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BEIRA
2016
NIO MUNTAQUIUA JORGE MALEMA
______________________________________
BEIRA
2016
DECLARAO DE AUTORIA
Eu, nio Muntaquiua Jorge Malema, declaro que esta dissertao resultado do meu
prprio trabalho e est a ser submetida para a obteno do grau de mestre na
Universidade Zambeze, Beira.
Ela no foi submetida antes para obteno de nenhum grau ou para avaliao em
nenhuma outra universidade.
___________________________________________________________
(nio Muntaquiua Jorge Malema)
III
Dedico este trabalho aos meus pais,
Jorge Cardoso Malema e Lusa das
Dores Impitule
IV
AGRADECIMENTOS
Depois aos meus pais, pela fora moral apesar da distncia que me separo deles, o outro
especial agradecimento vai para minha irm Lucinda Bela Malema, pelo apoio moral,
financeiro, em todos momentos difceis que passei ela esteve sempre na linha da frente
para ajudar, palavras so poucas para expressar a minha gratidao por ela, aos meus
irmos que tambm tiveram um papel preponderante nomeadamente: Jorge, Celestino,
Arnaldo, Celso, Cremilde. A minha companheira Helena Silvina Uachave que em todos
momentos esteve do meu lado, ao meu Filho lsio que a razo de todas as batalhas
que travo no meu dia-a-dia.
V
RESUMO
A alocao apropriada de riscos uma das principais fontes de eficincia nos projectos
de parcerias Pblico-Privadas (PPPs). A partir dessa constatao, esta dissertao tem
como principal objectivo propor tcnicas eficientes de alocao de riscos em projectos
de PPP. Para tanto, utilizado como estudo de caso a concesso da gesto de portos de
beira Cornelder de Moambique, atravs do qual se busca identificar a estratgia de
alocao de riscos do sector pblico ao privado e em que medida essa estratgia se
aproxima de prticas e princpios j consagrados pela experincia internacional. A Lei
15/2011 (Lei das PPPs), atravs da qual o modelo Moambicano de parcerias est
delineado, tambm considerada no estudo de caso. Da anlise empreendida, identifica-
se um insuficiente empenho do Poder concedente em transferir riscos ao parceiro
privado segundo princpios empregados, principalmente, pela experincia de outros
pases assim como a literatura sustenta. Contudo, observa-se a existncia de alguns
pontos crticos que podero exercer impacto na conduo do contrato.
VI
ABSTRACT
Appropriate risk allocation is one of the main sources of efficiency in PPP projects.
Base dont his finding, this dissertation has as main objective to propose efficient
techniques of risk allocation in PPP projects. To this end, a case study is used "the
concession of the management of border ports to Cornelder of Mozambique", which
seeks to identify the strategy of allocation of risks from the public to the private sector
and to whatextentthisstrategyapproachesPracticesandprinciplesalreadyenshrined in
international experience. Law 15/2011 (Law of PPPs), through which the Mozambican
model of partnerships is out lined, is also considered in the case study. From the
analysis under taken, it is identified an insufficient commitment of the granting Power
to transfer risks to the private partner according to principles employed, mainly, by the
experience of other countries as the literatures stains. However, there are some critical
points that may have an impact on the conduct of the contract.
VII
ABREVIATURAS:
VIII
NDICE
Em Moambique, as PPP tem ganhado muito espao nos projectos de concesses nas
ltimas duas dcadas, porm, a massificao desses projectos de PPP no est acoplado
de tcnicas citadas pela literatura, por um lado os dispositivos que regulavam esses
empreendimentos no eram tecnicamente prticos e viveis, com excepo da Lei
15/2011 de 10 de Agosto aprovado em 2011, que contm aspectos aceitveis pela
literatura. Por outro lado o crescente nmero de projectos de PPP no pas, culmina na
necessidade de criar condies tcnicas e legais adequadas a realidade no contexto
actual.
A literatura clara quanto a implementao dos projectos de PPP, no que diz respeito a
alocao e partilha dos riscos na gesto dos empreendimentos das PPP, segundo os quais,
deve obedecer ao princpio bsico de que os riscos devem ser alocados quele que melhor sabe
administr-los ao menor custo.
A experincia dos projectos das PPP em outros pases, nomeadamente Brasil e Portugal, difere
nalguns aspectos com a do nosso pas. No acto da celebrao dos contractos das PPP so
imediatamente identificadas os riscos mais propensos a ocorrer e logo distribui-se ou
partilha-se para ambos lados quer do sector pblico e privado, de modo que quando se
materialize, as responsabilidades recaia a parte que se comprometeu a assumir. Esta
medida visa garantir que estes empreendimentos funcionarem sem muitos percalos.
A parte que assume o risco tem a obrigatoriedade de gerir de modo que o risco na se
materialize, precavendo assim o insucesso.
9
No presente trabalho traz abordagens dos riscos associados aos projectos das PPP, das
tcnicas de mitigao dos riscos. E como feita a alocao eficiente dos riscos nos
projectos das PPP em particular na gesto porturia.
1.1 Justificativa
Dai que, o presente trabalho visa contribuir para a melhor percepo dos riscos das
parcerias pblico privadas e sobre diagnstico que deve ser delineado sobre esta poltica
com objectivo de tornar estas parcerias empresariais mais proveitosas tanto para a o
sector pblico como do privado, e eventualmente trazer sugestes para a melhoria na
prestao dos servios aos utentes num mercado altamente voltil e imprevisvel.
10
1.3 Problematizao
Um estudo levado a cabo pela CIP em 2015 cujo tema Parcerias Pblico-Privadas:
Um Investimento Necessrio Mas Problemtico Em Moambique - caso da concesso
do porto de Nacala e linha do norte, constatou que ao longo dos 10 anos de gesto da
concesso, a CDN (uma companhia que explora o Porto de Nacala provncia de
Nampula) causou enormes prejuzos ao Estado, nomeadamente, a falta de manuteno
das infra-estruturas concessionadas, a acumulao de dvidas ao Estado e aos CFM, e
em 2009 os prejuzos acumulados pela CDN atingiram mais de 25 milhes de dlares.
