaly Hernndez Rodrguez
Cristina Churruca
Diagramacin, impresin y acabados
Imprenta Nacional de Colombia
Editor
David Surez Rivero
Coordinador edicin
Jorge Enrique Fernndez P.
Facultad de Investigaciones, ESAP
Bogot, D. C., calle 44 No. 53-37, CAN. PBX 2202790, exts. 7230, 7232, 7060, 7346
instituto.investigaciones@esap.edu.co / www.esap.edu.co
ISSN: 0123-2614
La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artculos compete exclusivamente a sus autores
y no compromete de modo alguno el pensamiento oficial de la ESAP, salvo en aquellos casos
en que expresamente as lo indique.

contenido

Editorial

Pensamiento y vida
Del ciudadano al cliente:
Ciudadana y derechos sociales en Amrica Latina
Csar Giraldo

11

Las reformas del Estado colombiano en la dcada

de los noventa: Polticas pblicas en el campo
social para el fortalecimiento del sujeto poltico?
Jenny Bedoya Lima

25

Administracin Pblica, Ciudadana

y Globalizacin en Amrica Latina
Edwin Alejandro Buenhombre Moreno
Estado Social de Derecho?
Poltica pblica en desplazamiento
forzado y descentralizacion territorial
Yenifer Miladys Fandio Martnez
Jos Daniel Morales Martnez

37

47

Escritos Paralelos
Los Derechos Humanos ante el conicto
modernidad y posmodernidad
Pablo Guadarrama Gonzlez

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59
3

La agenda de la gobernanza
en la cooperacin de la UE
Jokin Alberdi Bidaguren

77

Otras Voces
Relaciones Internacionales
El concepto de seguridad nacional
en defensa del Estado, no de la Nacin
Mara Catalina Monroy Hernndez

87

Ensayo
Geopoltica y Estrategia Militar:
Cmo contribuyen en las lgicas de defensa nacional?
Edwin Alejandro Buenhombre Moreno
Jeimy Vargas Cubides

99

Anexos

106

Mauro Barberis: tica para juristas

David Surez Rivero

109

Resea

editorial

1948-2008: En los sesenta aos de la Declaracin Universal

de Derechos Humanos y de la Declaracin Americana
de Derechos y Deberes del Hombre

La Revista Nova et Vetera llega a su sexagsima edicin, nmero signicativo si

se tiene en cuenta que son sesenta los aos que se cumplen de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos y otros tantos de la Declaracin Americana de
los Derechos y los Deberes del Hombre. La primera fue adoptada por las Naciones
Unidas, constituida tres aos antes tras la derrota del rgimen de terror instaurado
por el Nacionalsocialismo, el 10 de diciembre de 1948; la segunda, ocho meses
antes en marzo de aquel mismo ao, por la IX Conferencia Panamericana, en la ciudad de Bogot. Ambos documentos marcaron un viraje sin precedentes en el orden
jurdico internacional; para algunos, como para el lsofo en derechos humanos Michael Ignatieff, se trat de una autntica revolucin jurdica. (Ignatieff, 2003)*. De
forma indita, los Estados dejaron desde entonces de ser considerados los nicos
sujetos de derecho en el orden jurdico internacional, para que tambin lo fueran
los individuos sin distincin alguna de sexo, raza, color de la piel, condicin social,
opiniones polticas o cualquier otro rasgo capaz de servir como ndice justicador
de la desigualdad. A partir de este crucial momento tendran un poder especial, expresado en los derechos all consagrados, de exigir legtimamente los compromisos
manifestados en esos instrumentos cuando quiera que estos resultaran violados
por algn gobierno. Aun cuando se trataba simplemente de instrumentos declarativos, que carecan de un poder vinculante, sentaban la base para un sistema de
instituciones y normas que luego se desplegaran en un rgimen internacional de
derechos humanos con verdadera fuerza jurdica.
Es sin dudas esto lo que Ignatieff quiso expresar al destacar el carcter revolucionario que, desde el punto de vista jurdico, tena la Declaracin, pues ese mismo
ao las Naciones Unidas adoptaron la Convencin contra el Genocidio, y dos aos
despus la Convencin sobre el Estatuto de Refugiados (1951). Un proceso de
construccin de un entramado de normas internacionales que no se detendra. En
1966 fueron adoptados dos Pactos Internacionales: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Econmicos
y Culturales. Si bien se trataba de un signicativo paso hacia la obligacin de los Estados en su compromiso de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos
consagrados en el listado de derechos de la Declaracin Universal, se abra una
brecha sutil para su exigibilidad en cabeza de las personas, por cuanto se armaba

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editorial
el carcter inmediato de los derechos civiles y polticos, mientras se estableca la
ndole progresiva o programtica de los derechos econmicos, sociales y culturales.
De igual manera, en lo que atae al sistema de proteccin para las Amricas, se
adopt en 1969 la Convencin Americana de Derechos Humanos para la proteccin
de los derechos civiles y polticos y, ms tarde, con el Protocolo de San Salvador,
se estableca la garanta de los derechos sociales, econmicos y culturales. De esta
manera el contenido nico de la Declaracin, en el que conformaban una unidad
los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales,
qued escindido al hacer su necesaria y fundamental entrada en el Derecho de los
Tratados; esta situacin plantea una enorme cantidad de dicultades en materia de
la igual exigibilidad de los derechos. Las dicultades as planteadas son de diferente
naturaleza, unas metodolgicas, otras polticas. No es lugar para examinar cada
una de ellas, menos an tratndose de un problema que contina promoviendo enfoques de solucin desde la teora de los derechos humanos y provocando arduas
polmicas entre los profesionales de las polticas pblicas y el Derecho. Lo importante, empero, es destacar que en el orden interno de los Estados, como es el caso
de Colombia, la respuesta a esta problemtica se hace acompaar de la pregunta
por la ciudadana.
A estas cuestiones de la relacin entre ciudadana plena, polticas pblicas y esquemas de satisfaccin de los derechos sociales se dedican los anlisis contenidos en
la Seccin de Pensamiento y Vida. Los estudios aqu publicados de los profesores
e investigadores Csar Giraldo (Del ciudadano al cliente: ciudadana y derechos
sociales en Amrica Latina), Jenny Bedoya (Las reformas del Estado colombiano
en la dcada de los noventa: polticas pblicas en el campo social para el fortalecimiento del sujeto poltico?), Edwin Alejandro Buenhombre (Administracin pblica,
ciudadana y globalizacin en Amrica Latina) y Yenifer Fandio (Estado social de
derecho? Poltica pblica en desplazamiento forzado y descentralizacin territorial),
se emplazan acertadamente dentro de esta lnea de investigacin. Son, de esta
forma, ejemplos del desarrollo acadmico de las cuestiones que la ecacia que un
rgimen de derechos humanos, an por realizarse a plenitud, busca alcanzar.
Entre las muchas cuestiones que el desarrollo de los derechos humanos a escala
internacional ha planteado gura la relacionada con sus presupuestos loscos
anclados fundamentalmente, aunque no de manera exclusiva, en el liberalismo clsico. Las tensiones implcitas en este discurso, pero tambin entre este y el orden constitutivo de la realidad social, son un asunto que en el plano losco se
ha expresado como un enfrentamiento entre los paradigmas de la modernidad y
la posmodernidad. Pablo Guadarrama, profesor de la Universidad Central de Las
Villas (Santa Clara, Cuba) nos brinda una discusin en clave histrica losca:
Los derechos humanos ante el conicto Modernidad y Posmodernidad, que abre la
Seccin Escritos Paralelos. El segundo artculo que completa esta parte pertenece
a Jokin Alberdi Bidaguren: La agenda de la gobernanza en la cooperacin de la
Unin Europea. Alberdi es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad
del pas Vasco (Euskal Herriko Unibersitatea) e investigador del Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperacin Internacional (HEGOA), actividades a las que
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editorial
une la de comprometido activista en la promocin de la paz como presidente de
Gernika Gogoratuz (Centro para la investigacin de la Paz y transformacin de
los conictos). La reexin de Alberdi tiene su raz en otra de las cuestiones que ha
engendrado el desenvolvimiento de los derechos humanos en el mundo contemporneo; sucintamente podran enmarcarse dentro de la armacin de los valores
del desarrollo y la solidaridad, que encuentran resonancia en los denominados
derechos de tercera generacin. La cooperacin europea y las visiones sobre
la gobernanza son el objeto de una discusin a cuyo esclarecimiento conduce el
anlisis aqu emprendido.
El viejo concepto de soberana nacional parece lastrar el curso de un Derecho Internacional de los Derechos Humanos y oscurecer los caminos apropiados a un concepto de seguridad humana, como lo muestran los artculos incluidos en la Seccin
Otras Voces. Esta vez se abre al espacio, no menos polmico, que tiene que ver con
los problemas de la seguridad. Guerra y paz podra ser un subttulo justicado a los
temas que Mara Catalina Monroy (El concepto de seguridad nacional en defensa
del Estado, no de la Nacin) y Edwin Alejandro Buenhombre (Geopoltica y estrategia militar: cmo contribuyen en las lgicas de defensa nacional?) auscultan con
arriesgada penetracin.
Sirvan estos artculos, ms que como memoria de los sesenta aos de las dos grandes Declaraciones que se festejan, como testimonio de su vitalidad.

David Surez Rivero

M. A. en Filosofa
Editor

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Ignatieff, M. (2003). Los derechos humanos como poltica e idolatra. Barcelona: Paids.
7

FROM THE CITIZEN TO THE CLIENT:

CITIZENSHIP AND SOCIAL RIGHTS IN LATIN AMERICA
Social citizenship implies a social debt from the State to the citizen. As the provision of
the social goods is made through the market relationships, whether through privatization
or the introduction of the market relationships within the State, the social right turns into a
contractual right, and the citizen into a client. As the gratitude of the social good depends
on the condition of poverty, we speak of an inverted citizenship since the gratitude is caused by the social failure. The liberal pact of the gradual extension of the rights is broken
since the second generation rights, the social, are disassembling. The social rights are
substituted by the basic needs, and the public policy toward the job is not referring anymore to the labour guaranties but to employability.
Keywords: Citizenship, Social Rights, Liberalism, Citizen Client, Poverty, Employability, inverted Citizenship, Public Assistance, Equal Opportunities

Del ciudadano al cliente:

Ciudadana y derechos sociales

en Amrica Latina
Csar Giraldo1

Resumen

La ciudadana social implica una deuda social del Estado con

el ciudadano. En la medida en que la provisin de los bienes
sociales se hace a travs de relaciones mercantiles, bien sea
mediante la privatizacin o la introduccin de relaciones de
mercado dentro del Estado, el derecho social se convierte
en un derecho contractual, y el ciudadano en un cliente. En
la medida en que la gratuidad del bien social dependa de la
condicin de pobreza se habla de ciudadana invertida, porque la gratuidad la genera el fracaso social. El pacto liberal
de la extensin gradual de los derechos est roto porque
los derechos de segunda generacin, los sociales, se estn
desmontando. Los derechos sociales son sustituidos por necesidades bsicas, y la poltica pblica hacia el trabajo ya no
se reere a las garantas laborales sino a la empleabilidad.
Palabras clave: Ciudadana, Derechos Sociales, Liberalismo, Ciudadano-Cliente, Pobreza, Empleabilidad, Ciudadana Invertida, Asistencia Pblica, Igualdad de Oportunidades.
Introduccin

Ciudadana es un concepto que debe ser redenido. La ciudadana hace referencia a la relacin entre los individuos
que habitan un pas y el Estado que ejerce la soberana sobre dicho pas. Esa relacin implica derechos y obligaciones.
El deber del ciudadano (su deuda con el Estado) consiste en
respetar la autoridad poltica, cumplir la ley y pagar los impuestos. A cambio el ciudadano tiene derechos de naturaleza civil, poltica y social. Los derechos sociales son entonces
deudas del Estado con el ciudadano. Esta es una de las dos
ideas centrales del trabajo.
La otra idea central es: dicho principio, hoy en da, est en
entredicho en la medida en que la provisin de los bienes

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sociales, que es la forma en que se concretan tales derechos,

es realizada por agentes privados bajo la modalidad de bienes
y servicios mercantiles. Los derechos sociales hoy en da son
derechos de mercado, derechos contractuales, y el ciudadano
se ha convertido en un cliente que debe comprar los bienes
y servicios que materializan tales derechos. En el caso que
no pueda comprarlos por su condicin econmica, recibir del
Estado unos mnimos a travs de polticas asistencialistas.
Visin Liberal

Cuando se aborda el tema de la ciudadana en la actualidad,

se toma como referente la visin liberal: la igualdad frente
a la ley. Esa es una visin particular del tema, aunque es la
visin ampliamente dominante. La igualdad frente a la ley no
supone la igualdad en lo material, es decir, en lo econmico
y en lo social. La igualdad frente a la ley en la Europa de nales del siglo XVIII, ms precisamente durante la Revolucin
francesa, implic una emancipacin poltica, en el sentido de
que el individuo dej de tener derechos en funcin de sus
privilegios o su estatus en la sociedad feudal (pertenencia
a un orden, clase, comunidad), sino que los comenz a tener como ciudadano libre e igual. Los derechos ciudadanos
sustituyeron los privilegios del antiguo rgimen. Y la voluntad de los ciudadanos daba origen a la soberana popular.
En las sociedades anteriores al sistema capitalista y liberal
las personas no tenan el mismo estatus jurdico, no todos
eran iguales frente a la ley (esclavo versus ciudadano, siervo
versus seor). Eran sociedades estructuradas con un poder
poltico que implicaba lazos de dependencia social.
En la visin liberal la legitimidad ya no se invoca de un orden
social derivado de un orden natural (creado por un poder
sobrenatural), sino que emana del pueblo soberano. Sin em1

Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia.

11

pensamiento y vida
bargo, dicha legitimidad da origen a un poder que no le pertenece a nadie (individuo o grupo social). (Artous, 2005: 4)
Los individuos son considerados en abstraccin de su insercin concreta en el mundo material de la sociedad civil. Se
trata de un individuo abstracto (pueblo soberano, voluntad
general), en una comunidad imaginaria, en la cual no existen
clases sociales.
Todos son iguales frente a la ley2 De manera que dentro de
la concepcin liberal o burguesa (Welmowicki, 2000) estaba
prohibido imponer a la sociedad aquello que no estuviese
contemplado en la ley, o que no estuviera decidido por los
jueces con base en dicha ley. La ciudadana viene a ser una
condicin jurdica que expresa una relacin de derechos y
deberes y una sumisin ante la ley. De acuerdo con Rousseau, los ciudadanos estn obligados a respetar la ley que
emana del Estado (el soberano), y sobre ese marco, el Estado les garantiza unos derechos; ese es el contrato social
implcito. La ciudadana, ms que una manifestacin de la
soberana popular, viene a ser una forma de dominacin legtima basada en la legalidad, de acuerdo con Weber.
Sin embargo, la ciudadana y lo pblico son presentados como
producto del bien comn. En cuanto a la ciudadana, hace referencia a la igualdad (frente a la ley), la democracia (soberana popular) y la razn. La razn, porque el poder ya no se
legitima sobre la base de privilegios de origen sobrenatural,
sino como el resultado de procesos polticos en los cuales los
ciudadanos participan y deliberan. No obstante, el origen del
concepto en el siglo XVIII se dio en los salones europeos en
donde los burgueses, con algunos miembros de la aristocracia, hablaban de ciudadana. Era la burguesa la que proclamaba representar ese bien comn. Respecto a la igualdad,
esta se reere a individuos, no a clases sociales. Hoy en da,
se reivindica el principio de igualdad con referencia a grupos,
pero denidos en categoras no econmicas. Categoras denidas sobre lo cultural, lo religioso, el gnero, las etnias, las
preferencias sexuales. Pero no se hace referencia a grupos
desde lo econmico porque conllevara a la connotacin de
clases sociales y a plantear el tema de la igualdad material.
En cuanto a lo pblico y el inters general, se seala que la
esfera pblica encarna el inters general que no puede entrar en contacto con el mundo privado. Dicho inters aparece
a nombre de todos, no de un sujeto en particular, con lo cual
se oculta el control de lo pblico por los poderes econmicos
dominantes en la sociedad. Por otra parte, la esfera pblica
se encuentra separada del mundo de la necesidad porque
esta ltima se circunscribe al mundo de lo privado y se realiza a travs del mercado. El mercado se reduce a lo individual
privado y por tanto tambin es neutralizado respecto a los
12

poderes existentes en la sociedad. La neutralidad de lo pblico y lo privado ante el poder permite evadir preguntas, tales
como: la concentracin del capital?, los conictos entre
el capital y el trabajo y entre capitalistas?, y los conictos
dentro del Estado? La paradoja es que a pesar de lo anterior,
se invoca la intervencin de la esfera pblica cuando se presentan conictos entre capitales o entre el capital y el trabajo
(Martnez, 2006).
Visin Neoliberal

El paradigma dominante en la actualidad es el de buscar la

correspondencia entre la libertad poltica y la libertad econmica. Estos son los liberales libertarios al estilo Hayeck y
Friedman, para quienes capitalismo y mercado son las nicas
instituciones que garantizan libertad econmica y poltica.
Se trata de una coordinacin de intereses privados (que es
diferente de la cooperacin de la democracia republicana).
Para Habermas (1991) la democracia republicana parte de
la construccin de la opinin y voluntad comn y se entiende
como un proceso de la razn, de la persuasin argumentativa, que busca un acuerdo de lo justo en las relaciones sociales. Por el contrario, la democracia libertaria enfatiza ms
en los procesos de mercado, la competencia entre actores
colectivos que actan de forma estratgica para conservar o
acceder a posiciones de poder; los votos expresan preferencias de los ciudadanos, las cuales tienen un comportamiento
similar al del mercado cuando el consumidor expresa sus
preferencias buscando el mximo provecho.
Siguiendo este principio, desde las ltimas dcadas del siglo XX se viene gestando un proceso de introduccin de
relaciones mercantiles en el Estado con el argumento de
profundizar el principio de libertad en las relaciones con los
ciudadanos. Como dice Guerrero, se trata de construir una
interfase entre el Estado y la sociedad a travs del mercado.
(Guerrero, 2004a: 10). No solo el Estado debe promover la
competencia del mercado, sino que adems el Estado debe
introducir mecanismos de mercado en su funcionamiento. En
un extremo, se pasa al sector privado la provisin de los bienes sociales y la infraestructura bsica (exoprivatizacin), en
el otro, los provee el Estado pero con la introduccin de mecanismos de mercado (endoprivatizacin) (Guerrero, 2004a)
Esto crea una relacin diferente del Estado con los ciudadanos, quienes vienen a adoptar la condicin de clientes y

La igualdad jurdica no aplica para una parte de la poblacin, como los

nios y los ancianos, quienes necesariamente dependen de la ayuda.
Como dice Tugendhat, la cuestin es cmo podemos cambiar la denicin de estas formas de dependencia de tal manera que puedan considerarse como legtimas. (Tugendhat, 2002: 38).

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pensamiento y vida
el derecho social se convierte en un derecho contractual (el
derecho que se genera en una relacin mercantil). Desde el
punto de vista del individuo, cuando se trata de una relacin
de mercado la relacin est supeditada a sus preferencias
en cuanto consumidor, que es diferente a una relacin de
carcter poltico con el Estado, la cual est supeditada a los
derechos de dicho individuo.
La introduccin de los mecanismos de mercado implica la
competencia entre las diferentes agencias pblicas, la cual
se introduce por medio de procesos de descentralizacin,
creacin de mercados internos y, la venta de bienes y servicios. El Estado deja de ser esa estructura jerarquizada en
donde las relaciones entre las diferentes dependencias se
basaban en el principio de subordinacin y dominacin (el
modelo weberiano), y se pasa a una estructura ms horizontal en la cual los funcionarios y dependendencias tienen
ms autonoma para generar valor, en la funcin de buscar
clientes a quienes proveerles bienes y servicios pblicos que
son fuente de recursos nancieros. Y sobre este principio la
gestin es evaluada sobre indicadores de resultados, para
vericar los resultados fsicos (coberturas, cumplimiento de
metas, productos) con los costos y benecios nancieros. Se
supone que la competencia genera eciencia.
El Estado deja de ser el proveedor de los bienes y servicios
sociales. Dicha provisin la hace el mercado con la venta de
tales bienes, bien sea que la venta la realicen instituciones
privadas o instituciones estatales. Se deja de nanciar con
impuestos la provisin de tales bienes y servicios. El gobierno deja de hacer transferencias para el nanciamiento de las
entidades para tales nes, y estas deben pasar a obtener
sus fondos para su provisin a travs de las ventas. La gratuidad de tales bienes deja de ser un derecho del ciudadano
frente al Estado, derecho que a su vez era la contraprestacin que el ciudadano reciba por el hecho de pagar impuestos. De manera que desaparece la relacin entre derechos
y obligaciones que constituyen la ciudadana social. Ahora
la gratuidad depende de ser denido pobre o excluido, en
cuyo caso la persona recibe un subsidio para que pague por
el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury
y Molina (2000) llaman la ciudadana invertida, porque es
el fracaso social lo que le da el derecho a la persona de
recibir bienes sociales de forma gratuita. Por el contrario, el
ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita un subsidio del Estado.
Evolucin de los Derechos Sociales

La construccin de la ciudadana social estuvo ligada a la

construccin de los Estados de Bienestar y a los Sistemas

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de Proteccin Social. Este es un proceso histrico que tiene una lectura diferente en Europa y en Amrica Latina. En
cada continente existen historias nacionales. Generalizando,
a riesgo de ser imprecisos, el Estado de Bienestar3 europeo
de la segunda posguerra, o tambin llamado Estado de Bienestar beveredgiano, implicaba, por lo menos en el discurso,
que todos los ciudadanos como tales (no por la condicin de
pobres) tenan formalmente acceso a derechos sociales universales. Una parte sustancial de tales derechos se provea
mediante Sistemas de Proteccin Social que combinaban la
seguridad social, basados en cotizaciones, con programas
universales de asistencia social, nanciados por el fondo general de impuestos.
El derecho social haca parte del contrato social entre el
Estado y los ciudadanos. Era un contrato que se ampliaba.
Ya no solo se trataba del disfrute de las libertades civiles y
jurdicas garantizadas por el Estado, sino que, adems, este
ltimo asuma una deuda social con sus ciudadanos que
consista en la provisin de bienes y servicios sociales. De
manera que el ciudadano ya no solo pagaba impuestos para
que se le garantizaran sus libertades y derechos (incluido el
de la propiedad privada), sino para que adems se le proveyeran (que signica mucho ms que se le garantizaran)4
los bienes sociales: pensiones, salud, educacin, atencin
materno-infantil, servicios pblicos domiciliarios, vivienda,
etc. Ese contrato social ha tenido sus etapas; inicialmente
el reconocimiento era con los trabajadores (modelo bismarckiano) y luego con los ciudadanos en general (modelo beveredgiano). Estos derechos sociales se dieron en el marco
de un rgimen capitalista, basado en la propiedad privada y
la desigualdad social que ello implicaba. No signicaba la
eliminacin de las clases sociales ni el dominio de unas clases (capitalistas) sobre otras, por el contrario, signicaba su
legitimacin, como lo sealara Marshall (1998) en su artculo
primigenio sobre el tema.
Mientras en Europa se caminaba hacia el universalismo, por
la misma poca en Amrica Latina un ncleo de la fuerza
laboral formal lograba acceso a la seguridad social estatal.
Dicho ncleo tena acceso a un Estado de Bienestar bismarckiano. Pero la mayora de la poblacin estaba y est
por fuera de dicho acceso; y para ella, el acceso a los bienes
sociales ha estado mediado por prcticas clientelistas (Sa3

Cuando aqu utilizamos el concepto Estado de Bienestar hacemos referencia al Estado Providencia, no al Estado Bienestar Liberal como es el
caso de los Estados Unidos.
Garantizar puede hacer referencia simplemente a regular el mercado
para que los privados oferten de manera adecuada los bienes y servicios
sociales, que es como se ha entendido el papel del Estado frente a los
derechos sociales a nales del siglo XX en Amrica Latina.

13

pensamiento y vida
lama & Lautier: 253). Esto es lo que permite sealar que en
dicha regin lo que existi fue un Estado de Bienestar parcelado. Sobre esto se volver ms adelante. En Latinoamrica
las reformas que se vienen realizando en las dos ltimas dcadas llevan a un desmonte de los pocos derechos sociales
conquistados y a una radicalizacin de las reformas del Estado hacia la introduccin de los principios de mercado. Ello se
expresa mediante el desmonte de los sistemas bismarckianos, mediante la privatizacin y el recorte de los benecios,
ese es el primer aspecto. El segundo tiene que ver con una
multitud de programas asistencialistas focalizados y dirigidos
hacia los pobres. El desmonte de los derechos a los trabajadores asegurados a los sistemas pblicos se justica con
el argumento que tales trabajadores son privilegiados y, por
tanto, responsables de que los recursos no estn disponibles
para nanciar las ayudas a los pobres.
Estamos ante la presencia del desmonte de los derechos
sociales, lo que signica abandonar la utopa acerca de un
proceso gradual de conquista de derechos cada vez ms
amplio. Los derechos sociales son una parte constitutiva
de la ciudadana moderna y han sido presentados como el
complemento de los derechos civiles y polticos. En la visin
de Marshall, los derechos se van adquiriendo gradualmente:
en el siglo XVIII se consolidaron los civiles y en el XIX, los
polticos. Estos seran los derechos de primera generacin.
En el siglo XX se consolidaron los sociales que seran de
segunda generacin. Para Marshall, con ello la ciudadana
se habra completado (Oxhorn, 2001: 160). Siguiendo este
razonamiento, para algunos el proceso gradual continuara
hacia los derechos de tercera generacin, que son los de
naturaleza colectiva o supranacionales. Sin embargo, se observa que se estn perdiendo los derechos de segunda generacin, los derechos sociales, de manera que la supuesta
progresividad desapareci5.
Los derechos civiles y polticos se otorgaron sobre el estatus
de igualdad de los individuos frente al Estado, pero sin tener en cuenta el patrimonio de quienes participan en la vida
poltica, de manera que tales derechos estaban inequitativamente repartidos (Bautista, 2006). Los derechos civiles eran
los que hacan referencia explcita a la igualdad frente a la
ley, y se convirtieron en la lucha contra los privilegios feudales y la defensa de la propiedad burguesa contra los ataques
arbitrarios de los reyes y de la nobleza (Welmowicki, 2000).
Tambin estos derechos, en el caso de los trabajadores, signicaban que podan vender libremente su fuerza de trabajo
al precio que el mercado determinase, sin tener que recurrir
a la intervencin del Estado o a las rgidas reglamentaciones
gremiales que existan en el medioevo o en la colonia. Sin
embargo, esa liberacin ante las reglamentaciones creaba
14

una nueva sumisin respecto a los propietarios, porque el

trabajador no tena la posibilidad de negarse a vender su
fuerza de trabajo, ya que de ello dependa su supervivencia.
No tena la posibilidad de negociar el precio de su trabajo,
porque no poda rehusarse a tomar un trabajo cuando su
precio no era el conveniente. Los derechos polticos, que hacen referencia a la representacin poltica, fueron la reivindicacin de la burguesa para destronar la monarqua en el
manejo del poder poltico. En particular, los asuntos scales
fueron trasladados a un rgano de representacin, bien fuera Parlamento, Asamblea o Congreso.
Los derechos civiles y polticos son garantizados bajo el supuesto de que los ciudadanos respeten la ley, la autoridad y
los derechos de propiedad. Es decir, si el ciudadano acepta
paccamente su sumisin frente al Estado (ms exactamente frente al poder poltico) este le concede libertades polticas
y civiles, y respeta sus decisiones en el mercado y en su
vida privada. En este caso, el Estado no se entromete en
sus asuntos particulares. Esto es lo que se entiende por la
libertad negativa. Sin embargo, los derechos sociales van
ms all de la no intromisin del Estado. De acuerdo con
Marshall, los derechos sociales suponen una invasin del
contrato por el estatus, la subordinacin del precio de mercado a la justicia social, la sustitucin de la libre negociacin
por la declaracin de derechos (1998: 69). En el caso de la
ciudadana civil y poltica, la proteccin social se reduce al
asistencialismo; se trata de un favor (no obligatorio y discrecional), y la responsabilidad de hacer frente a las contingencias descansa en el individuo.
Es cuando surge la ciudadana social, dicha responsabilidad descansa en el Estado (Giraldo, 2007, captulo 1) y el
cumplimiento de dicha responsabilidad est ligada a la construccin de Sistemas de Proteccin Social. Vivir protegido
o protegida no es solo una conquista social o un logro de
gobiernos: es exigible como imperativo de la ciudadana.
(CEPAL, 2006: 14).
Los derechos sociales expresados como sistemas de Seguridad Social nacieron como respuesta del Estado a los conictos obrero-patronales de mediados del siglo XIX en Europa y
en Estados Unidos. El dilema era si el Estado a nombre del
capital se comprometa a una guerra a muerte contra los trabajadores, o si reconoca los derechos de los trabajadores,
que es lo que se hizo a nales del siglo XIX con el Estado de
Bienestar bismarckiano. Nacieron los seguros sociales (pen-

El hecho de que la progresividad no fuera validada por la realidad no

fue evidente para Marshall en el momento en que escribi su trabajo. l
haca referencia a la experiencia europea de entonces.

novaetvetera

pensamiento y vida
siones, salud, invalidez) y una legislacin social que reconoca los derechos del trabajo. Despus de la Segunda Guerra
Mundial la tendencia en Europa occidental era la de extender
tales derechos a todos los ciudadanos. Esa extensin de los
derechos se ampli hasta mediada la dcada del setenta, en
el siglo XX, momento en el cual comienza el recorte de los
derechos y se marca el n de la extensin de la ciudadana
social.
En la actualidad nos encontramos ante un discurso que pretende cambiar el contenido de la ciudadana, pero que en la
prctica implica la desaparicin del concepto desde su visin
liberal original. Los derechos ciudadanos eran deudas del Estado. A cambio, el ciudadano estaba en la obligacin de pagar
impuestos y, como dice Rosanvalln, incluso a dar la vida por
la Patria cuando esta se lo requiriera (Rosanvallon, 1995).
Ahora se trata de deudas contractuales de mercado que el
ciudadano (ahora cliente) compra. Ya no se trata del ciudadano que paga impuestos. El impuesto es una obligacin que se
paga de acuerdo con la capacidad econmica, y el ciudadano
reclama al Estado de acuerdo a su necesidad. No debe haber
una relacin de proporcionalidad entre lo que se paga y lo
que se recibe. Se trata de una relacin de sumisin basada
en la legitimidad del Estado. El pago por un bien pblico es
una relacin mercantil, en la cual se paga de acuerdo con
lo que se consuma. En este caso no se trata de un derecho
social que se le exige al Estado, y que su satisfaccin crea la
ciudadana social; se trata de una mercanca y su satisfaccin
crea una relacin de mercado que satisface a un cliente.
Regresando al tema de los derechos sociales, no basta que
los derechos estn promulgados en el marco normativo,
tambin es necesario que se hagan efectivos en lo material, lo que quiere decir que tengan una alta probabilidad de
cumplirse, y ello signica gasto scal. Los sistemas de pensiones, salud, educacin y servicios pblicos domiciliarios
demandan recursos que deben provenir del Estado, porque
los derechos sociales son una deuda del Estado con los ciudadanos. En otras palabras, no basta con la declaracin de
tales derechos en la Constitucin Poltica. Si no se especican mecanismos concretos de nanciamiento simplemente tales derechos no existen. Ese es uno de los problemas
con la Constitucin colombiana de 1991. Mientras que por
una parte, proclama los derechos sociales, por la otra, en
materia presupuestal cierra la posibilidad de nanciarlos al
sealar el Estatuto Orgnico del Presupuesto (desarrollo de
la Constitucin, decreto 111 de 1996) que el Presupuesto
Pblico debe someterse a las necesidades de la programacin macroeconmica, de manera que el derecho social al
ser gasto pblico se convierte en dcit scal, lo que atenta
contra la estabilidad macroeconmica. Adems, la Constitu-

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cin le quita al poder poltico la posibilidad de utilizar el margen monetario6 de manera que cierra los espacios para el
nanciamiento de los derechos sociales. No solo se trata de
no acceder al margen monetario, adems el gobierno se ve
obligado a utilizar la moneda que emite el sistema nanciero
privado (tomando crdito de los agentes privados), y como
consecuencia de ello pagar la renta nanciera que se deriva
de esa operacin, lo que hace que la deuda pblica cope
cada vez una porcin mayor del Presupuesto Pblico, factor
adicional para la reduccin del gasto social. El gasto social
se comprime para poderle pagar rentas al capital nanciero.
Como seala Bautista, los programas de ajuste econmico y
scal tienen efectos sobre la denicin de los derechos y la
ciudadana, de manera que la discusin de lo scal est en
la mdula de este debate (Bautista, 2006). El nfasis en los
equilibrios macroeconmicos como eje central de la poltica
pblica hace que lo social sea residual. En el discurso sobre
la poltica pblica ya no se considera al Estado como proveedor de derechos sociales, sino que se privilegia la disciplina
scal. Como dice Guerrero, ya no se trata de gastar sino
de ganar (Guerrero, 2004: 20). No se trata de desconocer
que existan restricciones nancieras para la provisin de los
derechos sociales, lo que se quiere remarcar es que se privilegien los equilibrios scales sobre lo social, como viene
sucediendo en Amrica Latina (CEPAL, 2006: 19).
El componente scal es el instrumento principal para llevar
a cabo el ajuste macroeconmico. Ello no solo se expresa
en el recorte de los derechos sociales, sino de manera ms
general en el desmonte de la provisin estatal de bienes y
servicios sociales, y de infraestructura fsica. Para ello se
promueve la privatizacin y el autonanciamiento de las entidades pblicas. En lo que tiene que ver con los derechos, a la
par que se recortan los sociales se amplan formalmente los
civiles y polticos (que generan una menor presin scal)7, lo
cual crea la sensacin de que la ciudadana y la democracia
se estn ampliando. Se invoca la democracia participativa, el
control social, la eleccin popular de gobernantes locales, y
se fortalece la autonoma scal de los municipios. Los derechos civiles y polticos en general no entran en la esfera de
lo privatizable8. Los derechos civiles y polticos se garantizan
desde el Estado, y los derechos sociales y econmicos pa6

El artculo 373 de la Constitucin poltica seala que el El legislador, en

ningn caso, podr ordenar cupos de crdito (provenientes del Banco
Central) a favor del Estado, lo cual quiere decir que en la prctica la ley
de presupuesto de cada ao no puede disponer de los recursos de la
emisin monetaria.
Sobre el supuesto de que un gobierno goza de un grado aceptable de
legitimidad.
Parcialmente se pueden privatizar ciertas funciones de la Justicia, como
es el caso de la resolucin de conictos y los registros comerciales.

15

pensamiento y vida
san a la provisin privada. El Estado vuelve a su funcin de
gendarme (la guarda del orden pblico y la seguridad ciudadana), y su espacio cada vez se reduce a la libertad negativa
(no coaccin), mientras no existan amenazas contra el orden
poltico, que no es el caso de Colombia9.
Los derechos civiles y polticos, tambin, como dice Tugendhat
(2002: 36-41), no solo signican proteger a los individuos de
la coaccin del Estado, sino tambin de la intromisin de otros
individuos (Tugendhat, 2002: 36-41). Esto signica la salvaguardia de la propiedad privada, que va ms all de la simple
propiedad de una familia respecto a su vivienda y enseres,
sino tambin salvaguardar la propiedad del capital y la tierra
contra la intromisin de los desposedos. Los desposedos
estn en condicin de ganarse la vida solamente si entran en
servicio de los propietarios y se hacen as dependientes de
su poder (Tugendhat, 2002: 36-37). Tambin se garantiza la
propiedad sobre los medios de comunicacin, los cuales en la
actualidad en Amrica Latina por lo general estn en manos
de los grupos econmicos y, por tales medios, crean una corriente de opinin favorable hacia las reformas que les conviene; como resultado una negacin de la democracia10.
Ciudadana en Amrica Latina

La construccin de los derechos sociales en Amrica Latina

ha tenido un desarrollo diferente respecto a Europa. Lo primero que hay que anotar es que en la regin no se construy
una ciudadana social plena. Los derechos sociales muchas
veces estn mejor reconocidos en la ley pero no se cumplen
(Lautier, 1993: 46). La poblacin cubierta por un rgimen de
seguridad social es (y ha sido) poca. Los sistemas de seguridad social se desarrollaron durante el perodo de industrializacin (aproximadamente entre 1930 y 1970) sobre la base
de incorporar un ncleo de trabajadores a los sistemas de
seguridad social, comenzando por los funcionarios pblicos
(especialmente los militares) y continuando con los trabajadores de las ramas claves de exportacin (petrleo, metales),
los transportes, servicios nancieros, y las grandes industrias
modernas que abastecan el mercado interno11. En el caso
de los empleados pblicos, el Estado buscaba delidad y en
los dems casos se trataba de sectores que generalmente
estaban sindicalizados, de manera que haba un pacto social entre el Estado y la clase obrera organizada que, si bien
era una minora, tena una alta representacin poltica, y una
inuencia grande sobre las organizaciones de izquierda, se
converta en una fuente de legitimidad al representar formalmente los intereses de los trabajadores, aun cuando la mayora de estos no estaban representados en las organizaciones
sindicales12 (Lauter, 2000: 3-5, 11-12; 1993: 98-101).
16

Dicho compromiso institucional exclua al grueso de la poblacin para la cual exista una poltica asistencial de carcter
residual que tomaba la forma de clientelismo (Salama, Lautier, 1995: 253). Los mecanismos asistenciales eran interpretados en trminos de favores, con los cuales se engendraba
un sistema de recomendaciones y se desarrollaba un cuerpo
de intermediarios en las relaciones con la administracin
(Lauter, 1993: 103). Por ejemplo, el acceso a un poltico o
funcionario permita que un familiar adquiriera un puesto de
trabajo en la administracin, que se pavimentara una calle,
que a los invasores de terrenos urbanos se les reconociera la
propiedad del mismo, que a un grupo de vendedores ambulantes les asegurara un sitio de trabajo, o que el contrabando
o el trco de drogas fuera tolerado. Esto es lo que Lautier
llama geometra variable de la ciudadana (Lautier, 1995:
48-49). La legitimidad poltica del Estado est extremadamente ligada al verticalismo de las relaciones entre electores
y elegidos porque esta reposa sobre un modo particular de
distribucin de recursos estatales.
Lo que existi en diferentes grados, segn los pases, fue lo
que Oxhorn llama una inclusin controlada. (Oxhorn, 2001:
168-177). La sociedad civil se caracterizaba por su debilidad.
Ante la ausencia de caminos institucionales para reclamar
los derechos se gestaron discontinuos movimientos sociales.
Cuando las demandas sociales sobrepasaron lo que las lites
estuvieron dispuestas a conceder, surgieron regmenes autoritarios; y, en los casos de control social efectivo, la sociedad
civil permaneci adormecida y las organizaciones obreras se
prestaron para el juego corporativista. En relacin con los sectores populares, los procesos de insercin a la democracia en
los pases que padecan el autoritarismo y de abandono del
conicto armado estuvieron acompaados de un incremento
de la criminalidad. En el intento por controlar el crimen, la apariencia del pobre empieza a ser fuente de sospecha.
9

Aunque a comienzos del siglo XXI se observa que el dcit de legitimidad

del poder poltico nacional como resultado de los procesos de privatizacin y descentralizacin ha llevado a la aparicin de programas asistenciales del orden nacional, como es el caso del Programa Oportunidades
en Mxico o Familias en Accin en Colombia.

10

Tambin ha sucedido el fenmeno contrario, ampliar los derechos sociales

para negar los derechos civiles polticos. Esto se ha dado en otras circunstancias histricas, en especial, en el caso de las dictaduras militares.

11

No sobra agregar que cada pas tiene una historia particular y que aqu
se est generalizando.

12

Una coyuntura poltica que facilit este pacto fue el hecho de que los
partidos comunistas que, en general controlaban total o parcialmente las
organizaciones sindicales, cambiaron su actitud de rechazo al gobierno
y/o los partidos tradicionales moderados por una actitud ms permisiva
como consecuencia de la poltica de Frente Popular, promovida por la
Unin Sovitica, en la segunda mitad de la dcada del treinta.

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pensamiento y vida
Segn Oxhorn,
Ms que redistribuir el poder a favor de la clase obrera,
como ocurri en Europa Occidental, el corporativismo en
Amrica Latina institucionaliz las desigualdades de clase
en trminos del acceso al Estado y a los recursos econmicos, al crear un nuevo y relativamente pequeo grupo
privilegiado de obreros en los sectores populares (173).

