Go to Top

Ensaio sobre a Elaborao de Polticas Pblicas*

* Edmar Roberto Prandini, fevereiro de 2017

e-mail: edmarrp@yahoo.com.br
edmarprandini@seplan.mt.gov.br

O conhecimento sobre as Polticas Pblicas vasto e orientado por diferentes

escolas interpretativas cuja explanao, em seu desenvolvimento histrico ou em
sua variedade, no pretendemos aqui realizar.

O objetivo deste ensaio no produzir, portanto, um estudo acadmico ou

cientfico, mas condensar contedos cuja compreenso seja til do ponto de vista
da operacionalizao e da funcionalidade por agentes que estejam inseridos no
porvir cotidiano da implementao das polticas pblicas.

Ao mesmo tempo, evidenciar que os encaminhamentos necessrios aos processos

de implementao das polticas pblicas no deixam de revestir-se de
simultaneidades e complexidades que no podem ser desprezadas em nenhuma
circunstncia, por lhes serem constitutivas inerentes e, deste modo, condies
indispensveis de sua existncia.

1. Conceituao

A primeira questo alude necessidade de definio conceitual e de delimitao

de sua natureza e especificidades.

Enquanto esfera de interveno humana no processo histrico, as polticas

pblicas dialogam com os demais campos tericos que descrevem os processos
da ao: a tica (geral, profissional, corporativa) e a poltica.

A ao humana na histria, individual ou coletiva, ao mesmo tempo em que

responde s circunstncias presentes, informa mudanas que as pessoas so
capazes de produzir nos seus ambientes, dialeticamente sofrendo influncias do
contexto enquanto concomitantemente gerando influncias novas sobre ele,
2
alterando-o, portanto.

Deste modo, a ao humana engendra-se desde um processo de formao de

conscincia sobre o ambiente em que esto inseridas as pessoas, o que implica
dizer que opera como um agente de seleo, organizao intelectiva e
interpretao de faces ou dimenses da realidade circundante, que as pessoas
foram capazes de, individual ou coletivamente, apreender, inclusive por
transmisses histricas e sociais de cultura. A esta dimenso, do percebido,
selecionado e formulado, denominemos de esfera da compreenso1. Mas,
frise-se, a ao humana tambm exprime o no percebido, o no apreendido, o
no compreendido: contedos da realidade que, independentemente do grau de
relevncia que possuam na configurao da mesma, no foram identificados no
processo de seleo e de organizao intelectiva e que, portanto, mantm-se
como pontos cegos conscincia dos sujeitos, que entretanto, persistem
influentes, atuantes e, por consequncia, constituindo-se como foras agentes do
ciclo histrico.

Do ponto de vista epistemolgico, portanto, o desafio dos sujeitos sempre o de

ampliar a compreenso, ainda que necessariamente saiba-se, desde sempre, que
todavia se logrem xitos neste esforo, persistir ele sempre inconcluso. Alguns
autores, em especial os fenomenlogos, construram a categoria
"intencionalidade" para expressar a cincia dessa "parcialidade" de apreenso dos
objetos ou dimenses da realidade2.

Distingua-se que o uso da expresso intencionalidade aqui est situada no mbito

do conhecimento, no da moral. A inteno reflete, neste mbito, a incompletude
ou a capacidade limitada do sujeito de conhecimento, capaz apenas de conhecer
partes, direes, sentidos da realidade; refere-se impossibilidade de conhecer a
realidade como um todo.

1
Como se sabe, a filosofia, especialmente no decorrer do sculo XX, viu desenvolver-se a Hermenutica,
lidando com muita riqueza das temticas da compreenso, sobretudo mediante estudos acerca da
linguagem como mediao fundamental da construo do saber e das relaes humanas e sociais. Sob
outra perspectiva, tambm a psicanlise abordou contedos que elucidam o processo da compreenso
humana, de maneira mais evidente quanto aos comportamentos e condutas dos indivduos em suas
interaes com seu ambiente de insero.
2
Edmund Husserl
3

Por sua vez, no campo da moralidade, a intencionalidade exprime o contedo da

vontade, constituda enquanto vetor de impulso das atitudes empreendidas pelas
pessoas. Sua etiologia pode ser proveniente de construtos racionais,
desenvolvidos mediante encadeamentos logicamente estruturados, desde
premissas nitidamente esclarecidas, ou de paixes, desejos e anseios, cuja
natureza encontra-se fundada em disposies psquicas e nas emoes. Desta
considerao, dentre outras, derivaram, ao longo da histria, questes acerca da
possibilidade da pretenso de universalidade tica, ou seja: de que fosse possvel
identificar alguns contedos cuja validade seriam inquestionveis mesmo que
rejeitados por algumas pessoas, em certas pocas ou certos lugares; de que
fossem determinantes para a formao de juzos de eticidade das condutas de
todas as pessoas.

A ao humana, deste modo, um amlgama, tornado acontecimento na histria,

mediante gestos, atitudes, iniciativas, realizado pelos sujeitos, entre o campo da
inteleco, composto pelo compreendido e pelo "no-compreendido", e o campo
da moralidade, em que convivem disposies voluntrias, sobre premissas
nitidamente esclarecidas e sobre anseios e desejos de fontes psquicas, cujo
contedo nem sempre est plenamente elucidado para o prprio sujeito.

Enquanto sejam sujeitos os indivduos, pessoas fsicas, agindo deste modo,

individualmente, denominamos de tica, no desconsiderando que todo o suporte
de informaes com que se lida ou de sentimentos que se expressem tenham
origem social e intergeracional3. O que se pretende destacar, entretanto, que a
tica refere-se expresso operativa do indivduo, por sua exclusiva
responsabilidade.

Quando o sujeito em questo um agente profissional e o que esteja em jogo seja

o teor das aes do indivduo na aderncia e na adequao das condutas ante as
normativas profissionais, ento denominamos de tica profissional.

3
Carl Jung fazia uso do conceito de "arqutipos" para referir-se a contedos historicamente inculcados no
inconsciente das pessoas, em geral, na forma de smbolos, cuja origem seria resultante de processos
socialmente vividos transformados como que em patrimnio cultural comum.
4
Quando o sujeito seja uma instituio ou estejamos a examinar o comportamento
de um indivduo no interior de uma instituio, tratamos de tica corporativa. A
tica corporativa comporta equacionar as questes acerca de como uma
organizao ou um dos seus representantes opera no relacionamento com as
demais organizaes, no que diz respeito obedincia dos limites estabelecidos
pelos marcos legais, na busca por processos produtivos que ao mesmo tempo em
que viabilizem ganhos de eficincia e produtividade que respeitem os direitos
humanos, os direitos dos trabalhadores e a sustentabilidade ambiental. Um bom
exemplo de ao de tica corporativa foi a adeso precedente s legislaes hoje
vigentes que pretendia por iniciativa das prprias empresas erradicar o trabalho
infantil, anos atrs, sob liderana da Abrinq - Associao das Indstrias de
Brinquedos. As empresas, ao mesmo tempo em que restringiram o trabalho infantil
nas suas prprias linhas de produo, estabeleceram padres segundo quais os
seus fornecedores tambm no podiam utilizar-se de trabalho infantil, sob pena de
no terem seus insumos adquiridos. Agindo deste modo, as empresas no apenas
comprometeram-se e efetivaram polticas internas movidas por compromissos
elevados com os direitos humanos e civilizatrios, mas induziram outras empresas,
em geral de menor porte, a assumirem os mesmos compromissos, sob pena de
sofrerem sanes econmicas independentemente do Estado atuar sobre elas ou
no pela fiscalizao da proteo dos direitos dos trabalhadores. Mas, alm disso,
estas empresas atuaram tambm na forma de grupo de presso por alteraes
legais que municiassem o poder pblico de maior poder fiscalizatrio sobre as
prticas contra quais elas se insurgiam naquele caso. De modo contrrio, operam
contra a tica corporativa as empresas que, em nome da subservincia ao
"esprito capitalista"4, constituem clubes informais para elaborar prticas
oligopolistas e, desse modo, eliminar do mercado potenciais ou possveis
concorrentes. Exemplos dessa conduta podem ser encontradas nos mais diversos
episdios de corrupo investigados no Brasil e no exterior. Dentre tais prticas,
uma das que mais provoca repulsa da sociedade quando averiguadas so aquelas
que envolvem a corrupo de agentes pblicos ou de lideranas polticas para que
decidam em favor destas empresas em processos de compras governamentais ou

4
Aqui evidente a referncia categoria elaborada por Max Weber, que caracteriza como esprito
capitalista o ditame da obteno da mxima acumulao de capital em todos os momentos, por meio de
todos os processos, sob uso de todas as tcnicas e ferramentas disponveis para tanto, numa espcie
de rigorismo que faz dessa conduta um preceito religioso a ser obedecido zelosamente.
5
de modificao de decises legislativas. Outras ofensas tica corporativa so as
fraudes, a espionagem industrial, o dumping, a sonegao fiscal, a sabotagem aos
concorrentes, a falsificao de produtos, a comercializao de produtos
defeitusosos, etc.