Este no um caso isolado por Exemplo a Linha de Sena e Machipanda uma linha
frrea que liga o Porto da Beira ao Zimbabwe e Tete, inicialmente foi concedida uma
empresa pblica Indiana tendo recebido 105milhes 1 de dlares de emprstimos do
Banco Mundial para prossecuo do empreendimento, por razes no claras esta
concessionria no cumpriu com o contrato de melhorar a linha e manuteno.
1
Parcerias Pblico Privadas em Moambique Ronald Fischer CEA-DII, Universidade de Chile
V. Nhabinde Universidade Eduardo Mondlane Dezembro, 2012
11
alocar os riscos em projectos de PPP do sector pblico para o privado de modo a
alcanar uma gesto eficiente?
12
1.4 Hipteses
Mesmo que o sector pblico aprimore os mtodos de alocao dos riscos, no alterar
nos processos de gesto e de tomada de deciso na prossecuo dos projectos de PPP,
sobretudo na gesto Porturia.
1.5. Objectivos
1.5.1.Objectivo Geral
13
CAPITULO II REVISO DA LITERATURA
Parceria 2 pode ser definida como prtica econmica de utilizao da terra, onde as
actividades produtivas e a posse da terra so combinadas no sentido de uma utilizao
mais eficiente de um espao de produo.
Um proprietrio de terra, por exemplo, que necessita produzir mas no conta com mo-
de-obra especializada, utiliza a prtica da parceria para dividir os encargos de produo.
Acertada por contrato, com um produtor que no possui terra, que este produza em seu
espao, dividindo os custos e o lucro obtido. Diversas modalidades de parceria so
utilizadas em diferentes regies no mundo.
Portanto a definio de parceria remete-nos a dois aspectos importantes, primeiro a
unio de duas ou mais entidades com um certo fim de interesse comum.
Parcerias pblico privadas (PPPs) envolvem a oferta do sector privado de infra-
estruturas bens e servios que tm sido tradicionalmente fornecidos pelo governo. Uma
infuso de capital privado e de gesto pode aliviar as restries fiscais em infra-
estrutura o investimento e aumentar a eficincia.
As parcerias pblico privadas (PPP) referem-se tambm s situaes em que o sector
privado fornece bens e servios de infra-estrutura que tradicionalmente tm sido
fornecidas pelo governo FMI (2004).
Banco Mundial (2003) define PPP como um contrato de longo prazo entre uma
entidade privada e uma entidade do governo, para fornecer um recurso pblico ou um
servio, em que entidade privada carrega a responsabilidade significante do risco e da
gerncia, e remunerao ligado ao desempenho.
2
Reunio de pessoas, entidades para um fim de interesse comum; sociedade, companhia (Enciclopdia
2002 )
14
De acordo com a legislao Moambicana, entende-se como parceria pblico privada
PPP o empreendimento em rea de domnio pblico, excluindo ode recursos minerais e
petrolfero, ou em rea de prestao de servio pblico, no qual, mediante contrato e
sob financiamento, no todo ou em parte, do parceiro privado, este se obriga, perante o
parceiro pblico, realizar o investimento necessrio e explorar a respectiva actividade,
para a proviso eficiente de servios ou bens que compete ao /estado garantir a sua
disponibilidade aos utentes. Lei 15/2011 de10 de Agosto.
Vrios autores enfatizam que PPP so mais do que uma forma de o sector privado
financiar a proviso de infra-estrutura pblica. A verdadeira essncia das PPP que a
Administrao Pblica deixa de adquirir activos de infra-estrutura para adquirir servios
atrelados a esses mesmos activos, conforme parmetros de qualidade especificados em
contrato. Franco (2007)
3
Corpo do antigo exrcito romano constitudo de infantaria e cavalaria (enciclopdia 2002)
15
As estaes de correios, que eram, na verdade, pequenas comunidades centradas em
torno de grandes currais, armazns, oficinas, hotis e quartis militares, foram
construdos e geridos por um parceiro privado para um perodo de cinco anos, por
vezes, incluindo a manuteno da rodovia associada, incluindo a manuteno da rodovia
associada.
EUA e Reino Unido, foram os pioneiros em projectos ligados a PPP na poca moderna
datando a partir da dcada 80, na qual foi motivada pelas crises fiscais e financeiras que
levaram adopo de uma agenda aberta que inclua a desregulamentao financeira,
4
Em 1669, a Frana adoptou novos contratos de obras pblicas, incluindo a manuteno obrigatria de
prazos entre oito a dez anos para novas construes, nomeadamente para a pavimentao da principal
rede de auto-estrada. Estes contratos foram o precursor aos contratos de concesso modernos.
Informao retirada do seguinte endereo:
www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/6/pdf-version/1-21.pdf
16
abertura comercial e, principalmente, a reorganizao patrimonial do sector pblico
FRANCO (2007)
Segundo FRANA (2011, P 18) existem trs categorias de projectos podem ser
realizados por meio de PFI:
(i) Os do tipo free standing em que h a recuperao integral dos custos por
meio de cobrana dos servios pelo usurio final;
(ii) O do tipo joint ventures (JV) em que o sector privado tem controlo dos
procedimentos e decises relevantes e o sector pblico apenas exerce um
papel de apoio, por meio de emprstimos, transferncia de activos, prestao
de servios menores, ou oferecimento de subsdios; e
(iii) Os servios vendidos ao servio pblico pela iniciativa privada que so
aqueles servios prestados pelo sector privado como suplementares aos
servios pblicos, tais como tratamento hospitalar e acompanhamento de
pessoas carentes.
Foi por meio de privatizao 5 das Empresas, que o Estado dada a sua incapacidade
passou a responsabilidade de gesto aos privados. Porm este processo de privatizao
passou por dois estgios, nomeadamente:
5
Passar (o governo) propriedade ou controle de (servio, ou empresa pblica ou estatal) a entidade (s) do
sector privado; desestatizar: privatizar os transportes; privatizar empresas de telecomunicaes.