Esta armacin puede ser exagerada, pero seala el divorcio que se present entre el movimiento sindical organizado
y las necesidades de los sectores populares.
Sin embargo, el corporativismo sindical latinoamericano fue
atacado a partir de las reformas del Consenso de Washington. De hecho, los sindicatos de trabajadores fueron declarados enemigos de la sociedad porque se los acus de promover privilegios y restricciones al mercado del trabajo, lo
cual fue considerado como causa de la pobreza y de la crisis
nanciera de los sistemas de Seguridad Social. El movimiento obrero organizado dej de ser fuente de legitimidad y fue
objeto de ataque de los reformadores. Dicho movimiento se
convirti, despus de las reformas, en uno de sus principales opositores. De una parte, las reformas han venido debilitando dicho movimiento y, de la otra, el gobierno busca su
legitimidad en una poltica social denida sobre la base de
integrar a los excluidos a travs de programas asistencialistas (Arriba, 2002).
Ciudadana Neoliberal

Lo que interesa destacar aqu es el concepto de los derechos sociales y la ciudadana hoy en da, cuando se han
adoptado una serie de reformas neoliberales en la regulacin
econmica e institucional del Estado en Amrica Latina, en
general, y en Colombia, en particular. Atrs sealamos que
estamos frente al discurso de los liberales libertarios, cuya
expresin concreta en las reformas de la regin ha sido llamada el Consenso de Washington. Tales reformas invocan
el discurso del mercado, en el sentido de que la libertad del
mercado es el complemento de la libertad poltica, no obstante el discurso ideolgico que est detrs de las reformas.
Tales reformas no se explican por dicho discurso, sino por la
necesidad de establecer una regulacin nanciera, poltica e
institucional que le sea favorable al capital nanciero. Esta
parte fue tratada por Giraldo (2007). Dicho discurso se hace
necesario para legitimar las reformas (presentarlas como
producto de la razn y el inters general) y para racionalizarlas. Este ltimo punto tiene que ver con el hecho de que
las reformas deben ser lo ms coherentes y consistentes en
s, as esa coherencia en la prctica resulte imposible. Por

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ejemplo, es imposible lograr coherencia entre la estabilidad

macroeconmica y apertura de la cuenta de capitales.
No vamos a desarrollar este punto, lo que interesa aqu es
que detrs de las reformas se adopta un discurso de ciudadana y de derechos que en el fondo lleva a una resignicacin del concepto de la democracia. Se abandona el
discurso de la universalidad de los derechos sociales, y de
la garanta de los derechos del trabajo. De hecho, el trabajo
ha perdido centralidad en la denicin de los derechos sociales. El acceso a tales derechos ha estado relacionado con
los Sistemas de Proteccin Social, y tales sistemas fueron
creados sobre la base de los derechos ligados al trabajo.
O ms exactamente, como resultado de las luchas de los
trabajadores. La construccin de la ciudadana social estuvo fuertemente ligada a la centralidad que el trabajo ejerca
como categora organizadora de las relaciones econmicas
y sociales. En particular los sistemas de Seguridad Social,
que hacen parte de la proteccin social, se crearon sobre la
base de impuestos a la nmina, y la universalizacin de la
proteccin social ha estado ligada a la generalizacin de la
relacin salarial (Fleury, 1999: 23).
El tipo de trabajo y de familia, sobre los cuales se construyeron los Estados de Bienestar, estn en crisis, y eso crea un
vaco social para la construccin de la ciudadana y los derechos sociales. En la actualidad la relacin salarial se viene
debilitando por la exibilizacin laboral y la precarizacin del
trabajo. El fenmeno es dramtico en Amrica Latina; el limitado grado de salarizacin alcanzado se ha venido desmontando, y los benecios sociales que haban sido conquistados por los trabajadores son presentados como privilegios.
Tambin se presentan cambios en la estructura familiar; el
modelo de familia nuclear en la cual la fuente principal de
ingreso era el salario del hombre, destinado para la crianza
de los hijos y el sostenimiento de una esposa-madre, est en
franca desaparicin. Paradjicamente a medida que se desmontan los derechos sociales aumenta la demanda de los
hogares para atencin del cuidado de los nios por el trabajo
de ambos padres, o por la existencia de hogares monoparentales. Los cambios en los hogares estn ligados con la
vinculacin de la mujer a la fuerza laboral y la precarizacin
del trabajo. Con la precarizacin se pierden los benecios
que normalmente estaban ligados al Estado de Bienestar, y
la suma de los dos factores, precarizacin y prdida de benecios, atenta contra la estabilidad de la familia tradicional
(Fraser, 2000: 57).
Al perderse la centralidad del trabajo en la construccin de
los derechos se reivindica la atencin de las necesidades
bsicas de los ms pobres, lo que ha derivado en la formu17

pensamiento y vida
lacin de un conjunto de programas asistencialistas que signican que quien recibe la gratuidad en la provisin de los
bienes pblicos sociales debe aceptar el estigma de la pobreza. Con el nimo de escapar a esa connotacin asistencialista y miserabilista Sen ha intentado ampliar el concepto
de necesidades bsicas al de carencias de capacidades
humanas bsicas, las cuales parten del principio no solo de
las necesidades, sino tambin de las capacidades para satisfacerlas, lo cual implica variables tambin culturales y polticas. Sin embargo, este enfoque no escapa a la connotacin
asistencialista; no incluye la categora derecho social, sino
que la atencin se sigue dirigiendo al dbil (pobre, indigente,
excluido ...) quien es un individuo (no una clase social, no
un trabajador), al cual se le da un auxilio en razn a su debilidad. Incluso, el peligro es que al culturizar la pobreza las
polticas de atencin a los pobres pueden alejarse del ncleo
de atencin de las necesidades materiales, y ponerla en trminos de la cultura dominante (Mestrum, 2002: 37-38).
De alguna manera es un enfoque parecido al que tena la
Iglesia catlica cuando evangelizaba a los pobres; si en el
pasado se deca que los pobres no conocan la palabra de
Dios, hoy se dice que son ignorantes: carecen de capital humano. Y su ignorancia los lleva a tener muchos hijos, que es
una de las causas de la pobreza, reproduciendo el crculo
vicioso de la pobreza. Sin embargo, la poltica actual incluye
otro elemento y es el de la utilizacin de los mecanismos
de mercado. La iglesia invocaba la accin desinteresada de
quienes ejercan la accin social, ahora se invoca el espritu
de lucro. Los proveedores de los bienes sociales son agentes privados porque las ayudas ya no se dirigen a la oferta (nanciamiento de entidades pblicas que provean los bienes
sociales), sino a la demanda, a los pobres. Los proveedores
(aun si son estatales) deben competir en el mercado por los
recursos porque ello lleva a la eciencia, y al competir lo deben hacer con espritu de lucro.
La pregunta que surge de todo esto es: dnde queda el
contrato social? Ya no se trata de un contrato entre el Estado
y los ciudadanos porque las ayudas van a los pobres (no a
los ciudadanos). Dnde queda la deuda del Estado si los
bienes sociales se proveen va mercado? Ya no se trata de
deudas sociales, sino de deudas contractuales. El contrato
es entre los pobres y el Estado? Pero: quin representa a
los pobres? Una de las caractersticas de los pobres es que
no tienen representacin. Los representan los no pobres,
porque si en el poder estuvieran representados realmente
los pobres exigiran la reparticin de todas las riquezas.
Lo social se dene sobre el individuo. Los pobres son individuos o familias pobres. Y las polticas se focalizan en los
18

pobres. Esta visin individualista de lo social lleva a calicar

los derechos sociales conquistados por las luchas de los
trabajadores como privilegios. Las luchas sociales de tales
trabajadores son calicadas como grupos que se organizan
para asaltar al Estado, para obtener rentas.
Poltica Social

El concepto de clases sociales es reemplazado por grupos

vulnerables; se trata de llenar los dcits de ciudadana en
educacin, vivienda, salud, servicios pblicos, etc. de los
llamados grupos vulnerables (Sandoval Moya, 2002). La
gratuidad del bien social se obtiene sobre la base del fracaso social, como se indic atrs, y la obligacin del Estado
como garante de bienes sociales se reduce a los mnimos.
Este enfoque viene a constituir la columna vertebral de los
programas de asistencia social que se extienden sobre Amrica Latina, como por ejemplo los programas de Familias en
Accin en Colombia, Bolsa Familia en Brasil, Oportunidades
en Mxico. Sin embargo, los promotores de los programas
no proclaman el carcter asistencial de las ayudas, porque
ello sera reconocer su carcter miserabilista. Invocan algo
ms altruista y ms ambicioso para los pobres: disminuir
su vulnerabilidad, multiplicar sus activos en especial su capital humano, empoderarlos. Sobre estos principios se edica
una nueva concepcin de la poltica social: ayudas focalizadas para que los pobres salgan de su condicin, empleabilidad para que las personas puedan emplearse rpidamente
cuando pierden su trabajo, reconocimiento de las diferencias
para que no haya excluidos por razones de etnia, sexo, o
patrones culturales y, nalmente, mercados de seguros para
que los no pobres cubran sus riesgos sociales.
En cuanto a la lucha contra la pobreza, se trata de que los
programas vayan ms all de la satisfaccin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas. Sin embargo, el punto central
es que tales programas mantienen un enfoque individualista; se trata de dar una ayuda (subsidio, asistencia) a individuos pobres para que salgan de su condicin de pobreza
y se puedan integrar al mercado. Se trata de individuos (o
familias) pobres a las cuales hay que dirigirles una ayuda focalizada. No se trata de programas universales que lleguen
a todos, porque sera injusticable que las ayudas pblicas
sean recibidas por aquellos que no sean pobres. El individualismo tambin se extiende hacia los no pobres. Para
este grupo, cada individuo debe asegurarse sus riesgos sociales a travs de los mecanismos de mercado. Estos principios conguran los Sistemas de Proteccin Social actuales
(neoasistenciales) que tienden hacia una explosin de programas focalizados junto con la privatizacin de los sistemas
de aseguramiento.

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La responsabilidad social se individualiza. Es el individuo
el que debe procurarse los mecanismos de aseguramiento para enfrentar los riesgos frente a la vida. La obligacin
del Estado no es la de proveer tal aseguramiento, sino la
de garantizar las condiciones para que ese aseguramiento
se provea con los mecanismos del mercado. Los individuos
deben adquirir el aseguramiento en el mercado de seguros.
Los pobres son quienes carecen de la posibilidad de proveerse tal aseguramiento, o dicho de otra forma, quienes no
tienen proteccin frente a los riesgos sociales y econmicos. Esto signica que son vulnerables y seran objeto de
polticas asistencialistas de proteccin social, las cuales son
focalizadas y temporales.
De acuerdo con el Banco Mundial (2001)
Los pobres suelen contarse entre los grupos ms vulnerables de la sociedad porque son los que estn ms expuestos a una gran variedad de riesgos. Debido a su bajo nivel
de ingresos, tienen menos capacidad para ahorrar y acumular activos, lo que, a su vez, les limita la capacidad para
hacer frente a una crisis cuando esta se presenta (135).

La proteccin social tiene entonces dos objetivos: para las

personas no pobres crear los mercados de seguros que cubrirn los riesgos sociales (Seguridad Social), y para quienes
por su condicin econmica no pueden adquirir tal aseguramiento, la asistencia pblica focalizada. El objetivo de la
proteccin social es garantizar (cuando se puede) el mantenimiento del ingreso monetario de las personas cuando
por diferentes razones tales personas lo pierden, como por
ejemplo, cuando se quedan sin trabajo, cuando se enferman,
o cuando hay un fracaso econmico.
Y para el mantenimiento del ingreso ya no se trata de la estabilidad laboral y, en general, las garantas al trabajo, sino
de la empleabilidad. Para garantizarla hay que exibilizar el
mercado del trabajo, porque los llamados derechos sociales
(que son bautizados como inexibilidades) hacen el mercado
laboral rgido y, por tanto, no puede alcanzar su equilibrio, lo
que a su vez signica el pleno empleo. El mercado laboral en
equilibrio signica que la oferta laboral es igual a la demanda,
y para ello se requiere un mercado completamente exible.
La empleabilidad se logra exibilizando la mano de obra, capacitando a quien no tiene empleo para que sea empleable
de nuevo, o dndole acceso a crdito para generar su propio
autoempleo. Se trata de que las personas tengan competencias que les permita participar del mercado de trabajo y
obtener sus ingresos emplendose, lo que incluye la posibilidad del autoempleo. El ingreso es el rendimiento del capital
humano que tiene la persona, de manera que el salario es

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un rendimiento de dicho capital y no el resultado de la explotacin del trabajo humano.

Desde el punto de vista de la Proteccin Social, la empleabilidad signica la desaparicin de la estabilidad del empleo y
la destruccin de los derechos colectivos ligados al trabajo,
que histricamente han sido la fuente de construccin de
los sistemas de seguridad social. La empleabilidad ya no
hace referencia a la solidaridad, sino a la competencia de
unos contra otros en el mercado de trabajo. El concepto de
competencia aqu tiene una doble acepcin. De un lado,
que quienes participen en el mercado laboral tengan competencias laborales, es decir, que tengan una adecuacin
y un entrenamiento para el trabajo; del otro, que compitan
entre ellos. Los individuos competitivos lograrn el xito.
Los fracasados, como dice Raya, quedan en una zona de
exclusin [que] se identica con la ausencia de trabajo formal y la tendencia al aislamiento, pudiendo llegar a una
profundizacin de la marginalidad, precipitando procesos
de desaliacin y aumentando la distancia que les separa [a los excluidos] del resto de la sociedad (Raya Dez,
2004: 4).
Pero no es la sociedad la responsable de articular al individuo en las relaciones sociales. La interaccin social debe
responder ms a los intereses estratgicos de los individuos.
El otro es importante en la medida en que permita al individuo concretar sus intereses estratgicos, y es articulado en
una red. Anota Raya que Ello propiciaba una tendencia a la
individualizacin de la responsabilidad y de la intervencin
social. Ahora bien, detrs de la individualizacin de la responsabilidad se esconde la culpabilizacin de quienes son
incapaces de insertarse (Raya Dez, 2004: 2). La atencin
social se fundamenta en valores individualistas: se orienta a
que el sujeto busque su identidad, la autorrealizacin, basada en la competencia (Gallardo, 2007).
En este contexto de individualizacin el concepto de la
igualdad es resignicado. La igualdad, inicialmente, puede
ser entendida como una pequea diferencia en los ingresos
o riqueza de las personas, o cmo garantizar un mnimo a
los ms dbiles. Esta ltima poltica se puede expresar en
igualdad de oportunidades. La primera corresponde a la
igualdad horizontal, y la segunda a la vertical. En el caso de
esta ltima, se trata de que los que no disponen de un capital
humano mnimo puedan adquirirlo, y a partir de all poder
participar en el mercado. Una vez que puedan participar, las
desigualdades producidas por el mercado son creadoras. Es
lo que se conoce como darwinismo social, segn el cual al
igual que la seleccin natural de la especies, la competencia
al premiar a los ms ecientes o ms esforzados hace que
19

pensamiento y vida
el afn de lucro permita crear riqueza social y crecimiento
econmico.
Ms que igualdad se preere utilizar el concepto de equidad.
La cual, como dicen Miana y Rodrguez, hace referencia a
la:
Imparcialidad, condiciones para el juego limpio del mercado ... Todos deben ser tratados igualmente por el Estado,
pero como hay gente que ni siquiera tiene los elementos
mnimos para entrar en el juego, el Estado debe proporcionarlos. ... Una igualdad reducida a la mnima expresin... obliga a que los ciudadanos paguen de su bolsillo
todo lo que supera ese mnimo (Miana Blasco; Rodrguez,
2002: 53).

En la actualidad, el concepto de igualdad vertical expresado

en igualdad de oportunidades se combina con el concepto
de igualdad horizontal, pero extrayndole su contenido econmico. Para desarrollar esta idea es preciso anotar que la
igualdad hace referencia a dos clases de injusticia: 1) La
socioeconmica: explotacin, marginacin econmica, y
privacin de bienes materiales indispensables; y la 2) Cultural o simblica: dominacin cultural, no reconocimiento,
irrespeto.
La injusticia socioeconmica se resuelve con la redistribucin, la cultural o simblica con el reconocimiento. La primera implica eliminar la diferencia y la segunda reivindicar
dicha diferencia. En la prctica ambas estn combinadas,
pero esta oposicin genera una tensin (Fraser, 2000: 1826). Al sustraerse en el debate de la igualdad el contenido
econmico, las propuestas abogan por el reconocimiento de
las diferencias no econmicas, de manera que no son consideradas las polticas redistributivas que buscan una mayor
igualdad econmica, sino que se reivindica el reconocimiento
combinado con el principio de la igualdad de oportunidades.
Cuando el individuo adquiere las oportunidades a travs de
la satisfaccin de las necesidades bsicas lo importante es
que se integre al mercado: produzca, posea, compre, venda.
Y no importa si ese individuo es afrodescendiente, indgena,
mujer, gay, etc.
Conclusiones

El contrato social liberal est roto: la ciudadana era una

relacin del individuo con el Estado, que implicaba unos
deberes (respeto a la ley, pagar los impuestos) contra unos
derechos: civiles, polticos y sociales. Estos ltimos en la
visin liberal son deudas del Estado con el ciudadano; sin
embargo, ahora que el ciudadano ha sido reducido a consumidor, los derechos sociales se transforman en demandas
20

por consumos (servicios pblicos, educacin, salud ...) que

se ofrecen en un marco de competencia mercantil (Sandoval Moya, 2002: 5). Al reducir los derechos al consumo de
bienes sociales provistos por el mercado surge la pregunta
acerca de cules vendran a ser las obligaciones sociales
del ciudadano, que era la contrapartida de los derechos
sociales, y la fuente para la construccin de la nacin y
la democracia. La gratuidad de los bienes sociales termina siendo para los incapaces, para quienes no se pueden
defender en el mercado. Ante esta situacin: todava se
puede hablar de ciudadano? El campo de eleccin del ciudadano se ha reducido al del consumidor: el de buscar el
mejor proveedor de la mercanca social. Y el papel del Estado casi se ha reducido a promover la competencia entre
tales proveedores.
El Estado ha pasado de proveedor a regulador. El ciudadano, por supuesto, debe pagar por lo que reciba y ello no
lo exime de su obligacin de pagar impuestos. El problema
es, si los impuestos no dan origen a los derechos sociales,
y por tanto, no son fuente de legitimidad del Estado para
recaudar tributos, la legitimidad pretende ser restablecida
con un nuevo auge de los derechos civiles y polticos. Esto
se visualiz en las constituciones polticas y la legislacin
en Amrica Latina de las ltimas dcadas del siglo XX: a la
par que proclamaban la extensin de los derechos civiles
y polticos (participacin, control ciudadano, autonoma local), a regln seguido promovan las restricciones scales
que hacan que los derechos no se pudieran materializar.
Este vaco de legitimidad tambin se ha intentado llenar
con una explosin de programas asistencialistas, que desde los favores que se reparten por el gobierno se busca la
adhesin de los grupos ms pobres de la sociedad.
De manera que el pacto social que nos proponen es entre
los pobres y los ricos. Es un pacto diferente al pacto entre
el capital y el trabajo, sobre el cual se construyeron los
Estados de Bienestar. Los pobres no son trabajadores, porque si lo fueran, dejaran de ser pobres. Sin embargo, si los
pobres realmente se expresaran polticamente su reivindicacin no sera la reparticin de todas las riquezas? A
qu ms pueden aspirar los desposedos? Parece ser que
el discurso de la pobreza no es el discurso de los pobres,
sino el de los ricos. Esa es la paradoja de las reformas
actuales.
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22

novaetvetera

JENNY BEDOYA LIMA

THE REFORMS OF THE COLOMBIAN STATE IN THE DECADES OF THE NINETIES:
PUBLIC POLICIES IN THE SOCIAL FIELD TO STRENGTHEN THE POLITICAL SUBJECT?
There have been different forms of States of Assistance in Latin America, that have not been properly
Welfare States. The worries for the consequences of the structural adjustments, coming from the supranational recommendations, are concentrated in the weaker sectors before the process of globalization.
The Colombian case of the decade of the nineties is characterized by the deep structural changes that
report the intensication of the efforts of coverage in services such as education and health but both the
indexes of unemployment and of poverty remain and are increased to the point of adding to the studies two
differentiations: The poverty line and the indigence line. The action of public policy was concentrated under
these circumstances, mainly, to improve the efciency and effectiveness of the resources though schemes
of targeting which are insufcient, above all as pertained to the social sector.
The legality of the management planning assumes effective public policies, inasmuch as they represent a
solution and compensates the inequities and the social injustice. However, the perception of these policies
is located, for the politicians, in the electoral eld and for the citizens in a common sense individualized. This
situation leads some determinant social practices of some imaginaries about the public and the politics.
There will be then, the eld of the public space possible of the collective construction of public policy, wherein the specialists of administration (designers) conux, the state actors, and the social actors in search
of the public management. However, the capacity of each citizen, as political subject, is no circumscribed
to the objective analysis and rational social problems, those are the immediate needs that are rst in the
individual will and accentuate the social conicts.

Keywords: Citizenship, social public policies, human rights, social rights, political subject.

Las reformas del Estado colombiano en la dcada

de los noventa: Polticas pblicas en el campo
social para el fortalecimiento del sujeto poltico?*

Jenny Bedoya Lima1

jennybedoya@yahoo.com

Resumen

En Amrica Latina han existido diferentes formas de Estados

asistencialistas que no han sido propiamente Estados de
bienestar y las preocupaciones por las consecuencias de los
ajustes estructurales, provenientes de las recomendaciones
supranacionales, se concentran en los sectores ms dbiles
ante el proceso de globalizacin. En el caso colombiano, la
dcada de los noventa se caracteriza por cambios estructurales profundos que reportan la intensicacin de los esfuerzos de cobertura en servicios como la educacin y la salud,
pero tanto los ndices de desempleo como los de pobreza
permanecen y se incrementan al punto de haber agregado
a los estudios dos diferenciaciones: la lnea de pobreza y la
lnea de indigencia. En estas circunstancias, la accin de las
polticas pblicas se concentr, principalmente, en mejorar la
eciencia y la ecacia de los recursos a travs de esquemas
de focalizacin que se hacen insucientes, sobre todo en lo
que atae al sector social.
La legalidad de las gestiones de planicacin supone polticas pblicas efectivas, en tanto se presentan como solucin
y compensacin a las inequidades y a la injusticia social. Sin
embargo, la percepcin de esas polticas se ubica, para los
polticos, en el campo electoral y para los ciudadanos en el
sentido comn individualizado. Situacin que lleva a unas
prcticas sociales determinantes de unos imaginarios acerca
de lo pblico y de lo poltico.
Ser entonces, el mbito de lo pblico, el espacio posible
de la construccin colectiva de la poltica pblica, en donde
conuyan los especialistas de la administracin (diseado-

novaetvetera

res), los actores estatales y los actores sociales en la bsqueda de la gestin pblica. No obstante, la capacidad de
cada ciudadano, como sujeto poltico, no se circunscribe en
el anlisis objetivo y racional de las problemticas sociales,
son las necesidades inmediatas las que priman en la voluntad individual y acentan los conictos sociales.
Palabras clave: Ciudadana, polticas pblicas sociales,
derechos humanos, derechos sociales, sujeto poltico.
Introduccin

Histricamente, las concepciones de Estado han variado tanto como las sociedades en la bsqueda de su organizacin.
En efecto, desde la conguracin de un orden en donde
quien detenta el poder lo ejerce sin dependencia ni control
(Estado absolutista), a la institucionalizacin del orden jurdico poltico que garantiza los derechos de los ciudadanos y
su sometimiento a la Constitucin y a la ley, como un mecanismo de limitacin del poder (Estado liberal o de derecho),
*

Una versin anterior de este artculo se present como ponencia en el

XII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Santo Domingo, Repblica Dominicana. 30 de
octubre-2 de noviembre 2007.

Administradora Pblica y Especialista en Derechos Humanos de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP, Estudios terminados
de la Maestra en Investigacin Social Interdisciplinaria de la Universidad
Distrital Francisco Jos de Caldas (trabajo de grado para sustentacin).
Docente pregrado y posgrado. ESAP. Tutora semillero de investigacin
APETH (pregrado en Administracin Pblica ESAP). Investigadora cooperante del grupo de investigacin Organizaciones y Gerencia Pblica
ESAP, categora C, Colciencias.

25

pensamiento y vida
se surti un proceso de estabilizacin en el que el concepto
de libertad, en los mbitos civil y poltico, le dio lugar a la
estatalizacin del derecho y con l se abri paso el Estado
moderno.
Sin que esta forma de Estado signicara que todos los sbditos adquiran tales libertades para participar en la nueva
organizacin poltica, se accedi a la separacin de funciones y de poderes en el ejercicio de la autoridad sobre las
personas, pero esto no involucr el bienestar de los ciudadanos en tanto el Estado excluy de su accionar la intervencin
directa sobre la propiedad. En otras palabras, no regul en
los mismos ciudadanos el abuso de la libertad, por lo que se
dieron las desigualdades econmicas.
Las sociedades de principios del siglo XX logran moldear el
ejercicio de la libertad jurdico-poltica para resistir al poder
poltico. Los derechos de los ciudadanos se ven contemplados en la idea de un constitucionalismo social que reivindica
a los grupos socioeconmicos ms dbiles en la bsqueda de
un equilibrio entre la igualdad ante la ley y la igualdad social.
Implica esta igualdad la generacin de mecanismos propicios para la real y efectiva participacin de los ciudadanos
en todas las dimensiones de la vida social. Es la democracia
el sustento del Estado social que considera a la sociedad
como el centro de la accin estatal, por lo que permite la
ampliacin de la participacin poltica y el pluralismo (control
vertical de los rganos de poder).
Sin embargo, el avance del mercado y el peso de la modernizacin industrial recayeron sobre los obreros aanzando las
diferencias sociales, por lo que el Estado hubo de convertirse
en actor econmico, garante de la proteccin social en tanto
asuma el compromiso de enfrentar las necesidades bsicas
de los individuos de su sociedad a quienes se les reconoca
derechos como los de trabajo y vivienda.
Son los costos sociales de la Segunda Guerra Mundial los
que denitivamente impulsan el cambio de condicin de Estado no interventor para llevarlo a responsabilizarse de desarrollar una poltica econmica favorable y adecuada para
el crecimiento y el empleo, sustentada en los principios de
solidaridad y justicia en el reparto de esfuerzos y el logro de
resultados.
Es as como el Estado social abre camino al Estado de
Bienestar. Los esfuerzos del Estado se encauzan a lograr el
equilibrio econmico general mediante el compromiso de los
diferentes actores del proceso de desarrollo econmico. Por
tanto, la prestacin de servicios pblicos de inters social,
un sistema de seguridad social con cobertura total de la poblacin, la redistribucin de la riqueza, la bsqueda del pleno
26

empleo y las garantas de un nivel de vida mnimo para los

trabajadores cesantes distinguen una poca de las naciones
industrializadas en la que el tamao del Estado, mayor empleador, se desbord y agenci la crisis scal de mediados
de la dcada de los aos setenta (s. XX). El imperativo tico
de crear condiciones de justicia social qued a medio camino y el Estado hubo de dedicarse a proveer las condiciones
institucionales para sobrellevar las consecuencias de los
procesos de ajuste estructural de las economas.
1. La fundamentacin de las polticas pblicas
Separado de las ciencias polticas y de la sociologa, el estudio de las polticas pblicas se constituy, a partir de los
aos treinta del siglo XX, en una disciplina que respaldada
en el mtodo cientco se apart de las ciencias sociales y
de la poltica para proveer a la Administracin Pblica de procedimientos tiles y racionales.
As, la realidad social, como objeto de estudio, brinda la
posibilidad de la contrastacin de casos empricos bajo supuestos de racionalidad generados por los sistemas3 que
emanados de aquella y soportados en mecanismos tcnicos4 explican la produccin de polticas estatales.
Cabe agregar aqu que estas polticas, por su origen, tienen
predeterminado el bien comn y funcionan bajo el supuesto
de que solo necesitan proveerse de los medios para lograrlo, pues los procesos de decisin del Estado se encuentran
transversalizados por los preceptos de la democracia, cuales
son la igualdad y la libertad poltica.
Siendo de esta manera, tanto la Administracin Pblica como
el gobierno y el Estado se dedican a responder a las demandas y problemas sociales de manera circunstancial y discontinua por cuanto su accionar se caracteriza por la unidireccionalidad, lo que deja de lado la posibilidad de realizar gestin
pblica y social5 y por ende muestra la desarticulacin de las
racionalidades que circundan la poltica pblica estatal y que,
sin embargo, han llevado a cabo un proceso de institucionalizacin por cuenta del ordenamiento constitucional.
3

Se hace alusin aqu a los sistemas econmico, poltico, social e institucional.

Ciencia y tecnologa.

Entendida como la posibilidad de lograr la coordinacin de las actividades de las organizaciones encargadas de los servicios pblicos y de la
sociedad que, soportada en la administracin pblica, d respuesta a las
demandas sociales.

El orden social estructura las relaciones sociales en correspondencia con

el conjunto de normas y reglas que, de manera particular, han establecido un ordenamiento dentro de un sistema social, generando procesos
que dan lugar a instituciones y clases tanto econmicas como polticas.

novaetvetera

pensamiento y vida
1.1. La poltica pblica entre lo legal y lo legtimo
6

Recurdese que el orden social institucionaliza al mximo

los comportamientos hasta hacerlos previsibles y por lo tanto
controlables, de all que la programacin, la presupuestacin,
la cuanticacin y el anlisis dan buena cuenta de los objetivos en la lgica del costo-benecio proyectado para una o
unas situaciones particulares diagnosticadas en la sociedad.
Pero, los objetivos no siempre son claros y los actores no
siempre conscientes, lo cual hace evidente la existencia de
intereses sectorizados presentados como generales.
En la prctica social, el uso del lenguaje respecto de las limitaciones de la informacin supera la visibilizacin del inters sectorizado y desva la atencin de los resultados hacia los problemas de la implementacin7. En este ejercicio,
la ecacia simblica8 neutraliza la existencia de la crtica y
genera mltiples discursos para mltiples pblicos, en tanto
el contexto puede servir a una estrategia de transmisin de
informacin que pretende la implantacin de cierta idea en el
auditorio para constituirla en una verdad.
Si se hace evidente el inters sectorizado, la sociedad podr apartarse de la institucionalidad establecida dejndola
por cuenta del ordenamiento constitucional, las estructuras
polticas y el capitalismo. Si, por el contrario, este inters
no se visibiliza el logro de la obediencia a la ley depende
del intento de racionalizar los problemas mediante la prctica gubernamental (Foucault, 1999). En los dos casos es el
sujeto individualizado el que entrega en otros su poder, sin
que este aparezca como legtimo.
La legitimidad del poder se coloca en el centro entre gobernantes y gobernados y se reere al apoyo, por medio del
cual estos ltimos coneren autoridad a determinadas personas, inuyendo en el orden y la paz de la sociedad, y en
la normalidad y estabilidad del gobierno (Pinto, 2000: 214).
La legalidad de las gestiones de planicacin supone polticas pblicas efectivas9, en tanto se presentan como solucin
y compensacin a las inequidades y a la injusticia social. Sin
embargo, la percepcin de esas polticas se ubica, para los
polticos, en el campo electoral y para los ciudadanos en el
sentido comn individualizado. Situacin que lleva a unas
prcticas sociales determinantes de unos imaginarios10 acerca de lo pblico11 y de lo poltico.
Ser entonces, el mbito de lo pblico el espacio posible de
la construccin colectiva de la poltica pblica, en donde conuyan los especialistas de la administracin (diseadores),
los actores estatales y los actores sociales en la bsqueda
de la gestin pblica. No obstante, la capacidad de cada ciudadano, como sujeto poltico, no se circunscribe en el an-

novaetvetera

lisis objetivo y racional de las problemticas sociales, son

las necesidades inmediatas las que priman en la voluntad
individual y acentan los conictos sociales.
1.2. La dinmica global
Hoy en da, el tema de la poltica pblica no puede ser tratado sin dejar de incluir el de la globalizacin y es que este no
es nuevo, fcilmente podemos regresar en la historia para
reconocer que desde nales del siglo XIX y hasta antes de la
Primera Guerra Mundial las migraciones hacia Amrica y la
movilidad de capitales y de trabajo presentaban esta tendencia que, despus de la Segunda Guerra Mundial, se consolid con la aparicin de los organismos globales.
A nales del siglo XX y por cuenta del n de la guerra fra
se generan nuevas dinmicas que acentan la conguracin
de un nuevo orden internacional (Zaki Ladi, 1999) y hacen
evidente la tendencia a la homogenizacin, tanto de las instituciones como de las polticas. La estructura de las organizaciones, la prestacin de los servicios, en n el desarrollo se
asoci al crecimiento econmico y por ende a la capacidad
exportadora de los pases.
En ese sentido, Amrica Latina se ha visto inmersa en las
asimetras del orden internacional. Carente de las capacidades nancieras sucientes y, consecuentemente, cada vez
ms carente de autonoma se ve sometida a las reglas del
orden global. Lo que no signica ms que restricciones reejadas en la desigualdad y el desequilibrio social en cada uno
de sus pases.
Si bien, la propuesta estatal tiende a generar acceso en
igualdad de condiciones a oportunidades como las educativas, en la prctica, el ciudadano (ahora cliente) se enfrenta
7

En materia de polticas pblicas estatales, la implementacin esta signada tambin por factores externos que ni los decidores ni los implementadores estn en capacidad de controlar, cosa que los puede distanciar de
las expectativas del destinatario (Cortzar, 2005).

En este caso entendida como la demostracin de inters y realizacin

de acciones que sin entregar resultados puede diluir en otros factores la
responsabilidad que le acompaa.

Entendidas como aquellas que suman eciencia y ecacia en la gestin.

10

El imaginario en tanto representacin colectiva, construida a partir de

las prcticas sociales, recoge el simbolismo y constituye una red que
da lugar al orden social. Sin embargo, este como referente nico para la
sociedad genera al interior de ella conictos derivados de las relaciones
que se establecen entre conocimiento y realidad.

11

Surgido de una base privada y que tambin denota rasgos de exclusin

dado que en la concepcin griega, lo pblico es la preocupacin y la
virtud de asumir y problematizar un mbito propio colectivo la vida de /
en la polis que trasciende los individuos y en el cual estos encuentran
su mxima realizacin (Molina, 2003).

27

pensamiento y vida
a situaciones de segregacin y desventaja en trminos de
calidad que puede adquirir si tiene los recursos (tiene con
qu jugar).
Lgicamente, la crisis encuentra su asiento en el retraso
institucional de los Estados frente a los procesos de globalizacin. Por una parte, los mercados necesitan marcos
reguladores que slo los Estados pueden establecer12; por
otra, la reestructuracin de los Estados se hizo en funcin
de concentrar su capacidad en lo que efectivamente podan
y deban realizar.
Durante las dcadas de los ochenta y noventa del siglo XX,
los Estados en Amrica Latina se dedicaron a procesos democratizadores que en aras de fortalecerse encontraron en
las reformas econmicas, de corte neoliberal, la solucin a
la crisis en la que se hallaban inmersos. Paulatinamente, el
libre mercado empez a ser parte de su agenda. La consigna
era superar los efectos de la denominada dcada perdida
de los aos ochenta. Se pasaron por alto las ventajas de la
experiencia previa en trminos de desarrollo productivo y se
ignoraron los peligros que involucraba la nueva estrategia,
tanto en materia de vulnerabilidad macroeconmica como
de destruccin de capacidades productivas ya acumuladas.
Tampoco se prest suciente atencin a planes alternativos
de reforma, tales como los presentados en el documento
Transformacin productiva con equidad de la CEPAL (1990)
o las advertencias tempranas de los efectos perjudiciales de
la volatilidad de los capitales internacionales y de los patrones estructurales desfavorables que pareca estar induciendo la liberalizacin comercial (Ocampo, 2004).
As las cosas, Estado y ciudadano se encuentran frente al
maremgnum de ofertas de los nuevos actores, el fenmeno de la globalizacin irrumpe en el escenario mundial de
maneras diferentes dependiendo del mayor o menor desarrollo estatal que se haya conseguido. Y son Estados como
los latinoamericanos los que se encuentran ante retos de incalculables repercusiones, no solo en el mbito econmico13
tambin en el social y cultural.

una comunidad poltica o repblica de ciudadanos libres y

solidarios entre s. En el entendido de que no sera posible
desterrar la desigualdad, pero s nivelar los recursos entre
las clases.
As vistas las polticas pblicas sociales se presentan como
espacios de cierre de las brechas entre las clases sociales
que, si bien se acercan, no podrn conformar una masa homognea e igualitaria, econmicamente hablando, pero s
una comunidad consciente de sus necesidades y dispuesta
a atenuarlas continuamente.
En aras de la claridad frente al tema y siguiendo a Repetto
(1998), se diferencian tres reas de poltica social: 1. La de
cobertura universal, que considera los sectores bsicos de
educacin y salud, en la pretensin de cubrir a la poblacin
contra las contingencias sociales. 2. La asociada a la seguridad social, entendida como cobertura a la fuerza laboral y su
grupo familiar, y 3. La destinada a enfrentar la pobreza, en
el entendido de que considera la benecencia y la asistencia
pblica orientada a la poblacin carente y ubicada por fuera
del sistema de seguridad social.
Tres reas, que dentro del espectro de accin del Estado
se constituyen en respuesta a problemas pblicos ligados
a la autoridad pblica, originando relaciones aleatorias con
impactos combinados que han venido fortaleciendo su importancia en la dinmica de lo pblico, debido a que los grupos sociales menos favorecidos han hecho visibles sus necesidades, ubicndolas en una esfera ms global. Aspecto
ltimo que le da un nuevo norte a los objetivos de la poltica
pblica social: el gasto estatal. Diferenciado en gastos de
capital social (tanto inversin social como consumo social)
y gastos sociales (proyectos y servicios) (OConnor, 1973)14.
Si se hace referencia a los primeros se tendrn en cuenta
las acciones encaminadas a sostener y ampliar los espacios
laborales: aumentar la productividad, al tiempo que se reducen los costos de la seguridad social. Los segundos, a
travs de la asistencia, propician armona social y legitimidad
al Estado.

1.3. La poltica pblica social

La relacin que se establece entre nacin y Estado rebasa
la dimensin social y se adentra en la poltica, pues es el
Estado quien regula, a travs de la fuerza (cuerpo militar y
policivo), el cumplimiento de las normas en tanto que, como
construccin social, debe proveer proteccin a la poblacin y
esta se materializa en la poltica pblica social.
Retomar el camino de lo social hace necesario recurrir a
Marshall (1950), quien enuncia que la implementacin de
polticas pblicas sociales debe posibilitar la existencia de
28

12

Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del

Estado, pero tambin fracasarn los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado ecaz el desarrollo es imposible (pg. 26). Informe del
Banco Mundial sobre el Estado en un Mundo en Transformacin (1997).

13

Una economa global es una realidad nueva para la historia, distinta de

una economa mundial. Una economa mundial, es decir, una economa
en la que la acumulacin de capital ocurre en todo el mundo, ha existido
en Occidente al menos desde el siglo XVI Una economa global es algo
diferente. Es una economa con la capacidad de funcionar como una
unidad en tiempo real a escala planetaria (Castells, 1998).

14

Citado por Repetto (1998).

novaetvetera

pensamiento y vida
2. Es el ciudadano colombiano sujeto
poltico?
El concepto de ciudadano, al igual que el de Estado, ha variado. Desde los romanos cuando se aplicaba a los hombres
libres que conformaban la civitas (asociacin poltica) hasta
el ciudadano titular de la soberana, con poder para ejercer
derechos polticos en tanto nacional de un Estado (Estadonacin), participante de la vida pblica, porque hace parte
de una comunidad que le garantiza, adems de los derechos polticos, los derechos civiles15 y sociales (cultura), ha
transcurrido la historia de la humanidad transformndose y
sosteniendo en su interior constantes luchas por el poder y
por la libertad de autodeterminacin.
Los efectos legales que le atribuyen a una persona la condicin de ciudadano (mayora de edad y documento de identicacin) son secundarios en tanto aqu hacen presencia
dos condiciones superiores, una que el Estado es garante
de sus derechos y otra, que el ciudadano en s mismo, en
su individualidad, asume caractersticas de zoon politikon en
tanto tiene la capacidad de ser comunitario y obrar en consecuencia (libertad con otros).
Entonces, puede armarse que el ciudadano empieza a adquirir su condicin a partir de la visibilidad que le otorga la
comunidad y de las relaciones que establece con ella: lo
pblico. Relaciones que le llevan a cimentar una vida en
comn y por ende a conuir en opinin pblica16, en la construccin de un debate que reconoce un problema e intenta
consensos y lneas de accin, lo cual no es otra cosa que
la participacin.
2.1. El sujeto poltico
Desde la lectura simblica el sujeto es aquel consciente y
autorreferenciado, capaz de llevar a cabo las transformaciones necesarias al medio que le rodea, para satisfacer
sus necesidades. Pero esas necesidades tienen que ver
con la sociedad, con el nosotros en tanto el otro es un
referente de ese medio y del control que posee sobre las
esferas bsicas del poder, cuyo ejercicio se soporta en la
solidaridad que dar lugar a sujetos sociales de actuacin
colectiva.
Es en este espacio en donde se construyen identidades e
imaginarios, en donde las prcticas dan lugar a formas de
vida, en donde el poder y las regulaciones se imponen por
igual a gobernantes y gobernados mediante el imperio de la
ley, que ha surgido en el seno de la equidad y que se acepta
de manera consciente e individual para obtener los propios
nes, por lo que se llega a la legitimacin bsica de la forma
y de la colectividad poltica.

novaetvetera

En suma el sujeto poltico, por cuenta de su autonoma, est

capacitado para obrar en la democracia los espacios en donde el ciudadano puede actuar libremente en la eleccin de
los programas polticos y en la delimitacin del proceso democrtico, as como en el goce efectivo de sus derechos y la
exaltacin de sus potencialidades.
2.2. La realidad social inhibe al sujeto poltico
En el mbito del Estado colombiano y como producto lgico
de su insercin en la globalizacin se ha hecho trnsito de
la estructura de un Estado simulado benefactor (escenario
clsico de las polticas pblicas), en tanto no desarroll esta
gura propiamente dicha, a un Estado Social de Derecho17,
en la bsqueda del equilibrio. Pero los logros en materia social an son imperceptibles, mxime cuando el conicto armado, la insuciente inversin social, las relaciones polticas
y la misma inuencia de factores externos (como la deuda,
las polticas internacionales y la presencia de los Estados
Unidos) contribuyen a ampliar la brecha entre los pobres y
los ricos18.
En Colombia, como en los dems pases de Amrica Latina,
los niveles de delincuencia y violencia personal se elevan y
se agravan con la debilidad y arbitrariedad de las instituciones estatales cuyo comportamiento se presenta imprevisible y contradictorio... Como resulta cada vez ms evidente
en muchas partes del mundo, estos grupos, marginados del
debate pblico y excluidos del conjunto de la economa y la
sociedad, constituyen tierra frtil para la violencia y la inestabilidad (Banco Mundial, 1997).
Consecuentemente, se ha entrado en la construccin y vivencia de imaginarios sociales marcados por la individualidad. La personalizacin de intereses y la supeditacin de
las clases bajas a las altas entregan un escenario confuso,
en donde lo nico claro es que la necesidad sirve a la clien15

Libertad individual, libertad personal, libertad de palabra y de conciencia,

derechos de propiedad, derecho de contratacin y la igualdad ante la
ley.

16

Entendida como el espacio en donde se encuentran los pblicos (colectividad dinmica y organizada en torno a un tema determinado) y se
hacen evidentes las practicas, la vida social.

17

En el supuesto de que reivindica y reconoce lo social y que adems hace

regulaciones tradicionales, permite el libre juego del mercado, se obliga
a garantizar el orden social, se funda en la democracia y ya no aplica
directamente los recursos pues, para ello utiliza las agencias.

18

Colombia ocupa el cuarto puesto en desigualdad social en Amrica Latina despus de Brasil, Chile y Guatemala (BM), lo que produce incrementos sustanciales en los niveles de pobreza que se acercan a la mitad
de la poblacin nacional y que acentan las limitaciones en el acceso
a la educacin ( menos del 20% de los colombianos estudiantes pobres
tienen posibilidades de acceder a la educacin superior BID).

29

pensamiento y vida
tela, pues cada actor poltico (partidos, movimientos, grupos
creados a partir de un inters comn, grupos guerrilleros y
paramilitares) se benecia de la incapacidad del ciudadano
para asumir como tal y determinar su accionar en la sociedad, combatiendo, precisamente, sistemas clientelares que
juegan con sus necesidades mediante la ley.
Si bien es innegable el incremento en el gasto social, desde la dcada de los noventa del siglo XX (caracterizada por
cambios estructurales profundos que reportan la intensicacin de los esfuerzos de cobertura en servicios como la
educacin y la salud), tanto los ndices de desempleo como
los de pobreza permanecen y se incrementan al punto de
haber agregado a los estudios dos diferenciaciones: la lnea
de pobreza y la lnea de indigencia.
Las cifras sobre el gasto social en Colombia muestran que
entre 1975 y 1990 avanz del 6 al 8% y a partir de la Constitucin de 1991 lleg al 15%, para nalmente ubicarse, desde
1996, en el 10% del PIB. Datos que indican que a pesar de
haber casi doblado la inversin en programas sociales entre
1991 y 1996 no se super la pobreza, mucho menos en los
aos siguientes. Tampoco en el tiempo posterior, por cuanto
no se cuenta con programas de asistencia social sostenibles
en el tiempo en trminos de nanciacin y focalizacin. (Sarmiento, 2003). Esto explicado en los compromisos polticos,
puesto que los gobiernos deben generar programas sociales
que se hagan evidentes de forma inmediata; por ello, a travs
de los planes de desarrollo, plantean estrategias que logren
la eciencia en el gasto social y mitigan los efectos negativos
del ajuste scal, que al lado del pago de la deuda son las principales afecciones al nanciamiento de la poltica social.
Unos y otros aspectos indican que la poltica social colombiana contina profundizando los vicios que la hacen inoperante: La dispersin de los programas y la presencia desarticulada de mltiples agentes de desarrollo, cada uno con
su parcela de pobres generan un efecto perverso al hacer
que la gente luche entre s por quien es ms pobre (para
beneciarse de los subsidios) y no para salir de su pobreza. Adems, las bases de informacin de los sistemas de
seleccin de beneciarios (Sisbn) tambin sirven a otros
nes: control policial y bases electorales de los gamonales
polticos (Sarmiento, 2003).
La problemtica social se ha incrementado por cuenta del
conicto armado, pero tambin por causa de las prcticas
clientelares que desde siempre han realizado los sectores
polticos (partidos). Podra decirse en ese sentido que se carece de una voluntad poltica de cambio, pues ello signicara afectar otros espacios que no todos los polticos estn
dispuestos a afectar.
30

Los problemas de inequidad social auspiciados por las realidades del sector econmico dejan en el ambiente el sabor de
polticas compensatorias, entendidas como aquellas acciones que buscan suplir necesidades sentidas de la poblacin
desde la asistencia. Focalizados los beneciarios, se conforma el Estado con entregar subsidios nmos, resolviendo problemas de momento (el efecto) sin que se analicen y
resuelvan las causas (estructura).
Y, aunque el instrumento de focalizacin debera responder
en su constitucin a condicionantes de tipo cultural y espacial, por ejemplo, y permitir el redireccionamiento de recursos
hacia los no focalizados; mientras que desde la estructura
estatal se genera inversin social, la accin de las polticas
pblicas se concentra, principalmente, en mejorar la eciencia y la ecacia de los recursos que cada vez se hacen ms
insucientes, sobre todo en lo que atae al sector social.
3. La cultura poltica colombiana
El espacio poltico colombiano ha congurado una cultura
poltica abstencionista y susceptible a las prcticas clientelares, que se ha perpetuado por cuenta de la estructura social.
En efecto, en los albores de la Repblica, slo un selecto
grupo de la sociedad fue investido con el ttulo de ciudadano. Continuadamente las Constituciones, mxima expresin
de soberana, establecan las caractersticas y atributos que
deba poseer el ciudadano: hombre mayor de 21 aos o casado, con posesin mnima de tierras, relacin comercial o
dinero19 y no mantener relaciones de servidumbre.
A lo anterior, se le sumaban aspectos de comportamiento
que si se analizan detalladamente llenan las condiciones de
un buen cristiano. Ser buen padre, buen esposo, buen hijo,
se constituyen en elementos fundamentales de ese orden
social que empieza a moldear la lite de la poca. De esta
manera, el beodo por costumbre o quien es mendigo por
profesin tiene suspendida su condicin de ciudadano. En
cuanto a la participacin, era el cura prroco el llamado a
dar fe de la idoneidad del ciudadano20; y el voto se llevaba a
cabo en la parroquia de donde se era vecino.
Siguiendo a Pareto puede armarse que la lite poltica colombiana se forj a partir de la mutacin de las relaciones
sociales que dejan ver la universalidad de la desigualdad
humana: la sociedad humana no es homognea: est
constituida por elementos que dieren ms o menos, no so19

Recurdese que las constituciones de Colombia mantuvieron esta condicin hasta la promulgacin de la de 1886. Por ejemplo, la base mnima
de dinero en la Constitucin de 1821 fue de 100 pesos.