Com a designao de poltica, fazemos referncia ao humana cuja deliberao

fruto de iniciativa coletiva. O que constitui a esfera poltica, neste mbito, a
resultante, cujas origens so processos de convergncia ou de conflitos entre
indivduos, agrupamentos e/ou instituies, interagindo de forma simultnea, mas
sob diversos graus diferenciados de influncia, na composio de uma proposta ou
de encaminhamentos, ainda que tais resultantes sejam sempre snteses
imperfeitas de agregao das vozes e dos interesses dos indviduos, grupos ou
instituies nelas integrados.

Tambm cabe compreender que tais resultantes no so definitivas: ao contrrio,

os mesmos campos polticos esto a todo tempo, em seu prprio interior,
promovendo mutaes e alterando os equilbrios relativos obtidos. Isto quer dizer
que as pessoas, grupos e instituies persistem reconstruindo as bases de suas
prprias snteses que conformam os seus prprios campos polticos.

Por isso, vale destacar que a poltica no se restringe ao dos "polticos", se

aqui os compreendermos enquanto aqueles sujeitos que no fazer cotidiano
destacam-se como representantes das correntes polticas. A poltica ao
coletiva, em que os polticos, por melhor que a possam vocalizar, exercem papel
relevante em sua definio, mas no exclusivo. Eles operam esta ao coletiva
porque toda uma mobilizao em torno de qual gravitam se efetivou, mediante a
agregao imperfeita de centenas de pessoas e/ou agrupamentos e/ou
instituies.

O desafio dos "polticos", portanto, passa a ser, alm de influenciar as pessoas,

agrupamentos e instituies que conformam o seu campo de ao, permitir que
todas estas pessoas e grupos considerem-se integrantes do mesmo amlgama, ou
seja, satisfaam-se com os percursos e itinerrios coletivamente encaminhados.
Distintamente, se agirem de outro modo, os polticos se deslegitimam e perdem a
6
capacidade de vocalizar seu prprio campo poltico. O poltico, portanto, se faz, no
difcil equilbrio entre influenciar, de um lado, por suas prprias idias e
proposies e, de outro, por acolher o sentimento coletivamente forjado com o
pensamento mdio das pessoas, grupos e instituies, que ele vocaliza.

Por fim, para concluso desta caracterizao conceitual, tratemos da categoria

"polticas pblicas".

Nas sociedades, sob a presuno da democracia, pretende-se que a dinmica de

disputas de interesses5 entre todos os agentes sociais reflita-se no Estado, que
emergiria, neste contexto, como esfera de processamento dos conflitos num grau
socialmente aceitvel, atuando, ao mesmo tempo, de forma legalmente instituda,
para erodir os problemas cujos nveis j no sejam mais tolerados pelos sujeitos,
indivduos, grupos ou instituies, ou para alterar padres dada a conformao de
novos horizontes ideolgicos por movimentos polticos inovadores.

Em todas as hipteses, tais intervenes do Estado, por quaisquer motivaes,

constituem as polticas pblicas, em cada uma das suas reas de atuao. Assim,
as polticas pblicas so a ao coletiva dos sujeitos que, de modo democrtico,
lograram, em determinado momento histrico, hegemonizar o Estado, em busca
do fortalecimento de suas proposies e de sua aplicabilidade.

Do mesmo modo que implica reconhecer que a ao do homem no mbito da

histria encerra o compreendido e o "no-compreendido", o intelectivo e o moral,
no mbito das poltica pblicas, implica reconhecer que nem todas as polticas
pblicas possuem o condo de processar adequadamente as solues a que se
destinam, porque seu nascituro pode ter-se dado em nveis inadequados de
informao, em conceituaes insuficientes acerca dos problemas da realidade
sobre quais pretendem interferir ou de perspectivas ideolgicas inadequadas para
agregar suficientemente os agentes sociais no mesmo esforo preconizado.

5
O marco de referncia dessa compreenso baseia-se na tradio terica instaurada pela matriz
marxiniana. Tal opo baseia-se no fato de que este horizonte terico reconhece as diversidades e os
movimentos sociais como componentes inerentes ordem social, em todas as esferas da realidade
social, no como meros desajustes de qualquer tipo de ordenao extra histrica.
7
Do que se depreende, de modo similar ao desafio enfrentado pelo "poltico" quanto
ao equilbrio entre influenciar seu movimento poltico e o acolhimento de suas
perspectivas sob pena de deslegitimao, que as "polticas pblicas" esto
desafiadas a tomarem a iniciativa das mudanas propugnadas a partir do aparato
do Estado ao mesmo tempo em que ausculta os agentes sociais, mesmo seus
oponentes, na construo de um projeto que, instaurado pelo ente estatal, possa
ecoar satisfatoriamente entre e pelos agentes responsveis por sua
implementao e encontrar aceitao pela sociedade.

Importa anotar, tambm, que, em que pesem as proximidades com a tica e com a
poltica, as polticas pblicas no podem ser compreendidas exclusivamente
mediante o uso destas categorias, perfazendo um espao prprio de contedo e
siginficado.

Do ponto de vista de seu desenho, as polticas pblicas devem atentar para alguns
componentes, sobre os quais trataremos abaixo, a saber: a pauta a que se orienta;
o teor das deliberaes a serem encaminhadas; o processo de resoluo dos
encaminhamentos cotidianos no decorrer da operacionalizao; as estruturas de
coordenao e gesto; a instalao ou aproveitamento de instncias de
operacionalizao; os marcos normativos, legislativos ou infralegais, que lhes
permitam subsistir enquanto ao do Estado; as fontes de financiamento.

2. Componentes

a) Identificao da Pauta ou Agenda

O primeiro componente do ciclo de formulao das polticas pblicas a

identificao da pauta ou a busca da respostas s questes da agenda poltica.

As polticas pblicas enquanto ao do Estado visam o equacionamento de

problemas cuja compreenso social no lhes permitam mais persistir. Tm sua
origem quando alguns setores da sociedade apresentam ao Estado demandas
especficas ou conjuntos de demandas correlacionadas de tal modo que tais
demandas deixaram de ser problemas apenas sociais para converter-se em
8
problemas polticos, ou seja: o Estado passa a sofrer desgaste poltico e
deslegitimao social caso no estruture uma resposta para esta(s) demanda(s).

Esta transio de problemas socialmente identificados para problemas de natureza

poltica inaugura a agenda com qual o Estado precisa trabalhar e instala o ponto de
partida do processo de formulao da poltica pblica. Tal transio resulta de
movimentos e iniciativas conduzidos no mbito da prpria sociedade. A depender
do tipo de iniciativa empreendida pelos sujeitos na sociedade, alguns problemas
rapidamente convertem-se em questes polticas. Outros, no. Evidentemente,
possvel que se observem questes polticas cujo processo de constituio tiveram
tambm a participao de agentes pblicos no mbito de sua propulso.

Os problemas trazidos pela sociedade para a arena da poltica so narrados de

forma objetiva: identificam as mudanas pretendidas, seus atores, seus
beneficirios, seus anseios. O que significa dizer que a boa inteligibilidade e
interpretao da agenda poltica condio impositiva para que o Estado possa
iniciar o desenho de polticas pblicas resolutivas dos problemas expressos. A
leitura das demandas apresentadas j identifica, em certa medida, as solues
requeridas.

Implica dizer, tambm, que o desenho das polticas pblicas revela o quo
democrtico logra ser um determinado governo, porquanto expressa sua maior ou
menor porosidade ao dilogo com a sociedade e a sua sensibilidade para captar os
sentimentos que motivam os segmentos sociais luta e ao.