(Dicionrio Aurlio)
17
No incio dos anos 80, as empresas estatais enfrentavam problemas estruturais desde a
obsolescncia dos equipamentos e tecnologias instaladas, m gesto, problemas de
mercado e baixa utilizao da capacidade instalada, excesso de mo-de-obra e salrios
em atraso, elevado nvel de endividamento e carncia de recursos financeiros, associado
a crise econmica daquela poca, Massingue (2008)
Muitas fbricas, na altura tiveram que paralisar por falta de pessoal qualificado e hbil
para desempenhar as actividades, que desencadeou numa srie de crises, nomeadamente
a fraca produtividade, muitas empresas, fbricas foram obrigadas e fecharem as portas.
Mas s foi 1987 oficialmente criado Decreto n21/89 que permite a privatizao e venda
das Empresas do Estado. Massingue (2008). Igualmente, foram criadas polticas
consequentes do dfice econmico assim como do insucesso do modelo socialista e
emergncia de modelos econmicos capitalistas, o que conduziu a que o Estado
deixasse de ser agente econmico e se aplicasse mais ao papel de estabilizador,
controlador e fiscalizador da economia.
9
As Joint ventures so normalmente configurados para explorar o potencial mercantil de activos do
governo existente, franchising envolve a competio entre empresas privadas de ser um fornecedor de
monoplio (muitas vezes em um mercado local) e subcontratao se refere terceirizao da oferta ao
governo. Os termos franchising e subcontratao so muitas vezes utilizados alternadamente
19
Estes servios podem ser comprados para uso prprio do governo, como uma entrada
para prestar outro servio, ou em nome de consumidores finais; uma priso, uma escola
e uma estrada de livre acesso que se enquadram nessas respectivas categorias. Os
operadores privados tambm vendem servios directamente ao pblico, como acontece
com uma estrada com portagem ou ferroviria. Tal arranjo muitas vezes referido como
uma concesso, e o operador privado de uma concesso (a concessionria) paga o
governo uma taxa de concesso e/ou uma parte dos lucros. Normalmente, o operador
privado possui o activo PPP enquanto opera sob um esquema DBFO, e o activo
transferida para o governo no final do contrato de operao, geralmente para menos de
seu verdadeiro valor residual (e muitas vezes a zero ou um pequeno custo nominal).
c) O termo PPP s vezes usado para descrever uma ampla gama de arranjos.
Esquema Modalidades
Build-own-operate (BOO) Os projectos do sector privado,
construo, posse, desenvolve, opera e
Build-develop-operate (BDO) gere um activo sem nenhuma obrigao de
transferir propriedade para o governo.
Design-construct-manage-finance Estas so variantes de concepo,
(DCMF) construo, financiamento, operao
(DBFO)
Buy-build-operate (BBO) O sector privado compra ou aluga um
activo existente a partir do governo,
Lease-develop-operate (LDO) renova, moderniza e/ou expande-o, e em
seguida, opera o activo, novamente com
20
Wrap-aroundaddition (WAA) nenhuma obrigao de transferir
propriedade de volta ao governo
Build-operate-transfer (BOT) Os projectos do sector privado e constri
Build-own-operate-transfer (BOOT) um activo, opera-o, e, em seguida,
Build-rent-own-transfer (BROT) transfere para o governo quando a
Build-lease-operate-transfer (BLOT) operao contrato termina, ou em algum
Build-transfer-operate (BTO) outro momento pr-especificado. O
parceiro privado pode, posteriormente,
alugar ou locar o activo do governo.
Fonte: Adaptado pelo autor em funo a literatura
Financiamento
O quadrado legal que rege as PPP em Moambique foi aprovado pela lei 15/2011 de 10
de Agosto, e regulamentado pelo decreto 16/2012 de 4 de Junho. Porm nota-se os
projectos das PPP muito antes da aprovao desta lei j existiam e a vigorarem no pas,
podemos citar como Ex: Bela Vista Holdings, SA, composta pelos CFM, E.P.,
Salamanga Investimentos, SA e SPI Gesto e Investimentos para, em regime de
21
concesso, com objectivo de executar os trabalhos de construo, operao e
manuteno da Linha Ferroviria de Techobanine, da Ponta Techobanine, na Provncia
de Maputo, a Botswana, e a Linha da Suazilndia a ser efectuada pelo Governo da
Repblica de Moambique na sua qualidade de Concedente Ferrovirio. CIP (2012)
Fonte: CIP
No geral aponta-se como grande fraqueza das PPP o facto do gestor privado privilegiar
lucros e distanciar para segundo plano a manuteno e conservao das infra-estruturas
bem como a defesa do interesse pblico. Em muitos casos, findo o perodo da
concesso, a infra-estrutura que sobra para o Estado apresenta-se degradada, exigindo
novo investimento avultado para torn-la til.
22
2.7 Importncias das PPPs
O risco tambm pode ser definido como a interaco intencional com a incerteza. A
incerteza a faculdade, imprevisvel e resultado incontrolvel, risco uma
consequncia das medidas tomadas, apesar da incerteza.
Kungwani faz meno que o risco est associado a probabilidade de retorno real do
investimento que ser diferente do que o esperado, inclui a possibilidade de perder
algum ou todo o investimento inicial.
Nota-se porm, que o risco uma componente voltil, susceptvel de perdas e ganhos, e
quanto mais ou maior o risco, a probabilidade do retorno tambm pode aumentar e vice-
versa.
23
A questo da quantificao de risco fundamental na medida que ela trs uma viso
daquilo que pode ser mensurado e obter resultados previsveis. Na ptica keynesiana 10 o
risco uma situao em que a probabilidade de futuros resultados pode ser derivada
atravs da teoria da probabilidade e inferncia estatstica e incerteza uma situao em
que uma previso de resultados futuros, suas probabilidades e impacto econmico se
baseiam em estimativas subjectivas.
Entre os quais, o autor cita como Ex: desastres naturais sem precedentes, guerras,
desordens sociais, actos terroristas, ou o facto de uma tecnologia se tornar obsoleta,
todavia tecnologia obsoleta no tem um impacto imediato, mas pode apresentar-se ao
longo da vida do projecto medida que o contrato firmado com o sector privado pr-
estabelece que a infra-estrutura dever prestar servios dentro de determinadas
especificaes, as quais podem ser alteradas conforme mudam as necessidades pblicas.