20

Un buen cristiano cumple con los parmetros y ritos establecidos, por lo

tanto, recurre al sacramento de la confesin una vez por semana.

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pensamiento y vida
lamente por caracteres muy evidentes como el sexo, la edad,
la fuerza fsica, la salud, etc., sino tambin por caracteres
menos observables pero no menos importantes, como las
cualidades intelectuales, morales, la actividad, el valor, etc.
(1945: 100). Por consiguiente, existirn unas categorizaciones, o lo que Pareto denomina gradacin, para cada rama
de la actividad humana, de manera tal que emerge la clase
selecta de aquellos que tienen los ndices ms elevados en
el ramo de su actividad. Puede existir una aristocracia de
santos, como una aristocracia de bandidos, una aristocracia de sabios y una aristocracia de ladrones, etc La lite
existe en todas las sociedades y las gobierna aun cuando el
rgimen es en apariencia el de la ms perfecta democracia
(Ibd.).
As, el orden establecido en la naciente Repblica de Colombia fue aceptado sin prevenciones por cuanto el binomio
Estado-Iglesia prevaleci por mucho tiempo en una poblacin que confesional, por conviccin y por ley, entreg en
otros su autodeterminacin, que ya era producto de un acervo cultural en el cual la religin y el patriotismo se aanzaban
por cuenta del proceso educativo.
De esta manera, el Estado colombiano ha visto crecer su
poblacin de la mano de las estructuras sociales y econmicas predominantes y excluyentes. Sin que cuente con los
medios sucientes para atenderla autnomamente, y guiado
por los organismos nancieros supranacionales ha visto a
sus ciudadanos, solo a una parte de ellos (que de cuando en
cuando entran en la tnica de los movimientos sociales para
reivindicar sus derechos), reclamar mejores condiciones de
vida, pero tambin, les ha visto cesar en sus reclamos por
cuanto son fcilmente neutralizados por discursos electorales, por programas asistencialistas que atomizan las causas
o por las mismas circunstancias sociales que no permiten
fortalecer solidaridades.
Por cuenta de las dinmicas incluyentes de la nueva ola democratizadora se habla de todos los ciudadanos en igualdad
de condiciones ante la ley, pero en las brechas entre pobres
y ricos, derivadas del efecto capitalista, esa igualdad con
cara de justicia no ha encontrado realidad. Al contrario, se ha
generado una competencia entre los pobres por demostrar
que se es ms pobre para lograr su inclusin en los beneciarios de los programas sociales, cada vez menos capaces
de resolver los problemas.
La democracia contina siendo un discurso. Un discurso que
ha hecho clebre la frase: yo participo, tu participas, ellos
deciden!, por ello los ciudadanos han apropiado lgicas de
comportamiento que parecen hacerle el juego a tales circunstancias para obtener benecios.

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4. A modo de conclusin: La educacin poltica, cimiento del sujeto poltico

La cotidianidad construye rdenes, percepciones de poder,
identidades, solidaridades y desarraigos, que llevan de manera individual a comportamientos colectivos que construyen
realidades.
Por lo anterior, la educacin como subsistema de la cultura
ha sido un mecanismo mediante el cual la sociedad controla
(disciplina) y mantiene el orden establecido. Aconductar implica construir unos imaginarios que generan comportamientos normalizados y sumisos frente a la realidad circundante.
Si se tiene presente la estructura social de la nacin colombiana, se recordar la manera como paulatinamente y de la
mano de la Iglesia se accedi a los espacios de educacin,
no para participar en la cotidianidad de la poltica, sino ms
bien para servir a ella en los procesos electorales.
Dios, Patria y Ley signaron un comportamiento ciudadano
particular que produjo altos niveles faltos de autonoma y
que, hoy en da se aanzan con los medios de comunicacin
y la informacin que transmiten. El homo videns de Sartori
enajena al hombre poltico, antes de su existencia y lo entrega al mundo del consumo, sin que siquiera haya sido consciente de su dimensin poltica.
Quienes son privilegiados y se han encontrado en el espacio
de la universidad se han dedicado a cualicarse en un campo del conocimiento en el que no hay lugar para la poltica,
porque ese espacio es un foco de corrupcin y si llegare a
haberlo ser para benecio propio, lo cual los conduce a la
dinmica clientelar.
Los intelectuales, carentes de su poder, han sido debidamente normalizados y sirven a la estructura; el pueblo, por
la poca accesibilidad a la educacin y a fuerza de haber sido
educado por la experiencia, recurre a las enseanzas interiorizadas por cuenta de la cultura en la que se ha forjado.
Viviendo, los ciudadanos han aprendido a sortear las dicultades que se les presentan desde la misma estructura.
Estrategias que se fraguan en pos de la subsistencia, aportan al crculo vicioso de la corrupcin e inhiben la participacin-inclusin que otorga reales derechos.
No se puede armar que los ciudadanos en igual intensidad
ejerzan sus deberes y derechos civiles, polticos y sociales.
Unos ms que otros, dependiendo de su capacidad adquisitiva, gozan de privilegios que existiendo van en detrimento
de otros ciudadanos.
De esta forma, la educacin, como espacio de consolidacin de la democracia, signica generar autonoma. En otras
31

pensamiento y vida
palabras, forjar sujetos polticos participativos y activos que
no dejen de lado el reconocimiento del otro, como posibilidad de autorreconocimiento, y que en palabras de Lechner
(1986) se tienda a la revalorizacin de la secularizacin de la
poltica, al tiempo que se asuma como arte de lo posible, va
a signicar la transmisin de conocimientos que permitan a
cada individuo, a cada ciudadano, el anlisis de su realidad
circundante y de la que en prospectiva se le presenta. Esto
incluye, la no transmisin de imaginarios segn los cuales
uno u otro rgimen poltico se constituyen en la panacea poltica. Se trata en cambio de conocer la historia, conocer la
teora, saber quin y con qu nes se construyeron determinados discursos y conocer, adems, que existen los medios
para acceder efectivamente a la participacin.
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33

EDWIN ALEJANDRO BUENHOMBRE MORENO

PUBLIC ADMINISTRATION, CITIZENSHIP AND GLOBALIZATION IN LATIN AMERICA
(A VIEW FROM THE JOURNAL REFORM AND DEMOCRACY CLAD)
In the framework of the theoretical developments given in the Reform and Democracy Magazine, of the Latin
American Centre of Administration for Development (Spanish acronym CLAD) during the period between 1990
to 2004, public administration has been taken as a tool of the government for the attention of the demands of
society, which with the changes coming up from globalization in the Latin American context change the panoramic of the demands since new are generated and the roll of citizenship, the state and the public administration
is transformed to establish new interactions among these actors, taking into account that the roll of the collective
decisions is strengthened and the civil societies begin to take new strong forms from the public eld and with
greater force from the private. This in the framework of the development of Latin American public administration
generates new challenges in the integration with the citizens and a greater commitment of the governments
which is a road in construction.

Keywords: Public Administration, Civil Society, Social National and Global Need, Government.

Administracin Pblica, Ciudadana

y Globalizacin en Amrica Latina*
(Una Mirada desde la Revista Reforma y Democracia del CLAD)**

Edwin Alejandro Buenhombre Moreno***

edwin.buenhombre@esap.edu.co
alejobuen@gmail.com

No el lsofo, los ciudadanos han de tener la ltima palabra

(J. Habermas, 1997)1

El debate poltico ha perdido sentido y la gente carece

de acceso a una verdadera participacin
W. Kymlicka y W. Norman
(La Poltica 3; 1997: 17)

Resumen

En el marco de los desarrollos tericos dados en la revista

Reforma y Democracia, del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD, en el periodo entre
1990 a 2004, se ha tomado la administracin pblica como
un instrumento de gobierno para la atencin de las demandas de la sociedad, las cuales con los cambios que surgen
con la globalizacin en el contexto latinoamericano cambian
el panorama de las demandas, puesto que se generan nuevas; y, el papel de la ciudadana, el Estado y la administracin pblica se transforma para el establecimiento de nuevas
interacciones entre estos actores, teniendo en cuenta que el
papel de las decisiones colectivas se fortalece y las sociedades civiles empiezan a tomar formas fuertes desde el campo
de lo pblico y con una mayor fuerza desde lo privado. Esto,
en el marco del desarrollo de la Administracin Pblica latinoamericana genera nuevos retos en la integracin con los
ciudadanos un mayor compromiso de los gobiernos, lo cual
es un camino en construccin.

novaetvetera

Este documento hace parte del resultado del semillero de investigacin

REDES, su ttulo original fue Administracin Pblica y Ciudadana, concurs con el nombre de Administracin Pblica Ciudadana y Globalizacin en Amrica Latina, en el primer Congreso de Ciencias Polticas y
Carreras Anes (oct. 2006), donde ocup el cuarto lugar a nivel nacional,
posicionando el tema de administracin pblica como eje del segundo
Congreso Nacional.

**

Teniendo en cuenta esto, es sustancial destacar que la mayor parte de

la bibliografa del documento se centra en las publicaciones de la revista
Reforma y Democracia, la cual es producida por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), desde donde se realiza
la revisin para encontrar un primer panorama sobre el tema de administracin pblica en Amrica Latina.

***

Estudiante de noveno semestre de Administracin Pblica de la ESAP,

sede central, form parte del semillero de investigacin REDES, sobre el
tema: Administracin Pblica en Amrica Latina en el periodo entre 1994
y el 2004, en el cual fue dirigido por el profesor Alejandro Lozano Ayala y
coordinado por el profesor Edwin Tapia, durante el segundo semestre del
ao 2005.

Citado por HOYOS VSQUEZ, Guillermo. Prlogo. En GARAY SALAMANCA, Luis Jorge. Ciudadana, lo Pblico, Democracia. Textos y Notas.
Litocencoa. Santa Fe de Bogot, 2000.

37

pensamiento y vida
Palabras clave: Administracin Pblica, Ciudadana,
Sociedad civil, Necesidad Social Nacional y Global, Gobierno.
Planteamiento del Problema

En el contexto de las sociedades contemporneas latinoamericanas se presentan grandes cambios o transformaciones en los procesos polticos, econmicos y sociales, donde
no solo se ven afectados los Estados y los gobiernos, si no
tambin, las comunidades locales por ese proceso que se
denomina globalizacin2. Esto, debido a que el proceso globalizador no solo atiende a la transformacin del territorio
de los Estados nacionales para la obtencin de materias
primas, sino tambin a la interrelacin de los Estados y de
las sociedades que son gobernadas en el mundo, lo que remite la conguracin de ciudadanas cosmopolitas es decir,
la consolidacin de una ciudadana con componentes culturales3, sociales y polticos de diferentes localidades en el
mundo, lo cual posibilita la construccin de una comunidad
mundial de ciudadanos (Brennan, 2001).
Lo anterior plantea nuevas dinmicas para el ejercicio de la
ciudadana y el funcionamiento del Estado, de lo cual se ocupa la administracin pblica. Por ejemplo, en el campo de la
participacin sobre las decisiones pblicas y la articulacin
de programas institucionales para garantizar las demandas
de la sociedad. No limitado solo a lo local, sino al cmo se
potencian los espacios democrticos y de gobierno hacia lo
global, debido a que se plantea como una caracterstica cultural fundamental para ser parte de esa comunidad global; la
lgica del Thinks Global, Act Local Piensa Global, Acta
Local (Ortiz, 2000) genera formas de interaccin entre administracin pblica y ciudadana en los diferentes escenarios locales del mundo.
Ante estas dinmicas mundiales, Amrica Latina no ha sido
la excepcin, prueba de esto es que desde la dcada de los
noventa ha existido una tradicin de pensamiento que pone
de presente una relacin importante y de reciprocidad entre
la administracin pblica y la ciudadana, en la cual la Administracin Pblica se dene como un instrumento de gobierno4 que posibilita, mediante las polticas pblicas, el ejercicio
de la ciudadana y sus formas de participacin ciudadana en
lo local, a las cuales accede solo una parte de la sociedad
entre esta seccin de la sociedad encontramos organizaciones sociales y comunales, gremios, partidos polticos,
ONG, entre otros grupos, o personas que se constituyen en
parte de la sociedad civil local y en lo global, por algunos individuos que se pueden considerar como cosmopolitas5. En
estas formas de participacin ciudadana se pueden destacar
38

algunas, como los encuentros sectoriales de participacin,

los cabildos, el referendos, el voto, los encuentros ciudadanos, las veeduras civiles a la Administracin Pblica y al gobierno, las movilizaciones sociales, entre otros6.
Este enfoque de pensamiento es trabajado en la Revista
Reforma y Democracia del CLAD, desde varios autores, lo
cuales pone de presente que el entender la administracin
pblica como herramienta de gobierno, permite identicar su
papel en el desarrollo de la reforma del Estado, la atencin
de las demandas de la poblacin civil por medio de la poltica
pblica, la conguracin de la democracia y el potenciamiento de la ciudadana, por medio de procesos formativos para
la participacin social en la co-gestin local como parte del
contrato entre Estado y sociedad: ((Caiden, 1994), (Nogueira, 1994) (Rota, 1996), (Przework, 1998), (Touraine, 2000)),
entre otros.
Partiendo de este contexto, es importante indagar sobre
cules son las reconguraciones que se dan en las necesidades sociales y el papel de los gobiernos en su atencin?
Cmo se ve el ciudadano ante estos cambios en lo local y
en lo global? Cmo se recongura la ciudadana y la parti2

Entindase como globalizacin el proceso de acumulacin de capital que

se vena dando en el mundo (Hinkelammert, 1991) desde la dcada de
los ochenta, el cual se caracteriza por la apertura econmica de los mercados, la eliminacin de las fronteras territoriales para el intercambio poltico, cultural, social y econmico de los sujetos ms all de los Estados
nacionales (Beck, 2000).

En el marco de lo que son las ciudadanas globales y su diversicacin

cultural se generan lo que Castells denomina culturas hbridas, las cuales
son caracterizadas por diversas costumbres y tradiciones, pero que no
determinan a un solo pueblo, sino lo que autores como McLuhan denominan la Aldea Global.

La administracin pblica se dene como instrumento de gobierno, debido a que por medio de sus instituciones es la encargada de garantizar
la atencin a las demandas de la sociedad, para la consolidacin de un
bienestar social, brindar seguridad a la comunidad, e incluso garantizar el
proceso democrtico por medio del sufragio. Vase (Caiden, 1994: 29).

Estos individuos cuentan con caractersticas especcas como un inters

cultural, social, poltico, medioambiental y econmico. Como se ver posteriormente.

Es sustancial decir que en el marco de la administracin pblica local,

la ciudadana se ve como un factor legitimador de los programas institucionales y de las estructuras democrticas que se elaboran para que
el ciudadano pueda incidir en las decisiones pblicas u opine sobre
las mismas, pero donde la representacin de la poblacin por medio de
gobernantes es uno de los puntos ms importantes, debido a que son
estos ltimos los que determinan qu tanto es lo que el ciudadano debe
hacer, como lo que no puede hacer y lo coaccionan para que acate estas
decisiones. Esto hace que la administracin pblica en el papel de Estado pueda garantizar el proceso democrtico por medio de la ley, que es lo
que consolida la democracia y lo obligatorio para la sociedad en general.
Vase (Przeworski, 1998).

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pensamiento y vida
cipacin ciudadana en la dcada de los noventa en Amrica
Latina? Qu cambios sugieren las dinmicas de la globalizacin en la sociedad civil? Por esto, el propsito de este
documento es mostrar la relacin entre la administracin
pblica, como instrumento de gobierno, y la ciudadana en
Latinoamrica en el periodo comprendido entre 1994 y el
2004 a partir de las reexiones sobre el tema, que resultan
de los artculos de la revista del CLAD, y construir una reexin acerca de estas posturas frente a la globalizacin y
la relacin entre administracin pblica y ciudadana.
1. La reconguracin del papel del gobierno
frente a las demandas sociales
Las bases de las formas de gobierno de los Estados nacionales surgen en el marco del pensamiento clsico liberal,
donde para autores como Hobbes, Locke y Rousseau, el papel tradicional asignado al gobierno es el de ser elegido por
parte de la comunidad social, en un acto de delegacin de
poder natural7, para que este las represente y se encargue
de las necesidades de la comunidad social, lo cual garantiza la felicidad del pueblo8 en el marco de esta felicidad el
Estado asume un papel de garante de proteccin, seguridad
y certeza (Bauman, 2002), esto es lo que constituye el Contrato Social (Rousseau). Teniendo en cuenta esto, se puede
plantear que el papel tradicional del gobierno en cuanto a
la sociedad es la atencin de lo que contemporneamente
se consideran necesidades bsicas (alimentacin, salud,
educacin, seguridad, vivienda, empleo), adems de la generacin de mecanismos de participacin y responsabilidad
(deberes) para los ciudadanos, y que permite consultar las
decisiones del gobierno a la sociedad para garantizar el
contrato social entre Estado y sociedad. En suma, teniendo
en cuenta que el gobierno tiene el papel de atencin de las
demandas sociales y la administracin pblica, por parte de
sus instituciones, debe garantizar la felicidad de la sociedad
con una adecuada solucin de esas demandas por medio de
las polticas pblicas.

nacionales y de la burocracia pblica como el nico o

principal distribuidor de los bienes y servicios gubernamentales. La naturaleza de la autoridad conjunta legitima e institucionalizada ha evolucionado desde la familia
extendida hasta las organizaciones internacionales. La
naturaleza de los objetivos comunes ha cambiado de la
supervivencia, subsistencia y proteccin individual o grupal a la seguridad, el confort y el progreso a nivel mundial
(Caiden, 1994: 29).

Teniendo en cuenta este planteamiento, la administracin

pblica en la nueva reconguracin del papel de gobierno
toma una doble funcionalidad; la primera en lo local por medio de las instituciones pblicas mediante las cuales distribuye los bienes y servicios gubernamentales, como respuesta
a las demandas sociales y adems genera los espacios de
participacin que garantizan los procesos democrticos en
los Estados nacionales en donde, en suma a lo anteriormente expuesto, se acenta el papel de la Administracin
Pblica en la dcada de los noventa, como ejecutora de las
decisiones de la poltica de gobierno, la cual se dene como
la relacin social que busca organizar y mantener relaciones
de gobierno para la produccin de un orden social, se concentra en todos aquellos dispositivos materiales-simblicos,
desplazados en la sociedad para fundar y materializar relaciones de poder tendientes a direccionar la sociedad hacia
cierto orden deseado (Molina Giraldo, 2004).
La segunda funcin que se le atribuye a la administracin
pblica como direccin de Estado frente al proceso de globalizacin es la articulacin a organismos internacionales que
se constituyen en la base de la emergente sociedad global
al igual que la familia se constituye en ncleo bsico de
la sociedad en el Estado-Nacin, las organizaciones internacionales son la plataforma y elemento fundamental que
sostiene a la comunidad global, lo mismo que la articula7

El poder natural, que es trabajado por Locke y Hobbes es aquel que el

hombre tiene en su Estado naturaleza el cual es un Estado de completa
libertad para que cada uno ordene sus acciones y disponga posesiones
y personas como juzgue oportuno, dentro de los limites de la ley de naturaleza, sin pedir permiso ni depender de la voluntad de ningn otro hombre. Esta ley natural es aquella que indica que todo hombre tiene una
libertad igual a la de su vecino por lo tanto en el marco de la construccin
de convivencia nadie disfruta en mayor medida de esta libertad. Vase,
(Locke, 1994: 36).

La frase con la que Locke inicia su obra: Segundo Tratado sobre el

Gobierno Civil es la frase Latina Salus populi suprema lex esto que
signica: La felicidad del pueblo debe ser la suprema ley, esto remite a
que el papel fundamental del gobierno en el Estado debe ser el garantizar
esta felicidad, lo cual se logra segn Locke- por medio de la atencin de
las demandas de los ciudadanos que es lo que garantiza la convivencia
general de la comunidad.

Partiendo de lo anterior, es importante sealar que con el

desarrollo a plenitud de la globalizacin en Amrica Latina
en la dcada de los noventa, hay una reconguracin de las
demandas sociales del papel del gobierno y esencialmente
de la administracin pblica con relacin a la atencin de las
necesidades de los ciudadanos:
Con la evolucin de la sociedad global y el rezago del
reconocimiento humano respecto a la necesidad de una
administracin pblica ms globalizada, su foco se muestra confuso y encasillado adems en la percepcin del
Estado administrativo como instrumento de aspiraciones

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39

pensamiento y vida
cin de nuevas necesidades que trascienden al mbito de
lo territorial y que se constituyen a la vez como elementos
fundamentales para la integracin de las sociedades locales
a la comunidad global9. En el marco de este nuevo papel, la
administracin pblica se ve como la encargada de fortalecimiento de los procesos de gobierno, para ingresar al proceso
de direccionamiento cosmopolita, lo cual proyecta una teora
de gobierno mundial con su respectiva ciudadana10.
Todo esto pone de presente nuevos retos a la administracin
pblica, teniendo en cuenta que la reconguracin del papel
del gobierno en el Estado asume la atencin de las demandas de las ciudadanas locales y las nuevas necesidades de
las emergentes ciudadanas globales en el contexto latinoamericano. En resumen, el nuevo papel del gobierno frente
a la sociedad y sus necesidades potencia la atencin de las
demandas locales, permite articular y solventar las demandas de las ciudadanas globales con el nimo de direccionar
y gerenciar los procesos de gobierno hacia una administracin pblica global.

su inters inmediato de bienestar de su comunidad particular, dentro del territorio delimitado por el Estado.
Teniendo en cuenta estas caractersticas, es importante sealar que las demandas del ciudadano local van encaminadas a la exigencia de derechos fundamentales, la satisfaccin de las necesidades bsicas enunciadas anteriormente,
y la interaccin con el Estado, mediante mecanismos de participacin que lo constituyen como cogestor de las polticas
pblicas y un actor consultivo de las decisiones de gobierno.
Uno de los puntos fundamentales es el control social de la
gestin de la Administracin Publica:
Relacin de control y orientacin de la ciudadana con el
poder poltico del Estado y con la administracin pblica,
se presenta de manera indirecta, por darse mediante la
eleccin popular de representantes polticos que tienen por
funcin ser cabezas o reguladores de la administracin pblica. Pero con esto, se da al tiempo el cierre de la injerencia inefectiva que puede tener la ciudadana en decisiones
pblicas de aquella, por quedar en la potestad exclusiva
de dichos representantes el nombramiento de las cabezas
y la denicin de las orientaciones para la administracin
pblica (Molina Giraldo, 2004: 26).

2. Ciudadana local vs. ciudadana global y

necesidad social local vs. necesidad social
global
La Administracin Pblica, en el campo del nuevo papel
del Estado, tiene una funcin de atencin de las demandas
ciudadanas en cuanto es instrumento de gobierno. Pero de
la misma forma, es importante identicar que este tipo de
demandas, sean locales o globales, obedece a una serie
de necesidades que son requeridas por los ciudadanos,
quienes tambin sufren una reconguracin en el campo
de lo global, y es sustancial decir que afectan la relacin de
la administracin pblica con la sociedad, debido a que se
generan tensiones, donde la participacin con sus formas y
mecanismos se hacen relevantes a la hora de garantizar el
bienestar general de la sociedad. Es por esto que en los siguientes prrafos trataremos de identicar las caractersticas
y diferencias de la ciudadana local con la ciudadana global
al igual que las demandas de cada una de ellas.
Lo primero a tratar es la ciudadana local y sus tipos de demandas, por lo cual es sustancial decir que la ciudadana
local se dene como la relacin legal entre el individuo y el
orden poltico11. (Sassen, 2003: 87-113). Pero en esta relacin legal, el individuo-ciudadano est ligado ntimamente
por un lado, a la idea de derechos individuales y, por el otro,
a la nocin del vnculo con la comunidad particular (Kymlicka
& Norman, 1997: 5-40). En sntesis, el ciudadano local es el
que est en una constante relacin con el Estado nacional,
ejerce derechos, tiene deberes y participa, de acuerdo con
40

En suma, las demandas del ciudadano local se remiten al

mbito de las necesidades bsicas que se dan en el orden
de lo territorial, lo cual les genera satisfaccin a las comunidades particulares de un pas, en lo ms cercano a su contexto.
Por otro lado, y como segundo punto, la ciudadana global se
constituye como un fenmeno que toma algunos elementos
localizados, como los espacios de participacin, pero en s
misma, esta forma de ciudadana no es desterritorializada,
puesto que ejerce su accin desde espacios geogrcos determinados, donde no necesariamente estn ligados al Estado-nacin12, sino a espacios de comunicacin, congresos u
organizaciones civiles articuladas entre s mundialmente. En
9

En este tipo de necesidades, se enmarca el manejo de informacin cultural, poltica, social y econmica, el uso de tecnologas, el uso de la informtica, la mejora del medio ambiente, la garantizacin de los derechos
humanos, el comercio entre otros.

10

En cuanto a la teora de un gobierno mundial, Brennan seala que se

compone de la federacin como de la coalicin entre Estados como una
estructura representativa global. (Brennan, 2001: 155).

11

En este caso dentro del texto de Saskia Sassen, el orden poltico se

dene como el conjunto de instituciones del Estado gerenciadas por el
gobierno.

12

Saskia Sassen, a este tipo de ciudadana la denomina ciudadana desnacionalizada. (Sassen, 2003: 89).

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pensamiento y vida
este tipo de ciudadana es importante sealar que el individuo no solo atiende a las lgicas de participacin dentro de
los Estados nacionales, sino que, apunta a la consolidacin
de garantas polticas, culturales, sociales y econmicas con
caractersticas de diferentes localidades del mundo13, lo que
plantea por parte de los ciudadanos cosmopolitas una bsqueda de derechos y representatividades no solo polticas,
sino de identidad y reconocimiento social para sectores excluidos como las mujeres, los negros, los judos, los indgenas, entre otros.
En sntesis, el ciudadano global es aquel que no est limitado por la participacin territorial y especca garantizada
por el Estado-nacional, sino que por el contrario tiene una
mentalidad de decisin participativa supranacional que est
encaminada a procesos de relacin, interaccin y solidaridad
con otros ciudadanos del mundo. En este sentido, no atiende a una comunidad particular, sino general, globalizada, la
cual es regulada por los pactos internacionales en materia
de derechos humanos, medio ambiente, comercio, por una
parte, y por declaraciones de la sociedad civil, denuncias internacionales, por otra.
En cuanto a las demandas de este ciudadano global se articulan temticas de agendas globales, en donde algunos temas propios de estas agendas son los derechos humanos,
la tecnologa; el comercio, con igualdad de oportunidades y
equidad; la comunicacin en la sociedad de la informacin;
el medio ambiente; el reconocimiento de actores como las
mujeres, los afroamericanos, los homosexuales, adems
de la conguracin del derecho a la resistencia global que
desde la dcada de los noventa ha tenido la consigna: otro
mundo es posible. Teniendo en cuenta lo anterior, el ciudadano global no se constituye como cogestor, en cuanto
a las polticas pblicas, sino como participante-decisor de
las soluciones pblicas globales, por medio de recomendaciones a los Estados o incluso con la presin social de
movimientos sociales organizados de forma nacional e internacional14.
Las demandas globales tienen en s mismas un patrn regulador de las relaciones de la sociedad global desde lo local,
donde se pone de presente la consolidacin de propuestas
locales con miras a que tengan una incidencia mundial, en
contraste con la necesidad de crear nuevas formas de movilizacin interfronteriza, de radical combinacin cultural, de
campaas internacionales a favor de la solidaridad cvica y
de la proteccin de la fuerza de trabajo. Las dos se suponen
responsablemente entre s (Brennan, 2001: 162).
Teniendo en cuenta que en Amrica Latina estos dos tipos
de ciudadanas se visualizan de forma conjunta, y ponen sus

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demandas de forma paralela en la agenda publica de la administracin del Estado, afecta el desempeo del Estado para
dar respuesta a estas demandas sociales. Lo anterior, en el
marco del pensamiento neoliberal que acompaa el proceso
globalizador, seala que la administracin pblica se ve en la
necesidad de aliviar la sobrecarga del sistema15 y aumentar
su capacidad de direccin y desempeo (Nogueira, 1994:
12), para la atencin de las demandas sociales por medio de
programas de atencin a la poblacin civil, y de participacin
social; pero el resultado es un gran desperdicio del potencial
de las formas de gobierno, ya que la administracin pblica
en pocos casos toma en cuenta la participacin de los ciudadanos en la solucin de las problemticas de la agenda
pblica (Rota, 1996).
En sntesis, la Administracin Pblica es la encargada de la
atencin y respuesta de las demandas sociales; empero, en
el desarrollo de su funcin en el periodo de los noventa, presenta una gran dicultad de canalizacin de las expectativas
sociales, que frena el potencial de consolidacin de participacin ciudadana local en las decisiones pblicas, por medio
de encuentros ciudadanos, cabildos e incluso con la eleccin
de sus representantes con el sufragio. Esto debido a que al
sobrecargarse el sistema poltico, la administracin pblica
intenta la estabilidad, y en este proceso, se genera una disminucin del desempeo en la atencin de las demandas de
los ciudadanos por los compromisos internacionales para la
generacin de un buen gobierno, competente, frente a los
dems pases del mundo. Los sistemas de participacin no
son potenciados fuertemente, sino de una manera paulatina,
puesto que el desarrollo de las propuestas para la eleccin y
representatividad se da para erigir la perspectiva y los intereses de los representantes y no los de la comunidad social,
precisamente donde radica la dicultad del proceso participativo de este periodo.
Sin embargo, es precisamente la administracin pblica la
que se constituye como generadora de los mecanismos de
13

Algunos de los elementos que caracterizan al ciudadano global son que

este tiene conocimiento sobre ms de un idioma, adems del conocimiento y manejo de las problemticas pblicas internacionales, as como
la capacidad de manejar tecnologas de la informacin y la cultura poltica
de diferentes contextos locales del mundo fuera del propio territorio donde se encuentre.

14

En este aspecto en Amrica Latina este tipo de ciudadanas globales y

colectivas se ven en Movimientos sociales con capacidad de decisin
real, en el caso de los sin tierra de Brasil, los cocaleros de Bolivia, los
piqueteros en Argentina, el EZLN en Mxico, los indgenas en Ecuador,
entre otros.

15

En este planteamiento se hace referencia al Sistema Administrativo Pblico, el cual se dene como el conjunto de instituciones del Estado que
tienen la labor de atender las demandas de la sociedad.

41

pensamiento y vida
participacin ciudadana que son los que posibilitan la realizacin de la democracia en una sociedad, esto teniendo
en cuenta que en la medida en que el ciudadano participe
de las polticas que toma el gobierno frente a las demandas de la sociedad, e incida en las decisiones pblicas, hay
una consolidacin de una construccin social del bienestar
comn que va mucho ms all de la norma que garantiza
la democracia- a pesar de las dicultades de saturacin y
sobrecarga del sistema administrativo que fueron expuestos
anteriormente; es fundamental tener en cuenta que en el periodo de los noventa se ve en el anlisis de la relacin del
Estado-sociedad un avance en cuanto a la consolidacin y
potencial de la sociedad civil como canalizador de las reclamaciones sociales hacia las instituciones pblicas nacionales e incluso internacionales donde se puede visualizar la
incidencia de las ciudadanas globales emergentes en Latinoamrica encaminadas a la consolidacin de un bienestar
mundial con igualdad y equidad.
3. Sociedad civil local y sociedad civil global
En el transcurrir del periodo de los noventa, el concepto de
sociedad civil que se impuso despus de la cada del muro
de Berln fue el hegeliano, el cual determina que la sociedad
civil es el cmulo de intereses privados organizados para un
n. Este tipo de sociedad civil es la que se empieza a tomar
el terreno de la participacin poltica al interior del Estadonacin. Lo imperante en la sociedad civil participante de las
decisiones del Estado-nacin es que su conformacin de
articulaba a dos actores fundamentalmente: Los gremios y
los sindicatos. Y estos ltimos eran los que articulaban las
opiniones de los diferentes movimientos sociales en un pas.
Esto congura un escenario de relacin entre el Estado y la
sociedad para solucin de las problemticas de la agenda
pblica del Estado esta denicin, la tomaremos como semejante para la sociedad civil local.
En Amrica Latina, esta relacin entre Estado y sociedad y
sus transformaciones a nales de los noventa, de acuerdo
con Nuria Cunill (1995), se da una rearticulacin entre el
estado y la sociedad, en donde las demandas de este ltimo van potenciando su oferta en el Estado y de la misma forma el Estado se ve obligado a cambiar su papel en
relacin con la sociedad civil con el nimo de que esta se
acerque a los canales institucionales, tratando de apoyar a
la sociedad pero de la misma manera llevando la capacidad
de autonoma de las instituciones, para la generacin de un
desarrollo integral. En el contexto de los planteamientos de
Cunill (et l., 1995), la transformacin del Estado se sustenta
en la consolidacin de una nueva institucionalidad pblica,
donde su funcionalidad va ligada a la realizacin plena de la
42

participacin ciudadana y el gasto pblico es canalizado en

la democratizacin de la sociedad y la publicacin de las
organizaciones, lo que genera un fortalecimiento de los dos
actores (Estado y Sociedad).
En esta mirada que hace Cunill a la relacin Estado-sociedad se deja ver cmo una de las lgicas de accin del
Estado es el fortalecimiento de la sociedad civil en cuanto
a la atencin de las demandas sociales y la consolidacin
de una esfera pblica ampliada para la participacin de los
diversos sectores de la poblacin. Pero, en esta mirada, es
tambin de destacar el llamado a las instituciones pblicas
y al Estado en general, en la necesidad de fortalecer el escenario administrativo pblico, con la interlocucin con esa
sociedad gobernada y organizada. En suma, la administracin pblica es una plataforma fundamental de la democracia por medio de la ley16, pero tambin es la garante de la
construccin de un tipo de ciudadana que tiene una posibilidad amplia de interlocucin con la instituciones para la canalizacin de sus necesidades, las cuales son interpretadas
como demandas por parte del Estado para la priorizacin
en las agendas pblicas, donde la debilidad del sistema es
la no consolidacin de soluciones prcticas a la problemtica social donde se articulen los criterios y los consolidados
de los liderazgos comunitarios, que se reejen en polticas
pblicas ecaces que descongestionen la sobrecarga del
sistema administrativo.
En la entrada del ao 2000, Touraine seala que la debilidad
en la articulacin de la participacin de la comunidad social
en las respuestas a la problemtica pblica radica en que
el Estado pierde gran parte de su capacidad de integrar la
poblacin a travs del respeto a las leyes y decisiones, y
de la imposicin de conocimientos, de normas, o de una
memoria a toda una poblacin (Touraine, 2000: 15). En el
desarrollo de una administracin pblica ecaz y eciente,
ms all de la premisa neoliberal citada anteriormente, se
empieza a consolidar como importante en el desarrollo de
esta tradicin de pensamiento la relacin entre el sistema
administrativo de Estado con equidad y solidaridad con la
ciudadana y los diferentes sectores de la sociedad para la
generacin de un desarrollo social y la consolidacin del
capital social, entendido como el cmulo de cosas intangi-

16

En este apartado se seala la ley como fundamento de la democracia,

teniendo en cuenta lo planteado por Przeworski, que seala La democracia es una forma de norma y por lo tanto la construccin de los espacios democrticos van encaminados a la articulacin de las opiniones
e intereses comunes en un marco legal, el cual es decidido por los representantes que la poblacin ha elegido para que los gobiernen. Vase
Przeworski, 1998: 9.

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pensamiento y vida
bles que producen desarrollo en un entorno social y poltico
establecido.
Con la potencia que toma la globalizacin en la dcada de
los noventa en el mundo se empieza hablar en los contextos
norteamericano y europeo de una sociedad postcivil esta
sociedad postcivil es la que podramos asumir como sociedad global, que segn el anlisis de Michael Hardt (2002:
23-51) recongura el papel de la sociedad civil en un mundo
globalizado. La sociedad civil en el marco de la organizacin
de intereses privados para un n comn tiene un papel de
mediacin y adiestramiento con la sociedad en general; la
sociedad postcivil es aquella que tiene una posicin determinante, que abandona el papel de mediador y adiestrador y
genera practicas sociales no encaminadas a la interlocucin
con el Estado directamente, sino a la consolidacin de soluciones a las demandas sociales por s mismas y por medio
del poder poltico, fruto de la unidad social de ciudadanos en
el mundo.
En Amrica Latina se dan muestras de internacionalizacin17
de las sociedades civiles, pero no una articulacin a la sociedad postcivil completa y slida, solamente se visualizan relaciones de solidaridad internacional a procesos de resistencia
locales. Muestra de esta internacionalizacin es la participacin de las sociedades civiles latinoamericanas en los Foros
Sociales Mundiales, constituidos como una forma de participacin internacional, al igual que la interaccin en los medios
de comunicacin y las relaciones de solidaridad con ONG en
el plano internacional. En resumen, en Latinoamrica existe
una sociedad civil que interlocuta con el Estado, y que ha
recongurado su papel de la mano con la reconguracin
del papel de la Administracin Pblica, la que con su nuevo
panorama tiene el propsito de fortalecimiento de la sociedad civil, para un mejor proceso de direccin o gerencia y
la atencin de las demandas sociales y, en donde las sociedades civiles han generado lasos de solidaridad con los organizaciones y movimientos civiles articulados a sociedades
postciviles como la europea y la norteamericana.
4. Consideraciones nales
Los desarrollos temticos, tericos y analticos que se han
desarrollado desde el CLAD son un insumo importante en
la consolidacin de un pensamiento administrativo pblico
en Amrica Latina, y aunque la denicin expuesta en este
texto no es la nica que se expresa, en la trayectoria de los
postulados de la Revista Reforma y Democracia, s es la que
ms impera sealar a la Administracin Pblica como un
instrumento de gobierno encaminado a atender la demanda
de la sociedad, pero as mismo es de considerar que la Administracin Pblica, como la encargada del funcionamiento

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del Estado, no se puede encasillar nicamente en una lgica

instrumental medio-n, sino que esta constituye la estructura
fundamental del gobierno, es la potenciadora de la equidad
y la amplitud de la esfera pblica; adems, es el factor determinante en la eliminacin de las desigualdades en la sociedad, por medio de la articulacin real de la participacin del
ciudadano en las decisiones polticas, sociales y econmicas
que lo afectan. As mismo, es sustancial decir que tomar a la
Administracin Pblica como herramienta de gobierno atiende a una denicin de ciudadana como factor legitimador
de las respuestas institucionales que da el gobierno, para
que el ciudadano pueda ser parte de las decisiones que lo
afectan y pueda generar una opinin al respecto de la atencin generada por el Estado ante las demandas fruto de la
comunidad social.
Es importante detallar con ocasin de la ciudadana que,
aunque existen, procesos emergentes de ciudadanas globales, son pocos los, lo que tambin constituye un reto para
la Administracin Pblica: consolidar ms ciudadanos globales que potencien el desarrollo de las sociedades locales,
que tengan incidencias globales que posibiliten la eliminacin de las desigualdades reales en el mundo. Por otro lado,
es sustancial sealar que los anlisis y las formas de consolidacin en cuanto a lo que es una ciudadana y una sociedad
civil global en Amrica Latina son mnimos, al igual que la
teorizacin sobre los avances de la administracin pblica
latinoamericana en relacin con la que se ha dado sobre reforma del Estado por parte del CLAD.
Otro de los aspectos importantes para concluir en el presente documento, es que en el desarrollo de esta tradicin de
pensamiento anteriormente expuesto, se hace necesaria la
consolidacin de espacios por parte de la administracin pblica que posibiliten la participacin real de las comunidades
gobernadas en los asuntos de carcter pblico, ms all de
tomar la participacin ciudadana como una accin meramente consultiva, en donde la ley juega el papel garante de la
democracia para posibilitar desarrollos sociales en donde se
incluyan a los diferentes sectores que son parte de la sociedad y otros que propenden por una articulacin global con
equidad e igualdad. Pero esto an hace parte de un proceso
en construccin en Amrica Latina.
Bibliografa
BAUMAM, Zygmunt (2002). En busca de la poltica. Mxico. Fondo
de Cultura Econmica.
17

El internacionalismo pretende establecer relaciones mundiales de respeto y cooperacin basadas en la aceptacin de las diferencias existentes
tanto en la forma de gobierno como culturales (Brennan, 2001: 155).

43

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novaetvetera

YENIFER FANDIO Y JOS DANIEL MORALES MARTNEZ

SOCIAL STATE, SUBJECT TO THE RULE OF LAW? PUBLIC POLICY ON THE ISSUE
OF FORCED DISPLACEMENT AND TERRITORIAL DECENTRALIZATION
During the last two decades, it has been applied the decentralizing process in Colombia, in which the power of
decision and responsibility is transferred from the central level of the government to the departments and municipalities. In this process, the distribution of competencies among levels implies to start the specic budgetary and
planning tools that render an account of those functions given to each one of the levels of the government.
In this sense, a complex system has been developed in Colombia in which actions are mingled from the national,
departmental and municipal level, whose main objective is to guarantee the effective enjoyment of rights through
the initiation of the public policy of attention to the displaced population. However, the same constitutional court
has insisted in the fact that such policy of attention has not been accompanied by the necessary budgetary effort
to achieve true impact, situation that worsens in the municipalities of sixth category that do not count with enough
resources to execute all those competencies assigned to them in this eld.
Keywords: Forced Displacement, Public Policy, Effective Enjoyment of Rights, Human Rights, Minimum Living.

ESTADO SOCIAL DE DERECHO?