Quando o governo decide-se pelo acolhimento da demanda apresentada mobiliza

internamente os setores e as instituies que podem contribuir com a resoluo
dos problemas propostos ou articula os setores que podem oferecer-lhe a
imaginao necessria para a construo de inovaes polticas e institucionais
capazes de consignar a resposta para as questes atinentes.

Tambm frequente que os prprios lderes dos movimentos demandantes ou que

estudiosos que tenham se debruado sobre temas afins queles sejam convidados
a apresentar sugestes ou colaborar na articulao das respostas a serem
9
oferecidas. Esta contribuio pode ser legtima e relevante, mas tambm, a
depender do perfil dos governantes, pode representar mero esforo de cooptao
poltica.

A soluo da cooptao poltica precria. Consiste em uma tentativa de

equacionar o problema restringindo a liberdade dos que o apresentam. Assenta-se
sobre uma concepo que desconhece a legitimidade da demanda apresentada e
a considera inconsistente, crendo que seja redutvel unicamente ao poder de
mobilizao de seus lderes. Assim, atraindo os lderes, a causa estaria
esvaziada.

Podem haver casos em que a opo pela cooptao poltica oculte

temporariamente a demanda da arena poltica e escamoteie as tenses que ela
condensa, mas no representa o seu fim nem fornece ao Estado mecanismos para
o seu processamento, de modo que medida em que ela volte a produzir
mobilizaes estar o Estado desprovido da capacidade de equacion-las.

De tal modo, que prefervel que o Estado efetivamente empenhe-se em construir

polticas estveis, especificamente desenhadas para a resoluo daquele tipo de
demandas, com todos os aparatos e recursos necessrios para produzir os
cmbios que a realidade exige.

A construo das respostas que o Estado pretender oferecer s demandas

sociais e polticas exige o momento do dilogo e o momento do posicionamento
que os governantes devem deliberar para a poltica a ser construda: dadas as
alternativas, selecionar aquela que o Estado considera a mais apropriada,
sequenciando e detalhando as linhas gerais de sua operacionalizao.

Tambm, merece destacar, implica a capacidade de compreenso da realidade,

em suas mltiplas faces, o que requer um contnuo esforo de sistematizao de
informaes e o trabalho com hipteses interpretativas dos mesmos.

b) Desafios da Implementao
10
As polticas pblicas so ao do Estado. Portanto, s existem mediante a
atividade sistemtica e regular de um ou mais agentes operadores que lhes do
efetividade, atravs de processos, sistemas de informao, ferramentas, locais de
operacionalizao e de pessoas que se dedicam sua consecuo.

Estes agentes operadores podem ser estruturas institucionais do prprio poder

pblico ou instituies da sociedade trazidas para o servio pblico mediante
formas de colaborao, cooperao ou contratao.

O cotidiano da operacionalizao das polticas pblicas pode implicar em fases

distintas de sua implementao. Pode-se considerar inevitvel uma fase de
instaurao, em que, aps sua formulao conceitual, organizam-se o suporte
normativo, as equipes operadoras, a construo das instituies executoras e as
instalaes, a designao de agentes representantes e parceiros. Importa
identificar as funcionalidades que cada um destes agentes operadores cumpriro
no sistema desenhado. Tambm tem importncia que sejam estruturados ou
identificados agentes responsveis pelo controle externo da operao, de modo a
propiciar regularmente a obteno de informaes oriundas de fontes
independentes, teis ou at indispensveis para que se efetive um saudvel ciclo
de monitoramento da execuo da poltica pblica.

Toda essa estruturao deve considerar algumas mximas a partir de quais

orientar-se:

a) Mxima da Simplicidade: vale dizer, tanto melhor ser a poltica

pblica quanto menos meandros ela possua a requerer explicaes.
Sua compreenso a mais direta quanto possvel determinar o grau de
facilidade necessrio para unificar o conjunto dos agentes envolvidos
na sua execuo direta, em todas as instncias, para atrair parceiros
em outras instncias governamentais ou da sociedade e em evidenciar
para os seus usurios os benefcios produzidos.

b) Mxima do Aproveitamento: implica em valorizar o aproveitamento

de estruturas j instaladas: quo possvel, deve-se evitar a necessidade
11
de recursos a serem adquiridos cujas taxas de ocupao no sejam
requeridos em altos ndices; o mesmo vale para a criao de
instituies, unidades administrativas, empresas, etc.

c) Mxima da Especificidade: na mesma perspectiva, vale evitar a

sobreposio de atribuies. possvel que o prprio poder pblico j
possua unidades administrativas que possam desempenhar papis e
realizar servios requeridos na operacionalizao de uma nova poltica
pblica. Tambm possvel considerar que tais unidades operacionais
no sejam entes estatais, mas estejam, sob certas condies, em
funcionamento na sociedade civil ou no prprio ambiente empresarial,
bastando que seu engajamento seja viabilizado mediante
contratualizaes, para quais, em certas circunstncias, faam-se
necessrias adequaes legais ou normativas. Novas polticas pblicas
podem, em determinadas situaes, ser implementadas mediante a
definio de novos servios que instituies j existentes podem
realizar ou mediante a reorganizao das mesmas, para cumprirem
funes mais amplas. H entretanto, situaes em que isso no
possvel. Discernir entre a possibilidade de adaptao, ampliao ou
pela necessidade de instalao de novas estruturas especficas uma
imposio do ciclo de instaurao de uma nova poltica pblica.

d) Mxima da economicidade da estrutura administrativa. Nos

apontamentos acima j se evidenciou que a racionalidade econmica
uma condio indispensvel no desenho das polticas pblicas. onde
melhor se exprimem os conceitos de efetividade, eficincia e eficcia: a
poltica pblica realiza, realiza consumindo proporcionalmente apenas o
volume de recursos absolutamente necessrios e realiza produzindo os
resultados os mais benficos possveis, de acordo com o esperado e
planejado. Experincias recentes, inclusive de polticas sociais
brasileiras, j evidenciaram que polticas pblicas exitosas e dirigidas
ao atendimento de dezenas de milhes de pessoas podem ser
construdas e efetivadas mediante processos operacionais geis e
relativamente baixos custos administrativos, ainda que mobilizem
12
volumes financeiros elevados na prestao dos servios sociedade6.
De modo que a mxima de economicidade no corresponde a uma
compreenso de ausncia e/ou de retirada do Estado do papel de
indutor de desenvolvimento social e econmico, como apregoado por
determinados segmentos sociais, por certas correntes ideolgicas ou
por certos segmentos empresariais interessados em ocupar
comercialmente espaos em que a oferta das polticas pblicas ou dos
servios pblicos lhes reduza o mercado potencial ou lhes gere
incremento de obrigaes7. Do mesmo modo, no implica em uma
compreenso que pretenda um Estado pouco presente na dinmica da
sociedade.

c) Deliberao e Gesto

A operacionalizao das polticas pblicas, em sua completude, requer a presena

de mecanismos elaborados de gesto e de deliberao cotidiana. Aqui, trata-se de
proceder recorrentemente tomada de decises que assegurem a continuidade
das definies que geram identidade prpria a cada uma das polticas pblicas
bem como a coerncia entre as decises subsequentes e as antecedentes.