Isto leva-nos a uma reflexo que os riscos dos projectos das PPP podem ser
mensurveis de modo que sejam capazes de ser determinadas a semelhana do que
ocorre quando se estuda os riscos das carteiras de investimentos.
Franco afirma que o risco calculvel ou mesmo uma incerteza no se resume ao facto do
evento ter ou no uma distribuio de probabilidades conhecidas, sendo que alguns
riscos, como por Ex: Construo (atrasos, desequilbrios nos oramentos) e operao
(inadequao na prestao dos servio) constituem, segundo a prpria estrutura
10
Resumidamente para Keynes incerteza uma probabilidade no-mensurvel e risco uma
probabilidade mensurvel
24
contratual das PPPs, responsabilidade do contratado, tais riscos podem ser
materializados por falta de habilidades do mesmo em administrar o projecto e, ainda que
seja possvel a atribuio de probabilidades para as ocorrncias dos referidos riscos, os
mesmos no podem ser considerados dentro do escopo da incerteza keynesiana11, pois
dependem de actos dos prprios envolvidos no projecto, isto , no so acontecimentos
aleatrios, podendo ser administrados.
Segundo Valila citado por Franco (2007) um risco precisa ser quantificado e
12
precificado para poder ser transfervel. Portanto a abordagem tecnicista
caracterizado pelo uso de mtodos quantitativos que incorpora no processo de decises
a probabilidade estimada de realizao do risco e seu impacto sobre o projecto. nesta
vertente que os projectos das PPPs podem ser mensuradas sob ponto de vista de risco e
incerteza, tornando-as mais previsveis de formas a aumentar as chances de mitig-las,
eventualmente acabar com cenrio em que o sector pblico arque com os custos
derivados de projectos mal sucedidos.
Vrias doutrinas so unnimes quanto aos tipos de risco no contexto das PPPs, passo a
citar: (i) riscos econmico-financeiros; (ii) riscos jurdicos; (iii) riscos polticos; e (iv)
riscos legislativos. Ademais a nossa legislao para alm dos mencionados prev os
seguintes: (v) riscos de concepo; (v) riscos comerciais; (vi) riscos de queda da ou da
procura da oferta do mercado; (vii)riscos de delapidao do valor residual dos activos
empreendimentos e riscos de impacto ambiental. Sero abordados com mais detalhes no
11
Keynes define como incertos os fenmenos aos quais no se pode aplicar o clculo de probabilidade na
viso clssica. A teoria de riscos e Incerteza e teoria ps-keynesiana pode ser visto em
http://www.ufrgs.br/ppge/pcientifica/2000_02.pdf
12
Definir o preo, determinar, fixar um preo para cada ocasio, A precificao uma etapa muito
importante na concepo do produto final.
25
2.8.3. Atitudes perante o risco
Os agentes econmicos reagem de maneiras diferentes com relao aos riscos, isto ,
uns so avessos aos riscos, outros amantes/propensos aos riscos ou indiferentes/neutros
ao risco13.
Atitudes do gnero levam os investidores ou sector privado optem por PPP ou outros
investimentos que teoricamente sejam mais benficas em funo retornos esperados, e
estas diversidades de preferncias ou no, faz com que exista um equilbrio nos
mercados financeiros.
13
O Averso ao Risco um comportamento econmico, caracterstico dos investidores que no querem
correr riscos. Um agente propenso ao risco prefere uma renda incerta (mais elevada, obviamente),
mesmo que o valor esperado da renda incerta seja menor do que o valor da renda certa. Existem tambm
os agentes considerados neutros em relao ao risco, para os quais uma renda certa e uma renda incerta
tm o mesmo valor esperado, isto , so indiferentes entre essas opes. Para esse agente a curva de
utilidade marginal constante. Franco (2008, p 51)
26
Tabela 3: Oportunidade de diversificao vs. Atitude em relao ao risco
GOVERNO
Avesso ao risco Neutro ao risco
(risco diversificvel)
O mundo das finanas, gesto de risco refere-se prtica de identificao dos riscos
potenciais com antecedncia, analis-las e tomar medidas preventivas destinadas a
reduzir ou mesmo travar o risco na sua totalidade. O objectivo da gesto de riscos
garantir a incerteza no desviar o esforo dos objectivos de negcio ou projecto.
Quando uma entidade faz uma deciso de investimento, expe-se a uma srie de riscos
financeiros. A quantificao de tais riscos depende do tipo de instrumento financeiro.
Estes riscos financeiros podem ser na forma de inflao alta, a volatilidade nos
mercados de capitais, a recesso, falncias, etc.
27
Assim, a fim de minimizar e controlar a exposio do investimento a esses riscos,
gestores e investidores praticam a gesto de riscos. No dando a devida importncia
gesto de riscos, enquanto a tomada de decises de investimento pode causar estragos
sobre o investimento em tempos de turbulncia financeira em uma economia.
Quanto ao ciclo de Gesto de Risco no existe um padro definido, tanto que existem
literaturas que classificam em 5 outras 6 at mesmo 7, porm neste trabalho sero
abordadas apenas 5 que so os mais consensuais, de acordo com figura abaixo:
1. Identificar
Riscos, 2. Averiguar as
5. Monitorar
Informao Causas e Avaliar
para tomada
de deciso
3. Alocar
4. Mitigar
2.8.5.1 Identificao
A identificao de riscos pode comear com a origem dos problemas, quando qualquer
fonte ou problema conhecido, os eventos que podem desencadear uma fonte ou os
eventos que podem conduzir a um problema pode ser investigada. Por exemplo:
informaes confidenciais podem ser furtadas por indivduos, mesmo dentro de uma
rede fechada.
28
Segundo Franco apud Akintoye et all (2001, p. 6-10) na identificao dos riscos existem
mtodos ou tcnicas utilizadas que podem ser: entrevistas, inspeces e pesquisas,
consultorias externas, checklists (que consiste em elaborar uma listagem extensiva de
todos os riscos relativos a cada fase do projecto), e riskprompts, que compreende a
elaborao de questes estratgicas para identificao de riscos referentes a
determinados aspectos do projecto.