Poltica pblica en desplazamiento

forzado y descentralizacin territorial
Yenifer Miladys Fandio Martnez1
Jos Daniel Morales Martnez2
Resumen

Durante las dos ltimas dcadas se ha aplicado en Colombia

el proceso descentralizador, en el cual se transere poder de
decisin y responsabilidad desde el nivel central del gobierno hacia los departamentos y municipios. En este proceso, la
distribucin de competencias entre niveles implica la puesta
en marcha de instrumentos presupuestales y de planeacin
especcos, que den cuenta de aquellas funciones que se le
han otorgado a cada uno de los niveles de gobierno.
En este sentido, se ha desarrollado en Colombia un complejo sistema en el que se entremezclan acciones desde
el nivel nacional, departamental y municipal, cuyo objetivo
central consiste en garantizar el goce efectivo de derechos
mediante la puesta en marcha de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada. No obstante, la misma Corte
Constitucional ha insistido en el hecho de que tal poltica de
atencin no ha sido acompaada del esfuerzo presupuestal necesario para alcanzar verdaderos impactos, situacin
que se agrava en los municipios de sexta categora que no
cuentan con los sucientes recursos para ejecutar todas las
competencias que le fueron asignadas en este mbito.

del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, dado que su vida,
integridad fsica, seguridad o libertad personales han sido
vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasin del conicto armado interno (Colombia C. N., Ley
387, 1997).
En este sentido, el desplazamiento forzado afecta hoy en da
a la mayor parte del pas, e incluso ha generado una nueva divisin y/o caracterizacin de los municipios que a partir
de dicha dinmica se convierten en receptores o expulsores
segn sea el caso. Es de vital importancia recalcar cmo
el 97.5%3 de los municipios en Colombia poseen poblacin
recepcionada, mientras el 99.6%, poblacin expulsada, situacin que indudablemente debe ser una prioridad para el
aparato estatal del pas y por tanto para los policy makers.
De acuerdo con Accin Social, de los 1.045 municipios receptores de poblacin desplazada, 101 concentran el 80%,
mientras que el 20% restante se ubica en Bogot, Medelln,
Santa Marta, Sincelejo y Valledupar. Los datos de Accin
1

Administradora Pblica, estudiante de la Maestra en Gobierno y Polticas

Pblicas de la Universidad Externado de Colombia. Asesora del proyecto
de fortalecimiento a Organizaciones de poblacin en condicin de desplazamiento forzado, departamento de Cundinamarca, desarrollado por
la ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados - ACNUR y la Corporacin Opcin Legal. Coautora del artculo Violencia en el contexto escolar: otra forma de maltrato infantil, publicado
en la revista Nova et Vetera N 55, segundo semestre de 2005.

Economista de la Universidad Nacional de Colombia y Administrador Pblico de la Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP. Estudiante de la Especializacin en Administracin Financiera en la Universidad
Catlica de Colombia. Consultor en planeacin nanciera de entidades
territoriales.

Clculos propios sobre informacin reportada al SIPOD, Accin Social,

corte septiembre 16 de 2007.

Palabras Clave: Desplazamiento forzado, poltica pblica, goce efectivo de derechos, derechos humanos, mnimo
vital.
Poltica Pblica en desplazamiento forzado

El que ama la guerra es un hombre sin

lazos de familia, sin hogar y sin ley.
Homero
A partir de las dos ultimas dcadas del siglo XX se ha presentado en Colombia un proceso de desplazamiento forzado
caracterizado porque la poblacin civil debe migrar dentro

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47

pensamiento y vida
Social tambin sealan que de la Poblacin Desplazada el
49.7% son hombres y el 50.3% son mujeres; el 49.1% corresponde a personas entre 0 y 17 aos, el 47.8%, entre los
18 y 65 aos, y el 3.1% sobrepasa los 66 aos.
Para atender esta problemtica, el Estado colombiano ha
establecido por medio de las Leyes 387 de 1997 y 1190 de
2008, as como por los decretos complementarios 2569 de
2000 y 250 de 2005, la poltica pblica que busca solucionar
dicha dinmica a travs de la asignacin de competencias
puntuales a los municipios, departamentos y otras entidades
estatales y no estatales, as como los mecanismos y/o instrumentos por los cuales ejecutarlas, dirigindose al cumplimiento de las siguientes fases:
Prevencin y proteccin. En esta fase el Estado debe realizar lo necesario para evitar el impacto de la violencia en las
poblaciones donde se presenten ndices considerables de
desplazamiento; asimismo, mitigar los efectos adversos de
esta situacin en las personas y en sus bienes patrimoniales.
Atencin humanitaria de emergencia. Las acciones de esta
fase estn encaminadas a brindar atencin y proteccin a
las personas en el momento inmediatamente posterior a la
ocurrencia del desplazamiento con el n de garantizar condiciones de vida digna para esta poblacin, y
Estabilizacin socioeconmica: implementar acciones de
mediano y largo plazo por parte de los gobiernos territoriales;
en esta fase deben generar condiciones de sostenibilidad
socioeconmica para la poblacin en situacin de desplazamiento, garantizando que dicha poblacin pueda optar por:
1) el retorno al lugar de origen,
2) la reubicacin voluntaria en un lugar diferente a su
lugar de origen, o
3) la reubicacin permanente en el sitio inicial de llegada
luego de la ocurrencia del desplazamiento.
A su vez dentro de esta fase se contemplan cuatro lneas
estratgicas:
a) Acciones humanitarias: busca poner en marcha programas de intervencin urgente y operaciones no
discriminatorias de asistencia y socorro, adems de
apoyar procesos para el restablecimiento de poblaciones y comunidades en riesgo o en situacin de
desplazamiento;
b) Desarrollo econmico local: busca fomentar las iniciativas emprendedoras de las personas y de los territorios, para proporcionar cohesin del trabajo alre48

dedor de los territorios vulnerables o vulnerados por

la violencia;
c) Gestin social: destinada a promover procesos colectivos de organizacin y participacin comunitaria que
favorezcan el mejoramiento de la calidad de vida, el
ejercicio de los derechos y deberes sociales, el bienestar de la comunidad vulnerable y desplazada, la voluntariedad y la corresponsabilidad de la sociedad en
general, mediante el compromiso permanente de los
actores sociales para actuar de manera concertada y
tica; y
d) Hbitat: a travs de la cual se busca mejorar las condiciones de vida a travs de proyectos habitacionales
promovidos por los Entes Territoriales, con el apoyo
de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada por la Violencia, en concurrencia con los programas de vivienda de inters social que desarrolle el
Gobierno Nacional en el mbito del Sistema Nacional
de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la
Violencia (SNAIPD).
Estado de cosas inconstitucional y mnimo
vital

La magnitud del problema humanitario derivado de los procesos de desplazamiento forzado en Colombia y la reiterada
violacin de los derechos fundamentales de la poblacin en
condicin de desplazamiento demostr que haba fallas estructurales en la poltica pblica establecida en este mbito
por parte del Estado colombiano.
En tal sentido, la Corte Constitucional deni, por medio de
la Sentencia T-025 de 2004, que con relacin al desplazamiento forzado existe un Estado de cosas inconstitucional,
concepto que envuelve como condiciones existentes:
la vulneracin masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un nmero signicativo de personas;
la prolongada omisin de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos;
la adopcin de prcticas inconstitucionales, como
la incorporacin de la accin de tutela como parte
del procedimiento para garantizar el derecho conculcado;

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pensamiento y vida
la no expedicin de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneracin de los derechos.
la existencia de un problema social cuya solucin compromete la intervencin de varias entidades, requiere
la adopcin de un conjunto complejo y coordinado de
acciones y exige un nivel de recursos que demanda
un esfuerzo presupuestal adicional importante.
La existencia de un estado de cosas inconstitucional genera,
por tanto, una serie de obligaciones a todas las entidades
gubernamentales que buscan superar tal situacin, para tal
efecto se habilitan los efectos de la tutela con el n de ordenar remedios que tengan un alcance material y temporal
acorde con la magnitud de la violacin, tendiente a proteger
los derechos todas las personas que se encuentran en condicin vulnerable aunque no hayan acudido directamente a
la accin de tutela.
En consecuencia la Corte Constitucional ha ordenado:
a) Se diseen y pongan en marcha las polticas, planes
y programas que garanticen de manera adecuada los
derechos fundamentales cuyo goce efectivo depende
de la superacin del estado de cosas inconstitucional.
b) Se apropien los recursos necesarios para garantizar
la efectividad de tales derechos.
c) Se modiquen las prcticas, las fallas de organizacin y de procedimiento que resultan violatorias de la
Constitucin.
d) Se reforme el marco jurdico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional, y
e) Se realicen los trmites administrativos, presupuestales y de contratacin que sean indispensables para
superar la vulneracin de los derechos.

del ncleo familiar dependiente, tales como alimentacin,

vivienda, salud, educacin, recreacin, servicios pblicos
domiciliarios, entre otras, prerrogativas que encuentran
expresa consagracin en la Carta Poltica de 1991 y que,
adems, posibilitan el mantenimiento de la dignidad del individuo como principio fundante del ordenamiento jurdico
constitucional.
En igual sentido, la determinacin del mnimo vital se expresa no solo desde un mbito cuantitativo, sino tambin
cualitativo. De este modo, el mnimo vital no se restringe solamente a la prestacin necesaria para garantizar la supervivencia biolgica, sino que trasciende este marco para llegar
hasta la cobertura satisfactoria de las necesidades bsicas
mencionadas y en aras de asegurar el goce efectivo de los
derechos fundamentales4.
Vale citar que segn el artculo 2 de la Carta Magna, uno de
los nes del Estado es precisamente garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitucin; siendo responsabilidad por tanto del Estado colombiano formular las polticas y adoptar las medidas
necesarias para la atencin, proteccin y estabilizacin socioecmica de los desplazados internos por la violencia; a
quienes de acuerdo a la Sentencia T-025 de 2004 se les ha
vulnerado:
El derecho a la vida en condiciones de dignidad.
Los derechos de los nios, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad.
El derecho a escoger su lugar de domicilio.
Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la
libertad de expresin y de asociacin.
Los derechos econmicos, sociales y culturales.
El derecho a la unidad familiar.

No obstante, vale la pena resaltar que la superacin del estado de cosas inconstitucional solo se puede dar si se garantiza el derecho al mnimo vital y por tanto al goce efectivo de
derechos.

El derecho a la salud.

El derecho fundamental al mnimo vital ha sido reconocido

desde 1992 en forma extendida y reiterada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como un derecho que se
deriva de los principios de Estado Social de derecho, base
sobre la cual se instituye el Estado colombiano. Todo esto en
concordancia con los derechos fundamentales a la vida, a la
integridad personal y a la igualdad.

La libertad de circulacin por el territorio nacional.

El derecho fundamental del mnimo vital () est destinado a solventar las necesidades bsicas de cada persona y

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El derecho a la integridad personal.

El derecho a la seguridad personal.
El derecho al trabajo.
El derecho a una alimentacin mnima.
El derecho a la educacin.
El derecho a una vivienda digna.
El derecho a la paz.
4

Ver al respecto la Sentencia T-552 de 2004.

49

pensamiento y vida
El derecho a la personalidad jurdica.
El derecho a la igualdad.
Bajo este esquema resulta preponderante establecer una
serie de mecanismos con los cuales tanto la poltica pblica
de atencin, proteccin y estabilizacin socioecmica a la
poblacin desplazada, como otras de carcter sectorial, se
puedan desarrollar partiendo del nivel nacional hasta el nivel
territorial.
Plan Integral nico (PIU) y sistemas de monitoreo y evaluacin a la poltica pblica en
desplazamiento forzado

Hay algo tan necesario como el pan de cada da,

y es la paz de cada da; la paz sin la cual el mismo pan
es amargo.
Amado Nervo.
Con la expedicin de la Ley 387 de 1997 se cre el Sistema
Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por
la Violencia (SNAIPD), constituido por el conjunto de entidades pblicas, privadas y comunitarias que realizan planes,
programas, proyectos y acciones especcas, tendientes a
la atencin integral de la poblacin desplazada.
El SNAIPD funciona de acuerdo con los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralizacin y concurrencia, en los cuales se asienta la organizacin del Estado
colombiano. La responsabilidad del Estado colombiano consiste en formular las polticas y adoptar las medidas para
la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socioecmica de los
desplazados internos por la violencia.
Bajo este contexto, el principio de subsidiariedad con el cual
funciona el SNAIPD permite que en el momento en que la
entidad territorial no pueda ejercer en forma independiente
las funciones relacionadas con la atencin a la poblacin
desplazada por la violencia, puede apelar a niveles superiores (el Departamento o la Nacin), para que estos la apoyen
en el ejercicio de dichas funciones.
Tal principio permite, en la misma direccin, establecer convenios interinstitucionales de conanciacin y asistencia tcnica con la Nacin o el departamento, como mecanismos
que garanticen un manejo oportuno y eciente de todos los
recursos humanos, tcnicos, administrativos y econmicos
que sean indispensables para la atencin y prevencin del
desplazamiento forzado por la violencia.
Es precisamente bajo este esquema de cooperacin que con
el Decreto 250 de 2005 se plantea en su artculo 2, el diseo
50

del Plan Integral nico (PIU), el cual se constituye como una

propuesta de trabajo concertado y articulado, que busca dar
atencin oportuna y de calidad a las personas en riesgo o
situacin de desplazamiento por la violencia en nuestro pas
y restituir los derechos que le han sido vulnerados (Unidad
Tcnica Conjunta UTEC, 2007).
Los Planes Integrales nicos (Cartilla Plan Integral nico,
2008) constan de:
Caracterizacin territorial y poblacional.
Planeacin estratgica participativa: dentro de la cual
se proyectan metas a largo plazo dirigidas a una situacin deseable, especicando actores involucrados y recursos dirigidos a acciones establecidas.
Seguimiento, monitoreo y evaluacin: que permite ajustar el PIU a los cambios que se presenten en el territorio,
as como monitorear la ejecucin del mismo.
Bajo este marco, los PIU se convierten en herramientas bsicas de planeacin, pues recogen el conjunto de estrategias, actividades, recursos y mecanismos de gestin que se
formulan y concertan en el mbito regional, para responder
a las diversas demandas y necesidades de la poblacin desplazada o en riesgo en el territorio.
Cabe resaltar que para la elaboracin y/o formulacin del
PIU se requiere la puesta en marcha de un proceso previo
de concertacin en la que interlocuten todas aquellas entidades que hacen parte del SNAIPD y los representantes
de la poblacin desplazada. Este proceso se lleva a cabo
a travs de mesas de trabajo y comisiones temticas, de
las cuales surgirn proyectos y compromisos a corto, mediano y largo plazo, tendientes a la atencin integral de
la poblacin desplazada, para ser interiorizados dentro del
Plan de Desarrollo que se formule en cada municipio y departamento.
El PIU debe ser aprobado por los Comits Departamentales,
Distritales o Municipales de atencin integral a la poblacin
en riesgo o situacin de desplazamiento.
Es de resaltar, por ende, que al constituirse los PIU como herramientas de planeacin sectorial, los autos 176, 177 y 178
de 2005 han establecido que es necesaria la aplicacin de
una batera de indicadores de seguimiento que den cuenta
de la formulacin y ejecucin de polticas pblicas en Desplazamiento Forzado, establecindolos de forma diferenciada para ancianos, indgenas, afrodescendientes, nios y mujeres cabeza de familia; sealando el mbito, la cobertura, la
representatividad y la efectividad de la misma.

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pensamiento y vida
Por su parte, el auto 218 de 2006 estipul, con base en la necesidad de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas en estado de desplazamiento,
la necesidad de establecer indicadores coherentes y efectivos como instrumentos para
Medir de manera transparente conable y signicativa la efectividad de la poltica pblica de atencin a
la poblacin desplazada, en relacin con dicha poltica
como un todo y con cada uno de sus componentes, y
Asegurar el desarrollo y ejecucin armnica y coordinada de dicha poltica.
As mismo, el auto 218 orden a las distintas entidades que
integran el SNAIPD (y con ello a Municipios y Departamentos)
enviar un informe comn, avalado por el Consejo Nacional
de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (CNAIPD),
que incluyera, entre otras cosas, indicadores referentes a:
La coordinacin nacional de todos los componentes
de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada.
La coordinacin de las actividades de las entidades territoriales en desarrollo de todos los componentes de la
poltica de atencin a la poblacin desplazada.
Cada uno de los componentes de la poltica pblica
a cargo de las entidades que conforman el SNAIPD
dentro de su rea de competencia; garanta de la subsistencia mnima, apoyo para el autosostenimiento, vivienda, retornos, tierras, salud, educacin, prevencin
especca, etc.
Con base en lo anterior, la aplicacin de indicadores permite
dar cuenta del goce efectivo de los derechos de la poblacin
desplazada, adoptar correctivos de manera oportuna frente
a retrocesos o estancamientos de los programas y componentes de atencin, determinar la dimensin de la demanda
especca atendida, as como el avance, retroceso o estancamiento de cada programa y componente de atencin.

INSTITUCIN

Es necesario tener en cuenta que Accin Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Nacional de
Planeacin, presentaron el 1 de marzo de 2007 una batera
de indicadores de resultado para medir el goce efectivo de
los derechos de la poblacin desplazada, los cuales fueron
normados a partir de los autos 109 de 2007 y 233 de 2007,
y clasicados en:
indicadores de goce efectivo de derechos,
indicadores complementarios, e
indicadores sectoriales asociados.
Estos indicadores hacen nfasis en la estabilizacin socioeconmica, y cobijan los derechos a la vivienda salud,
educacin, alimentacin, generacin de ingresos, identidad,
a la vida, integridad personal, libertad y seguridad personal,
participacin e integracin local y a la reparacin.
Los procesos de seguimiento y evaluacin permiten entonces evaluar la gestin y acciones de la administracin local,
as como tambin ajustar y/o replantear las metas propuestas sea por dcit o por sobredimensin de las mismas, facilitando y mejorando la gestin pblica. Igualmente, permite
que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones a
la comunidad en general, muchas veces organizada a travs
de veeduras ciudadanas.
Situacin actual de la poltica pblica en desplazamiento forzado

Bajo el marco descentralizador, la delegacin de competencias referentes a la atencin de la poblacin en condicin de

desplazamiento forzado est en manos de un gran nmero
de actores que pertenecen a diferentes niveles de gobierno
y que aun cuando se encuentran reunidos en el SNAIPD,
no poseen vnculos de coordinacin de la poltica claros ni
diferenciables. Los actores mencionados son:

NATURALEZA

CARCTER

Agencia Estatal para la Cooperacin Internacional y la Accin Social

Pblica

Nacional

Ministerio Pblico

Pblica

Autnomo

Universidades

Pblica - Privada

Autnomo

Servicio Nacional de Aprendizaje - Sena

Pblica

Nacional

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51

pensamiento y vida
INSTITUCIN

NATURALEZA

CARCTER

Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos

Pblica

Nacional

Sociedad Civil

Privada

Independientes

Comits Departamentales, Distritales y Municipales de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada

Pblica

Descentralizado

Departamentos

Pblica

Descentralizado

Distritos

Pblica

Descentralizado

Municipios

Pblica

Descentralizado

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Pblica

Nacional

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Pblica

Nacional

Ministerio de la Proteccin Social

Pblica

Nacional

Ministerio de Educacin

Pblica

Nacional

Ministerio del Interior y de Justicia

Pblica

Nacional

Ministerio de Defensa

Pblica

Nacional

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)

Pblica

Nacional - Descentralizado

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

Pblica

Nacional - Descentralizado

DANSOCIAL

Pblica

Nacional

DNP

Pblica

Nacional

Fiscala General de la Nacin

Pblica

Nacional - Descentralizado

Fuerza Pblica

Pblica

Nacional - Descentralizado

rganos de Control Fiscal

Pblica

Autnomo

Fomipyme

Pblica

Nacional

Banco Agrario

Pblica

Nacional - Descentralizado

Consejos de Poltica Social

Pblica

Nacional

ONG nacionales e internacionales

Privada

Independientes

Es entonces a los municipios a quienes se les asigna las

competencias con mayores costos presupuestales como
son: el aumento de la cobertura en servicios bsicos, salud,
educacin, hbitat e incorporacin en la dinmica econmi52

ca y productiva propia del lugar en el que la poblacin se

ubique.
En este esquema, la puesta en marcha de las competencias asignadas a las entidades territoriales partira de una

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pensamiento y vida
combinacin de fuentes de ingreso de distinta naturaleza y
que comprende: recursos propios, de libre destinacin y con
destinacin especca, recursos provenientes del Sistema

General de Participaciones; de Regalas Directas y Fondo

Nacional de Regalas; Crdito Externo e Interno y, nalmente, Conanciacin de entidades nacionales.

Resumen Principales Fuentes de nanciacin

Participacin en Propsito General

(11.6% de los recursos)
Participacin en Educacin
(58.5% de los recursos)
Recursos provenientes
de Crdito Externo e Interno
Participacin para agua potable
y Saneamiento bsico
(5.4% de los recursos)

Participacin en Salud
(24.5% de los recursos)

Recursos provenientes
de Regalas Directas
y Fondo Nacional de Regalas

Sistema General de Participacin

(SGP)

Recursos Propios
de Libre Destinacin

Recursos provenientes
de Conanciacin entidades nacionales

Recursos Propios
de Destinacin Especca
FUENTES DE FINANCIACIN

PLAN DE DESARROLLO

Poltica Pblica Municipal

o Departamental de apoyo a la poblacin
desplazada con enfoque diferencial

Recursos con destinacin especca

Recursos con los que se puede nanciar la Poltica Pblica Municipal o Departamental de apoyo a la Poblacin Desplazada con enfoque diferencial.

Sin embargo, se debe aclarar que muchos de estos recursos

poseen carcter de Destinacin Especca, los cuales deben
ser dirigidos a la puesta en marcha de planes, programas y
proyectos del sector para el cual fue creada tal fuente; de
otra parte, aquellos recursos provenientes de conanciacin
dependen directamente del grado de gestin administrativa
que posea el alcalde y que en gran parte de las entidades
territoriales es bastante bajo.
En este sentido, en municipios de sexta categora que, adems como ya se anot, concentran el 80% de la poblacin
desplazada, se ha identicado que el proceso de implementacin de polticas pblicas no ha sido acompaado de las

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fuentes de nanciacin necesarias para su implementacin.

Situacin que ha sido sealada consistentemente por entidades tanto de carcter pblico como particular; de hecho,
en la sentencia T-025 de 2004 y los autos 176, 177 y 178 de
2005, la Corte Constitucional calica de insuciente el esfuerzo presupuestal para implementar las polticas de atencin a la poblacin desplazada.
El gobierno central ha destinado recursos nancieros inferiores a las necesidades de la poltica y muchas de las entidades territoriales no han destinado recursos para atender los distintos programas. La insuciencia de recursos
ha afectado la mayora de los componentes de la poltica
53

pensamiento y vida
y ha llevado a que las entidades que integran el SNAIPD
no puedan adelantar acciones concretas adecuadas para
cumplir los objetivos trazados en la poltica. Es por ello que
el nivel de ejecucin de las polticas es insuciente frente
a las necesidades de la poblacin desplazada y que los
ndices de cobertura de sus distintos componentes son tan
bajos5.

Lo anterior genera, subsecuentemente, que organizaciones

sociales, agentes humanitarios y comunidad receptora sean
los principales actores involucrados en la atencin de la poblacin desplazada:
Grco 1.
Porcentaje de participacin en la atencin
para las familias en situacin de desplazamiento
G y S sociales
10%

Estado
48%

que no permiten realizar evaluaciones ex ante ni ex post y

por ende no se posee informacin vericable acerca de los
posibles avances en la poltica de estabilizacin socioeconmica.
Teniendo en cuenta lo anteriormente descrito y basados
en que el problema se puede evidenciar presupuestalmente, es necesario que todos los esfuerzos institucionales se
concentren en la implementacin de un programa nanciero
coherente y relacionado con las competencias asignadas a
cada una de las entidades involucradas en la atencin del
desplazamiento forzado.
La urgencia de superar el estado de cosas inconstitucional
debe por tanto signicar para el enramado institucional la
implementacin de una serie de acciones que reduzcan la
distancia existente entre los procesos de planeacin y presupuestacin.
En tal sentido, las siguientes son una serie de alternativas de
solucin que pueden ser puestas en marcha con el n de que
la poltica pblica de atencin a poblacin desplazada tenga
el impacto necesario:

AG Humanit
42%
Fuente: ENADE, CODHES.

Conclusiones y recomendaciones

La poltica de atencin a la poblacin desplazada que se desarrolla en Colombia ha establecido como obligacin primaria del Estado colombiano la atencin integral y diferenciada
de la poblacin en situacin de desplazamiento forzado; sin
embargo, los resultados no han podido ser visibilizados y su
impacto es relativamente bajo.
Esta dinmica puede estar originada en las siguientes razones: a) la estimacin de costos asociados a esta competencia no se ha realizado bajo mtodos tcnicos rigurosos; b) no
se asignan partidas presupuestales jas al cumplimiento de
la competencia asignada; c) todas las entidades territoriales
deben garantizar una cobertura del 100% en sectores tales
como educacin, salud y saneamiento bsico, antes de poder efectuar otras inversiones con recursos provenientes de
transferencias; d) las bases de informacin catastral, fuente
de la imposicin gravable se encuentran desactualizadas y
con errores, lo que disminuye el nivel de recaudo y por ende
de ingresos propios; e) El Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD) no se encuentra
articulado; f) existen problemas de consolidacin de la informacin, el diseo y cumplimiento de indicadores de impacto
54

La estimacin de costos asociados a esta competencia

debe realizarse por entidades del nivel territorial en coordinacin con el nivel central, bajo mtodos tcnicos
rigurosos.
Las entidades territoriales deben realizar actualizaciones a
las bases de informacin catastral, fuente de la imposicin
gravable y por ende de ingresos propios.
Debe realizarse un proceso de consolidacin de informacin, as como tambin de diseo y cumplimiento de indicadores de impacto.
Asignacin de partidas presupuestales especcas, dirigidas desde el sector central al territorial, necesarias para
asegurar a las familias proyectos productivos que contribuyan a su estabilizacin socioeconmica.
Viabilidad nanciera al fondo nacional para la atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia (Ley 387
de 1997).
Misiones de vericacin para establecer el estado de las
viviendas, puestos de salud, escuelas y vas de acceso,
nanciados con recursos pblicos.
Reforma al Sistema General de Participaciones, incluyendo una partida especca dirigida a desplazamiento
forzado.
5

Sentencia T-025 de 2004, p. 56.

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pensamiento y vida
Bibliografa

BANCO DE LA REPBLICA (2004). Documentos de trabajo

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Bogot.

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CASTRO, J. (1998). Descentralizar para pacicar. Bogot.
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CONSULTORA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL

DESPLAZAMIENTO CODHES. (2004). Conicto armado y
crisis humanitaria sostenida en Colombia: Desplazados en
el limbo.
. (2006). Nmero de Personas Desplazadas por
Municipio de Llegada. Comparativo de llegada por trimestre
e incremento o disminucin. 12 de septiembre.
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CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA (1991) Bogot:

Legis.

Unidad Tcnica Conjunta UTEC. (2007). Plan Integral nico

(PIU), febrero.

Colombia. (2007). Auto 233.

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55

PABLO GUADARRAMA
THE HUMAN RIGHTS BEFORE THE CONFLICT BETWEEN MODERNITY AND POSTMODERNITY
The political and judicial regimes prevailing anciently and in the medieval did not permit a wide deployment of
individual liberties that modernity will put in a pedestal with the objective of supposedly found an eternity of a
eternal society and justied by the reason, that favours the defence of the fundamental rights of the man.
With this objective, the modernity was conforming an ideological apparatus, especially in liberalism, well founded
philosophically that justies its political and legal proposals and decisions.
The modern spirit was forged under the paradigms of equality, fraternity, liberty as long as the postmodernism
emerged as the critic to the insufciencies of these paradigms.
The law in the modernity was supposed to be underpinned by rationality of the arguments propitiated by a supposed democratic life, of equality and social justice that began to crack since very early when this society was
revealing each more the deployment of the irrational.
The consequences of the irrational discourse have been very strong and their manifestations have been embodied in multiple spheres of the contemporary spirituality and this fact has had its incidence in the recognizing and
the defence of the human rights.
Keywords: Human rights, modernity, post modernity, rationality, irrationalism.

Los Derechos Humanos ante el conflicto

modernidad y posmodernidad

Pablo Guadarrama Gonzlez*

Resumen

Los regmenes polticos y jurdicos imperantes en la antigedad y el medioevo no permitan el amplio despliegue de libertades individuales que la modernidad se encargara despus
de enaltecer con el objetivo de fundamentar la eternidad de
una sociedad supuestamente perfecta y justicada por la razn, que favorecera la defensa de los derechos fundamentales del hombre.
Con ese objetivo la modernidad fue conformando un aparato
ideolgico especialmente en el liberalismo, bien fundamentado loscamente que justicase sus propuestas y decisiones polticas y jurdicas.
El espritu moderno se forj bajo los paradigmas de la igualdad, la fraternidad, la libertad en tanto el posmodernismo
emergi como la crtica a las insuciencias de esos paradogmas.
El derecho en la modernidad se supona que estaba apuntalado por la racionalidad de los argumentos propiciada por
una supuesta vida democrtica, de igualdad y justicia social
que comenz a resquebrajarse desde muy temprano cuando
esta sociedad fue revelando cada vez ms el despliegue de
lo irracional.
Las consecuencias del discurso irracionalista han sido muy
fuertes y sus manifestaciones se han plasmado en mltiples
esferas de la espiritualidad contempornea y, este hecho ha
tenido su incidencia en el reconocimiento y la defensa de los
derechos humanos.
Palabras clave: derechos humanos, modernidad, posmodernidad, racionalidad, irracionalismo.

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I. Los derechos humanos y el conflicto de la

racionalidad moderna

Uno de los grandes dilemas tericos de nales del pasado

siglo XX fue el supuesto agotamiento de la modernidad y con
ella, del humanismo, el racionalismo, el socialismo y hasta
del cristianismo (Lyotard, 1990: 11), a partir del controvertido
criterio, segn el cual esta no haba cumplido plenamente sus
prometidas pretensiones, especialmente el pleno despliegue
de los derechos humanos. Inexorablemente se consider que
la modernidad sera sustituida por una sociedad, si no superior, al menos distinta en sus principios, donde el derecho y la
poltica tendran andamiajes muy diferentes e incluso contrarios a lo que hasta ese momento se consideraba el paradigma de la sociedad liberal y democrtica.
Con ese objetivo se reclamaran renovados anlisis tericos
sobre mltiples insatisfacciones con la modernidad, entre
ellos los verdaderos alcances de los derechos humanos. A la
vez, aparecieron innumerables estudios con variedad de enfoques justicativos o, por el contrario, crticos de la convocada
posmodernidad. De inmediato comenzaron a aparecer propuestas de instrumentar nuevos elementos estructurales para
apuntalar una presunta existente sociedad posmoderna.
A nes de los ochenta e inicios de los noventa, con el desastre del socialismo real, se desat un triunfalismo neoliberal
que auguraba buenos destinos al discurso voluntarista e irracionalista, revelado en su ms comn raigambre ideolgica
reaccionaria1 y cuyas races haban aparecido desde media*

Ph.D. en Filosofa. Profesor de la Universidad Central de Las Villas, Santa

Clara, Cuba.

() all donde levanta cabeza el irracionalismo, en losofa, lleva implcita ya, por lo menos, la posibilidad de una ideologa fascista, agresivamente reaccionaria. Cundo, dnde y cmo esta posibilidad en apariencia inocente llegue a convertirse en una pavorosa realidad fascista, no
puede decirlo ya la losofa. (Lukacs: 27).

59

escritos paralelos
dos del siglo XIX en el ltimo Schelling, Schopenhauer, Kierkergaard y nalmente Nietzsche. Precisamente este ltimo
haba sido uno de los precursores, junto con Marx, de la crtica a las insuciencias de la losofa moderna (Guadarrama,
2005) y de la propia modernidad (Guadarrama, 2002: 103),
aunque por supuesto con posturas muy distantes entre s.
A nes del siglo XX el irracionalismo recobr vitalidad, pues
pareca corresponder muy bien con el discurso neoliberal
que tomaba auge por entonces, en aparente lucha contra
los totalitarismos y reivindicaba aparentemente la democracia, cuando en verdad esta atenta contra ella por la propia
naturaleza de la sociedad, donde se considera que el valor
supremo que debe regir las relaciones sociales es el mercado y, por tanto, el ser superior es aquel que lo controle.
De manera que en el conicto entre el plano econmico y el
jurdico-poltico en el capitalismo globalizado y neoliberal se
hace mucho ms evidente que en los tiempos premonopolistas; y este hecho incide de manera negativa en las conquistas anteriormente alcanzadas en las luchas por los derechos
humanos.
Para el economista espaol Juan Francisco Martn Seco,
Todo el proyecto neoliberal puede reducirse al intento del
poder econmico por quitarse el yugo impuesto por el poder
poltico democrtico. Su credo, si as se puede llamar, podemos sintetizarlo en siete puntos:
1) Mundializacin de la economa y aceptacin del libre
cambio.
2) Mercados desregulados. En especial el mercado de trabajo.
3) Poltica monetaria intensa y restrictiva.
4) Odio a lo pblico.
5) Polticas scales regresivas.
6) Destruccin de los mecanismos de proteccin social.
7) Pretensin de hegemona en el pensamiento econmico
(Daz Seco: 154).
Es evidente que para esas propuestas de desregulacin
de los mercados, especialmente el de trabajo, las posturas
racionales pueden resultar contraproducentes o adversas a
sus intereses, pues lo que se trata es de estimular el caos,
el desorden, la inseguridad, la incertidumbre, al menos para
los sectores cuya subsistencia depende de buenas ofertas
en el mercado laboral, pues quienes tienen atesoradas sus
ganancias no se preocupan mucho de manera inmediata por
sus posibles vaivenes.
60

Un estado de desequilibro permanente propicia que los obreros acepten cualquier oferta salarial o condiciones de trabajo
indignas, al menos para poder subsistir al da siguiente y seguir buscando alternativas mejores. Sin embargo, una atinada y responsable decisin tanto de los empresarios como de
los funcionarios pblicos, que deben velar por el desarrollo
de adecuadas polticas laborales, debe tener presente que
cuando se establecen medidas injustas que desfavorecen a
los trabajadores pueden producirse conictos y hasta explosiones sociales que a la larga afectan a toda la sociedad,
incluyendo por supuesto a los propios empresarios.
La modernidad desde su consolidacin invoc el triunfo de
la racionalidad, el orden y progreso entre sus consignas liberales fundamentadas ideolgicamente en el liberalismo y
loscamente en el positivismo (Guadarrama, 2004), especialmente en Amrica Latina.
Si algo pareca diferenciar al socialismo del capitalismo era
que frente a la espontaneidad fundamentada en la validez
de lo irracional, el socialismo deba proponer el control racional de los recursos naturales y sociales en benecio de la
sociedad por medio de la planicacin y tomando en cuenta
las necesidades reales de los diferentes sectores sociales
econmicamente desiguales; sin embargo, lamentablemente no siempre sucedi as y algunos experimentos de socialismo real fueron desmontados por los mismos pueblos que
los haban gestado dada la alta dosis de irracionalidad que
haban revelado. En denitiva, los fracasos de tales experiencias socialistas, del mismo modo que las del nazismo y
el fascismo, en general, lo mismo que en Europa y Japn/y
en sus rplicas de las dictaduras del Cono Sur latinoamericano, dadas sus extraordinarias violaciones de los derechos
humanos, demostraron una vez ms que el irracionalismo
siempre es hostil al intento de construir racionalmente una
sociedad ms humana y justa.
Evidentemente, en los ltimos tiempos y, sobre todo, a
principios de este no menos convulso siglo XXI, tras la vorgine de la globalizacin y los desastres causados por la
implementacin de polticas neoliberales, se ha ido poniendo en desuso el discurso posmodernista. Pero el hecho
de su atenuacin no signica en modo alguno que no sea
procedente detenerse en el anlisis terico de sus implicaciones, pues aunque tal vez no ocupe la atencin principal
de los crculos intelectuales contemporneos, muchas de
sus propuestas subyacen y se justicaron por determinados contenidos que posean argumentos vlidos y ncleos
racionales sucientes.
La modernidad desde su gestacin tuvo necesidad de desarrollar nuevas bases loscas y jurdicas, pero sobre todo

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escritos paralelos
para apuntalar tericamente un aparato jurdico y poltico
como los derechos humanos o el Estado de derecho que
ni la antigedad ni el medioevo le podan proporcionar plenamente a la sociedad, aun cuando pudiesen tomarse de
manera aislada algunas conquistas anteriores.
En ocasiones, parece que estos derechos tuvieran una determinacin ultraterrena, aunque no necesariamente divina,
pero dan apariencia de haber descendido del cielo a la tierra2
o de presentarse como la lnea del horizonte ocenico, que
mientras ms se avanza hacia ella ms distante parece situarse, aunque en verdad siempre se avance en el recorrido
realizado.
Si algo ha caracterizado a la modernidad es la capacidad
de promover como factores favorables al progreso humano,
un conjunto de acciones que concebidas como derechos
ciudadanos, derechos individuales o genricamente como
derechos humanos, especialmente en el plano poltico y jurdico, se han constituido en conquistas extraordinarias de
la humanidad ya muy difcilmente reversibles. En verdad lo
son, siempre y cuando estn acompaados del derecho a
la salud, a la educacin, al trabajo, a la seguridad social, a
la alimentacin, la vivienda, etc.; en n, los derechos ms
elementales de la vida que le permitan a una persona, al
menos el mnimo de una existencia digna; y, una vez resueltos esos problemas vitales, entonces es deseable y tambin
necesario tener derecho al voto, a la palabra, a la protesta, a
la reunin, al libre movimiento, etc.
En los ltimos tiempos de predominio de la ideologa neoliberal se han dado algunos pasos atrs en relacin con la
mayora de las conquistas alcanzadas en cuanto a muchos
de estos derechos3; y, especialmente despus de la derrota
del socialismo sovitico y de los pases socialistas de Europa
Oriental, tom fuerza la idea de que muchas de esas conquistas sociales no podan ser sustentadas, pues iban a contracorriente de las utilitaristas concepciones prevalecientes.
Por esa razn, Pablo Salvat considera Por cierto, la reimplantacin de la democracia ha sido positiva y ha signicado
un retroceso en el irrespeto a los derechos humanos de las
personas. Sin embargo, esta nueva situacin no puede considerarse como la realizacin plena de esos derechos. An
tenemos analfabetismo, miseria, exclusiones de todo tipo,
entre nosotros. Por tanto, hay que ampliar la nocin de los
derechos humanos. Y los campos que pueden irradiar en el
presente. Ello obliga a tener y producir una nocin ms amplia de los derechos humanos, no remitida solamente a derechos cvico-individuales, sino tambin a todo aquel conjunto
de derechos que aparecen como condicin de posibilidad
para la misma realizacin de aquellas prerrogativas indivi-

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duales (Salvat Boloa, 2005: 136). Lo que resulta paradjico

e irracional, pues se supone que el desarrollo de la democracia propiciara esos derechos y, lamentablemente, al menos
en los ltimos tiempos, no ha sido as, pues la democracia
se ha limitado al plano de la poltica en lugar de ampliarse al
plano social, como oportunamente denunciara el destacado
intelectual colombiano Antonio Garca Nossa, al considerar
que el despliegue de la democracia es un problema total
que no puede ser retaceado ni resuelto por partes (Garca,
1951: 5). Mxime cuando a su juicio existe una marcada contradiccin entre el capitalismo, el liberalismo4 y el logro pleno
de la democracia, la que solo sera posible segn su criterio
en lo que deba ser propiamente el socialismo, que no es
precisamente el modelo sovitico.
A la par, la burguesa tuvo necesidad de desarrollar un instrumento ms ecaz para salvaguardar sus intereses; esto
es el llamado Estado de Derecho, aunque este tambin desplegara una fachada de universalidad representativa. Y con
ese n, gest bases loscas ms acordes con las nuevas
exigencias y hasta quizs en mayor consonancia con la tesis
de Marx, segn la cual la realidad no puede ascender de los
libros, sino, al revs, los libros deben ascender de la realidad,
lo cual no signica minimizar el papel de los pensadores en la
formulacin de modelos de sociedad, de sus leyes, rasgos,
etc. Pero, en verdad, una vez constituido el nuevo proyecto
poltico y social es cuando ms los analistas despliegan su
actividad terica para el apuntalamiento o crtica superadora.
Siempre ha sucedido as en la historia, y parece que el futuro
no ha de ser muy distinto. Por tal motivo, resulta tan errneo
hiperbolizar el papel de lsofos e idelogos de los nuevos
proyectos de reorganizacin sociopoltica como minimizarlo. De ah que histricamente los gobernantes, desde reyes,
2

Los derechos humanos son como la democracia: solo puede avistarse si subsiste el ideal, son como la realidad: slo puede enunciarse si
se mantiene la ilusin; son como el rayo: cae con la tempestad a tierra
pero se forma bien arriba. Este es el espacio de la utopa, de lo que ha
permitido que la humanidad transite por sobre las miserias cazando las
grandezas. (Orejuela: 351).

Desde hace muchos lustros se viene insistiendo en una ofensiva reaccionaria contra el Estado social y democrtico de derecho, el cual se quiere
reducir al mnimo. Se pretende recuperar falsamente la sociedad civil,
mediante las consignas: ms mercado, menos Estado, ms privatizaciones, menos servicios pblicos, ms justicia particular, menos derecho
ocial. Esta tendencia neoconservadora resucita, en el fondo, el viejo capitalismo liberal, con otra consigna: Carlos Marx ha muerto, Viva Adam
Smith! (Ortiz: 60).

Aqu el problema radica en que el liberalismo persiste en montar la democracia sobre un piso de economa capitalista, considerando el capitalismo como el sistema econmico de la democracia y a la democracia
como el sistema poltico del capitalismo; el problema es nada ms que
formal y poltico(Garca, 1987: 5).

61

escritos paralelos
presidentes o dictadores, hayan necesitado siempre tener a
su alcance inmediato algn prestigioso intelectual autntico
que pueda ayudarles a interpretar el mundo si desea conservarlo o transformarlo.
Lo mismo Aristteles en su asesora al imperio macednico,
que Voltaire al zarismo, o Fukuyama, Hungtinton, Brezezinsky o Tofer a los gobernantes estadounidenses, no han
hecho ms que conrmar que la solidez de un imperio se
puede tambin vaticinar no solo por las armas y el podero
econmico, sino por la organicidad de los sistemas tericos
que lo sustenten.
En una dialctica correlacin las teoras se han apoderado
de la realidad, y esta se ha aferrado a ellas en tanto faciliten
su desarrollo, pero cuando lo han obstaculizado han demandado nuevas formulaciones tericas y casi siempre las han
conseguido.
La concepcin de un Estado de Derecho no es una excepcin, sino que fue una exigencia prctica de la consumacin
de la modernidad y ha tenido su consecuente conformacin
terica, pues segn plantea Elas Daz:
El Estado de Derecho es as una invencin, una construccin, un resultado histrico, una conquista ms bien lenta y
gradual (tambin dual, bifronte), hecha por gentes e individuos, sectores sociales, que frente a poderes despticos o
ajenos, buscaban seguridad para sus personas, sus bienes
y sus propiedades, y que, a su vez, al ampliar el espectro,
exigen garantas y proteccin efectiva para otras manifestaciones de su libertad; y ello, en forma tanto de positiva
intervencin en los asuntos pblicos como de negativa no
interferencia de los dems. (Daz: 64).