Na estruturao dos mecanismos de deciso, h que se proceder ao exame das

condies de governabilidade em que atuam os agentes envolvidos e sobre
quanto de governabilidade tero os agentes operadores responsveis pela
efetivao cotidiana das aes. De modo geral, convm considerar que a
governabilidade refira-se quelas capacidades que institucionalmente j estejam
dadas no momento inicial da formulao de uma poltica ou estratgia, com as
decorrentes disponibilidades humanas, tcnicas e financeiras.

o grau de governabilidade dos atores da formulao ou daqueles incumbidos

6
Um dos melhores exemplos de polticas pblicas exitosas sob o ponto de vista de sua efetividade,
eficcia e eficincia o Programa Bolsa Famlia, criado pelo Governo Lula, a partir de 2003, cujo
reconhecimento internacional j amplamente atestado.
7
A ttulo de exemplo, pode-se sugerir o espao de mercado das empresas de servios educacionais ou,
se pensando no campo das obrigaes, nas exigncias remuneratrias impostas por polticas
trabalhistas.
13
pela operacionalizao que determinar o grau de responsividade que tero frente
efetivao da poltica pblica. Ou seja, em um cenrio de baixa governabilidade,
o vcuo entre a responsabilidade formal existente e a possibilidade de
implementao efetiva da poltica pblica tende a ser de grande distncia, sendo
de per si um fator de instabilidade e desagregao, contra qual os formuladores
devero atuar ao limite mximo do possvel. No se exclui com isso que a prpria
governabilidade seja uma varivel dinmica, que se amplia ou se reduz, a
depender da conduta dos governantes, da capacidade de interao com outros
atores e com outras foras sociais e, em certa medida, de condies polticas e/ou
institucionais sujeitas oscilaes no decorrer dos tempos. Mas, a formulao das
polticas pblicas necessariamente passa pelo equacionamento desta questo,
especialmente em sua fase de instaurao inicial.
As definies acerca dos modelos de governana e de gesto assentam-se sobre
algumas concepes organizativas prvias que vale considerar. Tais concepes
desenvolveram-se e firmaram-se com o decorrer da histria e operam quase como
arqutipos cujo desprezo implica em submisso inconsciente.

O primeiro conceito trata das organizaes como se fossem corpos vivos,

organismos animais em funcionamento. Nesta compreenso, destacam-se o
predomnio da relevncia e do poder de alguns "rgos" e a submisso dos
demais. At pode-se pensar que alguns "rgos" sejam desprezveis ou
eliminveis, tendo suas funes supridas de forma substitutiva por outros. uma
compreenso insuficiente para exprimir os desafios da governana no mbito de
estruturas sociais, tanto mais quanto mais complexas as sociedades, bem como
para permitir a coordenao das polticas pblicas.

O segundo conceito compreende as organizaes similarmente s estruturas

mecnicas. Todas as "engrenagens" esto perfeitamente encaixadas e agem
simultaneamente de maneira sempre sincronizada, restando o desafio de
minimizar o atrito entre as "peas" ou proceder sua substituio peridica ou
quando necessrio para que a operao contnua seja garantida. O problema na
compreenso das organizaes enquanto estruturas mecnicas que o desenho
das engrenagens e das peas, bem como pela ligao do motor, no um atributo
interno do modelo, mas procedimentos realizados por uma fora que lhes
14
externa, enquanto que na dinmica da realidade social, no existem espaos
derradeiramente externos: toda ao humana impacta, direta ou indiretamente, s
demais pessoas: o crescimento da conscincia ecolgica elucida esta mtua
implicao de todas as pessoas no planeta, mesmo quando vivendo em perodos
histricos distintos.

O terceiro conceito compara as organizaes s redes ressaltando o fluxo de

energia e de informaes que circulam de alguns pontos a outros mediante a
existncia de plos ("gateways") que lhes permitem ou probem a transitividade.
Este conceito recente e habitualmente se representa em publicaes ou
apresentaes mediante imagens de neurnios e sinapses cerebrais ou por
topografias de redes informacionais. A principal vantajosidade apontada para as
redes est no fato de que operam sobre "protocolos" prvios, cuja utilizao
viabiliza a mobilidade dos contedos. Outra vantagem est no fato de que so
modulares, ou seja, permitem a agregao ou remoo de "nodes" com facilidade.
Mas, como tambm se verifica no caso do modelo das organizaes como
estruturas mecnicas, o seu funcionamento depende de uma iniciativa que lhes
externa. No modelo das redes, se a referncia for a topografia informtica, o
mesmo ocorre. Os protocolos de sua operao resultam de movimentos que no
lhe so inerentes, mas definidos anteriormente ao seu funcionamento, por uma
autoridade individual ou coletiva externa, ainda que em muitos aspectos possam e
efetivamente sejam revisados e adaptados para melhor alcance de resultados
pretendidos.

O quarto conceito o que procura compreender as organizaes como estruturas

societais. Aqui, compreende-se que todos os componentes da organizao so
sujeitos que a operam em todo o tempo sem jamais prescindir dessa condio.
Isso implica em que as iniciativas que sincronizam as energias ou que produzem
sua disperso podem partir de qualquer um dos lugares em que os envolvidos
estejam atuando. Assim, se considera que os processos decisrios so inerentes
organizao como um todo, de tal modo que se compreende a politicidade de sua
natureza: sua validade, em ltima instncia, depende do reconhecimento de sua
legitimidade pelos integrantes da organizao.
15
Sabe-se que as sociedades convivem com o fenmeno da hegemonia, tal como
descrito por Antonio Gramsci, o que significa dizer que as decises podem ser
adotadas por concordncia ou por imposio, mas que, neste caso, podem gerar
repulsas e uma srie de atitudes delas derivadas, tais como boicotes e
sabotagens, dentre outras. A concordncia, ansiada, pode ser verdadeira, mas
tambm pode revelar-se falseada, movida por ambies no plenamente
reveladas. Por sua vez, nem toda discordncia implica em repulsa, podendo
representar integridade e honestidade, constituindo a oportunidade alternativa, cuja
adoo em situaes de mudanas contextuais pode ser apropriada, o que revela
a dinamicidade e a responsividade da organizao, bem como sua adaptabilidade.

Denota-se, deste modo, que as organizaes convivem com atitudes e

comportamentos que lhes permitem o desenvolvimento e o crescimento
simultaneamente a condutas que induzem sua involuo. Organizaes saudveis
so aquelas dialgicas, em que predominam equaes pacficas e construtivas do
convvio entre os que exprimem honestamente a concordncia e os que exprimem
honestamente a discordncia. Em organizaes com este perfil, no existe deciso
imutvel nem cuja validade se imponha sem dilogo e sem explicitao das suas
motivaes, mas decises razoveis e adotadas tendo em vista o alcance dos
objetivos comumente pretendidos.

Evidencia-se, deste modo, que crucial para instaurar um bom modelo de

governana que sejam conscientemente delineados e coletivamente
pactuados os contornos das instncias que daro vazo aos dilogos e
equacionaro as decises. Alm disso, h que se considerar que tais instncias
devem permear a organizao como um todo, em todos os nveis de suas
hierarquias, de tal modo que os contedos pertinentes a cada rea possam ser
objeto de dilogo e resoluo nas prprias reas de suas competncias.

Pode-se objetar que as autoridades polticas constitudas por fora da deciso do

eleitorado no necessariamente concordaro com uma governana que resulte de
pactuao cotidiana com as instncias internas organizao e com os quadros
profissionais que a integravam ainda antes de sua assuno ao posto de
comando. recorrente, de fato, que tenham sido registrados inmeros relatos de
16
tenses e crises acerca deste fenmeno. Entretanto, como apontamos acima, a
politicidade inerente s organizaes societais, em todas as esferas, inclusive as
instncias pblicas, de modo que a mesma habilidade do agente poltico que se
fez necessria para que ele lograsse xito no ciclo eleitoral urge utilizar no convvio
com as organizaes pblicas para avanar nas suas proposies e para que a
organizao as acolha como deliberao coletiva. Com o agravante de que o ciclo
eletivo breve, enquanto a experincia governativa prolongada. Naquele,
dissimulaes podem resultar exitosas, por seus efeitos imediatos, enquanto
nesta, a continuidade temporal resulta por explicitar sua verdadeira caracterizao,
tornando-as insustentveis.

De maneira similar, no ciclo de operacionalizao da poltica pblica, faz-se

necessrio prever a configurao de instncias decisrias que procedam
mediao dos diversos atores envolvidos, segundo a natureza das funes
desempenhadas, nas etapas processuais da operacionalizao daquela
determinada poltica.

No Brasil, a fora do iderio participacionista, esboado no ciclo de enfrentamento

do da ditadura vivido sob o regime civil-militar instaurado em 1964, fecundou uma
cultura de criao de esferas de mediao participativa, sobretudo pela
instaurao de conselhos de gesto das polticas pblicas e de cmaras setoriais
para a negociao de interesses especficos. Esta mesma cultura refletiu-se no
mbito interno das instituies. Tal experincia tem sido salutar, de modo geral,
para promover instituies que avanaram simultaneamente na qualidade de seus
corpos tcnicos e na democratizao das interaes no seu interior.