Averiguao das causas definir causas chaves dos riscos crticos e identificar as causas
elementares (administrveis e vitais).
Os riscos ao contrrio da incerteza ela mensurvel, pode ser traduzida sob formas de
probabilidades, permitindo deste modo a sua quantificao em valores e/ou em
nmeros.
De acordo com Fernando (2015) a frmula que expressa o risco geral do projecto a
=1()
seguinte: = (0.81)
29
Segundo o autor 0.81 provm do seguinte raciocnio: Considerou-se que a maior
probabilidade de ocorrncia de um risco seria de 90% (0.9) e que o maior impacto seria
de 0.9 (Muito impactante, por exemplo), portanto P x I resulta em 0.9*0.9 que origina
0.81. Conforme j dito, esse valor de referncia foi utilizado para este exemplo e deve
variar de acordo com a maturidade da organizao em se tratando da cultura e expertise
em gesto de riscos. Alm disso, devido a activos de processos organizacionais, este
valor tambm pode sofrer alteraes a depender do tipo de projecto ou da categoria do
risco.
Rocha, declara que as tcnicas de avaliao de riscos esto divididas em dois grupos
distintos, com caractersticas peculiares em cada um deles, agrupados de acordo com o
tipo e formato dos dados disponveis.
Portanto, estas so tcnicas que se ajustam muito bem, quando no temos conhecimento
profundo do objecto da anlise, nossa incerteza muito grande, dependendo em grande
parte da opinio, conhecimento e experincia do profissional ou grupo de profissionais
que estiverem realizando o trabalho de anlise dos riscos. Rocha (2011)
As tcnicas quantitativas por outro lado, tem por objectivo figurar a probabilidade e
impacto do risco. Como o nome sugere, esta tcnica envolve clculos numricos, a
quantificao dos riscos etc. Porm aplicao desta tcnica onerosa e implica a
indispensabilidade de dispor de bases de informao empricas ou documentados com
ajustada fiabilidade e representatividade e contrapartida ela proporciona como estmulo
o facto de prover as insuficincias dos mtodos qualitativos15.
14
Ordenar conforme uma hierarquia crescente ou decrescente de valores; dispor os valores em uma
ordem hierrquica crescente ou decrescente; classificar.
15
Importa realar que as tcnicas de avaliao no se restringe apenas a duas (qualitativo e quantitativo),
existem, vrias outras que no sero abordadas neste trabalho visto que os mais usuais so os
mencionados acima.
30
Segundo Franco apud Tanakaet al (2005, p. 3907) as tcnicas quantitativas mais
utilizadas so as tcnicas determinsticas de anlise e as tcnicas probabilsticas.
De acordo com Franco (2007, pg. 54) este mtodo representada, principalmente, pela
anlise de sensibilidade que examina o efeito em variveis dependentes de um modelo
matemtico resultante de variaes em uma ou mais variveis desse modelo (ou factores
de sensibilidade).
Factores de sensibilidade que sero abordados neste trabalho so: varivel Beta () e
varivel Rho (). Varivel ou ndice Beta um indicador que mede a sensibilidade de
um activo em relao ao comportamento de uma carteira que represente o mercado ou
seja uma medida do risco que um investidor est exposto ao investir em um activo em
particular em comparao com o mercado como um todo. Henrique Carvalho (2011).
Ademais podemos encontrar outras tcnicas como a probabilstica, que usa mtodos
estatsticos, principalmente, em definir uma funo de distribuio de probabilidade
para uma determinada varivel, de modo que se obtenha uma forma (grfica) para os
possveis resultados dessa varivel. Porm, segundo Franco apudkintoyeet al (2001, p.
12), na falta de uma srie histrica de dados, a anlise probabilstica pode se tornar
bastante subjectiva.
2.8.5.3 Alocao
Alocao ou transferncia dos riscos a componente muito til nos projectos das PPPs,
visto que ela responsvel pela partilha de responsabilidade entre o sector pblico e
privado. Conforme dito no captulo anterior a partilha de risco feita funo aqueles
31
que possam administr-la da melhor forma e ao menor risco. Neste caso o sector
privado tem a de responsabilidade de gesto das PPPs cabendo o Governo intervir nos
casos necessrios e previstos nos termos contratuais.
Esta etapa do ciclo de gesto de risco constitui o principal objecto do trabalho, pelo que
ser amplamente discutido minuciosamente nos captulos subsequentes.
2.8.5.4 Mitigao
Nesta etapa envolve o esforo de diminuio e controlo dos riscos a um nvel aceitvel,
visando atenuar a probabilidade de sua ocorrncia. Mitigao de riscos o processo de
desenvolvimento de opes e aces para aumentar as oportunidades e reduzir as
ameaas aos objectivos do projecto.16
16
A mitigao do risco a reduo (ou adequao) do risco a valores aceitveis, sabendo-se que no que
se refere mitigao, o que se deseja evitar no a ocorrncia do factor gerador de risco, mas sua
consequncia.
17
Informao obtida no sitio https://www.mitre.org/publications/systems-engineering-guide/acquisition-
systems-engineering/risk-management/risk-mitigation-planning-implementation-and-progress-monitoring
32
Segundo Franco (2007) outros riscos podem ser minimizados por meio da contratao
de seguros, utilizao de ferramentas financeiras, subcontratao, entre outras formas.
Do ponto de vista do governo, podemos citar a busca pela elaborao de contratos mais
completos, principalmente no que diz respeito s especificaes do servio contratado, a
elaborao de uma extensa pesquisa acerca do projecto, que conte com a opinio
pblica, utilizao de consultoria especializada de qualidade.
