ESTUDIO INTRODUCTORIO GESTIN PBLICA

LA ADMINISTRACIN PBLICA DE SIEMPRE BAJO UN NUEVO DISFRAZ?

Los estudiosos, practicantes y observadores de la accin gubernamental, quienes
durante muchos aos se desempearon dentro de un campo profesional y
disciplinario llamado administracin pblica, se han visto desbordados en las ltimas
dcadas por un conjunto de nuevas denominaciones entre las que no siempre queda
clara la relacin: polticas pblicas, gestin pblica y ms recientemente gerencia
pblica. Se trata de nuevos apodos para describir la administracin pblica
tradicional? Se trata de modas o corrientes pasajeras? Es una forma de confundir
o efectivamente de avanzar y aclarar nuestro campo de estudio?
El desarrollo de la administracin pblica permiti durante muchos aos aprehender
los diversos aspectos de la accin gubernamental. No olvidemos que la concepcin
del Estado en buena parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo
se centraba en el modelo de un Estado gendarme, preocupado de manera exclusiva
por garantizar la seguridad y soberana adems de impartirla justicia. Se trataba de
un Estado no interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurdica le
permita hacer. El estudio del marco legal particularmente del derecho
administrativo permita entender casi en su totalidad el conjunto de la accin de
gobierno.
Posteriormente, desde la dcada de los treinta, en la mayor parte de los pases
capitalistas la concepcin del Estado evolucion hacia el modelo del Estado
providencia -la primera fase del Estado benefactor-o En este modelo se ampliaban
las responsabilidades estatales hacia la oferta de bienes pblicos bsicos, como
educacin, salud, vivienda y algunos otros. Ciertamente, a partir de este cambio de
escenario la accin gubernamental se expandi; el principal reto era de orden
cuantitativo: lograr la cobertura de los servicios bsicos. Los aparatos
gubernamentales se convirtieron en grandes aparatos de produccin masiva de
servicios.
Si bien los cambios fueron importantes, lo cierto es que la administracin pblica
segua siendo capaz de entender, analizar y prescribir la accin gubernamental. Los
preceptos legales, los procedimientos administrativos y la teora de la burocracia
eran los ejes de una disciplina que, suponiendo un comportamiento monoltico del
todo estatal, no quedaba muy distante de la realidad. Se trataba en ese momento de
una disciplina que, enmarcada en los aspectos prescriptivos-legales, buscaba regir
la accin gubernamental, acotar el papel de las dependencias gubernamentales,
ordenar la lgica del proceso y establecer pulcritud normativa en la dinmica de los
funcionarios responsables. En esta etapa la discusin acerca de la dicotoma entre
poltica y administracin era intensa. Toda interferencia poltica en la esfera
administrativa se interpretaba como una intromisin indeseable.
No es sino hasta la segunda mitad de siglo xx cuando el enfoque jurdico tradicional
de la administracin pblica comienza a perder su capacidad para explicar un
fenmeno que se va haciendo cada vez ms complejo. Se podra decir que el objeto
de estudio de la disciplina no pudo seguir ms en el "contenedor" y rebas los lmites
del enfoque tradicional. Es el momento en que la intervencin estatal se ampla
hacia diversos sectores de actividad; es la etapa en que la norma jurdica queda
atrs de una realidad que se mueve flexiblemente dependiendo de lo que los
consensos de los actores polticos en turno consideren estratgico para el desarrollo
econmico, o lo que la dinmica internacional promueva como espacios viables de
intervencin. Es la fase amplia del Estado benefactor, llamada por algunos Estado
omnipresente.'