Alerte-se, entretanto, para a possibilidade de que, saudvel enquanto conceito

geral, seja possvel intuir, em certos casos, a imposio de sobreposies ou, em
algumas ocasies, a uma falta de clareza sobre a distino de atribuies. O
resultado, naquelas organizaes ou naqueles processos inter-institucionais que
no construam bem seu modelo de governana, inclusive participativa, tende a ser
ou a escassez democrtica ou a letargia decisria, hipteses em que ao invs do
pretendido aumento da governana, resultariam em bloqueio, cerceamento e at
na inviabilizao, inclusive de determinadas instituies8.
17

O que importa afirmar, portanto, que h que se investir na instalao de

instncias de deliberao colegiada para fortalecer a operacionalizao das
polticas pblicas, mas com a economia que lhes assegure nitidez funcional,
agilidade resolutiva e credibilidade, dada a relevncia que devem ter suas
decises.

d) Marcos Normativos e Legislativos

A questo relativa aos marcos normativos, no que concerne implementao das

polticas pblicas, vasta. H aspectos pertinentes a uma filosofia do direito cuja
considerao se faz necessria e outros relativos a aplicao do direito s
particulares caractersticas polticas e institucionais do Estado brasileiro.

Primeiramente, h que se compreender que as polticas pblicas inserem-se num

quadro normativo prvio, que lhes estabelece um horizonte de possibilidades mas
tambm lhes determina um conjunto de limitaes e de fronteiras subordinativas
sob quais operar. A lei uma determinante de que a poltica pblica no pode
prescindir.

Em segundo lugar, deve-se ressaltar que a lei no engendrada numa esfera

sobrenatural nem tem o condo de estgio evolutivo da natureza. Ao contrrio, a lei
um produto histrico e como tal resulta de processos complexos de negociao,
articulao, acordos e conflitos, expressando as caractersticas de uma
determinada poca ou conjuntura de uma sociedade determinada.

Assim sendo, ainda que haja conjunturas com maior dificuldade, a lei passvel de
mudana e o que fazem os formuladores das polticas pblicas no contexto de sua

8
H, ainda, que se considerar a hiptese de que a inviabilizao institucional seja previamente
intencionada pelo agente poltico, que, entretanto, no pretende que tal propsito seja publicamente
conhecido. Gerar tensionamentos internos injustificveis e letargia decisria tendem a ser os
encaminhamentos adotados nesta situao, promovendo a desagregao interna da instituio e
arranhando sua utilidade pblica. De modo similar, no ciclo de privatizaes de empresas pblicas
conduzido no decorrer dos anos 1990 e seguintes, sob gide do discurso neoliberal, vrias empresas
foram submetidas a processos dessa natureza, para depois, mediante transferncias contbeis de
responsabilidades e dvidas, torn-las atrativas para a aquisio pela iniciativa privada.
18
elaborao calcular se os limites prvios da lei vigente so suficientes para
acolher a adoo de uma nova poltica pblica ou se a negociao para a adoo
da nova poltica implica a necessidade de que seja alterado o quadro normativo
vigente, estendendo-o ou reorientando-o, de modo a propiciar sustentao jurdica
aos novos processos e encaminhamentos que a nova poltica pblica requer.

Em terceiro lugar, implica compreender que cada lei , de certo modo, uma
espcie de "pretenso-de-reificao" da realidade, de fixao, de determinadas
conquistas, de determinados setores, num determinado momento, para alm
daquela conjuntura determinada, como que a pretender eliminar as transformaes
que as mudanas temporais possam produzir. A repetio da noo de
determinao apesar de parecer exaurir o texto, acaba relevante, j que contribui
para realar que, necessariamente, a lei fadada derrota de suas pretenses
fixistas, em uma temporalidade cuja precisa previso impossvel realizar. Porque,
ao contrrio do que alguns pretenderiam que acontecesse e que at arriscaram
afirmar, a histria no chegou a seu fim e, em consequncia, as sociedade
mudam. A lei, resulta saber, uma provisoriedade que pretende resistir sua
sucesso, mas que no a lograr evitar.

O processo de elaborao legislativo , portanto, de per si, uma funo do ciclo de

formulao das polticas pblicas. Ou seja, se acima afirmamos que a lei uma
determinante de que a poltica pblica no pode prescindir, aqui afirmamos que a
poltica pblica o motor que patrocina a origem da lei, suas motivaes, sua
validade, sua durabilidade, sua mudana ou sua revogao.
19
Se assim o , ou seja, se a lei inerentemente um construto9 social e provisrio,
ento, por que faz-se importante que a poltica pblica dedique-se a ter a lei como
sustentculo, de um lado, e de outro, como instrumento de sua prpria
implementao?

Precisamente porque a lei um construto social. Suas estruturas internas, a forma

de sua locuo e a linguagem que utiliza (inclusive por seus vocbulos), a
instncia poltica que a formula e lhe d vigncia, evidenciam a complexa
composio de interesses e de foras institucionais e polticas que
empenharam-se em sua aprovao e as que lutaram contra sua acolhida, impondo
o emprego de um necessrio quantum de energia que foi dedicado para faz-la
aprovada, tornando socialmente explicitado o grau de importncia que a temtica
envolvida possuia na conjuntura social e poltica para aquela sociedade em
determinada etapa de sua histria.

A lei representa, neste sentido, uma declarao de toda a sociedade acerca de

uma temtica determinada, com uma ntida exposio de perspectivas,
direes e objetivos a serem alcanados. Ou seja, ainda que a lei resulte de
embates de interesses diversos e de foras diferenciadas na sociedade, a sua
aprovao expressa oficialmente o projeto que aquela sociedade naquela frao
de seu desenvolvimento pretende viabilizar.

o grande contrato entre as partes integrantes da sociedade, aquelas que

possuem foras hegemnicas numa dada conjuntura, quanto a determinado
contedo temtico, e aquelas que mesmo no sendo predominantes, movem-se
na cena histrica naquele determinado instante ou durante um determinado
perodo. o contrato que estabelece aos indivduos, s empresas e associaes,
bem como aos agentes do Estado, polticos ou seus trabalhadores, os direitos e os
deveres, de cada parte, de cada ator social, de cada instituio.

9
O uso do termo "construto" fez-se conscientemente. Poderamos utilizar a expresso "produto", dentre
outras. A preferncia pelo "construto" objetiva evidenciar que no processo decisrio e de aprovao
legislativa, h um efetivo engajamento e um necessrio esforo humano. A ideia de construo permite
visualizar com facilidade que alm dos insumos e equipamentos envolvidos, h forte presena fsica do
trabalho humano, diretamente dos interessados na sua obteno. A ideia de produto, diversamente,
pode esvaziar essa percepo, como se a sua aquisio se pudesse fazer por comercializao.
20

A submisso lei, implica, portanto, que o indivduo age movido no pela

idiossincrasia de suas disposies psquicas ou maior ou menor propenso para
determinados gestos, mas como agente de um grande acordo firmado por toda
a sociedade acerca daquele objeto temtico especfico. A lei erige os cidados,
instala as suas atribuies, concede-lhes os benefcios, assegura os meios de
processamento dos direitos e de resoluo dos conflitos.

O indivduo, ocupante temporariamente de determinado cargo pblico, age nos

termos socialmente pactuados, no grande contrato que a lei expressa. De modo
que, ao atuar para efetivar uma determinada poltica pblica, legalmente
formulada, procede como representao do acordo social firmado, ou seja, a
prpria sociedade, expressa e representada pela autoridade constituda, agindo,
nos termos da legtima deliberao coletiva da sociedade.

De posse de tais compreenses, importa considerar a estruturao do universo

jurdico e normativo, que no se restringe exclusivamente s leis, propriamente
ditas, mas a um conjunto de instrumentos que atuam de modo similar lei,
vinculando os indivduos a um conjunto de direitos e de obrigaes aos quais
todos esto submetidos. Existem os instrumentos legais e os infra-legais. Alm
disso, as leis tambm diferenciam-se entre si, a depender da sua categorizao,
que implica em uma verdadeira hierarquizao entre elas, bem como da instncia
legiferante de que resultou: no Brasil, a lei pode resultar da ao do Congresso
Nacional, do Senado Federal, da Cmara dos Deputados, das Assemblias
Legislativas ou das Cmaras Municipais. Os atos infralegais, com poder normativo,
podem ser emitidos pelas prprias instncias dos poderes, executivo, legislativo e
judicirio, no mbito de suas aladas, mas tambm por Agncias Reguladoras, por
Agncias Executivas, ou por Conselhos, mediante Atos ou Instrues Normativos,
Resolues, Cartas Circulares ou outros instrumentos congneres.