18
O guia australiano afirma que o processo de monitoramento e reviso de riscos requer a implementao
de um processo contnuo de gerenciamento de riscos, que assegure, em cada reunio de reviso: que os
riscos estejam sendo controlados, que o processo de gerenciamento de riscos tem sido afectivo, que os
recursos necessrios para lidar com determinados riscos esto disponveis e que qualquer risco potencial
possa ser identificado e tratado apropriadamente. Franco (2007, Pg. 55)
33
2.9. Classificao dos riscos nos projectos de PPPS
Risco de mercado tambm designado por sistemticos uma das componentes dos
riscos financeiros, que a probabilidade de ocorrncia de impactos negativos nos
resultados ou no capital, devido a movimentos desfavorveis no preo de mercado dos
instrumentos da carteira de negociao, provocados por flutuaes em cotaes de
aces, preos de mercadorias, taxas de juro, taxas de cmbio. Esses riscos esto
presentes tanto em uma carteira de aces, como em um projecto de PPP, cujo passivo
pode ser afectado pela volatilidade da taxa de cmbio. Franco (2007).
Tal como com outras formas de risco, o valor da potencial perda devido ao risco de
mercado pode ser medida em um nmero de formas e convenes. Tradicionalmente,
uma conveno usar o valor em risco (VaR)19. As convenes do uso de VaR esto
bem estabelecidos e aceitos na prtica de gesto de risco a curto prazo.
Ao passo que risco especfico um risco que afecta um nmero muito pequeno de
activos. Isto por vezes referido como " risco no-sistemtico ". Em um portflio
equilibrado de activos que haveria um spread20 entre o risco geral do mercado e os
riscos especficos para componentes individuais do que a carteira.
Dentro de um portflio, o risco especfico pode ser diversificado, de forma que seu
impacto seja minimizado pelo resultado positivo de outros activos. No contexto das
PPPs, podemos citar problemas com suprimento de material de construo ou
problemas ambientais especficos decorrentes dos projectos, greves. Por ser
19
ValueatRisk (VaR) uma medida do risco de investimentos. Ele estima o quanto um conjunto de
investimentos pode perder, dadas as condies normais de mercado, em um determinado perodo de
tempo, como um dia. VaR normalmente utilizado por empresas e reguladores no sector financeiro
para avaliar o montante dos activos necessrios para cobrir eventuais perdas. Disponvel em
https://en.wikipedia.org/wiki/Market_risk
20
Spread a taxa de risco cobrada pelo emprestador, adicionalmente aos juros, que varia de acordo com
o tomador ou diferena entre o custo de captao de dinheiro por um banco e a taxa de juros por ele
cobrada dos tomadores de emprstimos. Em mercados de moeda estrangeira, diferena entre as taxas
de cmbio de venda e de compra. Em bolsas de valores, a diferena entre o preo pedido e o preo
ofertado.
34
diversificvel tanto pelo governo como pelo sector privado (em sua carteira de
negcios) o risco especfico no precisa ser precificado pelo governo, enquanto o risco
de mercado, o qual reflecte as condies econmicas gerais necessita ser devidamente
precificado. Fraco apud FMI (2004, p. 13). Para a quantificao e valorao dos riscos
sistmicos usa-se regularmente o modelo CAPM (capital asset pricing model).21
Conforme Franco apud Bing et al (2005, p. 27) sugerem uma meta classificao,
assente em trs nveis de risco nos projectos de PPPs: macro, meso e micro. O macro,
compreende aqueles riscos exgenos ao projecto, isto , que emergem fora dos limites
do projecto, estando geralmente associados s condies polticas, econmicas, sociais e
ambientais que afectam o projecto. O nvel meso resume-se nos riscos cuja origem e
consequncias esto restritas aos limites do projecto, sendo, portanto, endgenos ao
sistema. Esse nvel compreende, segundo os autores, o problema de implementao das
PPPs e envolve questes relacionadas demanda, locao, construo e design. Por fim,
o nvel micro equivale aos riscos encontrados no relacionamento entre as partes no
processo de licitao. Esses riscos tambm so endgenos, mas diferem do nvel meso,
uma vez que tem foco nas caractersticas das partes (party-related) e no nas
caractersticas do projecto como os riscos meso.
21
O CAPM (Modelo de Precificao de Activo de Capital) serve para mensurar o risco sistemtico, tendo
como base a associao do retorno de um activo ou de uma carteira ao retorno do mercado como um todo.
Essa variao denominada Coeficiente Beta (b), que uma medida de risco sistemtico, j que indica a
variao do retorno de um activo ou carteira causada pela variao do retorno do mercado como um todo.
Assim, quanto maior for b, (maior risco sistemtico), maior o retorno exigido pelos investidores.
35
Riscos Operacionais e Manuteno
Riscos Legais e Regulatrias
Franco prope uma matriz categorizada de factores de riscos em projectos de PPP,
baseado na obra de (2001, p. 13-14), e pelo Governo Australiano em Partnerships
Victoria (2001, p. 178-191), por Tanaka et al (2005, p. 3905) e informaes adicionais
da Comisso Europeia (2003, p. 53-57).
36
Franco apud Loosemore (2006, p. 5) faz meno que apesar de serem teis como guias
aos agentes envolvidos nas PPPs, as matrizes de risco, desenvolvidas pelos governos e
pela literatura em geral, possuem suas limitaes, uma vez que os riscos devem ser
analisados projecto a projecto (in casu), j que os factores de risco se diferenciam entre
os projectos ou possuem pesos diferentes em cada um. Outro ponto a destacar que as
matrizes representam modelos estticos e que, portanto, devem ser revisadas durante a
vida til do projecto.
Alocao ptima de riscos tem por objectivo minimizar os custos do projecto e aos
riscos para o projecto atravs da atribuio de riscos especficos da melhor forma de
modo que sejam eficientemente controladas.
Se os riscos forem absorvidos de forma inadequada pelo sector pblico, o governo iria
aumentar os impostos ou reduzir servios para pagar suas obrigaes quando a riscos se
materializarem. Em contraste, se os riscos absorvidos de forma inadequada pelo sector
privado, os prmios em excesso seriam cobrados ao governo ou mesmo directamente
para os usurios finais. DOLOI et al (2007, pg. 4).
Os autores explicam que partilha dos riscos sejam elas se forem sustentadas tanto para
o sector privado como sector pblico, o peso recai sempre para os consumidores finais
neste caso os beneficirios dos servios, todavia imprescindvel que ambas partes,
crie-se mecanismo de mitigao como aludido no captulo anterior, para salvaguardar a
eficincia na prestao dos servios de modo que os intervenientes no percam
incentivos na prossecuo do projecto das PPPs.