Ya hoy en da le resulta a la burguesa muy difcil presumir

que sus intereses representan los de toda la ciudadana en
general, pues el ciclo de la revoluciones socialistas con sus
xitos y fracasos puso en evidencia claramente que el capitalismo no era tampoco el mejor de los mundos posibles,
como auguraban los pensadores de la Ilustracin.
En verdad, las transformaciones que se iban produciendo en
la esfera econmica, productiva, comercial, nanciera, etc.
exigan grandes cambios en los aparatos ideolgicos que
justicaran las decisivas transformaciones que se demandaban en el plano poltico y jurdico para instalar una sociedad
con mayor nivel de desarrollo y progreso en todos los rdenes de la vida material y espiritual.
La superioridad de una sociedad sobre otra nunca ha podido
medirse en trminos absolutamente cuantitativos por simples dimensiones concretas de produccin o productividad,
rentabilidad o capacidad de ahorro y consumo de la pobla62

cin, etc., sino por innidad de elementos cualitativamente

ms desarrollados tanto en el plano material como espiritual
de una sociedad determinada, que van desde los elementos
sometidos al rigor de las leyes mercantiles hasta los ms
espiritualmente fecundos.
Si algo ha caracterizado y diferenciado al capitalismo de las
sociedades que le precedieron incluso en algunos aspectos
hasta en relacin con algunas experiencias del socialismo
real, ha sido la capacidad de soar con la posibilidad del
innito enriquecimiento de aquellas personas consideradas
exitosas, aunque su presunta suerte implique la destruccin
de las posibilidades de dignicacin de otras.
Los regmenes polticos y jurdicos, y hasta las normas ticas
imperantes en las sociedades premodernas, no permitan un
amplio despliegue de las libertades individuales que el pensamiento de la Ilustracin se encargara despus de enaltecer con el objetivo de fundamentar la supuesta eternidad de
una sociedad supuestamente perfecta y justicada por la
razn entindase la presunta racionalidad del mercado,
que constantemente pone de maniesto la irracionalidad de
su comportamiento y consecuencias.
Con ese objetivo, la modernidad fue conformando un aparato
ideolgico especialmente en el liberalismo, bien fundamentado loscamente, que justicase sus propuestas y decisiones polticas y jurdicas. De tal modo ha ido gestando sus
lsofos e idelogos que se han encargado de conformar
el aparato ideolgico, poltico y jurdico de los nuevos sistemas sociales. Ahora bien, como plantea Julio Fernndez
Bult: no siempre los pensadores connotados representan
las ideas polticas y jurdicas de su poca, ni tan siquiera las
de una clase o un estrato social (Fernndez Bult: 3).
La secularizacin de la poltica, como se evidencia en Maquiavelo, del mismo modo que se apreci en el derecho,
constituy una necesidad inexorable para el despliegue de
las nuevas relaciones de produccin en las que de una forma
u otra no podan ignorarse o excluirse los derechos de los
reales productores de los bienes: la clase obrera.
Bajo el manto de una igualdad jurdica formal expresada en
la condicin de ciudadano se encubri, de manera sutil, la
justicacin de nuevas formas de dominacin aparentemente muy adecuadas y formuladas sobre la base de un humanismo abstracto. La modernidad, en cierto modo, se presentaba como la consumacin de las propuestas humanistas
gestadas en el proceso renacentista y de descomposicin
del rgimen feudal, en el que la condicin humana estaba
supeditada a las voluntades de reyes, nobles y del aparato
eclesistico.

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La burguesa desde su gestacin hasta nuestros das ha tratado por todos los medios de presentarse a s misma como
la que ms ha luchado por la conquista y el ejercicio de los
derechos humanos, al considerar que estos de un modo u
otro a la larga siempre se han revertido favorablemente en
su despliegue omnilateral, que le ha posibilitado ir conquistando de manera paulatina espacios antes inimaginables. Si
su ambicin de poder al inicio de la modernidad se circunscriba bsicamente al dominio econmico y luego al poltico,
a n de poder asegurar ambas esferas se vio precisada a
controlar la produccin y el ejercicio jurdico de manera que
el derecho no se convirtiera en un bumern que afectara sus
propios intereses. Por ltimo, no satisfecha con haber alcanzado conquistas extraordinarias en la industria, el comercio,
la ciencia y la tecnologa ya reconocidas en el siglo XIX, y a
la vez en el control de las esferas bsicas de la sociedad en
el plano poltico y jurdico, se lanz con fuerza extraordinaria
en el pasado siglo XX, al dominio ideolgico, cultural y espiritual como nunca antes haba sido posible, gracias al manejo
de medios masivos de comunicacin y a conocimientos cada
vez ms profundos y precisos de la psicologa, la sociologa,
la politologa, etc., que le han permitido hasta la manipulacin de las conciencias, con efectos desastrosos en ocasiones para la humanidad, como fue permitir que Hitler llegara
al poder.
A la burguesa no le ha bastado con aprovechar al mximo
las fuerzas encantadoras que desataban las ciencias naturales, discriminadas antes de la Revolucin Industrial y luego
pragmticamente impulsadas en benecio del capital. Tambin se ha dedicado a manipular los resultados de las ciencias sociales, las humanidades y hasta de la religin en
provecho propio. No existe esfera de la vida contempornea,
ya sea en el campo econmico, como en la sociedad poltica
y la sociedad civil, desde las manifestaciones ms sutiles de
la moralidad, la religiosidad o las concepciones de la justicia,
donde los criterios de validez estn al margen de las formas
de dominacin burguesas contemporneas. Sin embargo,
sera superuo presuponer que no ha habido cambios, no
solo en cuanto a la forma, sino en cuanto a algunos contenidos bsicos de la fundamentacin losca del completamiento de la modernidad.
A todo este fermento ideolgico de triunfalismo contribuyeron considerablemente las crisis del socialismo con las
profundas antinomias (Guadarrama: 2003) que generaron
mltiples falacias, entre ellas, que la historia haba concluido
y que comenzara la poca del sempiterno imperio del capitalismo y su ideologa liberal renovada. Suponer que las
instituciones burguesas plantea Heinz Dieterich Steffan no
son pasajeras, sino que representan el n de la evolucin

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humana (Fukuyama), signica caer en el absurdo de armar

que la sociedad burguesa est exenta de las leyes ontolgicas del universo (Steffan, 2001: 16). Argumento este que
indudablemente resulta vlido tambin para aquellos que
consideraban al comunismo como el nico derrotero nal
de la historia, que devendra en una aburrida sociedad de
bienestar absoluto donde no habra nada que hacer, pues
todos los problemas estaran resueltos y superadas todas
las posibles contradicciones, lo cual implicaba una rotunda
contravencin de toda concepcin dialctica de la historia.
En realidad, y como considera Wallerstein:
La destruccin del muro de Berln y la subsecuente disolucin de la URSS han sido celebradas como la cada de los
comunismos y el derrumbe del marxismo-leninismo como
fuerza ideolgica del mundo moderno. Sin duda eso es correcto. Adems, han sido celebradas como el triunfo denitivo del liberalismo como ideologa. Esta es una percepcin
totalmente equivocada de la realidad. Por el contrario, esos
acontecimientos marcaron aun ms el derrumbe del liberalismo y nuestra entrada denitiva en el mundo posterior del
liberalismo. (Wallerstein, 2002: 107).

El destacado socilogo norteamericano, al plantear a su

vez las causas de lo que llama el colapso de la legitimidad
(Wallerstein, 2002: 37) que se vive en la actualidad, considera con razn que
nuestra primera necesidad es tener claro qu es lo deciente en nuestro moderno sistema-mundo, qu es lo que
provoca que un porcentaje muy alto de la poblacin mundial se encuentre encolerizada con l o que, al menos,
mantenga un juicio ambivalente respecto a sus mritos
sociales. (Wallerstein, 2002: 40).

No resulta difcil observar cotidianamente, sin necesidad de

dedicarse a profundas investigaciones de jurisprudencia, sino
simplemente ante la pantalla del televisor, tal colapso de legitimidad marcada porque el gobierno del mayor imperio que
ha existido en este planeta maneja las decisiones de la Organizacin de Naciones Unidas a su antojo cuando desea otorgarle alguna muestra de formalidad o simplemente la ignora
totalmente para invadir pueblos y masacrarlos, para lo cual
inventa pretextos como la existencia de armas qumicas, biolgicas, nucleares, etc., pues presupone arbitrariamente que
l y sus aliados son los nicos que deben poseerlas para utilizarlas a su antojo. Jams pudo imaginar Francisco de Vitoria
adnde iran a parar sus valiosas contribuciones al derecho
internacional y al derecho de los pueblos.
Pareciera que el boleto de entrada de la modernidad a la
posmodernidad tuviera como costo el abandono de la racionalidad y el predominio de la arbitrariedad jurdica en la re63

escritos paralelos
lacin entre los pases capitalistas desarrollados y el mundo
ex colonial.
La exacerbacin de los fundamentalismos ideolgicos, religiosos y polticos ha sido un favorable caldo de cultivo para
estimular el irracionalismo como base losca de actitudes
irracionales en la poltica y el derecho en este mundo globalizado y presuntamente postmoderno (Guadarrama, 2006:
89-104), en el que los derechos humanos no siempre han
salido bien parados.
II. La presunta superacin posmoderna de
la modernidad

Ser moderno siempre ha exigido una actitud renovadora

ante lo establecido y comnmente aceptado como normal
o adecuado. Una actitud moderna es cuestionadora de lo
existente por considerar que no ha cumplido con las exigencias de los tiempos nuevos. La posmodernidad pareci ser
la insatisfaccin con la satisfaccin de la modernidad. La
modernidad puede, entre otras deniciones, ser entendida
como la etapa de la historia en que la civilizacin alcanza un
grado de madurez tal que rinde culto a la autonoma de la
razn y se cree fervientemente en su poder, lo que propicia
una conanza desmedida en la ciencia y en la capacidad
humana por conocer el mundo y dominar todas sus fuerzas
ms recnditas, a partir del supuesto de que con el cultivo
del conocimiento se logra la plena realizacin humana. De
esa creencia se deriva otra, an ms nefasta: considerar
que el desarrollo de la tcnica por s solo producir la innita
satisfaccin humana a sus crecientes necesidades. La posmodernidad pone en entredicho tanto estas creencias como
que la historia transcurra en un proceso lineal y permanentemente progresivo y ascendente. Una reconstruccin objetiva de la historia presupone necesariamente reconocer los
momentos zigzagueantes, los retrocesos parciales y totales,
los altibajos en el progreso humano, que conducen al discurso posmodernista a cuestionarse la validez de este todo tipo
de progreso, incluyendo el de los sistemas sociales, polticos
y jurdicos, lo que implica lgicamente el reconocimiento de
la validez de los derechos humanos.
El mundo de la modernidad exigi la secularizacin de la educacin, la poltica y el derecho. Se pens que al poner cada
cosa en su sitio a partir de criterios humanistas y racionales,
se permitira un mejor despliegue al hombre civilizado y laico. Pero la posmodernidad le ha jugado una mala pasada
al hombre al atiborrarlo de sectas religiosas y cuasirreligiosas, como para que no olvide su ancestral impotencia ante
la incertidumbre y lo inconmensurable. El espritu moderno
se forj bajo los paradigmas de la igualdad, la fraternidad, la
64

libertad; el posmodernismo es la crtica a las insuciencias

de esos paradogmas. El canon de la igualdad jurdica ante
la ley se deshizo ante la agudeza, tal vez posmodernista, de
un campesino que me comentaba en Mxico: Aqu todos
somos iguales, pero algunos somos ms iguales que otros.
El igualitarismo del fracasado socialismo real revel lo que
Nietzsche con sus irracionales desequilibrios auguraba al
considerar que con la Comuna de Pars y las pronosticadas
guerras y revoluciones del siglo XX, los pilares de la modernidad quedaran resquebrajados. La fraternidad preconizada por la modernidad se puso a prueba desde la Revolucin
Francesa, y se atisbaron sus lmites con los fracasos de los
movimientos revolucionarios del siglo XIX. Empez a revelarse que aquella slo era ms factible de encontrar en los
elementos, sectores sociales o clases cercanos entre s, en
lugar de apreciarse entre los ms distantes. La posmodernidad no solo puso freno a la idea de la posible igualdad,
sino a que la fraternidad incrementase sus posibilidades de
vida. La libertad, como derecho humano fundamental, se ha
constituido en emblema de la modernidad. La ancestral aspiracin del hombre es realizarse en todos los planos de su
vida material y espiritual, y pareca que encontrara denitivamente su consumacin en la vida poltica. La posmodernidad puso de maniesto no solo los lmites de la poltica
experimentada hasta el presente, sino tambin toda posible
poltica. La sociedad civil se ha convertido paulatinamente
en fuerza desbordante de fronteras que amenaza ahogar la
esfera de la poltica, aun cuando esta reverdezca por doquier
en actitud desaante.
No hay modo de ser moderno sin respetar los derechos humanos y ser democrtico, aun cuando se olviden las taras
griegas de esta conquista del gnero humano. La burguesa
en su ascenso vertiginoso tuvo que enarbolar las banderas
de la democracia y desarrollar ideas y prcticas novedosas
para que estas posibilitasen echar a andar la maquinaria del
capitalismo. La posmodernidad demuestra que la democracia
es una utopa concreta que hay que seguir cultivando.
Compartir la modernidad es sentir encanto por esos pilares
de la civilizacin que Occidente ha querido monopolizar patrimonialmente. Con la posmodernidad crece el desencanto
y a veces se hace apologa a lo intrascendente, porque hay
aburrimiento de la trascendencia. Se pretende trascender a
travs de lo intrascendente, aunque no se renuncie en modo
alguno a las conquistas de la modernidad, porque renunciar
a la modernidad ser siempre un injusticado suicidio del
proceso civilizatorio. La modernidad es una conquista del
hombre sobre s mismo, sobre sus defectos e insuciencias.
La posmodernidad parece ser el triunfo del ego sobre el logos. Pero no de un ego simplemente individual, sino del ego

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escritos paralelos
de lites de consumo e intelectuales sobre las masas perifricas.

despedidas de la modernidad hay grandes sectores sociales

que han reclamado el complemento de esta.

El equilibrio, la racionalidad, la armona, el sosiego, la iluminacin se han articulado en la visin tica y esttica del
hombre moderno. El arte posmoderno tiene que asimilar
aquellos valores, pero como si los descalicara. Renuncia
a ellos y bajo cuerda los reanima, como si fuera imposible
dejar, alguna vez, de ser modernos.

Es hora ya de asumir una actitud moderna, es decir crtica,

ante la presunta posmodernidad y ms bien intentar el completamiento de las aspiraciones de la modernidad en cuanto
a la realizacin, entre otras aspiraciones, de los derechos
bsicos que posibilitan la mejor y progresiva humanizacin
del hombre.

La racionalidad moderna quera asxiar los mitos como expresin de la infancia de la civilizacin humana que deba
ser superada, pero en su lugar fueron constituyndose nuevos mitos que ahora toman nuevos aires posmodernos. El
hombre no puede jams renunciar a los sueos, utopas y
a la construccin de mitos. La entrada a la posmodernidad
parece ser el ms grande de los ltimos tiempos.
El efecto del derrumbe del socialismo real en Europa fue
el caldo de cultivo para entrever que algn tipo nuevo de
sociedad deba conformarse para entresacar al hombre del
marasmo de los conformismos. La modernidad, contraproducentemente a su espritu originario, haba frenado en ocasiones la renovacin que siempre exige el espritu revolucionario y que anteriormente la caracterizaba. Algunos discursos
posmodernistas y se hace necesario diferenciarlos porque
no constituyen una masa uniforme estimulan la transformacin radical de la sociedad, pero al tener presente la procedencia primermundista de la mayor parte de los gestores de
este discurso, se pueden entrever mejor las pretensiones
conservadoras de muchas de sus formulaciones.
La modernidad ha convertido el equilibrio armnico en presupuesto indispensable para conformar y resguardar el orden
existente. La posmodernidad induce al desenfreno, justica
la esquizofrenia social, siempre y cuando esta no conduzca
a que la trastocacin de valores ponga en peligro las principales conquistas de la modernidad, entre las que se destacan los derechos humanos.
Para ser posmoderno, consecuentemente, hay que pararse
de manera adecuada sobre los cimientos bien encofrados
de la modernidad. De lo contrario, se corre el riesgo de que
tanto la modernidad como la posmodernidad vayan a parar
al basurero de la historia, y eso no lo perdonarn los nuevos
actores modernos que ya el futuro anuncia, al menos para
estas tierras latinoamericanas, en medio de la bruma posmodernista.
En Amrica Latina la posmodernidad an tiene muchas cuentas pendientes, cuando quizs ya en el mundo desarrollado
parecen sobrar chequeras para pagar las cuentas que exige
la posmodernidad. Sin embargo, dentro de ese mundo de

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III. Los derechos humanos y las bases filosficas e ideolgicas del neoliberalismo

Aunque las ideas de libertad, derecho y justicia aparecen

entre las ms ancestrales expresiones de la civilizacin humana, del mismo modo que existen pruebas del antiqusimo
conicto, desde las primeras reexiones loscas que surgieron en diversas culturas del mundo, entre las concepciones humanistas y las alienantes, no hay dudas de que la elaboracin terica ms profunda de los conceptos de libertad,
derecho y justicia, y sus mayores pretensiones de realizacin prctica han sido una conquista de la modernidad.
Del mismo modo tambin que las conquistas democrticas han sido paulatinamente alcanzadas desde las primeras manifestaciones de la civilizacin hasta nuestros das,
y en distintas regiones del orbe, nadie puede negar que la
aceleracin que le imprime la cultura occidental al proceso
civilizatorio ha sido tan signicativa que en ocasiones se le
hiperboliza (Mignolo,1999: 54), y se ha llegado tambin a
considerar incorrectamente que la democracia, lo mismo en
su realizacin prctica que en su desarrollo terico, ha sido
patrimonio exclusivo de la modernidad.
En verdad, cuando se pretende circunscribir el ejercicio de
la democracia y de las libertades poltico-sociales a la modernidad y fundamentalmente a la poca de las luchas de la
burguesa frente al feudalismo, se es injusto con algunas expresiones culturales de otras pocas y regiones del mundo,
que tambin desarrollaron prcticas e ideas democrticas.
Tales interpretaciones maniqueas de la historia han pretendido concebir el triunfo del capitalismo respecto a las sociedades anteriores en trminos de blanco y negro, sin prestar
debida atencin a las distintas tonalidades de grises que
median entre esta sociedad y las formaciones socioeconmicas anteriores. Se ignora o subestima que la proclamada
sociedad moderna y civilizada restableci las formas ms
crueles de esclavitud y discriminacin racial, y de ese modo
puso en entredicho la proclamada democracia y las libertades para una considerable parte de la poblacin esclavizada,
que incluso en algunos pases y momentos lleg a constituir
65

escritos paralelos
peligrosamente mayora. Tambin usualmente se opaca que
en el feudalismo, en relacin con la sociedad esclavista anterior, se alcanzaron algunas prerrogativas para los campesinos, siervos, artesanos, funcionarios, etc.
La burguesa en su ascenso vertiginoso necesitaba forjar
con solidez las bases ideolgicas de sus transformaciones
y posteriormente de su triunfo revolucionario, y muchos pensadores de la nueva poca se dedicaron a lograr la consolidacin del aparato terico y losco del liberalismo que
deba sustentarle. Algo muy distinto sucede en la actualidad
respecto al papel de la losofa en tiempos de globalizacin
posmoderna. A juicio de Paul Ravelo:
As las cosas, en la medida en que la densa y plural red del
capitalismo contemporneo se autoarma como historicidad
del desastre, de ella se dice que no es ya pensable por la
losofa, pues ya no funciona ni con capacidad de argumentacin de cognicin, ni con criterio regulativo de prescripcin
tica. Hay ya factibilidad, pero no criterios universales de validez de tipo cognitivo-moral. (Ravelo, 2004: 47).

Ahora bien, la losofa moderna haba ido gestando en el

plano epistemolgico y tico una serie de concepciones que
facilitaran el desarrollo posterior de los criterios sociopolticos e ideolgicos del liberalismo.
Si no se hubieran producido con antelacin los descubrimientos de la trascendencia de la subjetividad de la capacidad racional humana, de la relativa igualdad entre los hombres, del
culto a la libertad en todos los planos de la actividad humana,
incluyendo como es lgico hasta la libertad de creencias religiosas, etc., difcilmente hubiese podido el liberalismo cristalizar en un coherente aparato de sustentacin ideolgica
de las bases econmicas, polticas y jurdicas de la sociedad
capitalista, especialmente de los derechos humanos.
Cuando Descartes sostena: nunca he credo que mi espritu es ms perfecto que el del vulgo y con frecuencia he
llegado a desear para mi espritu cualidades que en otros
he observado: rapidez en el pensamiento, imaginacin clara
y distinta, memoria rme y extensa (Descartes: 4), estaba
sentando en el siglo XVII algunas de las bases para la consideracin, en algn modo, de la igualdad humana y de las
posibilidades que deban otorgrseles a todos, especialmente a travs de la educacin, para el libre desarrollo de sus
potencialidades personales.
En esa misma temprana poca de la sociedad burguesa los
fundamentos polticos y jurdicos del liberalismo encontraran
un fuerte antecedente en la concepcin sobre los nes del
Estado de Spinoza5. Era lgico que sus ideas tan precoces
en una poca tan temprana del desarrollo del capitalismo
66

resultaran para el poder dominante muy peligrosas, y por tal

consideracin fueron censuradas.
Del mismo modo, al plantear Rousseau que no es, pues,
tanto el entendimiento lo que establece entre los animales y
el hombre la distincin especca, sino su calidad de agente
libre (Rousseau, 1998: 538) estableca la condicin de la libertad como condicin bsica de la existencia humana. Aunque en otro momento se lamentaba de que el hombre ha
nacido libre, y sin embargo, vive en todas partes entre cadenas. El mismo que se considera amo no deja por eso de ser
menos esclavo que los dems (Rousseau, 1998: 605). Con
esta declaracin el liberalismo podra posteriormente alimentarse, sin percatarse del doble lo de ella. Por esa razn en
Rousseau se aliment el espritu revolucionario jacobino, y el
ilustrado se torn ideolgicamente revoltoso.
Las bases loscas e ideolgicas del neoliberalismo lgicamente descansan sobre los pilares del liberalismo, segn
los cuales el eje central y primordial de la sociedad es el
individuo, el cual debe salvaguardarse por encima de cualquier otra entidad, aun cuando esta presuma representarlo
como Estado, partido, clase social, Iglesia, etc. Se parte del
presupuesto de que la libertad individual debe ser protegida
esencialmente para salvaguardar el derecho a la propiedad
privada y que esta pueda someterse a las libres relaciones
de la economa de mercado.
Una interpretacin forzada de los fundamentos loscos
tanto del liberalismo como de su renovacin contempornea,
podra llevar a pensar que su proclamado individualismo implica necesariamente desatender cualquier tipo de compromiso y obligacin social o colectiva. Sin embargo, el asunto
no es tan sencillo. Los ms preclaros pensadores de todos
los tiempos, desde Aristteles, con su consideracin del
hombre como zoon politikon, hasta los ilustrados modernos,
han insistido siempre en que el hombre no es un ser aislado
o absolutamente independiente de sus relaciones sociales
(Marx: 635) y de las distintas formas de organizacin social
que existen en la historia.

De los fundamentos del Estado, anteriormente explicados, se sigue, con

toda evidencia, que su n ltimo no es dominar a los hombres ni sujetarlos por el miedo y someterlos a otro, sino, por el contrario, liberarlos
a todos del miedo para que vivan, en cuanto sea posible, con seguridad;
esto es, para que conserven al mximo este derecho suyo natural de
existir y de obrar sin dao suyo ni ajeno. El n del Estado, repito, no
es convertir a los hombres de seres racionales en bestias o autmatas,
sino lograr ms bien que su alma (mens) y su cuerpo desempeen sus
funciones con seguridad, y que ellos se sirvan de su razn libre y que
no se combatan con odios, iras o engaos, ni se ataquen con perversas
intenciones. El verdadero n del Estado es, pues, la libertad. (Spinoza:
410-411).

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escritos paralelos
Ya desde el siglo XVIII, en la Declaracin de los derechos
del hombre y del ciudadano proclamada por la Asamblea
Nacional de Francia se expresaba claramente la preocupacin porque la realizacin de tales derechos no implicara
una absolutizacin de lo individual y, por tanto, algn tipo
de indiferencia por sus consecuencias sociales6. El excesivo
individualismo preconizado por el neoliberalismo contemporneo, si bien tiene vasos comunicantes con la defensa de la
individualidad planteada por el pensamiento liberal anterior,
constituye en verdad una extralimitacin peligrosa que atenta ideolgicamente contra la necesaria cohesin social que
exige cualquier sociedad civilizada.
Posteriormente, uno de los padres del liberalismo decimonnico, John Stuart Mill, declaraba: La nica parte de la
conducta de todo hombre de que es responsable ante la
sociedad, es aquella que se relaciona con los dems. En lo
que slo concierne a l mismo, su independencia debe ser
absoluta. Todo individuo es soberano sobre s mismo, as
como su cuerpo y su mente (Stuart Mill, 1965: 32). O sea,
que si bien por un lado establece una soberana sobre la
persona, toma precauciones en cuanto a que la realizacin
de esta no implique en modo alguno la afectacin de otros.
La preocupacin por lo social es permanente en este y otros
idelogos del liberalismo.
Tal vez uno de los rasgos que diferencian al neoliberalismo
de su precursor el liberalismo es brindar mucha menos atencin a la interdependencia social de los individuos, al pensar
de manera ilusoria que la resultante de la lucha aislada por la
supervivencia de los individuos de manera espontnea siempre redundara en benecio social, algo que la experiencia
histrica ha desmentido y ha sido reconocido por muchos
investigadores.
Debe destacarse, que incluso idelogos del liberalismo decimonnico y cultivadores del socialdarwinismo como Spencer, trataron de encontrar en el meliorismo una frmula que
contribuyera a conformar conanza en la posibilidad de un
mejoramiento de las condiciones de vida de los ms infortunados a travs de la educacin, de la atencin de las empresas a sus obreros y de los gobiernos a los ciudadanos, aun
cuando el lsofo ingls fuese un defensor de las prerrogativas del individuo frente al Estado.
Spencer consideraba que en los primeros estadios de la evolucin humana se justicaba el enfrentamiento por la supervivencia entre los individuos, tanto animales como humanos.
Pero este hecho era solo comprensible durante una primera
etapa de la evolucin social, y no de manera permanente, y
mucho menos lgico resultara que deba tender a incrementarse en el futuro. En su lugar consideraba que la solidaridad

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y la cooperacin caracterizaran el rumbo del progreso humano7. Todo lo contrario propugnan los idelogos actuales
del neoliberalismo, quienes vaticinan la futura guerra de todos contra todos, en la que el caverncola principio irracionalista de slvese quien pueda debe encabezar las nuevas
constituciones neoliberales.
Sin embargo, la historia es testaruda, y la trayectoria universal del pensamiento desde la antigedad hasta nuestros
das pone de maniesto que ha habido una mayor tendencia
hacia el humanismo y el racionalismo que hacia las concepciones misantrpicas e irracionalistas. La mayora de
las ideologas polticas, religiosas, concepciones loscas,
ticas, jurdicas ha incrementado ms su proyeccin hacia
la consideracin de lo humano y lo racional como lo supremo, en lugar de denigrar de tales condiciones. Por supuesto,
no dejan de existir excepciones que conrman la regla y no
simplemente en el plano de las ideas, pues los campos de
concentracin nazis constituyeron una prueba muy prctica
y real de hasta dnde puede llegar la barbarie de algunas
irracionales ideologas elitistas y racistas, como las que en la
actualidad parecen reanimarse.
El espritu de la modernidad tendi mucho ms hacia la concepcin de que el hombre debe ser considerado como un
n en s mismo, y a la vez deba ser merecedor de todas las
libertades y los derechos posibles, hasta el punto de que su
enfoque unilateral condujo a un antropocentrismo cerrado y
hostil a la naturaleza, amenazada hoy por la posibilidad de la
hecatombe del ecocidio brutal, que la puede conducir al irracional suicidio universal, elemento este que ha propiciado en
la actualidad una mayor preocupacin por los derechos en
cuanto a la conservacin del medio ambiente a partir del momento en que el hombre contemporneo se percat de que
antes de ir a votar a las urnas era imprescindible respirar.
El pensamiento ilustrado que sirvi de base al liberalismo se
caracteriz, adems de su racionalismo, por su versatilidad
y pluralismo en cuanto a corrientes de pensamiento y posi6

As se plantea en su epgrafe IV. La libertad poltica consiste en poder

hacer todo aquello que no cause perjuicio a los dems. El ejercicio de los
derechos naturales de cada hombre no tiene otros lmites que aquellos
necesarios para garantizar a cualquier otro hombre el libre ejercicio de
los mismos derechos; y estos lmites slo pueden ser determinados por
la ley (Paine: 104).

Pero el que la lucha sostena Spencer, con su optimismo caracterstico haya sido necesaria, incluso en los seres dotados de sentimiento, no
signica que deba existir en todos los tiempos y entre todos los seres.
(...) Pero podemos suponer que una vez producidas estas sociedades
(la de las cavernas, P.G.), la brutalidad, condicin necesaria para su produccin, desaparecer y la lucha intersocial, factor indispensable de la
evolucin de las sociedades, no desempear en el porvenir un papel
semejante al que tuvo en el pasado (Spencer: 11).

67

escritos paralelos
ciones loscas e ideolgicas, como puede apreciarse ampliamente en el mbito latinoamericano (Guadarrama, 2001:
103-129). Por tal motivo, el liberalismo tambin propugn, a
tono con ese ideal, el culto a la individualidad, a la libertad
personal, a la creatividad, la diversidad y la riqueza de ideas
polticas, jurdicas, y especialmente la conanza en el progreso humano8, etc.
Durante mucho tiempo se esgrimi la acusacin de que los
regmenes socialistas haban aniquilado esa creatividad y
pluralismo ideolgico, e implantaban de forma totalitaria, del
mismo modo que los regmenes fascistas, una ideologa nica y ocial. Ahora lo contraproducente es que los idelogos
del neoliberalismo se asusten ante el pluralismo ideolgico
e intenten establecer de forma universal un pensamiento
nico que no admita la posibilidad de la construccin de un
pensamiento alternativo.
El pensamiento clsico del liberalismo intent fundamentarse en los racionales principios de los derechos humanos
considerados conquistas de la modernidad. Estos derechos,
adems de su carcter poltico, como libertad de reunin, de
palabra, eleccin, etc., implicaban tambin otros de carcter
econmico y social, como el respeto a la propiedad privada, el
derecho a la educacin, a la salud, la seguridad social, etc.
En este ltimo aspecto se les present a los idelogos del
neoliberalismo un serio conicto. El Estado benefactor haba
intentado promover los derechos sociales despus de las
experiencias del socialismo del siglo XX, en que se dieron
pasos signicativos en la realizacin de los tales derechos,
aun cuando no siempre fuesen debidamente acompaados
por mltiples circunstancias del mayor desarrollo de los derechos civiles y polticos. Pero ya desde mucho antes de
que comenzara a resquebrajarse el muro de Berln, algunos
idelogos del neoliberalismo comenzaron a cuestionarse la
pertinencia de tales derechos sociales y han tratado por
todos los medios de debilitarlos.
Donde mayor impacto han tenido los efectos de las oleadas
privatizadoras es en los servicios pblicos y, por tanto, en
los derechos de los trabajadores; ha sido en los pases de
menor desarrollo, como en Amrica Latina, con cifras impactantes de deterioro de la calidad de vida de la mayora de
la poblacin (Fisk: 2000), as como el incremento del grado
de explotacin de sectores marginales y usualmente discriminados, como mujeres, nios e inmigrantes9. A la hora de
analizar el porqu de tales giros tan signicativos, y no solo
en cuanto a los derechos y conquistas sociales de los trabajadores entre el liberalismo decimonnico y el neoliberalismo
contemporneo, no se pueden desconocer las transformaciones operadas en el capitalismo en los dos ltimos siglos.
68

Era lgico que en tiempos del capitalismo premonopolista

la mayor parte de las concepciones loscas e ideolgicas
surgidas durante la gestacin, nacimiento y desarrollo inicial
de la modernidad se correspondieran con criterios de libertad, igualdad y hasta fraternidad, proclamados, independientemente de su carcter formal, desde el siglo XVIII. De
forma tal que en una poca en que los grandes monopolios
industriales, nancieros y comerciales no haban desplegado an su praxis totalitaria, se podan seguir cultivando las
utopas abstractas proclamadas por el liberalismo en aquella
etapa premonopolista.
Muy distinta sera la situacin cuando apareci el imperialismo y todas sus consecuencias monoplicas, que pusieron
en crisis incluso a muchos pensadores forjados en el espritu
liberal anterior, como Bertrand Russell o Enrique Jos Varona, para solo nombrar un relevante lsofo latinoamericano
que transit por similar crisis ideolgica a la del pensador
ingls y a la de muchos otros.
Las tesis ideolgicas que se acoplaban a las transformaciones operadas en el capitalismo a principios del siglo XX ya
no podan nutrirse fcilmente del racionalismo ni del positivismo, porque chocaban violentamente con la realidad socioeconmica y poltico-social, que se iba tornando cada vez
ms irracional y totalitaria.
El espritu laico, y en ocasiones hasta ateo, que se haba
desarrollado desde la Ilustracin empez a entrar en desuso,
y nuevas formas de desmo e irracionalismo comenzaron
a tomar fuerza, al punto de que algunas han fortalecido el
fundamentalismo religioso. Pareciera que la historia diera
marcha atrs, y a principios del tercer milenio cristiano y el
presunto triunfo de la posmodernidad resulta contraproducente que se escuchen convocatorias a cruzadas y a guerras santas.

...hay otro aspecto del liberalismo que aanz mucho la doctrina de

la evolucin: la creencia en el progreso. Mientras el estado del mundo
permita el optimismo, la evolucin fue acogida con entusiasmo por los
liberales, tanto por ese motivo como porque daba nuevos argumentos
contra la teologa ortodoxa. El mismo Marx, aunque sus doctrinas son en
algunos aspectos predarwinianas, deseaba dedicar su libro a Darwin.
(Russell: 344).

Las consecuencias de la globalizacin en el marco de la ideologa

neoliberal y la exibilizacin de relaciones laborales que, con el desmantelamiento progresivo de la estructura jurdica protectora del trabajo,
como derecho individual y bien social, pretende la mercantilizacin sin
maquillaje de ningn tipo de la mano de obra, y afectan tanto la entrada
(sistemas de contratacin) como a la estancia (precariedad, desregulacin, movilidad, prdida de derechos colectivos) y a la salida (sistemas
de proteccin), del llamado nunca ms apropiado mercado de trabajo.
(Lpez: 171).

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Es algo as como que la humanidad de pronto cultivara una
amnesia total de algunas de las conquistas bsicas de la modernidad entre ellas, la secularizacin de la poltica, el respeto a la soberana y la autodeterminacin de los pueblos, el
derecho a ser juzgado debidamente con todas las garantas
procesales, etc., y se regresara a la caverncola poca en
que las normas de vida o muerte las impona el ms fuerte,
como a diario muestran las noticias.
El carcter demaggico de los postulados de las constituciones promulgadas en tiempos de modernidad malograda
(Guadarrama, 1998: 134) fue revelado con honestidad increble por los propios propulsores del nuevo orden neoliberal que se ira imponiendo.
As, Friedrich von Hayek, desde un presunto liberalismo radical que se distingue por ser muy radical en su pretensin
de eliminar algunas de las conquistas de la modernidad en
cuanto a derechos humanos que benecian a amplios sectores de la poblacin se plante el cuestionamiento de la
validez de los derechos autnticos que se reduciran a los
polticos y jurdicos, y lo que l considera como derechos
falsos, es decir, los econmicos y sociales que errneamente, a su juicio, acogi la Declaracin Universal de la ONU
sobre los derechos humanos. Esto pone de maniesto los
niveles de cinismo que estn maniestamente expresados
en la ideologa neoliberal, la cual llega a renegar hasta de
propuestas elaboradas en pocas anteriores por la propia
sociedad burguesa10.
Indudablemente, si no se hubieran producido las revoluciones socialistas del siglo XX y el logro de algunas de las conquistas sociales que obligaron a gobiernos socialdemcratas
y hasta algunos conservadores a tomar algunas medidas de
benecio social, a ensayar el keynesianismo y el Estado benefactor, ante el inminente peligro de que la llama roja se
extendiera ms all de la cortina de hierro, de seguro ese
cinismo se hubiera manifestado mucho antes y la historia
del siglo XX hubiese sido mucho ms cruel de lo que fue, al
menos para grandes sectores de la poblacin en los pases
desarrollados, y peor para los ms atrasados.
Sin embargo, siempre resulta paradjico que muchos de los
propugnadores del neoliberalismo y de la reduccin al mnimo de los benecios sociales propiciados por el Estado muy
frecuentemente enven a sus hijos a estudiar a universidades
pblicas europeas o en sus propios pases, y tampoco dudan
de recibir los benecios de hospitales y otros servicios de
salud para sus familiares, cuando estos aseguran la calidad
requerida. Pero la inconsecuencia entre el discurso pblico
y la vida privada de estos ejecutivos del neoliberalismo no

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constituye un obstculo para que continen su apologa de

la omniprivatizacin11.
De todo lo anterior se puede extraer la conclusin de que los
derechos humanos se han convertido en un bumern que
golpea en la actualidad a la ideologa neoliberal emanada de
las ideas liberales.
Bien es sabido que la burguesa es demcrata en tanto le
conviene para mantener un statu quo favorable a sus intereses; pero cuando la democracia se convierte en un posible
peligro para estos, entonces rpidamente se convierte en
pinochetista e intenta golpes de Estado.
La historia ha demostrado que aunque el neoliberalismo se
nutri losca e ideolgicamente del liberalismo, nalmente
se ha visto precisado a renunciar a muchos de sus fundamentos y formulaciones, por el carcter revolucionario de
algunas de las propuestas de este ltimo. La confusin de
trminos es tal que ahora los neoliberales resultan, en verdad, neoconservadores.
IV. Derechos humanos, irracionalidad y posmodernidad

El Derecho en la modernidad se supona que estaba apuntalado por la racionalidad de los argumentos propiciada por
una presunta vida democrtica, de igualdad y justicia social,
que comenz a resquebrajarse desde muy temprano, cuando la sociedad capitalista fue revelando cada vez ms su
naturaleza irracional, la cual se expresa en muchos planos:
los que ms trabajan menos disfrutan de la riqueza social;
los que menos necesitan reciben proporcionalmente la mayora de los recursos materiales que ni siquiera son capaces
de consumir; las mercancas son echadas al mar antes que
10

Si bien el neoliberalismo toma algunos de los principios de la tradicin

liberal, las formulaciones de Hayek y la especicidad de las propuestas
actuales se distancian signicativamente de algunos ideales del liberalismo y se acercan ms a perspectivas conservaduristas. (Botero: 286).

11

A juicio de Angelo Papacchini, los derechos sociales son cuestionados

por los exponentes de la corriente neoliberal con base en estos argumentos: a) carecen de justicacin racional; b) presuponen de manera
equivocada que el poder estatal tiene en sus manos la posibilidad de
adecuar el orden del mercado a las necesidades de los miembros del
cuerpo social; c) acaban por producir el efecto opuesto al que se proponen, porque obstaculizan el crecimiento armnico de la economa, que
es el nico instrumento ecaz para aumentar los recursos y disminuir la
miseria; d) los fracasos o limitaciones con los que se enfrentan quienes
reivindican los derechos sociales y econmicos hacen que se difunda la
conviccin de que los derechos humanos, incluyendo los relativos a las
libertades bsicas, no son nada serio y que se reducen a mera retrica, a
simple aspiracin potica; e) las demandas ligadas con la satisfaccin de
necesidades abonan el terreno para el despotismo y el terror. (Papacchini: 88).

69

escritos paralelos
cumplir una funcin social; lo social se extingue devorado
por lo privado, y sin embargo, los propietarios de lo privado
no escatiman en aprovechar al mximo los benecios sociales cuando les conviene; la soberana del Estado constantemente se ve amenazada por las empresas transnacionales,
pero ellas tampoco pueden prescindir de l; y el Derecho,
aunque ya no se le reconoce raigambre sacrosanta, parece
tener ms poder alienante en relacin con legisladores, jueces, scales, etc., que en el mismo medioevo.
La irracionalidad se fue poniendo a la orden del da y evidenci desde temprano el agotamiento de una utopa abstracta:
la sociedad absolutamente subordinada y manejada por el
mercado. Y aunque este aparentemente se subordina a leyes, en verdad no existe nada ms irracional que el mercado
mismo, pues siempre resulta manejado en ltima instancia
por innumerables mecanismos extraeconmicos que ponen
en tela de juicio la validez absoluta de las presuntas leyes
mercantiles inexorables.
El anunciado triunfo de la irracionalidad sobre el logos de la
modernidad se plasm especialmente tambin en la vida jurdica contempornea, pues como plantea Arthur Kaufmann en su
discurso crtico del posmodernismo en el plano jurdico, en el
que a la vez justica algunas de las causales de su apogeo:
El cambio paradigmtico (Horrible dictu!) se ha anunciado
ya desde hace mucho tiempo en el campo del Derecho.
Que hoy se encuentre otra vez el sentimiento jurdico irracional altamente cotizado no es en verdad a causa de la
hermenutica supuestamente irracional. El fundamento
principal reside, completamente al contrario, en insuciencia de las teoras jurdicas puramente formal-racionales.
(Kaufmann, 1992: 14-15).

Una actitud como esta pretende encontrar una solucin a las

insuciencias de ambos discursos, tanto el moderno como
el posmoderno, por sus respectivas hiperbolizaciones de lo
racional o lo irracional.
En ese mismo sentido, el destacado lsofo peruano Francisco Mir-Quesada se detiene a analizar las negativas consecuencias ideolgicas que puede tener un discurso irracionalista en esta esfera, y dice:
Desde luego el enfoque histrico tiene una gran importancia porque nos lleva, quermoslo o no, a enfrentarnos con
el problema fundamental y eterno del pensamiento losco: la lucha a muerte entre el racionalismo y el escepticismo. El sentido de la historia depende, en ltimo trmino,
de nosotros. La vida para una persona tiene el sentido que
esta le quiera dar. Si adopta el escepticismo, estara aceptando que la tica y el Derecho no tienen la mayor validez.
Todo dependera de la voluntad de poder de los ms fuertes, que sojuzgan a los ms dbiles, que siempre sern la
inmensa mayora. En cambio, si se adopta el racionalis70

mo, la historia tendr un sentido: disminuir hasta donde se

pueda la arbitrariedad reinante en las sociedades reales.
(Mir-Quesada, 2003: 163).

No solo los obreros deberan estar preocupados por el hecho

de que el irracionalismo haya ido tomando cada vez ms
fuerza y poder de argumentacin en los ltimos tiempos,
porque sus incidencias, que han minado el pensamiento
posmoderno, pueden ser negativas y no solo para el mundo
del trabajo, sino tambin para el poder del capital, y terminar
nefastamente con unos y con otros.
Cuando el empresario piensa slo en s y para s, puede a
la larga revertirse negativamente en sus propios intereses
el resultado de sus actuaciones irracionales. Por otra parte,
parece que aquellas ideas de Marx y Engels formuladas en
La ideologa alemana segn las cuales El burgus adopta
ante las instituciones de su rgimen la misma actitud que el
judo ante la ley, las viola cuantas veces puede, como est
la ley, pero quiere que todos los dems las acaten (Marx
y Engels, 1966: 182) mantienen plenamente su vigencia,
lo nico que no solo referidas a individuos aislados, sino a
grupos empresariales completos y hasta gobiernos.
Las nefastas consecuencias de posturas irracionales se
aprecian tambin en las instituciones pblicas que deben
contribuir a fomentar la defensa de los derechos humanos
cuando se observan algunos puntos crticos (Pacheco,
2005: 145) de su gestin.
Ya el pasado siglo XX puso de maniesto el posible nefasto
impacto de ideologas que llegan a corporizarse en Estados,
gobiernos, partidos, guerras, intervenciones, injerencias,
etc., germinadas sobre la base de losofas de corte irracionalista. Incluso el ecocidio universal paulatino que se est
produciendo ante la mirada culpable de muchos gobiernos
e instituciones internacionales puede alimentarse tambin
por esa actitud indiferente ante la estimulacin del irracionalismo.
Son muchas las esferas de la sociedad, tanto de la vida pblica como de la vida privada, en las que las posibles inuencias de las posturas irracionalistas se revierten contra el
ser humano. Si para algunos ha sido benecioso estimular la
idea de la crisis de humanismo para sentir cierta justicacin
ante sus actitudes explotadoras y misantrpicas, no toman
conciencia de que el cultivo de tales ideas se convierte en
un poderoso bumern que puede poner en peligro su propia
tranquilidad, al estimular los actos delictivos, el terrorismo y
la violencia como va de solucin de conictos.
Las consecuencias del discurso irracionalista han sido muy
fuertes y sus manifestaciones se han plasmado en mltiples

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esferas de la espiritualidad contempornea, desde el arte
(Jameson, 1998), la educacin, la poltica y, por supuesto,
el Derecho en diferentes planos, desde el derecho privado
al derecho pblico, pero especialmente al derecho internacional.

casos se desconocen por los obreros latinoamericanos o

son manipulados de formas muy diversas por las directivas
empresariales mucho ms fcilmente en los pases dependientes que en los desarrollados, donde parece exigrseles
mayor responsabilidad social a los empresarios.