Por fim, h o fato de que dado o perfil federativo da repblica brasileira, em que
so trs os nveis federativos e, por consequncia, mais de cinco mil os sujeitos
produtores de normas legais, o que para os cidados resulta em que instaurem-se
mltiplos espaos de interseco normativa, dificultando que se formem padres,
21
fato que se converte no cotidiano num amplo espao para o debate sobre o
regramento a ser observado, e, inclusive, em fator de nus acentuado com o
dirimento de tenses normativas e legais.

e) Fontes e Formas de Financiamento

Sobre o financiamento das polticas pblicas no se pode discutir sem esboar

uma prvia compreenso sobre a dimenso econmica do Estado. Em forma de
sntese, temos como premissa que ao Estado e s organizaes pblicas no
aplicam-se os ditames teleolgicos do capital: o Estado e as organizaes pblicas
no tem por finalidade a gerao de lucros financeiros ou o incremento dos
excedentes monetrios de forma infinitesimal.

Nesta perspectiva, o resultado econmico do Estado, que deve ser positivo,

evidencia-se no grau de incremento das condies de cobertura das necessidades
sociais, no grau de conforto mdio propiciado aos seus cidados, na qualidade de
vida dos mais pobres integrantes daquela sociedade, na perpetuao das
condies de sustentabilidade ambiental dos padres de trabalho, produo e
qualidade de vida e, finalmente, na cobertura de prejuzos causados por possveis
intempries ou outros imprevistos. A forma de composio relativa de cada um
destes fatores, de uma sociedade para outra, muda. Ou seja: ainda que sejam os
mesmos os fatores econmicos com quais todas as sociedades devem lidar para
delinear o Estado particular em que se estruturar, o quantum ou o peso relativo
de cada fator ou a importncia que cada sociedade atribui a cada fator diferente,
inclusive em perodos histricos distintos, na mesma sociedade.

Para assegurar esse incremento contnuo, o Estado deve ao mesmo tempo

racionalizar sua atividade, nos termos j discutidos quanto economicidade de
sua operao, mas tambm impelir aos agentes sociais e econmicos no sentido
de incentivar a progresso das tecnologias tanto para melhorar os processos
produtivos, no que diz respeito produtividade, ao aproveitamento das matrias
primas e, consequentemente, aos seus custos relativos, quanto para propiciar
produtos e servios cujos benefcios aos seus usurios sejam incrementalmente
maiores comparativamente com aqueles equivalentes ofertados em determinado
22
intervalo passado de tempo.

H outra considerao a fazer concernente ao grau de desigualdades sociais com

qual cada sociedade pretende conviver ou quanto a sociedade pretende que o
Estado contribua para reduzir tais desigualdades. Sociedades que se pretendam
mais igualitrias tendem a atribuir ao Estado um mandato para exercer maior
papel direto de redistribuio das riquezas socialmente existentes ou produzidas
ou para produzirem polticas que induzam os agentes econmicos e sociais a
realizarem tal movimento redistributivo.

Desde estes pressupostos, o Estado deve proceder aos clculos sobre as suas
necessidades de custeio e de formao de poupana para assegurar seu
funcionamento. E, ao delinear, em decorrncia, suas polticas de tributao, deve
faz-lo de modo que assegurem tanto os ingressos necessrios para a operao
cotidiana dos servios socialmente definidos como de obrigao estatal ou pblica
quanto o incentivo ou a imposio aos atores econmicos e sociais das
adequaes queles objetivos mais estratgicos expressos nos pargrafos
precedentes, inclusive relativos redistribuio de riquezas, ao desenvolvimento
tecnolgico e inovao produtiva.

Para a construo das polticas de tributao, cabe hierarquizar as polticas

pblicas, para identificar sua maior ou menor proximidade com o ncleo das
estratgias centrais do Estado e da sociedade. de se esperar que aquelas
polticas que residam mais prximo a esse centro impliquem em um custeio mais
universal, incidindo seus custos sobre todos os cidados, e que aquelas mais
particulares ou perifricas tenham maior incidncia sobre seus beneficirios diretos
ou imediatos. Tambm, cabe mapear os indivduos e os empreendimentos
econmicos, para identificar a sua capacidade de contribuio para a cobertura
dos custos sociais inerentes efetivao dos objetivos demandados pela
sociedade ao Estado. possvel que, em funo das polticas redistributivas,
sejam aplicadas cobranas maiores sobre uns do que as aplicadas sobre outrm.
H, ainda, a hiptese de reverso de tendncias, com a correo de distores
prvias.
23
Por exemplo, a ttulo de hiptese, pode-se imaginar a cobrana de alguma espcie
tributria daquelas pessoas ou grupos sociais que historicamente puderam
acumular elevados patamares de riqueza. a discusso sobre as formas de
taxao das grandes fortunas.

No Brasil, apesar dos objetivos constitucionalmente expressos10 sabe-se que o

desenho das polticas tributrias vigentes corresponde mais a uma transferncia
de riquezas dos mais pobres para os mais ricos, incrementando a desigualdade,
do que o contrrio, que seria o desejado. Inverter esse itinerrio, apesar deste
assunto j constituir-se em uma percepo geral da sociedade, ainda implica em
construo de novos consensos polticos que, na atualidade, no esto
estruturados e que enfrentam poderosas resistncias.

Com tais reflexes, pretende-se repor a discusso sobre o financiamento e a

sustentabilidade das polticas pblicas no seu mais preciso ambiente: a temtica
da tributao. Discutir polticas pblicas discutir a ordem tributria construda e as
prioridades oramentrias definidas.

Sobre os tributos, tem sido classificados como tributos diretos e tributos indiretos.
Diretos so aqueles que dizem respeito taxao de patrimnio e indiretos
aqueles que incidem sobre processos e sobre o trabalho, cujo resultado no
constitui riqueza, em si mesmo.

Sociedades cuja herana histrica seja mais desigual e em que predominem

concertaes polticas que evitam, minimizam ou postergam as polticas
redistributivas para reverter tais desigualdades, como o caso brasileiro, tendem a

10
Durante o ciclo de elaborao da Constituio Federal, vigente desde 1988, predominaram as foras
polticas que defendiam a manuteno do capitalismo brasileiro, em suas caractersticas tradicionais
praticamente intocadas. A discusso sobre a "funo social da propriedade", por exemplo, foi uma
soluo redacional utilizada para retardar a adoo de polticas mais imediatas e efetivas de Reforma
Agrria, mantendo-se sem uma clara parametrizao, relegando para a hermenutica jurdica posterior
a sua definio. No que se refere aos direitos dos cidados, as afirmaes constitucionais foram mais
prdigas, sem entretanto detalhar a forma de implementao de tais direitos, exerccio que lentamente,
no perodo subsequente, veio requerendo os esforos e as lutas de inmeros movimentos para alcanar
sua implementao e consecuo, destarte inmeras resistncias daqueles setores que impuseram seu
predomnio na Constituinte.
24
manter a tributao mais aplicada de forma indireta, onerando fortemente o
trabalho e os processos produtivos. possvel supor, com isso, que a maioria das
mercadorias necessrias para o consumo cotidiano, por resultarem diretamente
dos dois vetores citados, o trabalho e os processos produtivos, tendem a um preo
mais alto do que necessrio caso a sociedade optasse por manter o Estado e suas
polticas aplicando tributao direta sobre a riqueza.

Apesar da permanncia do modelo capitalista, sem reverso imediata das

desigualdades histricas, no ciclo da redemocratizao brasileira, levado a cabo
aps o trmino da ditadura militar vigente desde o golpe de 1964, consensuou-se,
na Constituinte, a vigncia de dois mecanismos de redistribuio que ao Estado
caberia sustentar obrigatoriamente, para amenizar o conflito social e favorecer a
expectativa de um desenvolvimento futuro menos desigual, ainda que num ciclo
muito lento de mudana: a implantao do Sistema nico de Sade, com
cobertura universal e gratuito, e a garantia de percentuais oramentrios mnimos
para a manuteno da educao pblica, tambm transformada em direito
universal e pblico. Assim, optou-se por estabelecer mecanismos de vinculao
oramentria para impor aos governantes o direcionamento finalstico dos recursos
tributrios, tornando essa prpria aplicao de percentual oramentrio em
obrigao legal com penalidades em caso de desobedincia.