22
Um projecto PPP produz valor para o dinheiro (VFM) se resulta em um ganho lquido positivo para a
sociedade que maior do que aquele que poderia ser alcanado atravs de qualquer via de aquisio
alternativa. uma boa prtica para levar a cabo um valor para a anlise de dinheiro (essencialmente uma
anlise custo-benefcio), como parte da preparao inicial de um projecto, independentemente de saber se
37
certeza devido menor exposio a riscos significativos, e os usurios finais poderiam
receber um aumento na prestao devidas ao pblico.
Diversos autores citados por Franco (2007) ressaltam sobre teoria de agente-principal23
para dar fundamento terico mxima de que o risco deve ser alocado quele que
melhor sabe administr-lo ao menor custo. Franco afirma que a maximizao da
utilidade do Principal est sujeito a duas importantes restries, de incentivo e de
participao, relacionadas ao comportamento do agente (obviamente, representado
pelo contratado). Partindo do princpio que Estado um mau gestor logo sente-se na
obrigatoriedade de encontrar um parceiro que melhor pode administrar os riscos em
projectos de PPPs.
Outro ponto muito importante citado por Franco, o critrio de alocao proposta por
Oudot (2005, p. 8) que se resume no seguinte esquema.
Alocao de Risco
Critrio1 Critrio2
CustoTotal
Fonte: Franco apud Oudot (2005, p. 8)
Conforme os autores, a presente ilustrao busca indicar que o impacto exercido pela
alocao de riscos sobre o custo total do projecto possui trs justificativas: o efeito
produtivo, o efeito de negociao (ou transactional, no original) e o efeito risk-
bearingcost. O efeito produtivo distingue a estrutura de incentivos para o controle de
riscos. Se o contrato obriga um parceiro a suportar o risco, ele tentar, portanto, evitar
sua materializao, melhorando as condies produtivas que, por sua vez, tero um
efeito directo e indirecto (evitando atrasos por exemplo) sobre os custos de produo, no
sentido de reduzi-los. O primeiro critrio explora e reala o efeito produtivo.
39
Depois temos o efeito transnacional (ou de negociao) est relacionado com o
problema dos custos de transaco, que representa uma importante fonte de custos no
processo de negociao e desenvolvimento do projecto. Franco explica que quando um
agente tem o dever de administrar certo risco, ele se empenhar em criar garantias
contratuais e organizacionais que evitem a materializao desse risco. Esse esforo
aumenta ex - ante os custos de transaco. Por outro lado, se o critrio de alocao de
riscos bem definido e conhecido, as partes levaro menos tempo com esse
processo,diminuindo tambm a possibilidade de renegociao do contrato
posteriormente. Consequentemente, os custos de transacoex-ante e ex-post 24 so
minimizados quando aplicados critrios claros de alocao de riscos.
Por fim, o efeito risk-bearingcost25destaca os custos suportados pelas partes, uma vez
que o risco se materializa. Considerando que cada parceiro possui diferentes custos para
administrao dos riscos, a alocao entre um parceiro e outro influencia directamente
na estrutura de custos do projecto.
Franco (2007) salienta ainda que uma condio para funcionamento dos critrios de
alocao que eles sejam estveis ao longo do tempo. Os termos contratuais no devem
ser modificados ex-post e o agente privado no deve antecipar as mudanas, sob pena de
anular os efeitos da estrutura de incentivos criados pela alocao exante. Nota-se
tambm que os incentivos tambm podem ser anulados em caso da existncia de
garantias implcitas por parte do governo.
Finalizando, importa referir que a alocao de risco no pode ser algo isolado, portanto
s faz sentido no meio de um processo de gesto de riscos cujas fases, aludidas
anteriormente, so indispensveis para o prprio processo de alocao, pois sem uma
adequada identificao, avaliao e mitigao dos riscos, no h como promover com
sucesso os critrios de alocao apresentados acima.
24
Ex ante: uma expresso em latim que significa algo baseado em suposio e prognstico, sendo
fundamentalmente subjectivo e estimativo Ex post: tambm um termo utilizado para designar algo
baseado em conhecimento, observao, anlise, sendo fundamentalmente objectivo e factual.
25
Custo de rolamento de risco
40
2.11. Conceitos dos tipos dos riscos nos projectos de PPPs
Segundo Franco (2007) a incerteza quanto s aces futuras do governo tem actuando
de forma a inibir os investimentos privados ao longo da histria, principalmente nos
pases em desenvolvimento. Em grandes projectos de infra-estrutura, como costumam
ser as PPPs, o risco poltico ainda mais relevante por diversas razes, em primeiro
lugar porque se tratam de projectos de longo prazo, consequentemente, ficando por mais
tempo expostos incerteza, alm de envolverem investimentos elevados e
frequentemente irrecuperveis.
Os ricos polticos englobam vrios riscos, como por ex o conflito militar para caso
nosso pais, a expropriao de terras sem no entanto haver boa compensao ou
reassentamento, etc.
Vrios autores enfatizam que a mitigao dos riscos polticos pelos governos passa pelo
estabelecimento de instituies estveis que garantam o direito de propriedade, alm da
26
Para mais detalhes a respeito consulte o stio https://pt.wikipedia.org/wiki/Risco-pa%C3%ADs
41
existncia, de um consenso poltico e da opinio pblica de que a participao privada
no projecto atende aos interesses da sociedade em geral. Pases empenhados em
reformas polticas, principalmente aquelas liberalizantes, via privatizaes, por
exemplo, emitem um importante sinal aos investidores internacionais. Com relao aos
riscos de convertibilidade e transferncia, a preocupao dos investidores diminuir na
medida em que houver uma poltica macroeconmica efectiva, a qual requer um banco
central autnomo e um regime de cmbio flutuante.
Conclui-se neste caso, no que se diz respeito aos riscos polticos, que estratgias amplas
de mitigao so mais importantes do que o mero entendimento contratual de que esses
riscos esto alocados ao parceiro pblico.