Nadie en ningn pas del mundo puede sentirse seguro ante

posturas tan irracionales como las que resultan de las polticas de dominacin de los pases del privilegiado Grupo de
los 7 u 8. Sin embargo, la poblacin de estos pases tampoco
se siente segura ni satisfecha con el nivel de vida de las
mayoras, y mucho menos con la prctica y los resultados de
sus derechos humanos primordiales a una vida digna, especialmente en el caso de los inmigrantes. Pero por supuesto,
donde ms se sienten estos efectos nocivos es en los pases otrora llamados del Tercer Mundo. Algunos, en burlesco
eufemismo, consideran que este ltimo ha desaparecido,
pues al extinguirse la Unin Sovitica y los pases socialistas
de Europa oriental, considerados anteriormente el Segundo
Mundo, ordinalmente ocuparan su lugar, y del tercero pasaran al segundo lugar.

Sin embargo, tampoco se puede llegar a pensar que la clase obrera en los pases desarrollados goza de exagerados
privilegios o est al margen de las luchas por mejorar sus
condiciones socioeconmicas y sus derechos. Aquellos que
suean idlicamente que la lucha de clases ha desaparecido
y creen vivir en la panacea de los pases desarrollados se
despiertan atormentados por las protestas y manifestaciones
no solo de obreros, sino tambin de inmigrantes perseguidos
y de todos los sectores sociales afectados por la voracidad
aptrida de las empresas transnacionales, todo lo cual es
observable no solo a travs de la pantalla del televisor mediante las noticias sobre tales conictos en algn pas distante, sino que en ocasiones basta asomarse al balcn de
su propia cntrica casa en cualquier ciudad del mundo para
percatarse de tales hechos.

Es indudable que tanto la modernidad como la pretendida

posmodernidad han contribuido notoriamente a abrir la brecha entre el nivel de vida de los pueblos antes colonizados
y el de sus metrpolis, as como en la actualidad entre el de
los pases dependientes y el de los centrales pases desarrollados. Esta brecha ha motivado que se considere, con cierta
razn, que en alguna medida los obreros de los pases desarrollados han participado indirectamente en la explotacin
a que son sometidos los de los pases atrasados.

Si algo ha preocupado precisamente a los gobernantes de

estos pases es que en las ltimas manifestaciones contra la
globalizacin y las polticas neoliberales ya no participan solamente estudiantes o jvenes revoltosos, hippies, lumpen,
gays, etc., como era ms comn dcadas atrs, especialmente en las marchas y protestas de los sesenta. Incluso
en ocasiones la derecha norteamericana lleg a utilizar a
determinados sindicatos y grupos de obreros para enfrentarse a aquellas manifestaciones. Hoy la situacin no es as
y se producen alianzas estratgicas entre distintos sectores
sociales marginados, de las cuales no pueden ser excluidos
los obreros y empleados de los pases desarrollados o los
que potencialmente de un modo inmediato lo sern, como
lo demostraron las protestas contra las pretendidas nuevas
leyes de empleo que intent implantar en Francia la derecha
y encontr la protesta de la juventud de ese pas con tanta
tradicin de lucha.

Nadie puede negar que en alguna medida esta situacin

es un hecho real, del mismo modo que algunas de las conquistas laborales en materia de derechos humanos han sido
ms fcilmente alcanzadas tras largas luchas en los pases
desarrollados que en los atrasados. Resulta fcil demostrar
que muchos derechos a pensin por accidente, enfermedad,
edad, vacaciones, etc., fueron conquistados mucho antes
en Europa y Norteamrica, y no precisamente en poca de
gobiernos de izquierda, como los de Bismarck en Alemania,
Churchill en Inglaterra o Franklin Delano Roosevelt en Estados Unidos, con el solo objetivo de evitar explosiones sociales o revoluciones de carcter socialista. Y por supuesto,
estas conquistas laborales y sociales se alcanzaron mucho
antes que en Amrica Latina, frica o Asia.
Del mismo modo que algunos derechos que son muy comunes en los pases desarrollados, como por ejemplo el de informacin de los representantes de los trabajadores imbuido del criterio de la codireccin empresarial-sindical en pos
de la conciliacin en lugar de la confrontacin12, en algunos

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Evidentemente la posmodernidad ha trado algunos cambios

en las relaciones sociales y en las concepciones que las
fundamentan, as como en las expresiones estticas, ticas
y espirituales en general. Y lgicamente las bases los12

El problema de los derechos de informacin y consulta no hace sino relanzar el debate sobre el problema de la participacin y de la democracia
industrial, en un momento en el que muy pocos son los que dudan de la
necesidad de superar el modelo de la conictividad permanente y de
buscar una relacin ms equilibrada entre la accin sindical propiamente
reivindicativa y la de colaboracin en las decisiones de gestin econmica y social de la empresa. (Monereo: 32).

71

escritos paralelos
cas sobre las cuales se ha asentado esta nueva etapa del
desarrollo de la sociedad contempornea han exigido transformarse en pos de fundamentar los signicativos cambios
que el capitalismo globalizado ha planteado con los desafos
correspondientes.
Cuando algunos al nal del pasado siglo XX creyeron que
estaban presenciado los funerales de la historia, de la lucha
de clases, de las ideologas, del humanismo, del socialismo,
de la modernidad, del racionalismo, del progreso humano y
de innidad de otras conquistas de la humanidad, como las
conquistas de los derechos humanos, en su innito proceso
desalienador, no imaginaron que el siglo XXI se iniciara revitalizando los derechos de los sectores menos favorecidos
en foros sociales mundiales reivindicando los derechos de
todos los trabajadores y ciudadanos en general, as como de
grupos tnicos, mujeres, homosexuales, etc., en particular.
Quienes se acostaban satisfechos porque el pndulo de la
historia se haba inclinado signicativamente hacia la derecha ahora se despiertan sobresaltados al ver las nuevas
fuerzas y movimientos sociales que inclinan el pndulo hacia la izquierda, en algunos lugares ms que en otros, como
sucede en el mbito latinoamericano, por vas democrticas
electorales como recientemente se ha observado en varios
pases. Y en medio de esas luchas los pueblos reclaman
nuevas elaboraciones tericas y prcticas para que en estos
nuevos tiempos al irracional derecho de la fuerza se le anteponga viril y denitivamente la racional fuerza del derecho.
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73

JOKIN ALBERDI

THE AGENDA OF GOVERNANCE IN THE EU COOPERATION

The concept of Governance occupies a preeminent place in the debates about
democracy and development, as well as in the agenda of international donators.
However, it is a confused concept not only in terminology, but also in its content.
Two perspectives are often crossed at the light of development: governance effectiveness as a minimum of the state to give cohesion to a society that is capable of
making relevant economic adjustments, and governance as a need for a strong,
democratic and participatory society, which sets effective and legitimate political
authorities. To these two connotations is added a vision of governance associated with the conditions imposed by donors or suggest to partner countries to
continue receiving aid and being part of the strategic partnerships that are being
proposed. To the discussion of this last consideration is focused this article.
Keywords: Governance, international cooperation, agenda of development,
donor countries, European Union, human rights

La agenda de la gobernanza
en la cooperacin de la UE

Jokin Alberdi Bidaguren*

Jokin.alberdi@ehu.es

Resumen

El concepto de gobernanza ocupa un lugar preeminente tanto en los debates sobre la democracia y el desarrollo como
en la agenda de los donantes internacionales. Sin embargo,
se trata de un concepto confuso no solo respecto a la terminologa, sino tambin a su contenido. Dos perspectivas
suelen cruzarse a la luz del desarrollo: gobernanza como
efectividad mnima del Estado para cohesionar una sociedad
que sea capaz de realizar los ajustes econmicos pertinentes y gobernanza como necesidad de una sociedad fuerte,
democrtica y participativa, que articule autoridades polticas
ecaces y legtimas. A estas dos connotaciones se aade
la visin de gobernanza asociada a las condiciones que los
donantes imponen o sugieren a los pases socios para continuar recibiendo ayudas y formar parte de las asociaciones
estratgicas que se proponen. A la discusin de esta ltima
consideracin se orienta el presente artculo.
Palabras Clave: Gobernanza, Cooperacin Internacional, agenda del desarrollo, pases donantes, Unin Europea, derechos humanos
1. La gobernanza en la agenda del desarrollo y la cooperacin internacional

En las ltimas dos dcadas el concepto de gobernanza ha

irrumpido en los debates sobre democracia y desarrollo, y
es uno de los temas ms destacados en la agenda de los
donantes internacionales. Existe una enorme confusin en
torno al trmino gobernanza. Adems de terminolgica (no
hay quin se aclare entre el buen gobierno, la buena gobernanza, la gobernabilidad, el mal gobierno), la confusin
alcanza tambin a sus contenidos.
La gobernanza como un mbito de accin de las iniciativas
de desarrollo y cooperacin internacional puede ser conce-

novaetvetera

bida de diferentes formas. Segn sea la concepcin del desarrollo y la cooperacin de la que se parta, la gobernanza
puede ser entendida de una u otra manera (Graa, 2005;
Hyden y Court, 2004; Gonzlez Martn, 2006).
En relacin con el desarrollo, la gobernanza puede estar
asociada con la efectividad mnima del Estado para cohesionar una sociedad que sea capaz de realizar los ajustes
econmicos pertinentes, pero tambin hace referencia a la
necesidad de una sociedad fuerte, democrtica y participativa, que articule autoridades polticas ecaces y legtimas.
Tradicionalmente, estos han sido los dos enfoques sobre la
gobernanza en su relacin con el desarrollo: el pensamiento
neoinstitucional, que parte de la tesis de que el avance del
mercado y el crecimiento econmico llegar a travs del perfeccionamiento institucional del Estado (North, 1990), y una
visin ms alternativa fundamentada en las ideas del desarrollo humano, mantiene la gobernanza con la participacin,
la descentralizacin en la toma de decisiones y, en denitiva,
con la redistribucin del poder (PNUD, 2002).
En cualquiera de estos casos, ms all del debate sobre la
gobernanza como instrumento para el perfeccionamiento
institucional o de la gobernanza democrtica, como objetivo
de desarrollo, a este concepto tambin se le relaciona con
las condiciones que los donantes imponen o sugieren a los
pases socios para continuar recibiendo ayudas y formar parte de las asociaciones estratgicas que se proponen.

Es miembro de HEGOA y profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del Pas Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU). Este
trabajo ha sido posible gracias a un proyecto de investigacin nanciado
por esta Universidad (EHU 06/43) y se integra dentro del grupo consolidado de investigacin en derechos fundamentales y Unin Europea del
Sistema Universitario Vasco (IT-448-07).

77

escritos paralelos
En concreto, en tanto que los estados o situaciones frgiles
se perciben como una amenaza para la seguridad global,
en los ltimos tiempos, los actores de la cooperacin estn
especialmente sensibilizados respecto a la gobernanza en
contextos de transiciones democrticas y/o conicto. Desde la ayuda internacional, la gobernanza se suele entender
como aquel modelo de gestin estatal que los actores de
la cooperacin sugieren a los Pases en Vas de Desarrollo
(PVD), especialmente a los ms inestables poltica y econmicamente.
Ms recientemente, la buena gobernanza, tambin, se ha
convertido en un requisito previo para que la Ayuda Ocial
al Desarrollo (AOD) sea efectiva en su objetivo de reducir la
pobreza. Los principios recogidos en la Declaracin de Paris,
en tanto que no han alterado sustancialmente el esquema en
el que los donantes continan imponiendo sus prioridades y
consideraciones a los gobiernos socios, se han convertido
en una nueva forma de condicionalidad que, precisamente,
contradice esos principios de apropiacin democrtica de
los procesos de desarrollo por parte de los gobiernos de los
PVD y de gestin adecuada de la AOD orientada a resultados concretos que se propugnan en esa misma Declaracin
(Comit Internacional OSC, 2008).
Si bien algunos autores mantienen que este tipo de asistencia y condicionalidad poltica est contribuyendo de manera
positiva a las reformas polticas en los PVD (Isham, Kaufamann y Pritchet, 1997; Goldsmith, 2001; Dunning, 2004),
otros se han mostrado ms cautos y han cuestionado esta
relacin, sugiriendo la conveniencia de nuevas modalidades y medidas de condicionalidad positiva, que favorezcan
a los gobiernos comprometidos con las reformas polticas y
la buena gobernanza, y a aquellos que se apropien de sus
procesos de desarrollo (Nelson y Eglington, 1992; Santiso,
2001).
Desde posiciones prximas a las anteriores tambin se ha
advertido que la condicionalidad negativa (sanciones, embargos, reduccin de la ayuda) solo ha tenido efecto en
las democracias de baja calidad y no en los gobiernos autoritarios, que son precisamente los que ms necesitan variar
su situacin en trminos de derechos humanos, democracia
y gobernanza (Mayall, 2000). Por esta razn, en los ltimos
tiempos, la agenda internacional tambin se est centrando
en cmo se puede promover el desarrollo a travs de la AOD
en estos contextos de falta de democracia.
Una ltima corriente, ms crtica, insiste en el efecto perverso (o moral hazard) de la ayuda internacional en los procesos de democratizacin y reforzamiento institucional. Entre
esos efectos perversos se subrayan la promocin de la co78

rrupcin por parte de los donantes y la alta dependencia de

los gobiernos asistidos (Hanlon, 2002) y la instauracin de
democracias excluyentes y Estados carentes de legitimidad que permiten cierta competencia poltica, pero incapaces de responder a las demandas econmicas y sociales de
una mayora de la poblacin que sigue excluida del proceso
de toma de decisiones (Abrahansem, 2001). En denitiva,
desde estas posiciones, la promocin de la gobernanza se
concibe como una excusa para inmiscuirse en la soberana
de los Estados poscoloniales, y en un complemento de la
liberalizacin econmica y la expansin mundial de la economa de mercado.
Este trabajo trata de recoger la evolucin del concepto y la
agenda de la Unin Europea en la promocin de la gobernanza en terceros pases. Adems de analizar de forma muy
resumida la evolucin y los principales mecanismos de la gobernanza como poltica sectorial de la cooperacin comunitaria para el desarrollo, se tratar de relacionar este concepto
con la promocin de los derechos humanos y la democracia
de la UE, con la estrategia de la UE ante los Estados frgiles,
y con la agenda comunitaria de la lucha contra la pobreza y
la ecacia de la ayuda. En la parte nal se valorar la ecacia
de la promocin de la gobernanza de la Cooperacin de la
UE, y si esta aporta algn elemento novedoso y/o alternativo
a los enfoques y discusiones tericas sobre la gobernanza.
2. La gobernanza como poltica sectorial de
la cooperacin comunitaria al desarrollo

Antes de desarrollar esta cuestin, hay que sealar que

mientras la UE exige la raticacin y el cumplimiento de los
derechos humanos y unos mnimos estndares de democracia y buen gobierno a sus pases socios, la Comunidad
Europea no ha raticado los principales instrumentos jurdicos internacionales de derechos humanos, tampoco parece
capaz, a nivel interno, de hacer frente a su fuerte dcit democrtico ni a algunos problemas serios relacionados con su
gobernanza1. Sin embargo, esto no ha sido bice para que
las instituciones comunitarias hayan ido articulando una po-

La Unin, a diferencia de los Estados miembros, al carecer de personalidad jurdica plena para rmar tratados internacionales, no ha raticado
los principales tratados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La falta de control popular en la toma de decisiones, el cuestionamiento del principio de igualdad poltica, la escasa participacin electoral
en las elecciones al Parlamento Europeo y su peculiar estructura institucional que se debate entre el federalismo y el intergubernamentalismo
evidencian ese alto dcit democrtico interno. Adems, a nales de la
dcada anterior la Unin tuvo que hacer frente a diferentes escndalos
de gobernanza, que incluso afectaron a la misma gestin del presupuesto destinado a la ayuda internacional.

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escritos paralelos
ltica de accin exterior que promueva estos objetivos entre
sus pases socios.
La cooperacin poltica europea con terceros pases siempre
ha estado presente en la agenda de los Estados miembros
de la Unin; sin embargo, no ha ocupado un lugar destacado
en la agenda comunitaria hasta la institucionalizacin de la
poltica comunitaria de cooperacin al desarrollo.
Si bien anteriormente existan numerosos instrumentos e iniciativas de cooperacin al desarrollo, se puede armar que
al inicio del nuevo milenio se comienza a articular una verdadera poltica comunitaria de Cooperacin al Desarrollo (Consejo UE: 2000, Sesin n. 2304). Tras la reforma de la Comisin en 1999, se produjo una importante transformacin del
modelo institucional de la cooperacin comunitaria. La toma
de decisiones a travs del procedimiento de codecisin y el
consecuente incremento del papel del Parlamento Europeo,
los cambios sobre la formacin encargada de estos asuntos
en el Consejo de la UE (se suprime el Consejo de Desarrollo
y las funciones de cooperacin son asignadas al Consejo de
Asuntos Generales y Relaciones Exteriores CAGRE), la
nueva distribucin de funciones entre la Direccin General
de Desarrollo (DG DEV) y la DG de Relaciones Exteriores
(DG RELEX) en el seno de la Comisin, y, especialmente,
la creacin de EuropeAid y la desconcentracin y fortalecimiento de la ayuda a las Delegaciones en los pases en
Desarrollo, parecen estar facilitando el camino hacia la comunitarizacin de la AOD europea (Alberdi, 2007).
Esta incipiente poltica comunitaria de Desarrollo hacia terceros pases se reformula por medio de una nueva Declaracin Conjunta que ha venido a denominarse el Consenso
Europeo (European Consensus on Development, 2005),
que ja las nuevas directrices de la poltica comunitaria de
cooperacin al desarrollo, y su adaptacin a los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM) y la Lucha contra la Pobreza.
A partir de este contexto, en los ltimos aos, se ha ido fraguando poco a poco una estrategia comunitaria de apoyo a
transiciones democrticas y de promocin de los derechos
humanos en terceros pases, que posteriormente ha incluido
la gobernanza como parte de su poltica de desarrollo. De
facto, en multitud de ocasiones, las acciones de promocin
de los derechos humanos, de la democratizacin, de la prevencin de conictos, de la accin humanitaria se entrecruzan con las acciones de gobernanza, establecen sinergias
que imposibilitan la distincin entre ellas.
A pesar de que en los ltimos aos se estn sentando las
bases de un enfoque armonizado, hay que destacar que en

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los debates internos de la Unin Europea la gobernanza ha

estado sujeta a las confusiones terminolgicas y a los mismos vaivenes y debates conceptuales que han tenido lugar
entre los principales actores de la cooperacin internacional.
En las siguientes pginas se trata de arrojar algo de luz al
respecto.
2.1. La evolucin de la UE en la promocin
de los derechos humanos, la democracia y
la buena gobernanza

En la medida que la Comunidad Econmica Europea (CEE)

era un proyecto de integracin econmica, los objetivos de
la promocin de los derechos humanos y los apoyos a la
democratizacin y al buen gobierno de terceros pases eran
cuestiones puntuales y marginales dentro de la accin exterior de las instituciones comunitarias. Adems, en los aos
anteriores al n de la Guerra fra la condicionalidad para
recibir ayudas o facilidades nancieras y comerciales de la
CEE no estaba determinada por el hecho de respetar los
derechos humanos o dotarse de un sistema poltico democrtico, sino ms bien por la condicin de aliado estratgico
y el consecuente posicionamiento favorable hacia el Bloque
del Oeste.
Las sucesivas oleadas democratizadoras, primero en los
pases del sur de Europa a nales de los 70, despus en
Amrica Latina y Filipinas en el inicio de los 80, y posteriormente en el frica Subsahariana en los 90, junto al propio
avance del proceso de integracin europea, posibilitaron
que, de forma paulatina, se fuera conformando una estrategia comunitaria de apoyo a los procesos de transicin
democrtica y al respeto de los derechos humanos de sus
pases socios.
Si bien en el Tratado de Roma, por el que se constituyen las
Comunidades Europeas (1957), se deca que la libertad, la
democracia, y el respeto por el imperio de la ley y los derechos y libertades fundamentales eran principios bsicos del
proyecto de integracin europea, no va a ser hasta el ao
1993, con la rma del Tratado de Maastricht, que la Unin
incorpora la promocin de la democracia y los derechos humanos como objetivo de su poltica exterior y de seguridad
comn (PESC) y de su poltica de cooperacin al desarrollo
(Candela, 2006). Las primeras acciones conjuntas se llevarn a cabo en Sudfrica, Rusia y Palestina, y se iniciar
una lnea de trabajo en torno a las misiones de observacin
electoral.
El convencimiento de los principales actores internacionales
de que para avanzar en el desarrollo econmico de los PVD
era necesario profundizar en la democracia y el buen gobier79

escritos paralelos
no2 llev a que muchos de los donantes, entre ellos la Comunidad Europea, optaran por apoyar a los gobiernos democrticos frente a los autoritarios. Las instituciones comunitarias
llevaron a cabo las primeras declaraciones y programas de
apoyo a procesos de democratizacin y pacicacin, pero
tambin tomaron las primeras medidas coercitivas3.
Con la transformacin de los pases del este de Europa y
la explosin de las transiciones democrticas en el frica al
sur del Sahara, se produce un aumento de las iniciativas de
asistencia democrtica, en este caso vinculadas a la promocin de la economa de mercado en los antiguos pases de
la rbita sovitica (programa PHARE)4 y a la necesidad de
actuar en el continente africano5. Sin embargo, y en comparacin con otros actores de la cooperacin internacional,
se puede armar que la UE inici tardamente su poltica de
promocin de los derechos humanos y la democracia y, ms
an, del buen gobierno.
Algunos Estados miembros de la UE (Gran Bretaa, Francia y Alemania) comenzaron a incorporar la ortodoxia de la
promocin del buen gobierno y las instituciones fuertes para
garantizar el libre mercado en los primeros aos 90. Aunque
no es, hasta la revisin de los acuerdos de Lom en 1995,
cuando la Comunidad Europea incluye los objetivos del Buen
Gobierno (reforma de la administracin pblica y la gestin
responsable de los recursos principalmente) reservndose
as cierto margen de discrecionalidad para imponer algunas
medidas a aquellos pases ACP que no cumplieran con esos
objetivos. En denitiva, el buen gobierno es concebido principalmente como un instrumento de condicionalidad poltica,
que se concreta a travs de la clusula de derechos humanos, y que se impone a todos los acuerdos de asociacin y
cooperacin que la UE lleva a cabo con terceros pases.
Estas clusulas de promocin de la democracia y fortalecimiento del buen gobierno en los acuerdos UE-ACP y la
discrepancia en torno a los objetivos de la promocin de la
gobernanza fueron causa de tensin entre las instituciones
comunitarias y aquellos pases miembros de la UE que haban optado por la ortodoxia neoinstitucionalista.
En la Comunicacin de la Comisin COM (1998) 146 y
en la posteriormente aprobada Posicin Comn en Poltica
Exterior raticada por el Consejo referida al caso de frica
(General Affairs Council 25/06/2001) se hicieron operativos estos conceptos de Derechos Humanos, Democracia y
Buen Gobierno. La legitimidad, la legalidad y la efectividad6
se convierten as en los principales principios democrticos
que la Unin debera promover fuera de sus fronteras. La
gobernanza democrtica/buen gobierno se alcanza en tanto
80

se consiguen democracias formales, gobiernos legtimos y

efectivos y se controla la corrupcin.
En cierta medida, las instituciones comunitarias incorporaban
matices a la denicin y a las prcticas de fomento del Buen
Gobierno promovidas desde el Banco Mundial y secundadas
por un buen nmero de los actores internacionales. Si bien
los principios sealados no dieren excesivamente de los
impulsados por otros agentes donantes, la Unin deja en un
segundo plano el tema de la efectividad del Estado en la gestin econmica. Aquellas declaraciones iniciales de algunos
Estados miembros que aludan a la promocin de las economas de mercado fueron superadas a partir de esta COM
(1998) 146, y parece que otros enfoques ms alternativos
sobre la gobernanza ganan algo de terreno, aunque tambin
es cierto que en los ltimos tiempos se constata cierta tendencia a que estos enfoques conuyan en los objetivos de
lucha contra la pobreza y ecacia de la AOD.
2.2. La UE y la promocin de la gobernanza
en los Estados frgiles y fallidos

En este punto, el contenido y signicado de la gobernanza

parece que cambia para las instituciones comunitarias. El
2

Esta idea tom cuerpo a partir de los debates propiciados por el Banco
Mundial en torno al mal gobierno en los pases del frica Subsahariana
y su efecto negativo en las reformas econmicas (WB, 1989). Posteriormente, la condicionalidad de la AOD a las reformas polticas con el n de
garantizar un mayor xito de las Polticas de Ajuste Estructural se reconoce como una prctica adecuada en el Consenso de Santiago de 1998.

La UE apoy la transicin democrtica chilena, los procesos de paz en

Amrica Central y a los pases del Este en su transicin hacia la democracia y la economa de mercado. Tambin se gest la clusula de
derechos humanos en el Acuerdo de Lom III. En cuanto a las medidas
punitivas, destacan la retirada de la rma de protocolos nancieros con
Turqua e Israel, la prohibicin de algunas importaciones y limitacin de
las inversiones en Sudfrica y el embargo de armas y sanciones en China tras la masacre de Tiananmen.

La Unin Europea plante la democratizacin de los pases del Este en

tres fases. Una primera en la que se apoyaran las reformas polticoeconmicas, una segunda donde se iran estableciendo diferentes modalidades de ayuda y asociacin, y una tercera en la que se negociara la
adhesin a la UE.

Para el caso del frica Subsahariana, destacar la SEC (96) 332. The EU
and the issue of conicts in Africa: peace-building, conict prevention and
beyond. Y Review of the Common Position on human rights, democratic
principles, the rule of law and good governance in Africa Luxembourg,
25 June 2001 - General Affairs Council. Ver http://europa.eu.int/comm/
external_relations/human_rights/doc/gac_africa06_01.htm

La legitimidad se limita a la celebracin de las elecciones libres, mientras

que la legalidad se reere a la existencia de un Estado de Derecho y
del imperio de la ley, y la efectividad se asocia con la promocin de los
derechos fundamentales, la independencia de los poderes legislativo y
judicial, la descentralizacin institucional, los sistemas polticos libres y la
transparencia e integridad de las instituciones.

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escritos paralelos
buen gobierno deja de concebirse exclusivamente como una
pieza imprescindible para el funcionamiento mnimo de los
Estados que garantice el libre mercado y la correcta aplicacin de las polticas de ajuste estructural, y pasa a asociarse
ms con la problemtica de los Estados frgiles y fallidos y
sus modelos de gestin estatal.
Con las reformas de los Tratados Constitutivos de la Unin
(msterdam, 1999 y Niza, 2001) se destacan los derechos
humanos como un objetivo transversal de la accin exterior
de la UE con terceros pases, y se crean y refuerzan los instrumentos de sancin para aquellos Estados miembros que
no cumplan con el respeto a estos principios.
Ante la violacin masiva de los derechos humanos, retrocesos democrticos, golpes de Estado, iniciacin de conictos
armados, fracasos de acuerdos de paz y escasos avances
en las reformas polticas en la dcada de los 90, las instituciones europeas deciden interrumpir diferentes programas
de ayuda tcnica, imponer restricciones comerciales y efectuar embargos de diferente naturaleza a aproximadamente
una treintena de pases7.

ltica comunitaria de gobernanza y desarrollo para terceros

pases, que no va alcanzar un enfoque armonizado hasta
fechas recientes.
En la COM (2003) 615 nal13 sobre Gobernanza y Desarrollo
se insiste en la necesidad de denir respuestas adaptadas
a los distintos contextos, priorizando el apoyo a los gobiernos comprometidos con el avance de la democratizacin
7

En esta larga lista destacan los siguientes pases: Bielorrusia, Myanmar,

Burundi, Camboya, Repblica Centroafricana, China, las Comoras, Croacia, Guinea Ecuatorial, GuineaBissau, Gambia, Guatemala, Fyji, Hait, Indonesia, Costa de Marl, Kenia, Liberia, Malaui, Nigeria, Pakistn,
Per, Rusia, Ruanda, Serbia, Sierra Leona, Sudn, Tayikistn, Togo, el
Zaire y Zimbabue (Smith, 2003).

Ver: http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/doc/com
01_252_es.pdf

Las directrices hacen referencia a los siguientes temas: 1. Abolicin de

la pena de muerte; 2. Dilogo con terceros pases; 3. Prevencin de la
tortura y la rehabilitacin de las vctimas; 4. Derechos de la infancia y
conictos armados; 5. Defensores de los derechos humanos; y 6. Promocin del derecho internacional humanitario.

10

La creacin de la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos

Humanos (o European Initiative for Democracy and Human Rights EIDHR) que vena a sumar los esfuerzos de diferentes lneas presupuestarias (agrupadas todas ellas en el captulo B-7-7 del presupuesto de la
Unin Europea) supone la ocializacin de una poltica comunitaria en
esta materia. Este programa se articul en torno a las directrices temticas anteriormente citadas, y se dirigi a las diferentes zonas geogrcas
con las que se vena cooperando (ACP, MEDA, Asia, Europa, Latinoamrica y a nivel mundial). Otra particularidad es que, aproximadamente,
un 80% de los fondos para la democratizacin y los derechos humanos
van destinados a proyectos de ONG. Ver http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/index_en.htm.

La UE pronto constata los escasos resultados de las medidas punitivas impuestas a determinados pases que no cumplen esos estndares aceptables de democracia y derechos
humanos, por lo que decide promover el dilogo, el refuerzo
de capacidades y la gobernanza. Se va convenciendo de
que no valen las soluciones uniformes y que es necesario un
enfoque adaptado a las necesidades de cada pas.
Este cuestionamiento sobre la efectividad de la clusula democrtica y de los derechos humanos y, por ende, de la condicionalidad poltica de la UE coincide con la formalizacin
de la poltica de accin exterior en materia de promocin de
los derechos humanos y democratizacin en terceros pases COM (2001) 2528. Las principales lneas de trabajo de
esta nueva poltica se concretan a travs de seis directrices
relacionadas con esta materia9.

Este programa temtico se ha renovado e incluido en el marco de las futuras

perspectivas nancieras previstas para los aos 2007-2013 y cuenta con
un instrumento especco Reglamento (CE) N 1889/ 2006 dotado de
1.104 millones de euros para este periodo, que tiene que ser complementado con el resto de programas temticos y geogrcos de la cooperacin
comunitaria. Ver http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/doc/
2006com_23_es.pdf
11

La necesidad de la coherencia entre las polticas comunitarias y de los Estados miembros, y la renovacin del dilogo poltico con los pases socios son aspectos claves en
la articulacin de esta nueva poltica comunitaria. Adems,
se ponen en marcha instrumentos nancieros especcos,
como la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (EIDHR)10; se institucionalizan los informes
anuales sobre derechos humanos11, y se fragua un sistema
especco de toma de decisiones en esta materia12.

Desde 1999 se emite un informe anual de la Secretara General del Consejo de la Unin Europea sobre la situacin de los derechos humanos en
el mundo, que se pueden consultar en la web de la DG RELEX: http://
europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/doc/index.htm y que
recoge, temtica y geogrcamente, las acciones en materia de derechos humanos y democratizacin llevadas a cabo por la Unin Europea
en los ltimos aos.

12

A esta primera concrecin de la toma de decisiones, instrumentos de promocin democrtica y de derechos humanos
en terceros pases, le sigue la puesta en marcha de una po-

Si bien es el Consejo de la UE quien, en ltima instancia, toma las decisiones, estas estn orientadas por los informes peridicos sobre la situacin
de los derechos humanos que elaboran los jefes de las Delegaciones de
la UE en terceros pases que, a su vez, se envan al Grupo de Derechos
Humanos del Consejo (COHOM), que es quien se encarga de velar por
las distintas directrices aprobadas y de informar al Comit Permanente
de los representantes del Consejo de la UE (COREPER) y al Comit de
Poltica y Seguridad (PSC).

13

Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003: 06
15:FIN:ES:PDF

novaetvetera

81

escritos paralelos
y el respeto a los derechos humanos y que se encuentran
inmersos en situaciones de posconicto, aunque sin olvidarse de aquellos en contextos difciles (situaciones y Estados
frgiles) donde se opta por priorizar la cooperacin con los
sectores sociales crticos con los gobiernos no comprometidos y el apoyo a las autoridades locales14.
Este ligero cambio de rumbo sobre las polticas de promocin
de la gobernanza de la UE hay que situarlo en el contexto
de los atentados del 11 de septiembre y la creciente relacin
entre las agendas de seguridad y desarrollo, y la centralidad
de los asuntos relacionados con la lucha contra el terrorismo
internacional y el control de los ujos migratorios. La gobernanza en los Estados frgiles y fallidos preocupa a la Unin ya
no solo por su situacin interna, sino tambin por la amenaza
que puede llegar a suponer para la seguridad de los Estados
miembros.
2.3. La UE y la promocin de la gobernanza
en su objetivo de reducir la pobreza

A esa primera comunicacin sobre gobernanza y desarrollo le sigue la Comunicacin de la Comisin COM (2006)
42115, que trata de adecuar la promocin de la gobernanza
en terceros pases a la revisin quinquenal de los Objetivos
del Desarrollo del Milenio y a la Declaracin de Pars sobre
la Ecacia de la Ayuda. En otras palabras, a la prioridad comunitaria de dilogo poltico y gobernanza para los Estados
frgiles y fallidos se le suma por tanto un enfoque propobre
de la gobernanza. La gobernanza se convierte en un requisito previo para que la AOD sea efectiva en su objetivo de
reducir la pobreza (Gonzlez Martn, 2006).
En este segundo documento de la Comisin Europea se
apuesta por el dilogo poltico y la cooperacin al desarrollo
para promover la gobernanza democrtica, y se considera
esta como una de las principales garantas para que la AOD
de la UE sea ms efectiva. La gobernanza es concebida de
una manera amplia16, distinguindose entre el nivel local, nacional e internacional, y subrayndose el papel que pueden
jugar las autoridades locales en la consecucin de los ODM.
A los habituales instrumentos comunitarios que incluyen directa o indirectamente frmulas para promover la gobernanza en
terceros pases (ayuda humanitaria, desarrollo institucional en
diversos mbitos, reformas administrativas, lucha contra corrupcin, mantenimiento de la paz y la seguridad, promocin
de los derechos humanos, la promocin de la sociedad civil, la
promocin del comercio y el apoyo presupuestario) se le aade
un nuevo instrumento especco que supone un apoyo adicional de 2.700 millones de euros para incentivar la gobernanza
democrtica en los pases ACP para el periodo 2008-2013.
82

Estos fondos se distribuirn a travs del denominado perl de

gobernanza, que no es ms que un instrumento basado en
un sencillo cuestionario sobre la situacin del pas socio orientado a facilitar el dilogo, evaluar los progresos en las reformas planicadas e identicar nuevas reas de cooperacin.
Con esta nueva iniciativa de la promocin de la gobernanza
se pretende dar un paso ms en la sustitucin de la condicionalidad negativa, de las sanciones y de las imposiciones,
a favor de la apuesta comunitaria por un mayor dilogo poltico y una mayor apropiacin, y por fortalecer enfoques graduales adaptados a las situaciones de cada pas. Se intenta
priorizar la aplicacin progresiva de enfoques participativos
gubernamentales que promuevan la implicacin activa de la
sociedad civil y los movimientos polticos, y la armonizacin
de los enfoques de la UE con los de otros agentes internacionales, aplicando principios de complementariedad y divisin
del trabajo.
Sin embargo, la pretendida apropiacin democrtica y la
buena gobernanza de los PVD entran en contradiccin con
una condicionalidad poltica que persiste. Los Documentos
Estratgicos Pas, los perles de gobernanza, las estrategias
sectoriales siguen siendo formas de condicionalidad blanda, que rara vez son fruto de procesos participativos democrticos. A pesar del dilogo poltico, el refuerzo de capacidades y la promocin de la gobernanza, la Comunidad Europea
y los Estados miembros de la Unin siguen imponiendo sus
prioridades y consideraciones a sus pases socios.
3. Aporta algo novedoso el enfoque de gobernanza de la cooperacin de la Unin Europea?

Analizada la evolucin de la gobernanza como poltica sectorial de la cooperacin de la Unin Europea, resulta oportuno
realizar una somera valoracin sobre sus resultados y tratar
14

Recientemente se ha iniciado un debate para ir concretando la respuesta de la UE ante las situaciones de fragilidad COM (2007) 643 que
pretende una mejor utilizacin de los distintos instrumentos de la UE en
estos contextos. El apoyo a la buena gobernanza ante estas situaciones
de fragilidad es un elemento central que se deber tener en cuenta en
las futuras respuestas de la UE. Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2007:0643:FIN:ES:PDF

15

Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2006/com2006_ 04
21es01.pdf

16

La gobernanza, segn esta Comunicacin de la Comisin, tiene que

ver con temas tan variados como democratizacin formal, participacin
ciudadana, Estado de derecho y justicia independiente, transparencia y
responsabilidad, seguridad humana, gestin de ujos migratorios, efectividad institucional, acceso a servicios socales bsicos, gestin sostenible
de recursos naturales y energticos, y promocin de un desarrollo econmico sostenible y de cohesin social.

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escritos paralelos
de situarla en los debates generales sobre la promocin de
la gobernanza en los pases en vas de desarrollo. Como advertencia inicial, hay que reconocer que es muy pronto para
realizar una evaluacin de los resultados del instrumento especco de la Comunidad Europea para fomentar la gobernanza en los pases en vas de desarrollo, ya que este acaba
de comenzar su andadura.
Sin embargo, un conjunto de ONGD y centros de investigacin han realizado una primera evaluacin sobre el apoyo
prestado por la Comunidad Europea a la buena gobernanza
de terceros pases (PARTICIP 2006). A pesar de valorar positivamente los pasos dados para una denicin efectiva, y
el apoyo y respeto por parte de las instituciones comunitarias
a las iniciativas regionales sobre gobernanza (en concreto al
Mecanismo de Evaluacin Inter Pares Africano MARP17),
esta evaluacin, adems de sealar el creciente peso de la
ayuda presupuestaria directa a los gobiernos del Sur como
principal instrumento de fomento de la gobernanza, advierte
sobre el alto desconocimiento de los contextos en los que la
Comisin Europea trabaja, y la descoordinacin y la diversidad de enfoques y aproximaciones que manejan las Delegaciones de la UE en los distintos pases18.
La UE en su conjunto parece insistir en la conveniencia de
articular una cooperacin ms ecaz y ms adecuada a cada
situacin especca, una cooperacin que se fundamenta en
el dilogo y en el refuerzo de las capacidades de los pases
socios, para que estos puedan dar respuestas concretas a
la proteccin de los derechos humanos, la promocin de la
democracia, el buen gobierno y el Estado de derecho. En un
aparente intento de destacarse sobre los otros donantes, la
Unin se presenta como una de las mximas valedoras del
enfoque de la condicionalidad positiva frente a la negativa,
del enfoque asociativo basado en el dilogo con las autoridades de los PVD y de los principios de la Declaracin de
Pars, de la buena gobernanza como principal garanta de
la efectividad de la ayuda para avanzar hacia el logro de los
ODM, insistiendo en que no valen enfoques uniformes y son
necesarias las soluciones especcas para cada pas.
En realidad, este enfoque comunitario sobre la gobernanza
de los PVD se inspira principalmente en las iniciativas e instrumentos de las principales agencias de cooperacin de los
Estados miembros (Agencia Sueca de Desarrollo SIDA,
el Departamento de Desarrollo Britnico DFID, y la GTZ
alemana)19 y en los trabajos de la GOVNET del CAD/OCDE.
Cada vez se tiene ms en cuenta la dimensin poltica de los
procesos de desarrollo y la relacin entre la efectividad y la
apropiacin democrtica, tratando de combinar los enfoques
de la gobernanza entendida como desarrollo participativo

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con aquellos otros que se centran en la responsabilidad de

las instituciones estatales frente a la ciudadana. En esta lnea se est planteando la necesidad de estudios mucho ms
detallados sobre los procesos de construccin democrtica
de los Estados (Tommasoli, 2005), estudios, en denitiva, de
economa poltica, que tengan en cuenta la evolucin histrica y los elementos culturales, para poder llevar a cabo
anlisis ms ajustados sobre las necesidades de democratizacin.
A pesar de estas buenas intenciones, todava es patente
la falta de coordinacin y armonizacin entre la cooperacin comunitaria y la de los Estados miembros de la UE en
materia de promocin de la gobernanza. Se detecta cierta
coincidencia en el rechazo a la condicionalidad negativa y
en otras cuestiones como la preferencia por la nanciacin
de operaciones de paz y por el apoyo a los proyectos de
fomento de la cultura de los derechos humanos frente a la
reconstruccin de las instituciones democrticas. Sin embargo, no hay homogeneidad ni programtica ni geogrca,
ni una organizacin institucional, ni una planicacin similar
entre las agencias de cooperacin de los Estados miembros
en temas de gobernanza y, lo que es ms preocupante, ni
posiciones compartidas slidas entre los socios europeos
ante los contextos de vulneraciones graves de los derechos
humanos y dcits democrticos. (Youngs, 2006)20.

17

En concreto, la Comunidad Europea y los Estados miembros se han

comprometido a apoyar este mecanismo de evaluacin entre los pases
africanos que trata de apoyar los esfuerzos por el cambio y la aplicacin
de las reformas de gobernanza a nivel local, nacional y regional en los
pases africanos.

18

En concreto, esta evaluacin seala las siguientes barreras para la implementacin prctica de las medidas de gobernanza en el terreno: existencia de aproximaciones diferentes sobre el tema; desconocimiento de las
guas y las polticas de los distintos actores; falta de visin de las estrategias a largo plazo; inexistencia de una apropiacin real de los procesos
de gobernanza por los socios; falta de coordinacin, complementariedad
y coherencia sobre la gobernanza que se promueve desde la Comisin;
confusin sobre el rol de la Comisin como actor poltico, agencia de
desarrollo y administracin donante (PARTICIP, 2006).

19

Estas agencias se han destacado por destinar importantes montos de

su AOD para proyectos de gobernanza, y en cierta medida estn siendo
gua para el resto de cooperaciones de los Estados miembros y de las
instituciones comunitarias.

20

A pesar de estas crticas, en este trabajo de FRIDE se destaca cierta especializacin geogrca y temtica de los distintos donantes: Alemania,
en descentralizacin y especialmente volcada con Afganistn; Suecia, en
la independencia de los medios de comunicacin y trabajando en Mozambique; Dinamarca, en el combate a la corrupcin preferentemente
en Asia; Francia y Espaa, en la formacin de elites estatales en el rea
francfona de frica y en Amrica Latina; Reino Unido, en las estructuras
nancieras para la gobernanza, con especial incidencia en Sierra Leona,
Nigeria, Pakistn e Irak.

83

escritos paralelos
En conclusin, la promocin de la gobernanza en terceros
pases para la Unin se ha convertido principalmente en un
objetivo para mejorar la ecacia de la AOD y por tanto contina sin ser concebida como un objetivo de desarrollo para
las personas y colectividades que viven en los pases del Sur.
La visin instrumental de la gobernanza, entendida como la
capacidad institucional para mejorar el sector pblico y el
marco legal necesario para la estabilidad del mercado, sigue
imponindose a una visin nalista, que pone el nfasis de
la gobernanza en el respeto a los derechos humanos, la participacin y el empoderamiento (Alcalde y Alberdi, 2005). En
denitiva, la gobernanza no puede ser un elemento ms de
la condicionalidad de un asociacionismo interesado entre la
UE y sus los diferentes PVD que prioriza los intereses securitarios, comerciales e inversores europeos sobre el desarrollo
de sus pases socios.

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MARA CATALINA MONROY

THE CONCEPT OF NATIONAL SECURITY IN THE DEFENSE

OF THE STATE, NOT OF THE NATION

September 11, 2001 marked a breakthrough in the foreign policy of most states
in the world, especially in the security and defense policy outside the sole superpower, the United States. However, this date also transformed the literature on
international relations, causing a number of conceptual problems that deserve to
be revised for the sake of discipline and humanity. This is the case for the concept
of national security, which does not take into account the rights, values, norms
and principles of individuals, but focuses on the relevance of military doctrine,
taking up again the realistic view that supposedly already the world had passed.
So the object of this essay is to analyze what is the meaning of national security
for the United States after Sept. 11 in order to understand its signicance and
inuence on other policies such as Colombia that, despite its efforts to strengthen
the protection of human rights, one could wonder, wether. What matters most,
state security or the safety of the individual?