Na medida em que muito difcil decidir politicamente pelo desmantelamento das

redes de oferta de servios de sade pblica ou de educao populao, num
quadro de direito universal ao voto, tais imposies constitucionais, especialmente
as vinculaes oramentrias, converteram-se num fator permanente de expanso
da necessidade de arrecadao oramentria.

Se, de um lado, estabeleceram-se vinculaes de patamares que podemos

considerar como "mnimos" para o direcionamento oramentrio nas polticas
pblicas finalsticas, com a Constituio, pode-se dizer que, de outro lado, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, de 2001, inovou ao estabelecer os patamares "mximos"
de vinculao oramentria em recursos humanos, impondo a exigncia de
incremento de produtividade para os trabalhadores da administrao pblica.
25
Compreende-se, deste modo, que h um referencial precedente fixao de
alquotas, opo pela espcie tributria que ser adotada, aos prazos de
mensurao das bases de clculo, aos prazos entre a fixao da base de clculo e
a cobrana, o nmero de parcelas a considerar para a efetivao do pagamento,
as taxaes de penalizao da inadimplncia, etc. Cada deciso de teor tributrio
tambm uma deciso sobre o universo poltico e ideolgico com qual se lida e
expressa, ao seu modo, o direcionamento em que se pretende orientar a
sociedade e o Estado no futuro.

Dito isto, considerando-se que os sujeitos envolvidos na negociao de fixao de

modelos de tributao estejam conscientes das opes que fazem, em relao
gerao de receitas para emprego pelo Estado para o financiamento das polticas
pblicas, quanto ao pagamento dos tributos, poderamos classificar as pessoas
em: "cidados cotistas", "usurios - clientes", "beneficirios", "donatrios" e
"usurrios".

Esta no uma classificao do direito tributrio, mas permite compreender as

formas do relacionamento entre as pessoas e o Estado no que concerne aos
pagamentos que aqueles devem efetuar. A abordagem que autoriza uma
classificao desse tipo similar quela utilizada por David Osborne, em
publicao de 1992, entitulada "Reinventando o Governo"11. De qualquer forma,
para efeito de compreenso, parece-nos pedagogicamente suficiente para elucidar
o assunto.

Cidados Cotistas: em funo de integrarem a sociedade, com plenos

direitos, aos cidados compete, do ponto de vista da contribuio para o
financiamento, responsabilizao parcial por todas as polticas pblicas
conduzidas pelo Estado, independentemente de quem sejam aqueles a
quem elas se dirigem, seus usurios ou beneficirios. Desta forma,
contribuem para a formao de uma espcie de "fundo comum", destinado
ao custeio de todas as polticas. Esta responsabilidade pode ser
estabelecida em forma de valores comuns, em idnticas unidades
monetrias a serem pagas pelos contribuintes, ou em condies

11
OSBORNE, D. & GAEBLER, T. Reinventing Governement: How the Entrepreneurial Spirit is
Transformirg the Public Sector. New York, Plume, 1992.
26
apropriadas "capacidade contributiva"12 de cada cidado, denotando a
vitalidade e a importncia da noo de "justia fiscal".

Usurios - Clientes: Alguns tipos de ao do Estado, mormente muitos

dos seus servios, podem ser precisamente direcionados a grupos
claramente delimitados de pessoas, sem que sejam servios cuja
motivao derive de direito universalmente reconhecido ou reconhecido
como expresso direta da dignidade dos cidados. Nestes casos,
possvel que o Estado deixe de cobrar de todos os cidados, como uma
cota de cidadania, para, ao invs disso, especificar a cobrana daqueles
que de fato utilizam-se de tais servios, estabelecendo uma relao de
usufruto na condio de "usurio - cliente". Em sociedades onde os
conceitos de estatizao dos servios e da prestao dos servios pblicos
sejam mais acentuados, o tratamento das pessoas na qualidade de
"usurio - cliente" menor do que onde predomina uma concepo menos
estatista. Razo pela qual, comum que, nestes casos, os servios
ofertados sejam prestados por empresas concessionrias, pblicas ou
privadas, s vezes, inclusive, em algumas situaes, de forma
concorrencial entre as prprias empresas prestadoras de servios, que
inclusive, em algumas hipteses, pagam ao Estado, parcelas tanto pelo
prprio direito de explorao econmica do servio, em si mesmo, quanto,
em outras hipteses, por percentuais das receitas auferidas durante a
vigncia da contratao.

Beneficirios: Algumas polticas pblicas operam como incentivos de

motivao social ou econmica, destinadas a corrigir distores ou
patrocinar fortalecimentos setoriais, sequelas de origens histricas,
dificuldades locacionais ou desigualdades de naturezas diversas que a
ordem jurdica no autorize existirem ou que pretenda compensar. Nestas

12
A caracterizao do conceito de "capacidade contributiva" um dos mais intensos desafios dos
formuladores e estudiosos das questes pertinentes tributao. Afinal, provvel que todos,
indistintamente, pessoas fsicas ou jurdicas, numa possvel consulta sobre o patamar de tributao que
lhes est atribudo, dissessem que o volume estabelecido mais elevado do que seria adequado. Ainda
que assim o seja, sua relevncia enquanto conceito consiste em indicar a imperiosidade da equidade
entre os cidados perante o Estado, respeitadas as suas condies particulares de existncia, mesmo
no que diz respeito ao seu financiamento.
27
situaes, pessoas fsicas ou jurdicas podem ser eleitas como
"beneficirias" das polticas, recebendo como beneplcitos do Estado
isenes de obrigaes tributrias ou at mesmo tributao negativa, ou
seja, auferindo ganhos pagos pelo Estado em seu favor, ou ainda, a
concesso de algum servio em seu favor. No Brasil, h diversos
exemplos, dentre quais podemos citar a imunidade constitucional conferida
ao segmento editorial13; os incentivos tributrios conferidos ao
desenvolvimento das tecnologias informticas, durante certos perodos; as
contribuies para o desenvolvimento de atividades culturais como
compensao do imposto de renda; as isenes concedidas s empresas
instaladas na chamada Zona Franca de Manaus ou por Estados e
Municpios para estimular a instalao de empresas em seu territrio; os
abatimentos na base de clculo do Imposto de Renda em funes de
despesas com profissionais da rea de sade ou com despesas
educacionais; os benefcios das polticas sociais, como o chamado BPC -
Benefcio de Prestao Continuada ou o Bolsa Famlia. Observa-se,
portanto, que os diversos entes da federao brasileira aplicam benefcios
tributrios de maneira bastante frequente e em favor de universos vastos de
beneficirios. Tradicionalmente, tais isenes e incentivos,
concentraram-se em setores empresariais ou em favor das classes alta e
mdia da sociedade. Mais recentemente, com a expanso das polticas
sociais, passaram a direcionar-se em favor de classes mais empobrecidas,
provocando, entretanto, um rechao discriminatrio daqueles segmentos
sempre beneficiados por esta modelagem. Um exemplo desta resistncia
ou repulsa evidenciou-se, intensamente, com a poltica de cotas sociais e
raciais para o preenchimento das vagas das universidades pblicas
federais.

Donatrios: Ainda que pouco frequente no Brasil, h a possibilidade de

participao de cidados na implementao de algumas polticas pblicas
mediante donativos de carter voluntrio ou negociado. Um exemplo desta
modalidade de contribuio evidencia-se mais habitualmente por ocasio

13
Conforme o artigo 150 da Constituio Federal, a edio e comercializao de livros, jornais e revistas,
beneficia-se no apenas de iseno, mas de imunidade tributria, no sendo alcanado por nenhuma
espcie de tributao, por nenhuma esfera de governo.
28
de ocorrncias de intempries ou desastres naturais, quando donativos de
alimentos, medicamentos, vesturio ou dinheiro so arrecadados como
forma de solidariedade coletiva para o socorro das vtimas. Tais valores
somam-se queles diretamente destinados pelos entes pblicos para
compor o conjunto de esforos de reestruturao das condies de vida
dos cidados atingidos. Durante a breve vigncia do modelo inicial do
Programa Fome Zero, tambm verificou-se o uso da coleta voluntria,
ainda que estimulada, de donativos materiais ou financeiros para a
efetivao da poltica pblica. Tambm se pode observar nos casos de
compensao urbanstica, em que a negociao de direitos de aquisio ou
uso de determinadas reas das cidades inclui a sua aprovao com
contrapartidas que favoream populaes em outras reas da cidade.
Assim, um grupo empresarial obtm autorizao para implementar um
projeto de seu direto interesse incluindo dentre suas obrigaes a
realizao da construo e ou manuteno de outro projeto exigido pelo
ente pblico: uma creche, uma escola, um hospital, um parque, etc.