Como lo han sealado diversos autores.' la alta complejidad en la que se vean

inmersas las estructuras gubernamentales generaba, como reflejo automtico, la
necesidad de crecer en tamao para intentar de esta manera enfrentar dicha
complejidad. Crecen las dependencias existentes y surgen otras nuevas; la lgica de
la accin gubernamental se hace, por tanto, difusa y confusa. Adems, no olvidemos
que en buena parte de los pases con un sistema democrtico ya consolidado el
juego de los actores polticos se hace ms intenso aprovechando al mximo los
espacios de intervencin de cada uno de ellos en las acciones de gobierno.
El monolito estatal se fragmenta. La lgica de la accin gubernamental se diversifica
en varias lgicas. Las dependencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y
se disputan los espacios y los recursos, los cuales, por cierto, comienzan a ser ms
escasos dados los altos niveles de dficit pblico a los que se llega en el escenario
de una excesiva intervencin estatal. En medio de este proceso de fragmentacin,
los grupos organiza dos de la sociedad comienzan a introducirse por todas las
rendijas. La accin gubernamental deber ser en adelante mucho ms interactiva
con agentes y agencias no gubernamentales.
La nueva realidad que debe describirse y explicarse es este escenario de fuerzas
centrfugas en la accin gubernamental; un escenario de espacios que se definen
por la interaccin de actores, de variables exgenas que alteran el funcionamiento
de las dependencias y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas. Si bien se
mantiene como principio una lgica racional-legal, se crean grandes distancias
respecto a ella en el acontecer cotidiano. Lo que arroja ms luz sobre la accin
gubernamental es el pro ceso que se da en torno a lo racional-legal y no ms al
interior de esta su puesta lgica de comportamiento. Es a partir de este momento
cuando la administracin pblica tradicional ya no puede ayudarnos a entender el
acontecer del gobierno en accin.
No es casual que a fines de los aos cincuenta y sobre todo a lo largo de los
sesenta surja la escuela de las polticas pblicas' como un marco de anlisis que
busca entender la accin gubernamental rompiendo con varios su puestos bsicos
de la administracin pblica: al anlisis que se funda en la dependencia se
contrapone el anlisis que parte de la poltica pblica en cuestin; a la norma jurdica
como base de estudios se contrapone el proceso decisorio; al acotado campo de la
administracin se opone la amplia gama de vnculos e intersecciones entre los
mbitos poltico y administrativo. Se trata, por tanto, de un campo disciplinario que
nace de la necesidad de aprehender una realidad ms compleja, difusa y
multifactica que aquella en la que surgi la administracin pblica.
Una vez que el Estado omnipresente entra en una profunda crisis de legitimidad a
fines de la dcada de los setenta, se inicia nuevamente la re configuracin del
aparato estatal. Surge lo que algunos han denominado el Estado modesto" o el
Estado regulador" como lo han llamado otros-, comprometido en la articulacin de
los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentacin de atender
directamente con dependencias propias todos los asuntos pblicos. De hecho, en
este escenario lo pblico deja de ser un monopolio estatal que recobra su esencia
original: un espacio para el conjunto de individuos, agencias y agentes de una
sociedad, dentro del cual las dependencias gubernamentales son slo uno de los
componentes.
En este escenario la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y
potencialmente ms conflictiva que antes. Las dependencias asumen un
comportamiento semiautnomo, puesto que slo de esta forma pueden enfrentar sus
retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las polticas pblicas y de

los programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin constante con

agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas seales de los
contextos poltico, econmico, tecnolgico, social o cultural en los niveles regional,
nacional o internacional se convierte en un elemento rector de la accin de las
diversas dependencias, que adquiere el mismo nivel de importancia que los grandes
lineamientos del gobierno en turno. De nada sirven las dependencias claramente
subordinadas al gobernante pero incapaces de sobrevivir en un ambiente cambiante
y agresivo. En este escenario se supone de {acto que es preferible tener
dependencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, con al tos grados
de profesionalizacin y que "hagan bien lo que tienen que hacer" aun cuando el
gobierno central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera.
En tal situacin se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de
dependencias gubernamentales ms que un "aparato gubernamental", concepto
cada vez menos til en el estudio de la accin de gobierno. Las redes de
dependencias, si bien todas ellas gubernamentales, compi ten, disputan espacios y
recursos, desarrollan lgicas slo parcialmente comunes y que en cambio pueden
mostrar grandes diferencias. El concepto de organizaciones y redes "flojamente
acopladas'? es muy til para describir el nuevo fenmeno que tratamos de estudiar.
Es en este momento cuando la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de
actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros
aspectos, surgen como elementos fundamentales del anlisis.
Un escenario como el descrito es un campo propicio para el surgimiento de la
gestin y de la gerencia pblica. No es casual que a mediados de la d cada de los
setenta algunos autores comiencen a hablar con insistencia de public management
en los Estados Unidos. Se supone que los problemas ms importantes de una
dependencia gubernamental se relacionan con cmo manejar adecuadamente sus
recursos para sobrevivir, cmo interrelacionarse de manera ptima con otras
dependencias y con el usuario (cliente) del servicio que se provee y cmo redefinir
constantemente la misin para hacer viable en el largo plazo la accin institucional.
De alguna forma se establece el supuesto de que un buen gobierno ser aquel en
que el conjunto de redes de dependencia funcione bien; es decir, con eficiencia en el
ejercicio de los fondos pblicos, con eficacia en la interaccin con agentes y
agencias externos, y con legitimidad en la prestacin del bien o servicio que produce
(es decir, la satisfaccin al cliente y la rendicin de cuentas."
En cuanto a la diferencia entre gestin y gerencia pblicas se trata de un matiz
semntico. Una vez que en los Estados Unidos se impulsa la idea de public
management, poco a poco se va introduciendo este concepto al resto de los pases.
En Francia, por ejemplo, desde inicios de la dcada de los ochenta se incorpora el
trmino como un anglicismo; lo mismo sucede en muchos otros pases del mundo.
Curiosamente, en Espaa, para evitar el anglicismo, se incorpora un galicismo:
gestin pblica, que viene del francs gestion publique. En algunos pases de
Amrica Latina se adopta la denominacin gerencia pblica refirindose a lo mismo,
aunque posteriormente se adopt indistintamente gestin o gerencia pblica.
Si quisiramos precisar todava ms los trminos, cabra hacer una distincin. Tal y
como Bozeman lo seala, encontramos dentro de esta corriente dos escuelas
claramente diferenciadas: lo que Bozeman llama el enfoque "P" -aquel que surge en
las escuelas de polticas pblicas y en las que la public managernent fue vista como
complementaria del estudio de las polticas-, se concibi como el manejo directivo de
las polticas (este enfoque en espaol correspondera a la denominacin de gestin
pblica); por otra parte, Bozeman presenta el enfoque "B", que surge de las escuelas
de negocios, el cual recupera los conceptos bsicos de la administracin de

empresas, siendo menos riguroso en la distincin entre las esferas pblica y privada
(este enfoque en espaol correspondera a la denominacin de gerencia pblica).
Pese a esta diferencia de matiz, en la traduccin del presente libro se opt por el
concepto gestin pblica para abarcar ambas escuelas.
Esta breve descripcin del desarrollo de la administracin pblica muestra que las
diferentes denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han
surgido en momentos histricos particulares, buscando aprehender de una forma
distinta un fenmeno por dems complejo y cambiante. Ninguna de ellas es una
moda; son partes complementarias de la disciplina original que desarrollan
conceptos, categoras y mtodos de anlisis. Si bien todas ellas tienen su visin
propia, la realidad es que son ms complementarias que competidoras entre s. Por
consiguiente, no es una "irreverencia" aceptar que la administracin pblica
tradicional ha sido rebasada en gran medida por la realidad, aunque s lo sera decir
que dicho enfoque ya no tiene nada que ofrecernos. Todas estas corrientes se deben
entender como componentes de un mismo cmulo disciplinario; todas ofrecen
herramientas diferentes y perspectivas diversas, las cuales es necesario integrar en
el conocimiento de la accin gubernamental.