Keywords: National Security, State Security, 9 / 11, Human Rights

Relaciones Internacionales

El concepto de seguridad nacional

en defensa del Estado, no de la Nacin1

Mara Catalina Monroy Hernndez2

Resumen

El 11 de septiembre de 2001 marc un quiebre en la poltica

exterior de la mayora de los Estados en el mundo, en especial en la poltica de seguridad y defensa exterior de la nica
potencia mundial, Estados Unidos. Sin embargo, esta fecha
transform igualmente la literatura en relaciones internacionales, ocasion un sinnmero de problemas conceptuales
que merecen ser revisados por el bien de la disciplina y de
la humanidad. Es este el caso del concepto de la seguridad
nacional, el cual no tiene en cuenta los derechos, valores,
normas y principios de los individuos, sino que se enfoca
en la relevancia de la doctrina militar, retomando de nuevo
la visin realista que supuestamente ya el mundo haba superado. Por esto, el objeto del presente ensayo es analizar
cul es el signicado de seguridad nacional para los Estados
Unidos luego del 11 de septiembre, para comprender a su
vez la inuencia y relevancia sobre otras polticas como la
colombiana, que, pese a sus esfuerzos por fortalecer, los
esfuerzos por proteger los derechos humanos, cabra sin
embargo preguntarse: Frente al concepto de seguridad nacional los individuos estn o no llamados a tomar parte de
esta denicin? Qu importa ms: la seguridad del Estado,
o la seguridad del individuo?
Palabras Clave: Seguridad Nacional, Seguridad del Estado, 9/11, Derechos Humanos

uyen las relaciones internacionales. Esto es de tal magnitud

que ningn tema de la agenda internacional se escapa de
ignorar la importancia de la seguridad, y ms cuando se est
(o estaba) redenido hacia un enfoque ampliacionista que
logre cobijar elementos ignorados por la visin reduccionista
y tradicional del concepto de seguridad. El autor que en 1996
propuso redenir y ampliar el concepto de seguridad para incluir otros como cultura, valores y normas en la poltica internacional fue Peter Katzenstein3, quien se pregunt: Cmo
denir mas no defender la seguridad nacional? (Katzenstein,
1996). El problema radica en que luego del 11 de septiembre
este trabajo intelectual se torn irrelevante, pues los aspectos militares tpicos de la teora realista en relaciones internacionales, as como la visin acerca de la seguridad del Estado, deben primar sobre los del individuo; volvieron a entrar
en el juego internacional. Por esto la importancia de estudiar
el tema. Las relaciones internacionales hoy, desafortunadamente, son relaciones de seguridad entendida a travs del
poder militar, factor que aleja cada vez ms el proyecto mundial de proteccin a los derechos humanos.
Ahora; por qu estudiar la poltica exterior de seguridad y
defensa de los Estados Unidos? No es posible entender la
actual poltica exterior de seguridad y defensa del actual gobierno colombiano sin revisar primero la poltica estadounidense. Esta es la importancia de estudiar los conceptos que
emplea Estados Unidos. Como arma Stephen Launay: En

Nuestra mejor defensa es una buena ofensa.

George W. Bush (Mann, 2005)

Denir el concepto de seguridad resulta de gran importancia

para los estudiosos de las relaciones internacionales, puesto
que se ha convertido en un tema de gran relevancia, especialmente en el mundo post 11 de septiembre. La seguridad
se ha convertido en la arena o el escenario en el cual con-

novaetvetera

Este artculo es producto de la investigacin doctoral Formulacin, negociacin e implementacin de la poltica exterior de Estados Unidos hacia
Colombia durante el perodo 1999-2006.

Internacionalista de la Universidad del Rosario y Candidata a Doctor en

Estudios Polticos de la Universidad Externado de Colombia con nfasis
en poltica internacional.

Vase nota al nal del artculo.

87

otras voces
efecto, si Estados Unidos fuera un simple Estado, las innumerables pginas que le son dedicadas no tendran razn
de ser y las intervenciones internacionales salvadoras seran
pocas. (Launay, 2007). Para el caso colombiano, debido al
continuo rspice pollum hacia los Estados Unidos caracterstico de la poltica exterior que Colombia ha liderado por
aos, especialmente por la cercana de los gobiernos de
George W. Bush y lvaro Uribe Vlez frente a la lucha conjunta contra el terrorismo, es fundamental concebir que la
nocin de seguridad que emplea el gobierno estadounidense
es la misma que acoge la nocin de seguridad del gobierno
colombiano. Por esta razn, el estudio se enfoca a la percepcin estadounidense acerca de la seguridad nacional, pues
su estudio permite a los colombianos entender ms acerca
de la disciplina de las relaciones internacionales y acerca de
su misma poltica exterior.
As mismo, un elemento esencial de anlisis: La seguridad y
los derechos humanos. La gran crtica hoy es que Estados
Unidos lidera una denicin de seguridad nacional sin incluir
lo verdaderamente nacional, es decir, todo aquello que responde a las necesidades de los individuos en las relaciones
internacionales.
Dejando claro lo anterior, el presente estudio busca responder
a las anteriores inquietudes a travs de un caso en particular: la seguridad y los Estados Unidos. Es este Estado el que
lidera al mundo hoy en los temas de la seguridad en su afn
por combatir el terrorismo. El problema: es un lder que no
tiene claro qu es realmente seguridad, pues se ha dedicado
ms a su defensa que a su denicin. Como consecuencia,
su poltica exterior se muestra incoherente, pues resulta de
una mezcla de conceptos y teoras que se contradicen debido a la imposibilidad de denir como tal su propuesta ante el
mundo. Es confuso, puesto que lidera tanto una poltica de
paz como una de guerra. Al igual que las polticas de Harry
Truman y Ronald Reagan, nuestra aproximacin es idealista
acerca de nuestras metas nacionales y realista acerca de los
medios para alcanzarlas. (Bush, The National Security Strategy, 2006). He aqu la incoherencia, cuyos efectos adems
traspasan las fronteras a nivel mundial.
As mismo, el anlisis de la seguridad a travs de Estados
Unidos permite comprobar por qu es tan difcil construir una
agenda global en materia de seguridad. Es esta la conclusin a la que se llegar.
Por un lado, la primera parte de este estudio presenta un
anlisis acerca de la importancia de ampliar el concepto de
seguridad. A travs de Peter Katzenstein es posible comprender por qu despus del 11 de septiembre el concepto
de seguridad merece ser redenido debido al surgimiento de
88

nuevas amenazas. Siguiendo lo anterior, qu amenaza la

seguridad de Estados Unidos?
Por otra parte, se reunirn los tradicionales y los nuevos
conceptos de seguridad alrededor de la poltica exterior que
ejerce Estados Unidos, enfocada principalmente al perodo
post 11 de septiembre. Se busca comprobar que el enfoque
estadounidense frente al tema de la seguridad es de corte
tradicional, retomando las percepciones reduccionistas analizadas a la luz de la teora realista, en donde el Estado y no
el individuo resulta siendo el principal actor en materia de
seguridad. Y por qu realista? Debido a la inuencia militar
(poder fuerte) que se ejerce para contrarrestar las amenazas. Los estudios tradicionales en seguridad tienden a considerar todos los asuntos militares como asuntos propios de
la seguridad. (Buzan, Waever, & De Wilde, Security, a new
framework for analysis, 1998: 22). El objetivo es comprobar
que Estados Unidos deende mas no dene su seguridad
nacional, y esto se congura como un error, puesto que a
travs de la redenicin de la seguridad Estados Unidos podra llegar a combatir sus amenazas a un menor costo (poder blando)4 y podra construir una identidad nacional (que
actualmente carece) en materia de seguridad.
Por qu redefinir el concepto de seguridad?

El concepto de seguridad se muestra como una idea organizativa sobre los distintos fenmenos de la globalizacin,
desplegando un programa de investigacin que va ms
all de las presunciones realistas del poder militar o de los
principios idealistas de la investigacin por la paz .
(Orozco, 2008)
El objetivo es, como arma Orozco, ir ms all de las presunciones tradicionales en la denicin de seguridad. El concepto se estanc y en relaciones internacionales, siendo una
inestable disciplina que vara con el tiempo, no es posible
concebir un futuro en el estudio de la seguridad mediante
la utilizacin de mecanismos obsoletos. El debate en relaciones internacionales contina siendo el mismo: Realismo
versus Idealismo. En los estudios sobre seguridad sucede
lo mismo. Por esta razn el estudio de Peter Katzenstein en
The Culture of National Security: Norms and Identity in World

Poder blando es, segn Joseph Nye, el poder hacer que otros hagan
lo que t quieres que hagan sin la utilizacin de la fuerza o la coercin
apelando por el contrario a la cultura, los valores ideolgicos, las polticas
y los principios de la Nacin. Esta forma de ejercer el poder, para Nye,
resulta ms econmica que utilizar la fuerza militar o poder fuerte. (Nye,
2004; Brocos, 2008).

novaetvetera

otras voces
Politics se podra considerar como un reanimador de lo que
denomina una ciencia atrapada en una visin reduccionista.
El planteamiento ms importante del anlisis de Katzenstein
tiene que ver con la necesidad de denir mas no defender
el inters nacional. A continuacin, sus principales propuestas: Realzar la importancia del contexto cultural-institucional
para el anlisis en seguridad; considerar al Estado como un
actor social para as realzar la importancia de la perspectiva sociolgica en el estudio de la seguridad; no desechar
por completo la riqueza de los enfoques tradicionales cuyo
principal referente es el Estado, sino profundizar esta nocin
ampliando el marco de estudio en seguridad, dndoles cabida a la identidad, las ideas, normas, comportamiento y la
cultura; profundizar en elementos que no solo afectan al Estado, sino a los individuos, al bienestar humano, al Estado,
Nacin. Katzenstein es el punto de partida para el anlisis
de la ampliacin del concepto de seguridad.
Ahora, qu se entiende por seguridad? Si colocamos la
supervivencia de las unidades colectivas y principios la
poltica de amenazas existentes como el eje principal en
la denicin de estudios de seguridad, tenemos las bases
para aplicar el anlisis de seguridad a diversos sectores sin
perder la cualidad esencial del concepto. (Buzan, Waever, &
De Wilde, Security, a new framework for analysis, 1998, pg.
27). En Security, a new framework for analysis, se expone
una alternativa para quienes consideran que la agenda de la
seguridad no logra expandirse y de esa forma dejar atrs la
visin tradicional militar-poltica del concepto de seguridad.
Acerca de esta visin, los autores Barry Buzan y Ole Waever
atan el concepto de seguridad con el de amenaza armando
que la seguridad signica supervivencia frente a amenazas
existentes, pero lo que en realidad constituye una amenaza
existente no resulta igual frente a diversos sectores.
En resumen, el concepto de seguridad debe redenirse debido al surgimiento de las nuevas amenazas. Los enfoques
tradicionales no satisfacen las necesidades que tienen las
relaciones internacionales en materia de seguridad, las cuales surgen o desaparecen a lo largo de la historia. Esta es la
importancia de contextualizar los conceptos segn los acontecimientos histricos.
Por ejemplo, el reto de los estudiosos de las relaciones internacionales en considerar el 11 de septiembre como una
fecha de quiebre en los estudios de seguridad debido al surgimiento de las nuevas amenazas. Luego llegaron los horrorosos eventos del 11 de septiembre de 2001, donde todo lo
que fue dicho cambi () en un instante; el mundo fue dividido entre dos campos opuestos e irreconciliables. (Bacevich,
American Empire, The realities and consequences of U.S.

novaetvetera

diplomacy, 2002, pg. 225). Andrew Bacevich (graduado en

la academia militar de Estados Unidos, profesor de la Universidad de Boston y experto en historia militar de los Estados
Unidos, poltica exterior y estudios en seguridad) asegura
que antes del 11 de septiembre la guerra no era un elemento
central, pues los temas de la globalizacin predominaban.
Luego de esa fecha, asegura, en la globalizacin, la guerra,
representada mediante el poder fuerte, se convirti en una
parte permanente de la vida en el siglo XXI.
Como resultado, debido a la relevancia de la guerra luego
del 11 de septiembre, se agudiz el inters frente a los estudios de la paz y la seguridad. Retomando a Buzan, la seguridad se dene a travs de las amenazas, las cuales nunca
han faltado en el escenario internacional. Sin embargo, estas
tambin se redenen, se transforman. Por ejemplo, el nal de
la Guerra Fra trajo consigo un surgimiento de nuevos retos y
amenazas, y as sucesivamente a lo largo de la historia. Por
ejemplo: Conictos tnicos-guerras civiles, competitividad
econmica, aumento del nmero de emigrantes y refugiados, amenazas al medio ambiente (bienestar nacional), aumento en la relevancia de la identidad cultural en la poltica
internacional (DDHH y religin). (Ramsbotham, Woodhouse,
& Miall, 2005).
Esto demuestra de nuevo la importancia que tiene redenir
el concepto de seguridad para que exista coherencia entre
los fenmenos internacionales (la accin) y las herramientas tericas de estudio. Lo ms importante hoy es redenir o
identicar las amenazas que surgieron luego del 11 de septiembre, pues a travs de estas es posible comprender la
razn de ser de la nocin de seguridad nacional para los Estados Unidos, lo que ha comprometido an ms los esfuerzos encaminados a la proteccin de los Derechos Humanos
a nivel mundial. Es este el orden a seguir.
Nuevas amenazas para los individuos y la
proteccin de los Derechos Humanos como
consecuencia de los ataques del 11 de septiembre

Los ataques terroristas del 11 de septiembre sobre los Estados Unidos proyectan una nueva luz sobre estas divisiones, resurgiendo alianzas estratgicas militares al centro de
la poltica nacional elaborando debates candentes sobre el
peligro de comprometer derechos humanos por seguridad
nacional (). Human Development Report 2002.
(Ramsbotham, Woodhouse, & Miall, 2005, pg. 249)
Peter Katzenstein rompe con el tradicionalismo y la costumbre derivada en la nocin que los internacionalistas tenan
89

otras voces
acerca del concepto de seguridad. Su afn estaba en alejar
la visin materialista segn la cual el poder resulta de la capacidad material-militar de los Estados, por un lado, y las
perspectivas sociolgicas, por el otro, profundizando en brindar explicaciones de tipo sociolgico y cultural para explicar
elementos problemticos en materia de seguridad.
Su propuesta: realzar la importancia del contexto cultural-institucional para el anlisis en seguridad, pues bajo este marco
se producen importantes efectos polticos que condicionan
la poltica internacional y afectan los asuntos de la seguridad
nacional partiendo del punto de que no existe una teora de
la seguridad nacional. Bajo este contexto cultural se logran
enmarcar los derechos humanos. Por esto la importancia,
para los estudiosos de los derechos humanos, en considerar
la redenicin del concepto de seguridad. De lo contrario,
no sera posible hablar de la existencia de una seguridad
nacional como tal. El concepto de seguridad nacional tomar
lugar en la conclusin del presente ensayo.
Las amenazas

Por qu se considera el 11 de septiembre como una fecha

quiebre en materia de seguridad? No es posible armar
que antes del 11 de septiembre no existan las amenazas de
las que se habla hoy en da, despus de esa fecha. Lo que
sucedi fue el fortalecimiento de dichos factores, que son
considerados como amenazas por algunos y por otros no. Es
este el principal eje de debate y de contradiccin en denir
la seguridad, pues no es posible poner de acuerdo al mundo
en torno a las amenazas que estimulan la formulacin de sus
estrategias de seguridad.
Para algunos autores expertos en el tema del conicto, el
11 de septiembre agudiz las siguientes amenazas: Crimen
globalizado, proliferacin de armas de destruccin masiva,
ideologas fanticas que conllevan al terrorismo internacional () (Ramsbotham, Woodhouse, & Miall, 2005, pg.
6). El objeto de estudio es considerar el terrorismo como
la principal amenaza, pues de esta nocin Estados Unidos
desarrolla toda su estrategia de seguridad, y su misma concepcin del trmino.
No obstante, existen otras amenazas globales que afectan
la seguridad del mundo. Una de las ms relevantes: la proteccin al medio ambiente. El mundo no puede ignorar hoy
la importancia que tienen para las generaciones presente y
futuras el cuidado de la capa de ozono, la reduccin de los
gases de efecto invernadero para evitar el calentamiento global, entre otros. An ms, este tema tiene una directa relacin con el tema de la salud humana y la vida como tal. Basta
ver las consecuencias que dej Katrina debido a la ignoran90

cia o terquedad del gobierno de Bush. En n, sin profundizar en el tema, porque no es objeto del presente estudio, es
necesario dejar en claro que es el terrorismo el tema central
en la agenda de seguridad que lidera Estados Unidos en el
mundo, y por esto en el presente estudio hace nfasis en
este, pues a su vez se abandonan otros de gran importancia
como son los derechos humanos y en general la seguridad
humana mas no estatal.
Teniendo Estados Unidos diversas necesidades de protegerse contra mltiples amenazas, por qu el afn de este pas
en luchar en contra del terrorismo? La razn: vio a travs del
impacto causado el da 11 de septiembre de 2001 que su
hegemona poda ser destruida. (S, a travs de otro huracn producto de no reducir los gases que maltratan el medio
ambiente, tambin puede ver su propio suelo destruido; sin
embargo, es un tema que la no raticacin del Protocolo de
Kyoto deja ver).
Retomando la relevancia del terrorismo como la nica amenaza, El 9/11 marc su auge (del terrorismo) en el escenario
mundial. Es esta la mayor amenaza para Estados Unidos.
Si se arman con armas biolgicas, dichos terroristas pueden
dejar a la nica superpotencia mundial de rodillas. (Bacevich, American Empire, The realities and consequences of
U.S. diplomacy, 2002, pg. 119). Por esta razn, la agenda
de seguridad debi ser transformada con urgencia; pero, el
gran problema: esta agenda no fue denida, pasando as
por alto otras importantes necesidades. Por el contrario, y
como era de esperarse, se opt por fortalecer el enfoque
militar en asuntos de seguridad retomando as los enfoques
tradicionales (realismo-neoliberalismo institucional) sin tomar en cuenta los dems factores que Katzenstein describe
en su estudio (valores, identidad, ideas, normas, comportamiento, cultura).
Terrorismo

Ahora, qu es terrorismo? El Departamento de Estado de

los Estados Unidos considera que
La actividad terrorista se reere a cualquier actividad ilegtima () e involucra lo siguiente: a. El secuestro o sabotaje
de cualquier tipo de transporte. b. La detencin o amenaza
de muerte o de herir a un individuo con el n de obligar a
un tercero (incluye una organizacin gubernamental) para
que haga o deje de hacer algn acto para la liberacin del
detenido. c. El ataque violento hacia una persona protegida
internacionalmente o hacia la libertad de dicha persona.
d. Un asesinato. e. El uso de cualquier agente biolgico,
qumico o cualquier mecanismo nuclear, explosivo, con la
intencin de amenazar la seguridad de uno o ms indivi-

novaetvetera

otras voces
duos, y f. Conspirar para hacer cualquiera de los atentados
mencionados. (Denicin de terrorismo por el departamento de Estado de los Estados Unidos, 2008).

Esta denicin, tomada luego del 11 de septiembre, demuestra el miedo y la angustia del gobierno estadounidense frente a las inmigraciones y las amenazas verbales o directas.
El miedo provino de los hechos: secuestro de aviones por
extranjeros que amenazan de muerte o de herir a los tripulantes y esta vez con una agravante: no exigan dinero o
la liberacin de un prisionero, como en muchos casos. El
ataque fue directo, y mortal.
Para las Naciones Unidas el terrorismo implica Cualquier
accin que tiene como intencin causar la muerte o graves
heridas a civiles o no combatientes, cuando el objetivo de
dicho acto, por su naturaleza o contexto, resulta en intimidar
una poblacin o forzar un gobierno o una organizacin internacional para hacer o dejar de hacer alguna accin. (ONU:
A more Secure World, 2004). Segn esta denicin: qu
buscan los terroristas que amenazan a los Estados Unidos?
Qu quieren que deje de hacer la gran potencia mundial?
Se trata de una cuestin ideolgica, moral, tnica o religiosa? Bacevich arma que George W. Bush ve el problema del
terrorismo a travs de un lente religioso, mas no ideolgico.
(Bacevich, The New American Militarism, how Americans are
seduced by war, 2007: 93).
Por otro lado, en la actual Estrategia de Seguridad Nacional,
el terrorismo est denido como una violencia premeditada
y polticamente motivada en contra de inocentes. (Globalterrorism, 2008).
As mismo, Bacevich arma que el terrorismo hoy tiene que
ver con unas nuevas fuerzas tecnolgicas propias de esta
era. Habla de la globalizacin conjugada con la revolucin
de la tecnologa de la informacin, que ha fortalecido el potencial creativo y destructivo de cada individuo, tribu o nacin
en el mundo. (Bacevich, American Empire, The realities and
consequences of U.S. diplomacy, 2002, pg. 118). Esta denicin demarca al terrorismo como un poder difuso y por tal
razn difcil de controlar. Sin embargo, los Estados Unidos
perciben esta amenaza real, de carne y hueso con nombre
e identidad propios. Por esto su afn de destruir a travs de
la capacidad militar.
En una primera conclusin, la duda que surge es: de qu
otra forma combatir el terrorismo sino por las armas? Se
tendrn que seguir comprometiendo otros importantes esfuerzos relacionados con la proteccin de los derechos humanos a causa de una amenaza que ni siquiera se puede
combatir mediante el poder militar?

novaetvetera

La incoherente poltica exterior estadounidense.

Incoherencia: los Estados Unidos ejercen una poltica exterior de paz, pero tambin una de guerra? Incoherencia:
seguridad para el Estado o para el individuo? Incoherencia:
se trata de un Estado, pero tambin un Estado Nacin?
Incoherencia nmero 1: Una poltica exterior de paz

Estados Unidos tiene una oportunidad sin precedentes

para implantar las bases para una paz futura. Los ideales
que han inspirado nuestra historia: libertad, democracia y
dignidad humana, estn inspirando en gran medida a los
individuos y naciones alrededor del mundo. Y porque las
naciones libres tienden a la paz, el avance de la libertad
har de Estados Unidos un lugar ms seguro.
(Bush, The National Security Strategy, 2006)
La anterior afirmacin reafirma el compromiso que tiene
Estados Unidos por conseguir la paz mundial a travs
del fomento de sus principales valores, como la libertad,
democracia y dignidad humana. La supervivencia de la
libertad en nuestro pas depende cada vez ms del xito
de la libertad en otros pases (). La mejor posibilidad
para la paz en nuestro mundo la ofrece la diseminacin
de la libertad en todo el mundo (). (Bush, discurso de
posesin, 2005).
Esta representa la primera aproximacin de la poltica exterior estadounidense: La visin idealista; acerca de cmo
propagar los valores de la democracia, la libertad, de cmo
conseguir una paz duradera y benca para el mundo
entero.
Lo relevante de esta teora tradicional sirve para comprender la poltica exterior de los Estados Unidos (en su primera
aproximacin). Por ejemplo: Las principales creencias del
liberalismo: La expansin de la democracia, los lazos econmicos globales y las organizaciones internacionales, van
a fortalecer la paz. (Snyder, 2004: 59). Esto se aanza a
travs de la poltica exterior estadounidense en su intento
de fomentar sus valores, con el n de asegurar un entorno
ms pacco. Pero la pregunta es comprender cmo llegar a
aanzar esos valores y principios, es decir, despus de qu
mecanismo o estrategia es posible lograr enfocar la poltica
exterior en estos nes.
Sin embargo, para retomar el objeto de estudio (visin realista-centralidad del Estado-relevancia del poder militar), es
necesario denir la otra cara de la poltica exterior estadouni91

otras voces
dense: La poltica de guerra. El profesor Jack Snyder, especialista en temas de relaciones internacionales y estudios
sobre paz y guerra de la Universidad de Columbia, acerca de la teora liberal, arma: Falla en entender que los
regmenes democrticos solo sobreviven si salvaguardan
el poder militar y la seguridad; algunos liberales olvidaron
que la transicin a la democracia es algunas veces violenta. (Snyder, 2004, pg. 59). Esta armacin fortalece la
concepcin de guerra que predomina en la poltica exterior
de Estados Unidos. Justica adems la visin acerca de lo
necesario que es para un Estado democrtico la conservacin de un poder militar para conseguir una seguridad
como tal.
Incoherencia nmero 2: Una poltica exterior de guerra

() aunque la guerra representa una gran maldad,

posee una gran virtud: Puede resolver
conictos polticos y conducir a la paz.
(Luttwak, 1999)5
Se trata pues de una poltica exterior dinmica en torno a lo
militar para aanzar en primera medida su seguridad nacional y posteriormente la del mundo, la cual debe mantener un
ambiente pacco para la instauracin de los principios que
conducen a la democracia. Luego de esto, supuestamente el
mundo tendr paz, pues algunos funcionarios del gobierno,
(especialmente los neoconservadores6) aseguran que dos
Estados democrticos no entrarn en guerra. El problema
es, como se ha mencionado con anterioridad, cmo llegar
a ese estado de paz si no es sino a travs de la guerra.
() la lucha debe continuar hasta alcanzar una resolucin.
La guerra trae paz solamente despus de haber culminado
una fase de violencia. (Luttwak, 1999).
As mismo, el mecanismo de accin lo encuentra a travs
del poder militar, de la guerra. La siguiente armacin de Luttwak resume de forma clara las estrategias que despliega
el gobierno de George W. Bush en un contexto post 11 de
septiembre: Para seguir este camino, debemos mantener
y expandir nuestra fuerza nacional para que podamos tratar
con los retos y amenazas antes que estas puedan perjudicar
a nuestra gente o nuestros intereses. (Bush, The National
Security Strategy, 2006).
Bacevich, por ejemplo, arma que Estados Unidos incluso
antes del 9/11 tena una predisposicin hacia lo militar. Se
habla del concepto de militarizacin de la poltica exterior
estadounidense.
92

Por ltimo, el enfoque proviene de la visin reduccionista

en materia de seguridad: Aquellos interesados en el Estado y en elementos tradicionales de la seguridad nacional
tienden a favorecer las ya establecidas aproximaciones
realistas y liberales. (Katzenstein, 1996, pg. 10). Esta es
la primera incoherencia de la poltica exterior de Estados
Unidos enmarcada a travs de su agenda de seguridad,
pues mezcla dos visiones distintas; sin embargo, ambas
pertenecen a la visin tradicional reduccionista en estudios
de seguridad.
Acerca del tema de seguridad, dejando en claro el enfoque
tradicional por el que se rige Estados Unidos, se abre entonces el punto esencial de discusin cuya relevancia recae en
el tema de los derechos humanos: seguridad del Estado, o
seguridad del individuo? Finalmente, qu signica seguridad nacional?
La seguridad nacional

La seguridad nacional debe ser entendida por separado:

Est la seguridad, que es necesario denirla en cada Estado
segn sus intereses, y el concepto de nacin. Ahora: qu
es nacin?, qu es Estado-Nacin? Katzenstein elabora un
ejemplo cuando arma que los estados-nacin europeos se
han vuelto responsables del bienestar de todas las personas, no solo de los ciudadanos que viven dentro de sus fronteras. (p. 25). El problema es que en materia de seguridad
nacional, los enfoques tradicionales se olvidaron del sujo
nacional, pues no tuvieron en cuenta dos elementos claves:
La identidad y las normas e intereses de los individuos. Katzenstein arma adems, como se mencion con anterioridad, que el Estado es un actor social, entonces no es posible
ignorar la importancia de la perspectiva sociolgica en este
campo. Las sociedades internacionales y domsticas en las
cuales los Estados estn inmersos moldean sus identidades
de forma poderosa. (p. 23).

El autor, historiador y estratega militar y estadounidense, ha publicado

diversos artculos acerca de la guerra; estrategia; historia y relaciones
internacionales. Actual asesor del Centro para Estudios Internacionales y
Estratgicos en Washington D.C. (Luttwak, 1999).

Los neoconservadores son un pequeo grupo de intelectuales que han

sido descritos como una corriente de realismo ideolgico cuyo propsito
fundamental es preservar la hegemona de Estados Unidos, al igual que
sus principios e intereses, a travs del fomento de los valores democrticos. Igualmente, apoyan el empleo de ataques preventivos para debilitar
al enemigo y las acciones unilaterales. El factor ms relevante para el
presente proyecto tiene que ver con la actual inuencia que ejercen los
neoconservadores dentro de la poltica exterior y de seguridad del presidente George Bush luego del 11 de septiembre, donde lograron apoderarse del gobierno debido al temor que gener el terrorismo en este pas.
(Los Neoconservadores, 2008).

novaetvetera

otras voces
Como conclusin, no es posible hacer referencia a un concepto de seguridad nacional o Estado-nacin si los individuos, sus necesidades, valores, cultura e identidad no estn
siendo tenidos en cuenta. Por un lado, el Estado comprende
el gobierno en un territorio especco. Por ejemplo, cuando
se habla de homeland security se puede concebir como
un trmino de seguridad enmarcada en un territorio. Igualmente, con aportes persuasivos a fortalecer el nacionalismo
estadounidense, pues el home es nuestro hogar. Por esto
la importancia de ejercer seguridad en su interior.

ra del poder blando, arma que Estados Unidos ejerce los

tres poderes, pero que debera fortalecer el poder blando).
La sugerencia de Nye recae en la visin que tiene acerca de
la importancia de ejercer un poder blando y no solo un poder
militar o fuerte como lo ejerce actualmente Estados Unidos.
Arma que es mejor atraer que forzar. (Nye, The Paradox
of American Power, 2002, pg. 8). Esto forma parte de la
ampliacin de la nocin de seguridad de Estados Unidos,
que en la prctica acta exclusivamente a travs del poder
militar.

Por otro lado, la nacin comprende e involucra a los individuos. Por esto el concepto de seguridad nacional o la seguridad del individuo. Sin embargo, en el caso de Estados
Unidos, la seguridad del individuo implica la seguridad del
Estado porque en cierta forma lo combinan como un todo.
Se podra armar algo as como la seguridad de nuestro
hogar: Amrica. Por esta razn, el enfoque reduccionista y
tradicional visto a la luz del realismo implica que la seguridad
y las amenazas son denidos principalmente por el gobierno
que busca satisfacer los intereses del Estado.

Por otro lado, en Security, a new framework for analysis, los

autores arman que un tema considerado como amenaza
debe poseer un contenido objetivo para entender y denir la
agenda de seguridad. Arman tambin que muchos analistas construyen y destruyen los temas relevantes a la agenda
de seguridad en cierta forma segn sus preferencias. Sin
embargo, estos autores hablan de la importancia de indagar acerca de problemas de la seguridad que sean reales
(Buzan, Waever, & De Wilde, Security, a new framework for
analysis, 1998: 33), es decir, de encontrar verdaderos problemas para la seguridad; quin los designa? En este caso
el gobierno de los Estados Unidos.

En el proceso de policy-making, a travs del modelo The

sources of American foreign policy as a funnel causality
(Wittkopf, Kegley, & Scott, 2003., pg. 15) de James N. Rosenau, es posible comprender la dinmica a travs de la
cual se disea la poltica exterior. Los inputs recogen las
demandas y necesidades de los individuos, los que, ya se
mencion, son persuadidos a concebir las mismas amenazas que el Estado; las fuentes externas o el ambiente a nivel internacional, que sera en este caso el predominio o la
creencia de un terrorismo internacional; de igual forma, el
nivel societal, que sera entonces la percepcin que tiene
el gobierno de Estados Unidos acerca del constante miedo
en el cual vive la poblacin debido a las constantes amenazas; el nivel gubernamental, que sera las necesidades
del gobierno o los neoconservadores para este caso, ()
Para los neoconservadores, la publicacin de la Estrategia
de Seguridad Nacional de los Estados Unidos fue algo as
como un sueo hecho realidad (Bacevich, The New American Militarism, how Americans are seduced by war, 2007,
pg. 93). En resumen, el proceso de toma de decisiones se
lleva a cabo mediante los intereses del Estado involucrando
y persuadiendo a su vez a la sociedad.
Esta persuasin es sinnimo del poder blando que ejerce
igualmente Estados Unidos. Este es otro ejemplo de la ambivalencia existente en la poltica exterior de los Estados Unidos, pues ejercen un poder fuerte (zanahorias y garrotes) y
a su vez un poder blando de persuasin. (Tambin un poder
econmico, pues Joseph Nye, el mayor exponente de la teo-

novaetvetera

Volviendo de nuevo al tema acerca de quin dene las amenazas y la agenda de seguridad y a favor de quin se elabora, la respuesta, como ya se mencion, est enclaustrada
en las preferencias del Estado. En este caso, del gobierno
estadounidense: Al hablar de este, el estudio se vuelca por
completo al anlisis del realismo en el cual es el Estado el
objeto de seguridad. Los autores de Security, a new framework for analysis lo conrman: El objeto referente para
la seguridad por tradicin ha sido el Estado y, de una forma
ms escondida, la Nacin. Para el Estado, la supervivencia
trata de soberana, y para la nacin es de identidad. (Buzan,
Waever, & De Wilde, Security, a new framework for analysis,
1998: 36).
La crtica surge en el momento de denir qu temas merecen ser securitizados o no. Es necesario ampliar la nocin
de seguridad; es un hecho que resulta ser necesario segn
el anlisis de Katzenstein. Sin embargo, no tan amplio, es
decir, no se trata de securitizar todos los problemas porque
de lo contrario existira mayor confusin. Este es el reto: saber hasta dnde ampliar el concepto, conocer el ingrediente
exacto.
Por otro lado, Buzan y Weaver arman que la accin en la
seguridad es dirigida por o en referencia a una colectividad.
Este punto resulta como un abrebocas frente a una discusin
acerca de qu es el Estado, y qu la nacin. No es posible
hablar en este caso de Estados Unidos; es un Estado-Na93

otras voces
cin porque habra una incoherencia en los conceptos. No
obstante, es precisamente esa incoherencia la que dene
la poltica exterior de Estados Unidos hoy. La relevancia de
la seguridad individual yace en la red de conexiones y contradicciones entre la seguridad personal y la seguridad del
Estado. (Buzan, People States and Fear, An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War era, 1991,
pg. 35). As mismo, Buzan analiza el concepto de seguridad
objetiva, la cual se busca para ser protegido contra el peligro y la seguridad subjetiva, por el contrario, que busca un
sentimiento de seguridad. (Buzan, People States and Fear,
An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold
War era, 1991: 36). El estudio de la seguridad para Estados
Unidos se enmarca exclusivamente en el estudio objetivo de
la seguridad. El gobierno hace referencia explcitamente a
los peligros que amenazan al Estado. Sin embargo, utilizan
un poder de persuasin para incluir en cierta forma a la nacin como tal, a pesar de que es la seguridad del Estado el
principal eje de preocupacin.
Al inicio de la Guerra Fra, concluyendo que el tradicional
concepto de defensa nacional no bastaba para describir el
gran rango y propsito de las actividades poltico-militares
estadounidenses, los policymakers optaron por el concepto
de seguridad nacional en reemplazo. (Bacevich, American
Empire, The realities and consequences of U.S. diplomacy,
2002:121). La seguridad nacional debe implicar necesariamente la seguridad de los individuos, pues la nocin de nacin lo exige as.
Para simplicar este punto, el presente estudio se ceir a lo
que Buzan ha armado como la estrecha relacin que existe
entre la seguridad del individuo con la del Estado, armando
que son inseparables y que estn unidos. En otras palabras,
como en una especie de fusin, para analizar la seguridad
nacional de los Estados Unidos, es necesario concebir que
se trata tanto del Estado como de los individuos, o mejor,
que los individuos han sido absorbidos por la relevancia del
Estado.
Conclusin: Defendiendo y no definiendo la
seguridad nacional

Casi sin ser percibido por nadie, el poder militar se convirti en un elemento central de lo poco que qued de la
identidad nacional estadounidense.
(Katzenstein, 1996:122)
Katzenstein parte de la armacin de que no existe una
teora como tal de la seguridad nacional. Se busca, por el
contrario, profundizar en el tema; seguir investigando e in94

dagando para lograr comprender mejor la razn de ser del

comportamiento de algunos Estados frente al tema de seguridad, que es, como fue mencionado al inicio, el principal
tema de relevancia en de las relaciones internacionales.
Sin embargo, para el caso de Estados Unidos, es necesario
comprender que mantiene una visin reduccionista en materia de seguridad, dominada principalmente por el poder
militar. El gobierno estadounidense, dirigido por la corriente
neoconservadora, se enfoca en defender su territorio frente
a una posible amenaza terrorista. Este miedo se acrecent a
raz de los atentados del 11 de septiembre, momento en que
conrm que la nica salida al conicto y la nica forma de
protegerse en contra del terrorismo era a travs del fortalecimiento del poder militar, como en la poca imperial. Se arma pues conrm que Estados Unidos histricamente
ha ejercido un poder fuerte y es la principal razn por la cual
goza de reconocimiento a nivel mundial.
Robert Kagan asegura que Estados Unidos siempre ha sido
considerado como un poder revolucionario. En su libro
hace referencia a John Quince Adams, quien desde 1817
arm: El sentimiento universal de Europa en presenciar el
gigantesco crecimiento de nuestra poblacin y poder es que
debemos, si nos unimos, convertirnos en un muy peligroso
miembro de la sociedad de naciones. (Adams, 1817). Es interesante ver que sin importar el gobierno, sea republicano
o demcrata, Estados Unidos siempre ha mantenido una visin dominante frente al mundo. Por qu? Porque lo puede
hacer, por esto su afn de mantener su hegemona militar.
No obstante, los resultados ya no se estn viendo. El terrorismo no es un Estado, tampoco una persona, es una corriente invisible, algo as como el viento. Cmo destruir algo
que no se puede ver ni percibir? El resultado es que la visin
tradicional liderada por las corrientes realistas y liberales se
ha convertido en obsoleta para las necesidades que tiene el
mundo hoy.
Es hora de que Estados Unidos ample su nocin de seguridad e identique de mejor manera las amenazas a las que
est sujeto, pues esto se reejar en el hemisferio, especialmente en la poltica exterior colombiana.
As mismo, el mundo hoy es algo ms complejo y tender
a cambiar. Por esto, la potencia mundial debe estar alineada mejor con las necesidades colectivas del mundo. Debe
prestarles mayor atencin a lo que Katzenstein ha designado
como las normas, identidad y cultura de las sociedades. A
travs de este estudio podr encontrar otras amenazas; por
ejemplo: medio ambiente; amenazas sociales que afecten a
las generaciones futuras.

novaetvetera

otras voces
La visin de Estados Unidos frente a los temas de seguridad
se atrap en una visin antigua que no da resultados, como
era de esperarse. Este poder involucra la importancia en resaltar la proteccin de los derechos humanos; en abandonar
las antiguas doctrinas de guerra por unas ms ideales hacia
la construccin de una paz por medio del multilateralismo; a
rescatar la cultura, las normas, los principios del ser humano.
Hay que aumentar el poder blando como arma Nye, y Estados Unidos tiene con qu. Como arma tambin este autor,
el poder blando es menos costoso que el poder militar o fuerte y provee mayores resultados. Ya es hora de que la historia
deje sus enseanzas y castigos. En un mundo de constante
conicto, en un escenario de nuevas y temibles amenazas
como el terrorismo, es hora de replantear una nueva estrategia de seguridad y debe iniciarse con la redenicin de un
concepto que, como arma Katzenstein, involucre los intereses y derechos de los seres humanos.
Notas

Peter Katzenstein
Alemn de nacimiento, estadounidense de profesin, Peter Katzenstein naci nalizando la II Guerra Mundial, momento clave
para el realismo poltico, pues se posicionaba a su vez como la
perspectiva analtica dominante, debilitando en su momento al
idealismo dominante. (Morgenthau en los seis principios del realismo poltica se pregunt: Cmo afectar esta poltica el poder
de la Nacin?).
Katzenstein creci en una ciudad devastada por la guerra, pues
por tratarse de la gran ciudad portuaria alemana, Hamburgo fue
bombardeada por los britnicos y estadounidenses bajo la conocida Operacin Gomorrah, 1943, que dej miles de muertos. Este
factor inuy en su especial atencin en temas de seguridad, la
cual l vio al inicio de su vida como un factor de capacidad militar conducido por la guerra. Realiz sus estudios universitarios7
en Estados Unidos, donde se ha destacado por su elevado perl
acadmico debido a los diversos reconocimientos acadmicos que
ha recibido. Politlogo, economista y literato de la Universidad de
Swarthmore 1967, PhD de la Universidad de Harvard 1973, entre
otros estudios realizados. Para 1996, momento en que escribi su
ms reconocido libro, The Culture of National Security: Norms and
Identity in World Politics8, era miembro de la junta de asesora editorial de la revista International Studies Quarterly (1990-1996),
miembro del consejo asesor del Departamento de Poltica en la
Universidad de Princeton (1993-2000) y miembro del Comit en
Paz Internacional y Seguridad (1991-1997).
Katzenstein hoy se desempea como profesor de estudios internacionales en la Universidad de Cornell, en la cual ejerce principalmente estudios sobre relaciones internacionales y poltica com-

novaetvetera

parada; economa poltica, seguridad y cultura. Sus intereses se

basan en temas tales como la diplomacia pblica, leyes, religin,
cultura popular, el rol de sentimientos antiimperialistas, antiamericanismo, regionalismo en la poltica mundial y poltica alemana.
Hoy es presidente de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica.
Miembro actual de diversos comits, asociaciones y consejos, entre el ms destacado, el Consejo en Relaciones Exteriores (CFR),
el cual tiene como misin promover el entendimiento de la poltica
exterior y, sobre todo, el rol de los Estados Unidos en el mundo.
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7

Para mayor informacin, ver Cornell University, Peter Katzensteins Prole. En http://falcon.arts.cornell.edu/Govt/faculty/katzenstein/index.html

Este libro fue escogido en 1997 por la revista Choice como uno de los 10
mejores en relaciones internacionales.

95

otras voces
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gees.org/articulo/130
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Oxford.

96

novaetvetera

EDWIN ALEJANDRO BUENHOMBRE

ESSAY: GEOPOLITICAL AND MILITARY STRATEGY: HOW THEY
CONTRIBUTE TO THE LOGIC OF NATIONAL DEFENSE?
The geopolitical and military strategy is a vital part of the logic of national defense
taking into account that they permit to generate a strategic planning for the defense of sovereignty, harmony, social guarantees and to be able to reach peaceful
coexistence, by actions from the geographical eld and the alignment of forces
guarantors of public order, they make possible to reach a lasting peace through a
political legitimacy that upholds human rights and allowing defense in the wars of
international order, taking into account that the art of war tends to victory without
a ght, allowing the guarantee of security of the population and the decrease of
direct violence, structural and cultural development by all the armed conict, to
enable the respect for human rights and an approach to the civilian population as
subjects of rights before the law.
Keywords: Geopolitics, Military Strategy, Democracy, War, Sovereignty, violence.

Ensayo

Geopoltica y estrategia militar:

Cmo contribuyen en las lgicas de defensa nacional?
(Curso de Orientacin de la Defensa Nacional CODENAL 2008)

Edwin Alejandro Buenhombre Moreno*

Jeimy Vargas Cubides*

Resumen

La geopoltica y la estrategia militar hacen parte importante

de las lgicas de defensa nacional teniendo en cuenta que
son las que permiten generar un planeamiento estratgico
para la defensa de la soberana, la armona, las garantas
sociales, para poder llegar a la convivencia pacca mediante acciones que desde el terreno geogrco y la alineacin
de las fuerzas garantes del orden publico posibilitan una paz
duradera.
Una poltica legtima, que deenda los derechos humanos y
permita la defensa en guerras de orden internacional, teniendo en cuenta que el arte de la guerra propende a la victoria
sin lucha, lo cual permite la garanta de seguridad de la poblacin y la disminucin de la violencia directa, estructural y
cultural por parte de todos los actores del conicto armado,
para que sea posible el respeto por los derechos y un acercamiento a la poblacin civil como sujetos de derecho ante
la ley.

bre geopoltica, y apuntes sobre la estrategia militar y recomendaciones.