Usurrios: Neste grupo, consideramos que situam-se, de modo,

predominante, as corporaes financeiras nacionais e internacionais, de
origem privada ou interestatal14, que oferecem capitais na forma de
emprstimos com a cobrana de adicionais monetrios na forma de juros e
tarifas, incidentes sobre o prazo de durao do endividamento contratado.
H tambm as pessoas e empresas remuneradas pela aquisio de ttulos
pblicos. O desenvolvimento das modalidades de ttulos oferecidos pelos
Estados no mercado e suas finalidades e destinaes, mais ou menos
restritivas, correspondente ao grau de desenvolvimento do mercado
mobilirio em cada pas - qual o volume financeiro que as pessoas e
empresas dispe-se a manter aplicado nestas modalidades de investimento

14
H que se saber que algumas destas instituies definem planos de inverses financeiras segundo suas
prprias orientaes polticas, de modo que, por vezes, o Estado captador dos emprstimos subordina a
sua poltica setorial quela deliberada exrernamente, pelo agente financiador ou pelos Estados que
constituem seu comando decisrio. H entretanto, situaes em que tais agentes operam de modo mais
flexvel, acolhendo os projetos formulados no prprio pas captador, coerentemente com suas prprias
polticas. Em funo da existncia dessas duas disciplinas, h necessidade de identificao do maior
nmero de instituies financiadoras possvel, de modo a aumentar as alternativas de captao de
emprstimos quando necessrio.
29
-, e s determinaes legais, normativas e regulatrias formuladas no
prprio pas, em funo do histrico de participao dos agentes naquele
referido mercado ou s opes feitas em funo de comparativos com as
experincias internacionais. Vale lembrar que a estruturao do mercado
mobilirio brasileiro, nos termos aprovados por leis ou resolues da
Comisso de Valores Mobilirios, estabelece que diversos dos fundos
financeiros estruturados pelo sistema bancrio, inclusive para aplicaes
por seus clientes, exigem a aquisio de percentuais de ttulos pblicos
tanto para lastrear a necessidade de financiamento do poder pblico quanto
para assegurar a credibilidade e a segurana dos prprios fundos e, por
consequncia, dos investidores. De qualquer modo, este grupo rene os
setores que diluem no tempo a necessidade de alocao oramentria para
a efetivao de projetos governamentais, sendo remunerados
monetariamente por isso. Recentemente, com a vigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal, a partir de 2001, reduziram-se as hipteses de
utilizao deste tipo de operao para o financiamento pblico no Brasil,
impedindo o seu uso para o custeio de despesas correntes dos entes
pblicos.

Na estruturao das polticas pblicas, os Estados podem proceder a mesclagens

entre os vrios tratamentos citados acima, de modo a adequar o desenho da
poltica pblica determinada s condies mais apropriadas para seu
financiamento. Em algumas situaes, a concreta evidenciao entre o
financiamento do servio pblico e o seu usufruto pelos cidados, faz-se de modo
bastante direto. Em outros casos, quase no h essa evidncia. Isso faz com que,
por vezes, haja o acirramento das crticas tributao imposta, como se os
Estados exigissem excedentes tributrios exagerados dos cidados, o que torna
paradoxal a informao das dificuldades de financiamento das polticas pblicas,
impondo cada vez mais que se avance na transparncia das informaes sobre as
receitas e as despesas pblicas, em tempo real de sua execuo, sem mediaes
interpretativas, alm daquelas tratadas com metodologias publicamente detalhadas
para as opes de abordagem realizadas.

A exigncia da transparncia das informaes, nascida em decorrncia do

30
princpio de "accountability", de responsabilizao dos agentes pblicos pelas
decises tomadas, tem avanado internacionalmente para a constituir mais do
que em um dever moral dos governantes perante a populao em de um direito
juridicamente institudo dos cidados, mediante a aprovao de estatutos legais,
em que se compreende tal direito como decorrente da prpria dinmica inerente
s democracias, uma condio do prprio exerccio da cidadania em Estados
democrticos.

3. Etapas do Desenvolvimento das Polticas Pblicas

Como j se pode entender da leitura at este ponto, no quefazer cotidiano das

polticas pblicas h uma mescla contnua entre a sua construo conceitual, a
negociao poltica necessria para a sua implementao e gesto e a sua
adequao s dinmicas resultantes do processo de sua implementao, tanto por
seu sucesso quanto por seu fracasso, o que implica dizer que existe uma reviso
da construo conceitual ou dos acordos firmados para sua viabilizao. Isso
significa dizer que as polticas pblicas possuem um ciclo em que trs movimentos
principais podem ser observados: a formulao, a implementao e a avaliao.

O movimento de formulao resulta do impulso originado pela imposio do

problema na agenda do governo, como descrito anteriormente. Enquanto momento
terico, implica a elaborao de hipteses resolutrias, agregao de informaes
sobre solues encontradas em outras experincias de governo e na deliberao
sobre as opes desenvolvidas.

O movimento de implementao e de operacionalizao aquele em que a poltica

pblica instaurada e executada, quando demanda a atuao das equipes e
instituies dedicadas a trabalhar seus objetivos e em que so demandados os
recursos financeiros para o seu custeio. Nesta etapa, faz-se necessrio que
acontea o monitoramento, em que periodicamente, no menor intervalo possvel
de tempo, as realizaes sejam objeto de informao sistematizada e coerente e
os resultados parciais e os custos relativos sejam observados, possibilitando a
adequao aos objetivos propostos ou os ajustes de maior alcance realizados.
31
O movimento de avaliao deriva de observaes mais longitudinais, de maior
prazo, podendo implicar na cessao da poltica por impersistncia das suas
causas e motivaes ou na sua reconfigurao, quando pode representar uma
forte reestruturao de seus objetivos ou de suas bases operacionais, ou por fim,
determinar a sua substituio por novas polticas, que forneam respostas aos
novos cenrios identificados.

possvel que se discuta se o monitoramento de uma poltica pblica situa-se no

campo de sua implementao ou de sua avaliao. Nossa compreenso, como
todas as demais compreenses tericas expressas neste documento, de
natureza dialtica, o que implica que a ao sempre um composto teoria e
prtica, o que nos leva a privilegiar a opo pela localizao do monitoramento no
quadro da operacionalizao, reservando ao ciclo avaliativo um esforo posterior,
inclusive sobre os formatos adotados para o monitoramento pari passo das
atividades.

4. Concluso

No decorrer do processo de redao destas pginas, tornou-se ainda mais

presente do que antes a conscincia de que a formulao das polticas pblicas
no meramente um esforo intelectual. Trata-se de uma construo coletiva,
permeada pela dinmica de idas e vindas, esboos, revises, acordos e
renegociaes, em que devem ser considerados todos os agentes interessados,
consideradas suas motivaes e deliberados os passos do processo de sua
implementao em convergncias que possam agregar as energias dos seus
participantes. A elaborao no se distingue da implementao seno enquanto
descrio pedaggica.

Os resultados do esforo de construo e implementao das polticas pblicas

no so definitivos; representam snteses momentneas, cuja provisoriedade no
pode ser informada apriori, mas descoberta em funo de sua maior ou menor
aderncia realidade sobre qual pretende incidir, dado seu xito ou fracasso em
produzir as mudanas almejadas no incio de sua instaurao.
32
O compromisso que se exige como necessrio para o dilogo acerca dos aspectos
apontados neste texto o de que haja honestidade intelectual e disposio para
interagir no apenas no campo da inteleco mas no terreno da histria. Possveis
equvocos expressos no texto ou pontos sobre quais hajam discordncias so de
exclusiva responsabilidade do autor.

Agradecemos queles que, no decorrer da redao, pontuaram questes sobre o

contedo aqui contido.