Aproximacin conceptual

Hablar de un enfoque de defensa nacional implica indicar

a qu atiende dicho concepto, en el cual se encuentran la
soberana, la democracia, la sociedad1 y la poblacin civil2;
de la misma manera es sustancial identicar las amenazas,
a saber: la guerra, y la violencia;3 en el marco del Estado
social de derecho, para garantizar la convivencia de la sociedad y el mantenimiento de estos elementos haciendo uso de
la geopoltica y la estrategia militar,4 medios para mantener

Palabras Clave: Geopoltica, Estrategia Militar, Democracia, Guerra, Soberana, violencia.

Introduccin

El propsito de este documento es mostrar algunos elementos de la defensa nacional en donde factores como la
estrategia militar y la geopoltica se constituyen de manera
importante, teniendo en cuenta que son los que posibilitan
la llegada planicada e integral a la convivencia pacca,
a partir del respeto de los derechos humanos y la armona
en la sociedad. La hiptesis de trabajo es: la geopoltica y
la estrategia militar posibilitan una planeacin estratgica
y prospectiva que permite consolidar una defensa nacional
integral. El desarrollo del documento reere una seccin de
aproximacin conceptual, una seccin de generalidades so-

novaetvetera

Estudiantes de dcimo semestre de Administracin Pblica de la Escuela

Superior de Administracin Pblica ESAP Sede Central. Forman parte
de los Grupos de Investigacin Redes y Topos, adems de Semilleros de
Investigacin Talmid y Apeth respectivamente.
Es importante entender Sociedad Civil en el trmino hegeliano como el
cmulo de intereses privados organizados para un n. Esto teniendo en
cuenta que es la denicin manejada desde 1990 en el marco de la publicacin del texto de Francis Fukuyama El n de la historia y el ltimo
hombre, en el cual hace referencia al triunfo del liberalismo (capitalismo)
sobre el socialismo real que imperaba en Rusia.
Por Poblacin Civil debe entenderse el nmero de personas no organizadas que conviven dentro del territorio, sujetos de derecho que hacen
parte del conjunto de la ciudadana y que requieren de garantas sociales, polticas y econmicas por parte del Estado, sin necesidad de que
se encuentren articulados a la Sociedad Civil. De esta manera este tipo
de poblacin es protegido al igual que la Sociedad Civil por el Artculo 3,
comn a los Cuatro Protocolos de Ginebra, que hacen parte del Derecho
Internacional Humanitario (DIH) o Ius Bell (Derecho a la Guerra).
Dentro de los estndares de la defensa nacional se encuentran ms elementos como la proteccin de los factores polticos, econmicos, sociales y militares; pero teniendo en cuenta que el desarrollo del documento
versa sobre la estrategia militar y la geopoltica en la defensa nacional se
articularn a los elementos que se mencionan en este apartado.
El tema de la geopoltica y la estrategia militar no se tratar en este apartado, sino en los siguientes teniendo en cuenta que en ellos se desarrollar la importancia de estos factores en la defensa nacional.

99

otras voces
la seguridad y la paz como una garanta del Estado hacia la
sociedad.
Teniendo en cuenta el contexto anterior, el propsito de esta
seccin del texto es dar una aproximacin conceptual a los
elementos citados y caracterizar el manejo de trminos que
se tendr en el transcurso del documento, con el nimo de
tener presentes salvedades de tipo conceptual que remitan
a un rigor estricto el anlisis de la temtica del documento,
bajo una lectura analtica y detallada de las diferentes posiciones que se tienen al respecto, frente a temas neurlgicos
como democracia, violencia y terrorismo5. No obstante, es
de mencionar que la reexin de los conceptos se llevar a
cabo por medio de preguntas para realizar el acercamiento
a la temtica.
Qu es la soberana nacional?

Al hablar de soberana ligada al Estado, se parte de esbozar

su signicado bsico, el cual, segn la Real Academia Espaola, es La Autoridad suprema del poder pblico6; teniendo
en cuenta esta denicin, es de resaltar que la soberana
est ligada a un enfoque de autoridad pblica que debe ser
obedecido y respetado en el marco del derecho y por el gobierno. Esto se puede ver teniendo en cuenta que la denicin de soberana nacional dada por el mismo diccionario
indica que esta reside en el pueblo y se ejerce por medio de
sus rganos constitucionalmente representativos7.
En este orden de ideas, al contrastar esta denicin con el
artculo 3 de la Constitucin Poltica de 1991 encaja perfectamente, ya que reza de la siguiente manera: La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por
medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. (C. N. Art 3. 2007:5). Teniendo en cuenta esto, cuando se habla de proteccin de la soberana se
est haciendo referencia a la proteccin de la autonoma de
un pueblo al decidir su propio destino, darse su propia ley,
participar en los asuntos pblicos, tener unos derechos y
elegir unos representantes por medio del sufragio; en sntesis, poder darse una vida propia como nacin. En otras
deniciones se hace referencia a la soberana como una
caracterstica que se encuentra entre los poderes estatales,
los cuales se constituyen exentos de sujecin a un poder
superior y son constituidos como autoridad mxima del poder pblico nacional. (Onza, 1980:595). As, la soberana
de los Estados nacionales radica en la fortaleza y unidad
de su pueblo.
Segn Zaki Ladi, la soberana est basada en la delidad
y no en el dominio del territorio (Zaki, 1980: 214) teniendo
100

en cuenta que si se tiene la delidad de la poblacin no se

permitir el paso de actores econmicos, polticos o blicos
en ninguno de los puntos de frontera. Uno de los focos de
incidencia de la soberana radica en el mantenimiento de la
ley y su cumplimiento por parte de las poblaciones, y donde
se ve el papel de la polica como un ejecutor de la ley desde un labor administrativa, que ejerce el control del territorio
(Agambem, 2001:89-100) y mantiene la delidad de la poblacin al Estado y a su sistema poltico de representacin. Es
importante indicar que en el mantenimiento de la soberana
est implcito generar formas de regulacin de la opinin pblica y la satisfaccin de la sociedad para tener de la mano
la legalidad y la legitimidad por parte del Estado.
Sin embargo, con la puesta en marcha de la globalizacin8
se pone de presente que la soberana radica en el soberano,
el que puede hacer la ley, o ser partcipe en su construccin,
o estar fuera de ella para defenderla y proteger la soberana, esto es, en los casos de Estado de Excepcin. (Beck,
2000:96). Por otra parte, segn Tony Negri y Michael Hardt,
la soberana en la globalizacin se da creando y manteniendo fronteras jas entre los territorios, las poblaciones y las
funciones sociales, etc. Por lo tanto, la soberana es adems
un excedente de cdigo, una sobrecodicacin de los ujos
y funciones sociales. En otras palabras, la soberana opera
a travs de las estras que traza en el campo social (Negri y
Hardt, 2002: 287).
Frente a este criterio es de resaltar que las lgicas de la soberana cambian en la medida que los asuntos de las agendas
pblicas cambian de focos de priorizacin, pues si bien se
deben proteger las fronteras de los diferentes pases cuando
se trata de aperturas de la economa y los mercados, esta
orientacin cambia. En sntesis hablar hoy de soberana es
hablar de formas mediante las cuales el soberano, el que
recibi por va electoral la representatividad del pueblo, pro-

Se toman como temas neurlgicos teniendo en cuenta que se encuentran

en la sensibilidad del tejido social; por lo tanto, el desarrollo que se presenta a continuacin es un anlisis terico de los conceptos de manera
acadmica, en lo cual no se pretende generar afectaciones de tipo ideolgico, pero s generar controversia en el marco de las innovaciones de
las temticas y las implicaciones que conllevan esos cambios.

Vase Diccionario de la Real Academia Espaola, 2006: 1.340.

Ibdem. Loc. cit.

Entindase como globalizacin el proceso de acumulacin de capital que

se venia dando en el mundo, (Hinkelammert; 1991), desde la dcada
de los ochenta, el cual se caracteriza por la apertura econmica de los
mercados, la eliminacin de las fronteras territoriales, para el intercambio
poltico, cultural social y econmico de los sujetos ms all de los Estados nacionales. (Beck, 2000).

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otras voces
tege la autonoma de la comunidad nacional, brindndole
seguridad, proteccin y atencin de sus necesidades y derechos.
Qu es democracia?

La democracia es un tema delicado, teniendo en cuenta que ha

suscitado cambios importantes en el transcurso de la historia;
sin embargo, es sustancial decir que la democracia es fundamentalmente la Barbie de los conceptos polticos, ya que todos
pueden admirarse de ella, pueden estar en su contexto y el que
se atreva a tocarla de una manera indebida es considerado
como profano en el contexto social. Este argumento puede ser
fuerte, pero su sustentacin es su propia justicacin.
Es muy frecuente encontrar personas que confunden la
creacin del trmino democracia con la aplicacin de un modelo de representacin poltica llamado de la misma manera;
la diferencia radica en que la democracia es un concepto
propio de los griegos de las particularidades etimolgicas
(Demos) poder y (Kratos) pueblo, lo que conlleva a decir que
la democracia es el poder del pueblo9, lo cual en Grecia
haca referencia nicamente a los lsofos y a los jefes de
comunidad denominados paterfamilia, dejando de lado a los
campesinos, las mujeres, los nios y los esclavos. Nicole
Loraux, frente al punto, dice lo siguiente: Sabido es que la
exclusin es ms radical en Atenas que en Esparta, esta exclusin constituye un elemento estructural de la democracia
tambin en otros tiempo tal como ha demostrado Genevive
Fraisse (Loraux, 2004: 9).

de la Iglesia. Con la entrada del Renacimiento se empiezan

a potenciar las doctrinas liberales en las que la democracia
se comienza a perlar ya no como una forma de decisin
directa en el caso de los lsofos griegos, sino como un mecanismo o forma de delegacin del poder en el Estado y el
establecimiento del contrato social entre Estado y la poblacin. De la misma manera, en los textos de Hobbes, Locke,
y Rousseau se hace referencia al hombre como portador de
la participacin ciudadana11. Con la llegada de la revolucin
burguesa a Francia en 1889 y la Declaracin de los Derechos
del Hombre se articulan a la democracia los principios que la
constituyen como ideario: Libertad, igualdad y Resistencia a
la Opresin, en lo cual es importante decir que hace una promulgacin universal de estos, pero sin tener en cuenta a las
mujeres, a los esclavos ni a los campesinos de baja estirpe.
En cuanto a este punto, es sustancial decir que estos principios son privilegios de pocos en la sociedad; empezando por
la libertad, Bauman dice:
La libertad naci como un privilegio y as ha permanecido
desde entonces; la libertad divide y separa. Separa a los
mejores del resto. Obtiene su atractivo a partir de la diferencia, su presencia y ausencia, reeja, marca y cimienta
el contraste entre lo alto y lo bajo, lo bueno y lo malo, lo
codiciado de lo repugnante. Desde el principio, la libertad
ha signicado la coexistencia de dos condiciones sociales

Este tipo de enfoque es desarrollado por autores como Robert Dahl, quien
postula que la creacin del trmino democracia en el sentido del poder
del pueblo denota en la consolidacin del Estado-Nacin, una incidencia
importante para la consecucin del contrato social, donde es el pueblo
quien delega en el Estado su poder para que este lo represente. Vase
Dahl, Robert Alan. La democracia y sus crticos. Editorial Paids, Argentina. 1991. Es importante armar que el desarrollo de este autor es
referencial a las implicaciones del trmino en la actualidad frente al liberalismo y su evolucin, razn por la que no est de ms decir que no se
encuentra entre la referencia de las personas que hacen una evocacin
errada del trmino.

10

Es importante indicar, frente al aporte de Joxe, que la conguracin de

quienes realizaban las batallas no necesariamente eran los ciudadanos
los cuales prestaban la direccin de los ejrcitos, sino que a la guerra iban
los guerreros y los esclavos de quienes se tena certeza de su delidad a
la ciudad-Estado. Teniendo en cuenta esto se puede decir que la cuna de
la democracia (Athenas) no solo era un lugar de la exclusin, sino tambin de focos de autoritarismo y desigualdad, potenciado en nombre del
poder del pueblo. (La democracia). En Historia de la Guerra. En Vargas
Velsquez Alejo. (Comp.). Guerra, Violencia y Terrorismo. Universidad
Nacional de Colombia. Bogot, D. C., Colombia. 1999. Pgs. 21-22.

11

Frente a este punto pueden verse los siguientes textos: Hobbes, Thomas.
Leviatn: o la materia, forma y poder de una repblica eclesistica y
civil. 4a. reimpresin en castellano. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 2004. Locke, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Editorial Aguilar,
Espaa. 1969. Rousseau, Jean Jacques. El contrato social. Editorial
Tecnos, Colombia. 1988. Rousseau, Jean Jacques. Discurso sobre el
origen de la desigualdad entre los hombres. 4a edicin. Editorial Aguilar,
Argentina, 1966.

Sumado a lo anterior, Joxe plantea que se puede

tomar tambin a Grecia, como lugar para pensar el ejrcito, para pensar la guerra. Es cierto que en Grecia se cre
de una manera ms explcita la ciudad como conjunto poltico, la ciudad pequea donde los ciudadanos se conocen
ms o menos entre ellos y adems donde se invent la
democracia; pero, tambin la democracia en relacin con
su contrario, porque en Grecia haba de todo: Democracia,
Aristocracia, Oligarqua, Tiranas. Ese es un conjunto de
ciudades en donde se conoca el ideal de la nacin cvica,
pero con varios regmenes polticos. Esta es la invencin
griega, y yo creo que de todos modos, nace como la ciudad
sumeria, en la idea de que hay que destruir o mantener
bajo control la lgica de las lneas nobles, que son ellas
las que determinan la mecnica de la venganza privada10.
(Joxe, 1999: 21-22).

Teniendo en cuenta lo anterior, el concepto de democracia

nace entre la exclusin y se sigue potenciando de la misma
manera a lo largo de la Edad Media, cuando la democracia
era nicamente lo que estaba de acuerdo con los preceptos

novaetvetera

101

otras voces
distintas; adquirir libertad, ser libre signicaba elevarse
por encima de una condicin social inferior a otra superior
(Barman, 1998: 19).

La libertad es solo un mejoramiento de la calidad de vida de

alguno o el mantenimiento de esa condicin.
Con la entrada del siglo XIX y la implementacin de las declaraciones de derechos humanos, la democracia se constituye
como sistema de representacin poltica (Schmitt, 1971) y
de participacin en los asuntos pblicos (Habermas, 1996),
la cual es regulada por la ley y la Constitucin, en donde la
ciudadana de hombres y mujeres se constituye en una condicin legal (Sassen, 2003:87-113). Tomando este aspecto
como punto articulador, el proceso de defensa nacional en
el marco de la sociedad contempornea atiende al establecimiento de los regmenes participativos, representativos y a
la convivencia social para los ciudadanos. En cuanto al tema
de la igualdad, es importante indicar, que hace referencia a
un factor de accin legal. Abraham Lincoln deca: Todos los
hombres nacen iguales, pero es la ltima vez que lo son12.
Es importante indicar que esta referenciacin en el contexto
de la vida poltica no se hace frente a los hombres, sino en
relacin con el pueblo, debido a que se hace una doble acotacin al trmino por lo expuesto por Agamben, quien hace
referencia al subconjunto: Pueblo con P mayscula como
cuerpo poltico integral y, por otra, el subconjunto: pueblo
con p minscula como multiplicidad fragmentaria de cuerpos menesterosos y excluidos (Agambem, 2001:31-36), es
decir, unos son ms pueblo que otros, porque pueden generar mayor incidencia en la toma de decisiones que los que
se tienen que preocupar por la sobrevivencia de s mismos
y sus familias, por lo cual la igualdad es solo una referenciacin frente a la ley donde tanto ricos como pobres en teora13
tendran las mismas posibilidades14.
En el tema de resistencia a la opresin se ha dado una discusin fuerte sobre cmo el Estado puede garantizar este
derecho. En la perspectiva de Antanas Mockus15, las instituciones, de la mano con la sociedad civil, deben garantizar el ejercicio de la no-violencia; pero en contraste con el
padre de la desobediencia civil, David Thoreau, se da una
diferencia: este ltimo plantea que la resistencia civil no se
da patrocinada por el Estado, por eso se constituye en civil,
y esto, con el nimo de que se respeten las formas de accin de la sociedad y no se entre en abusos por parte del
gobierno o de terceros. Para Thoreau, El mejor gobierno es
el que tiene que gobernar menos16, teniendo en cuenta que
el pueblo desde una conciencia poltica puede generar autorregulaciones que le facilitan al gobernante no solo gobernar,
sino, hacerlo bien, y esto an es algo por construir teniendo
102

en cuenta que la poltica en Colombia se ha visto metida en

la lgica de salvadores momentneos y no genera polticas
duraderas que permitan superar los periodos de gobierno y
garanticen estabilidad social, poltica, econmica, militar y de
convivencia ciudadana.
Con la entrada del siglo XIX y la implementacin de las declaraciones de derechos humanos, la democracia se constituye
como sistema de representacin poltica (Schmitt, 1971) y
de participacin en los asuntos pblicos (Habermas, 1996),
la cual es regulada por la ley y la Constitucin, en donde la
ciudadana de hombre y mujeres se constituye en una condicin legal (Sassen, 2003: 87-113). Tomando esto como punto
articulador, el proceso de defensa nacional en el marco de la
sociedad contempornea atiende al establecimiento de los regmenes participativos, representativos y a la convivencia social para los ciudadanos, y se puede sustentar en la posicin
de Adam Przeworski, quien dice: La democracia es una forma
de norma (Przeworski, 1998: 9) y por lo tanto la construccin
de los espacios democrticos va encaminada a la articulacin
de las opiniones e intereses comunes en un marco legal, el
cual es decidido por los representantes que la poblacin ha
elegido para que la gobierne. (Przeworski, 1998: 9).
Qu es guerra?

Aludir al concepto de guerra implica mencionar a autores

como Sun Tzu, quien en su obra plante el Arte de la Guerra como someter al enemigo sin luchar; a Clausewitz, quien
entenda la guerra como un acto de fuerza donde no hay
un lmite para su aplicacin. Para l la guerra es una mera
12

Vase http://usuarios.lycos.es/kalcaran/newpage7.html

13

Esto se sustenta en que dentro de la cultura occidental por la corrupcin

se privilegia a las personas con mayor capital o a los que tienen incidencia en los espacios de decisin y gobierno. Esto se puede ver en los sistemas carcelarios de pases como Colombia, donde hay hacinamiento en
las crceles, donde hay mayor nmero de personas de bajos recursos,
mientras que a criminales que se les denomina de cuello blanco se les
asigna casa por crcel.

14

Teniendo en cuenta esto, es sustancial indicar que estos marcos de exclusin dentro de la igualdad, permiten hablar de la equidad, la cual es
el garante del mismo trato frente a pesos polticos, econmicos, sociales
diferentes, lo cual fue impulsado por los movimientos de derechos humanos en el mundo y por las organizaciones de mujeres a lo largo de los
siglos XIX y XX. Por otro lado, es importante indicar que dentro de las
formas de exclusin se encuentra la de la construccin de poltica pblica
para el pueblo, pero sin el pueblo, como lo indica Sieyes. Vase Chevallier, Jean Jacques. Las grandes obras polticas: desde Maquiavelo
hasta nuestros das, Temis, Colombia (1997).

15

Mockus, Antanas. Resistencia civil y ciudadana. Disponible en http://

unperiodico.unal.edu.co/ediciones/52/10.htm

16

Thoreau, Henry David. Desobediencia Civil. Disponible en http://thoreau.eserver.org/spanishcivil.html

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otras voces
continuacin de la poltica por otros medios. Es el territorio
del azar17. Toms Hobbes y Kant estiman que no es posible
evitar la guerra. Para Hobbes aquella es el resultado de los
desrdenes de la naturaleza humana; cada cual recurre a
la violencia para llegar a sus nes en un deseo de competicin, con un espritu de desafo y de necesidad de gloria
Para Kant, la paz perpetua es impracticable, toda vez que la
guerra pudiera ser conjurada si la decisin de su declaracin
fuese sometida a los ciudadanos por medio del sufragio universal (Pelicier, s. f.: 293)
Qu es violencia?

La violencia se constituye como una accin sobre una persona o bien con el rme propsito de inigir dao. Dentro de
los esquemas de la violencia se encuentra una tipicacin
realizada por Johan Galtung18 en la cual se establece que la
violencia cuenta con tres dispositivos: uno visible y dos invisibles. El visible es la violencia de tipo directo en el cual se
realiza una accin agresiva directa sobre un sujeto; este tipo
de violencia es visible por medio del comportamiento.

Violencia Directa
VISIBLE

INVISIBLE

Violencia
Cultural

Violencia
Estructural

Dentro de los tipos de violencia invisible se encuentran la

Violencia Estructural y la Violencia Cultural, la cual puede
llegar a generar Violencia Directa. La Violencia Estructural es
potenciada por el Estado, en donde no se provee de oportunidades a la poblacin frente a sus problemticas y demandas. La Violencia Cultural hace referencia a las maneras de
ocultar la Violencia Directa y la Estructural; son las justicaciones o los aspectos como costumbres o juegos de grupo
para inigir dolor a una persona; uno de los casos palpables
puede ser el machismo y la agresin a la mujer, en donde
uno de los argumentos es que la mujer debe ser sumisa a
su marido, aunque esto en la sociedad colombiana ha cambiado en el ltimo decenio. En este aspecto es importante
indicar que todas estas formas de violencia se deben tener
en cuenta a la hora de establecer estrategias y formas de
accin en defensa nacional19.

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Generalidades sobre geopoltica

La geopoltica tiene su origen en los planteamientos de

Rudolf Kjellen20, quien en 1899 se reri al trmino como
el inters general por vincular geografa y poltica, planteamiento desde el cual mencionara que la geopoltica concibe
al Estado como un organismo geogrco o como un fenmeno en el espacio. (Rosales, 2005:17). Dicho pensador sera
seguido por autores clsicos como S. H. Mackinder y Weiger; este ltimo conceba la geopoltica como la geografa
en movimiento. Teniendo en cuenta estos avances, un punto
de partida importante para la geopoltica lo dio un gegrafo
Alemn, Friedrich Ratzel, cuando dijo que el Estado funciona
como un organismo vivo, y como tal, necesita espacio para
crecer y moverse.
La metfora biolgica de Ratzel la adopt literalmente Kjelln, quien postul que las condiciones y problemas de los
Estados se elevan desde su geografa; acept el Estado
como Forma de Vida con derecho natural a tener espacio
para crecer y acu el trmino geopoltica, que se expandi
en Europa y alcanz uso mundial. Halford Mackin, un gegrafo y poltico britnico, impuls el tema geopoltico. Sus
reexiones sobre la distribucin de fuerzas entre las naciones del mundo fueron bsicas. Plante el concepto de One
World, un mundo, y un orden mundial basado en la regin
central y regiones perifricas con menor poder. Sin embargo,
su teora de poder mundial, basada de preferencia en lo territorial, perdi en parte su validez con el advenimiento de las
comunicaciones instantneas, el apoyo satelital a la guerra
y el podero areo.
Finalmente, Karl Haushofer, un militar y gegrafo poltico
alemn, identic la geopoltica con las doctrinas de dominacin mundial, al usar argumentos para justicar los reclamos
internacionales de Alemania despus de su derrota en la Primera Guerra Mundial21. Teniendo en cuenta este recorrido

17

Clausewitz, Karl von. De la Guerra. En www.librodot.com

18

Galtung, Johan.Violencia, guerra y su impacto sobre los efectos visibles

e invisibles de la violencia. Disponible en http://them.polylog.org/5/fgj-es.
htm. La imagen fue tomada del sitio de internet.

19

La Defensa Nacional en Colombia es la integracin y accin coordinada del Poder Nacional para perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo
tiempo y cualquier momento, todo acto de amenaza o agresin de carcter interno o externo que comprometa la soberana e independencia de
la Nacin, su integridad territorial y el orden constitucional. (Ley sobre
organizacin y funcionamiento de la seguridad y defensa nacional, N.
684-13/08/01, Art. 6). Vase Donado, Marcela. Atlas Comparativo de la
Defensa en Amrica Latina. En www.resdal.org. Pg. 130.

20

Politlogo sueco. Vivi entre los aos de 1864 y 1922.

21

Mendoza Morales, Alberto. Globalizacin y Geopoltica. En www.sogeocol.edu.co/documentos/1global.pdf

103

otras voces
conceptual, es importante mencionar que en Colombia el Instituto de Estudios Geopolticos (IEG), de la Universidad Militar
Nueva Granada, alude a la Geopoltica como la ciencia que
estudia la realidad geogrca desde el punto de vista poltico
para establecer las inuencias mutuas y deducir la mejor forma de armonizarlas en benecio del poder nacional22.

al enemigo, y el que est golpeado no implica que est vencido. Tanto Sun Tzu en El Arte de la Guerra como Miyamoto
Musashini en el Libro de los 5 anillos del poder dicen que se
debe ser prudente. Salomn en sus Proverbios indica que no
se debe ser presuroso para hablar: Antes de hablar, pon tu
dedo en tu boca y considera.

En ese sentido la Geopoltica se puede entender como un

instrumento que desde la ciencia da lugar a las explicaciones
de la problemtica social, las cuales en la actualidad no se
limitan solo a un espacio fsico, sino que trascienden a las
realidades virtuales y ciberespaciales, que han desplazado
el foco de atencin de las fuentes tradicionales del poder
como el espacio, el territorio y las fuerzas militares convencionales.

Aplicado al caso colombiano, pone de presente que aunque

no se ha terminado la Guerra Irregular, en el pas se habla de
victoria sobre las Farc, y esto en contraste con lo expuesto
por Sun Tzu genera un foco de alarma, ya que no se debe
celebrar antes de vencer al enemigo, porque se puede fastidiar la celebracin. Dentro de la estrategia militar se debe
ser moderado y reexivo en las victorias de batallas y decisivo y certero en el combate; esto es parte de lo esencial
que constituye la estrategia militar como un punto importante
en la Defensa Nacional, ya que esta es la que posibilita la
planeacin y la organizacin de los medios para garantizar
la felicidad del pueblo, teniendo presente que la Defensa Nacional es la garanta del Estado para el mantenimiento del
orden en la sociedad.

Apuntes sobre estrategia militar

Para hablar de estrategia militar, es importante tomar como

la opcin articuladora la propuesta por Clausewitz23, la cual
establece que la estrategia militar es la continuacin de la
direccin y preparacin de encuentros aislados articulados
a una planicacin rigurosa de la llegada al campo de combate. La estrategia es el uso del encuentro para alcanzar
el objetivo de la guerra, cuyo elemento fundamental es la
razn y la objetivacin de los recursos y formas de llegar a
la victoria evitando al mximo la posicin de combate como
lo plantea Sun Tzu.
Dentro del desarrollo de la estrategia est el mantenimiento
de los valores y virtudes propios de la justicia, se lucha por
resguardar la vida y la armona de la sociedad. Esto va de la
mano con las doctrinas de la polica sealadas por Foucault
en donde la funcin de la fuerza del Estado es garantizar la
felicidad de la poblacin. (Foucault, 1998).
Segn Sun Tzu, el Arte de la Guerra es el arte del engao;
dentro de lo visto en el curso Codenal se puede ver que con
las operaciones sicolgicas se plantean formas de engaar
al enemigo para someterlo y hacer que se rinda de todas
maneras. Es importante tener en cuenta que la nalidad es
ganar la favorabilidad de la poblacin para obtener la victoria, como lo planteaba Mao Ts-Tung. Pero teniendo en
cuenta que el n de la fuerza militar del Estado es garantizar
la felicidad de la poblacin, es fundamental no descuidar la
atencin de las demandas ciudadanas teniendo en cuenta
que a quien se busca someter es al enemigo.
Esto quiere decir que engaar al enemigo no es engaar a la
poblacin ni engaarse a s mismo, teniendo en cuenta que
en ningn momento en la guerra se puede bajar la guardia ni
ser airoso. De acuerdo con Sun Tzu, no se puede subestimar
104

Recomendaciones

Es importante que dentro de la estrategia en defensa nacional se mejore el armamento para la adecuacin a guerras internacionales.
No conarse ni conformarse con las victorias en batalla.
Ser prudentes polticamente al hablar de victorias decisivas y mantenerse alerta sobre las implicaciones de mejoramiento militar de la guerrilla.
Consolidar procesos tericos para fundamentacin doctrinal.
En cuanto a la aplicacin de los derechos humanos, es
esencial generar escenarios de acercamiento a la poblacin civil.
Generar procesos administrativos que sean ecientes y
ecacia.
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22

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23

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105

otras voces
Anexos

Anexo 1: Marco Legal

Anexo 2: Tratados Internacionales Raticados por Colombia
Anexos
Anexo 1: Marco Legal24

Constitucin
Nacional

DEFENSA NACIONAL

FUERZAS ARMADAS

SERVICIO MILITAR

- Declaracin de estado de
guerra exterior a cargo del
Presidente, con aprobacin
del Senado, previa rma de
todos los ministros (Arts.173
y 212).

- Fuerzas Militares son permanentes y estn constituidas

por el Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area (Art. 217).

- Servicio militar obligatorio (Art. 216).

- Fin esencial del Estado es

defender la independencia
nacional y mantener la integridad territorial (Art. 2).

- Finalidad: la defensa de la soberana, la independencia, la

integridad del territorio nacional y del orden constitucional
(Art. 217).
- Direccin y disposicin de Fuerza Pblica como Comandante Supremo la ejerce el Presidente (Art. 189).
- Fuerza Pblica no es deliberante, no puede reunirse sin
orden de autoridad legtima ni dirigir peticiones (Art. 219).

- Funcin del Presidente es

proveer a la seguridad exterior
de la Repblica (Art. 6).

- Sufragio e intervencin en actividades polticas, prohibidos para miembros de Fuerza Pblica mientras permanezcan en servicio activo (Art. 219).

-Obligacin ciudadana de tomar las armas cuando las necesidades pblicas lo exijan
para defender la independencia nacional

- Corte Marcial o Tribunal Militar, integrado por miembros de

la Fuerza Pblica, conoce en caso de delitos cometidos por
miembros de la fuerza en servicio activo y en relacin con el
mismo servicio. Se aplica Cdigo Penal Militar (Art. 221).

(Art. 216).

Prohibicin de ser congresista para quienes hubieren

ejercido, como empleados pblicos, jurisdiccin o autoridad
militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la
eleccin (Art. 179).

- Ley sobre organizacin y

funcionamiento de la seguridad y defensa nacional

- Ley que reviste al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con
las Fuerzas Militares (N 578 - 14/03/00)

(n. 684 - 13/08/01)

- Decreto 1790 de 2000. Normas de carrera del personal de

ociales y subociales de las Fuerzas Militares.

- Ley de Servicio
Militar Obligatorio
(n. 4803/03/93)

- Decreto 1793 de 2000. Rgimen de carrera y estatuto de

personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares.

Legislacin

- Decreto 1794 de 2000. Rgimen salarial y prestacional

para el personal de soldados profesionales de las Fuerzas
Militares.
- Decreto 1797 de 2000. Reglamento de Rgimen Disciplinario de las Fuerzas Militares.
- Decreto 1799 de 2000. Normas de evaluacin y clasicacin para el personal de ociales y subociales de las
Fuerzas Militares.

24

106

Donado, Marcela. Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. En www.resdal.org. Pg. 138.

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otras voces
Anexo 2: Tratados Internacionales Ratificados por Colombia25

Sobre Seguridad Hemisfrica

- Tratado Interamericano de Asistencia Recproca

Firma: 02/09/1947 - Raticacin: 09/02/1948
- Tratado Americano de Soluciones Paccas
Firma: 30/04/1948 - Raticacin: 06/11/1968
Sobre Sistema Hemisfrico

- Carta de la Organizacin de los Estados Americanos

Firma: 30/04/1948 - Raticacin: 13/12/1951
- Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos
(Prot. de Buenos Aires)
Firma: 27/02/1967 - Raticacin: 27/02/1970
- Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos
(Prot. de Cartagena de Indias)
Firma: 05/12/1985 - Raticacin: 12/03/1987
- Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos
(Prot. de Washington)
Firma: 14/12/1992 - Raticacin: 03/07/1996
- Prot. de Ref. a la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos
(Prot. de Managua)
Firma: 10/06/1993 - Raticacin: 15/11/1996
- Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la Organizacin de los
Estados Americanos
Raticacin: 17/06/1974
Sobre Derechos Humanos y Justicia

- Convencin Interamericana para Facilitar la Asistencia en Casos de Desastre

Firma: 08/10/1992 No ratica
- Convencin Interamericana sobre la Desaparicin Forzada de Personas
Firma: 05/08/1994 Raticacin: 12/04/2005
- Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura
Firma: 09/12/1985 - Raticacin: 02/12/1998
25

Donado, Marcela. Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. En www.resdal.org. Pg. 139.

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107

otras voces
- Corte Penal Internacional
Firma: 10/12/1998 - Raticacin: 05/08/2002
- Obligatoriedad ante la Corte Internacional de Justicia
Raticacin: 30/10/1937

Sobre Armamento

- Tratado para la Proscripcin de las Armas Nucleares en Amrica Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco)
Firma: 14/02/1967 - Raticacin: 04/08/1972
- Tratado de no Proliferacin de Armas Nucleares
Firma: 01/07/1968 - Raticacin: 08/04/1986
- Convencin para la Prohibicin de Armas Qumicas
Firma: 13/01/1993 - Raticacin: 05/04/2000
- Convencin sobre la Prohibicin de Minas Antipersonales
Firma: 03/12/1997 - Raticacin: 06/09/2000
- Convencin sobre el Desarrollo, Produccin y Acumulacin de Armas
Txicas y Bacteriolgicas y su Destruccin
Firma: 10/04/1972 - Raticacin: 19/12/1983
- Convencin sobre la Prohibicin o Restriccin del Uso de Ciertas Armas
Convencionales con Excesivos Daos o Efectos Indiscriminados
Firma: - Raticacin: 06/03/2000
- Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trco Ilcito de
Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados
Firma: 14/11/1997 - Raticacin: 05/02/2003
- Convencin Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones
de Armas Convencionales
Firma: 07/06/1999 No ratica

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Mauro Barberis: tica para juristas

Traduccin de lvaro Nez Vaquero. Editorial Trotta, S. A., Madrid, 2008
[Ttulo original: Etici per giuristi. Gius. Laterza & Figli Spa, Roma-Bari, 2006]

David Surez Rivero1

tica para juristas, libro recin traducido y publicado por Editorial Trotta y en venta ahora en nuestras libreras, representa sin duda un Manual hace tiempo esperado por los estudiosos del Derecho, es decir, por los juristas de profesin, como
muy bien lo indica su ttulo. Pero tambin es un texto deseosamente aguardado, sin temor a equivocarnos, por todos
aquellos que se interesan por los problemas de la losofa
moral, jurdica y poltica y por ese grupo nada exiguo de profesionales y activistas que se desempean en los campos
anes a la poltica de los derechos humanos. No podra ser
de otro modo; se asiste a una poca de cambio de paradigma en el pensamiento jurdico, una transformacin que tiene
diferentes causas, entre ellas, algunas de esencia prctica,
esto es, producidas por cambios que no tienen en el espacio
acadmico sino su expresin ltima y ms elaborada. Desde nales de la segunda mitad del siglo XX, la crisis de los
estados del bienestar (welfare states) se hizo acompaar de
varios fenmenos de diferente naturaleza y simultnea manifestacin: derrumbe del socialismo real, auge del neoliberalismo, creencia eufrica en la unipolaridad poltica mundial,
globalizacin, avance acelerado de un rgimen de derechos
humanos en el orden internacional, nuevas guerras, nuevos actores internacionales. Ninguno de estos fenmenos,
pese a su simultaneidad, guarda proximidad en cuanto a
su naturaleza o signicado. Todos tienen, no obstante, una
consecuencia comn: la preocupacin por los valores, por la
tica que debe guiar las decisiones polticas fundamentales,
que se ofrecen como respuestas o soluciones candidatas
frente a un mundo desgarrado por la desigualdad, el conicto, la violencia y el escepticismo.
Si bien el mundo que surgi tras 1945, logr ocultar la diversidad tras la oposicin entre dos esquemas con pretensin
hegemnica cada uno: socialismo o capitalismo; despus de
1989 la pretendida unipolaridad del mundo permiti ver la di-

novaetvetera

versidad de intereses y proyectos que es realmente el mundo. El trasfondo liso de un universo sin escisiones polticas
aparentes ha puesto de maniesto una acusada divergencia
de proyectos, valores y nalidades que se resuelven conictivamente. Es lo que Bobbio, en la frase que Barberis recoge
como epgrafe general del libro, denomin politesmo de los
valores. Este politesmo axiolgico, cuya expresin poltica
deba ser un pluralismo tico-poltico practicado dentro de
los mrgenes de la tolerancia, tambin se encuentra hoy
dominando el discurso del Derecho constitucional y de los
Derechos Humanos internacionales. El problema principal,
como lo hace notar Barbens, no solo se presenta como un
conicto de valores sino como un debate en el que la ambigedad del lenguaje ocupa el lugar en el que aquellos valores se expresan. Esta ambigedad y confusin antecede y
torna difcil cualquier salida posible al conicto entre valores,
o disenso, como dira su autor, oscureciendo el sentido y
obstaculizando el acuerdo.
Teniendo a la vista este horizonte de conceptos valorativos,
a travs de los cuales se expresan los principales dilemas
y conictos de la prctica jurdica contempornea, Barberis
establece un elenco de cinco categoras requeridas de discusin y esclarecimiento: derechos, democracia, libertad,
constitucionalismo y pluralismo. El libro se divide, consecuentemente, en cinco partes que desarrollan los principales
problemas axiolgicos que actualmente gobiernan la prctica jurdica: los derechos (1), la democracia (2), la libertad (y
el liberalismo) (3), la constitucin (y el constitucionalismo) (4)
y el pluralismo (5).
Esta tica para juristas, en efecto nos dice, no propone
recetas normativas, sino que analiza unos pocos conceptos
valorativos con los que los juristas deben lidiar cotidianamen1

Editor de Nova et Vetera.

109

resea
te: derechos, democracia, libertad y constitucionalismo, ms
el mismo pluralismo tico, es decir, la tesis de la posibilidad
del conicto tico. (Barberis, 2008, 12).
La forma de analizar estos conceptos valorativos, o valores
acuados en conceptos, que es propuesta y seguida por
Barberis en su texto, consiste en contrastar las diferentes visiones que estos conceptos han tenido histricamente, pero
que an se mezclan y confunden en cualquier debate contemporneo sobre el tema. Los derechos, primera parte del
libro, son indiscutiblemente los primeros en rendir examen de
claridad, y ello, sobre todo, porque el nuestro es realmente el tiempo de los derechos (Barberis, 2008, pg. 13). No
slo los juristas hablan de derechos, sino las declaraciones
constitucionales e internacionales, los lsofos morales y los
polticos. Es comn ver cmo se opone una tica basada en
los derechos (rights-based ethics) a otras tradicionales fundadas en virtudes, nes y deberes. Barberis se adentra en
esta complejidad lexicogrca, en las reglas pragmticas del
lenguaje de los derechos, con una estrategia basada en dos
pasos: anlisis del lxico mismo derechos como sustantivo,
derechos como adjetivo, normas que instituyen derechos y
sujetos que son titulares de derechos (Barberis, 2008, epgrafes 1.1-1.3). El segundo paso consiste en el anlisis de
aquellos problemas que han dominado la discusin contempornea: los fundamentos, la positivacin, las generaciones
y los conictos entre derechos. (Barberis, 2008, epgrafes
1.4-1.7).
La segunda categora valorativa en pasar al juicio analtico
del autor es la democracia, y es lgico que as sea, como lo
justica la ya familiar oposicin entre derechos y democracia. Los derechos son el lmite a la democracia, se suele decir. Pero estos son solo unos de los aristas del multifactico
problema de la democracia; a simple vista, como recuerda
al comienzo Barberis, ha quedado atrs la desconanza clsica frente a la democracia. Basta rememorar las clsicas
inventivas de Platn y de Aristteles contra esta forma de
gobierno. Sin embargo, hoy nadie se opone abiertamente a
ella, aunque tal aprobacin se d slo a condicin de concebirla de los modos ms diversos e incluso opuestos e,
incluso, al precio de concebirla de manera crecientemente
alejada de su concepcin original de autogobierno del pueblo (Barberis, 2008, 51). Poderes independientes y controles democrticos, junto a los derechos fundamentales, son
algunos de los lmites que bloquean un sentido de autogobierno absoluto. El anlisis conceptual se despliega alrededor de siete calicativos de la democracia, los mismos que
han jalonado su historia: democracia directa, representativa,
liberal, social, procedimental, deliberativa y constitucional. El
anlisis supera la clsica y reductiva dicotoma entre demo110

cracia directa y representativa, al ofrecer cinco formas ms,

las que, como aqu lo hace el autor, casi nunca aparecen
contrastadas en un examen de conjunto con el n de responder a una pregunta: qu papel ocupa hoy la democracia en
nuestra esfera tica? (Barberis, 2008, 51).
La libertad sigue en el examen desarrollado por Barberis,
ahora acompaada del liberalismo, como la doctrina, el movimiento y, por qu no?, la ideologa que sita este valor
en el centro de la vida poltica, es decir, que hace de ella,
la libertad, un n ltimo y criterio de evaluacin de nuestro
ethos civil y frontera de un espacio econmico con vida propia. Barberis, como a todo lo largo del libro, tiene como trabajo afrontar la complejidad, no evadirla. Por eso asume los
distintos conceptos de la libertad. Va ms all de su primer
complejizador: Isaiah Berlin. Ya no es libertad negativa y
libertad positiva, dicotoma simplicadora a n de cuentas,
que tiene su raz en la oposicin entre liberalismo y democracia de fuerte predominio en el contexto de la guerra fra,
sino en el rastreo histrico de la libertad. As, tres signicados son distinguidos: libertad como status, libertad como
autonoma y libertad liberal, como esfera de derechos
individuales oponibles no slo a los individuos, sino tambin
a las mismas leyes y al mismo Estado (Barberis, 2008, 93;
vanse para este aspecto los epgrafes 2.3.1-2.3.3).
Tampoco el liberalismo es uno, sino tres. Hay liberalismos: el liberalism angloamericano o liberalismo de izquierda, que tiene en John Rawls su representante ms genuino;
el libertarianismo o classical liberalism, o tambin liberalismo
de derecha, con Friedrich von Hayek y Robert Nozick, como
sus ms conspicuos doctrinantes; y el liberalismo liberal o
anarcocapitalismo, con Murray Rothbard como su exponente
principal. (Barberis, 2008, 96-101).
Tres concepciones de constitucin y cuatro conceptos de
constitucionalismo (separacin de poderes, rule of law,
Estado de derecho y legalidad) son el objeto del cuarto
captulo. Tambin aqu, como en los captulos anteriores, la
historia conceptual y la pragmtica del lenguaje son las guas
en el anlisis, para desembocar en la ltima parte del trabajo,
relativa al conicto de los valores, o el enfrentamiento axiolgico: el pluralismo. Con mltiples mbitos pluralismo tico,
pluralismo poltico, pluralismo cultural el desacuerdo sobre
valores se expresa con dismiles redeniciones que es necesario examinar: pluralismo, relativismo, subjetivismo,
politesmo y particularismo (Barberis, 2008, epgrafes 5.65.7). La parte nal de todo este trabajo, que no solamente de
su ltimo captulo, tal como lo demuestra la concatenacin
de los temas, se dedica a los dilemas morales. stos le permiten al autor resolver la cuestin de si el pluralismo tico es

novaetvetera

resea
ms plausible que su antpoda, el monismo tico. Los dilemas morales tomados por el autor en este juicio que corona
su ensayo son los casos o problemas constitucionales.

tica para juristas es un libro imprescindible, elegantemente

escrito, didcticamente estructurado, de coherente arquitectura y amena lectura. Su rigurosa virtud analtica y clara

novaetvetera

exposicin lo sitan entre los mejores ejemplos del iuspositivismo crtico (Ferrajoli), que tuvo en Bobbio un primer inspirador, y tiene hoy, en juristas como Luigi Ferrajoli, Letizia
Gianformaggio, Ricardo Guastini y Massimo La Torre, una
poderosa corriente de pensamiento losco-jurdico.

111