Risco macroeconmico refere-se ao risco financeiro que est associado com polticas ou
factores macroeconmicos. Risco estes associados com aces, fundos e carteiras
geralmente motivo de preocupao para agentes financeiros, correctores e investidores
com horizontes mais longos.
27
As polticas monetrias nesses pases no so suficientemente maduro e no conseguem manter a longo
prazo estabilidade de todos estes indicadores ao mesmo tempo ou no longo prazo. Alm disso, na maioria
dos casos, financiamento do projecto est a ser disponvel apenas em moeda forte, no entanto, o fluxo de
receitas do projecto denominado em moedas locais que so sempre submetidos a tanto a inflao, os
riscos de depreciao e conversibilidade (ou, numa palavra, a transferncia de risco). retirada do site:
http://www.upg-bulletin-se.ro/archive/2011-3/7.%20Craciun.pdf
42
2.11.2.1.1 Inflao
28
EngineeringProcurementandConstruction (EPC) Engenharia de aquisies e construo
43
2.11.2.1.2A taxa de juros
De acordo com Craciun (2011) este risco ocorre porque o investimento em projectos de
infra-estrutura financiado por meio de emprstimos de longo prazo. Ao longo do
perodo de amortizao da dvida, as taxas de juros podem ter diferentes flutuaes. H
alguns casos em que os credores concordam em emprestar dinheiro a um custo fixo
durante um perodo superior a seis meses ou um ano. Os custos de financiamento so
normalmente expressos pela soma dos dois indicadores: a taxa de referncia -
EURIBOR ou LIBOR29, por exemplo - e da margem de juros (reflectindo o prmio de
risco do projecto ao longo de um activo livre de risco praticamente como o governo
local ttulos). O ltimo geralmente constante, o que reflecte o risco do projecto (
claro, se o credor percebe a situao de uma empresa agravamento da margem pode
aumentar). O primeiro varivel, dependendo de factores externos - por exemplo, o
nvel geral das taxas de juros determinadas pelo centro de a poltica monetria do banco.
A taxa de referncia no reflecte o risco do projecto, mas um risco macroeconmico
geral qual o investidor no pode controlar, mas decidiu aceitar uma vez que a deciso de
investimento foi feito. Na maioria dos casos, a taxa de referncia tem efeitos negativos
sobre a capacidade financeira do projecto, dado que os fundos de longo prazo, e ao
longo de um perodo de quinze ou vinte anos, a economia passa por, pelo menos, um
ciclo de aumento e diminuio da taxa de referncia. Isto na verdade, por que as partes
de financiamento pedido - sempre que possvel - de usar swaps. Atravs disso produto
derivado, projectos de swap30 de pagamentos de juros flutuantes com pagamento fixo.
29
Euribor a juno das palavras Euro InterbankOffered Rate. As taxas Euribor baseiam-se na mdia das
taxas de juros praticadas em emprstimos interbancrios em euros por cerca 25/40 bancos proeminentes
europeus (o painel de Bancos). Para a determinao das taxas Euribor so excludos 15 por cento tanto
das percentagens mais altas como das percentagens mais baixas relatadas. Todos os dias teis, s 11:00
horas Hora Central Europeia, as taxas de juro Euribor so divulgadas e transmitidas a todas as partes
participantes e imprensa.
As taxas Euribor baseiam-se na mdia das taxas de juros praticadas em emprstimos interbancrios em
euros. LIBOR a taxa mdia interbancria contra a qual um grupo representativo de bancos se prope
efectuar emprstimos mutuamente no mercado monetrio de Londres. Quanto a Euribor so para LIBOR
vrios perodos de durao diferentes, de overnight a 12 meses. A maior diferena que LIBOR aplica-se
a moedas diferentes (incluindo dlar americano, livre sterlingbritannique e euro europeu)
A Euribor existe desde 1999, o ano em que o Euro foi introduzido. Antes dessa poca tambm j se
publicava diariamente uma taxa semelhante chamada Aibor. Para alm desta taxa, tambm existiam em
vrios pases taxas de juros locais, como a PIBOR na Frana e a Fibor na Alemanha.
Fonte:http://pt.euribor-rates.eu/que-significa-euribor.asp
30
Em finanas, swap (permuta) uma operao em que h troca de posies quanto ao risco e
rentabilidade, entre investidores. O contrato de troca pode ter como objecto moedas, commodities ou
activos financeiros fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/Swap
Um swap nada mais do que uma troca de riscos entre duas partes.
44
muito comum mecanismo desenvolvido pelos mercados financeiros e que envolve a
converso de um fluxo de pagamentos com uma quantia varivel em um fluxo de
pagamento montante fixo. O modo como funciona a seguinte: Em primeiro lugar, o
nvel aceitvel de pagamentos fixos est definido; em seguida, o mercado financeiro
est procura de um investidor, geralmente um banco comercial, o que compromete a
pagar a diferena entre a taxa de juro varivel e taxa de juro fixa, se a taxa varivel
superior taxa fixa. O projecto da empresa compromete-se a pagar a diferena, se a
situao inversa. O arranjo vlido apenas no que respeita aos custos de juros da
transaco e nenhuma parte do capital comercializado desta forma. Tendo em conta
que muitos projectos de investimento tm lugar nos pases em desenvolvimento, com os
mercados financeiros subdesenvolvidos para oferecer as estruturas adequadas para
mitigar esses riscos s vezes impossvel para encontrar uma soluo para mitigar esses
riscos. A ausncia destes derivados significa que s vezes muitos projectos no sero
financiados em tudo.
Este risco pode ocorrer tambm durante a fase de construo projectos de investimento,
a manifestao mais evidente de que est em fase de operao, por contra
levantamento do custo do financiamento - em moedas fortes, como euros ou dlares
para as receitas do projecto em moeda nacional. Quando a taxa de cmbio entre a
primeira e a segunda moeda fixo, o risco inexistente. Os problemas surgem no
entanto, quando as taxas de cmbio flutuar. E se durante o perodo de construo que
tentada, sempre que possvel, para alinhar a moeda do contrato para as condies de
pagamento do contrato EPC, na fase operacional, para garantir a as receitas so
denominadas na moeda do emprstimo no geralmente possvel. Nestas situaes,
uma soluo representada por mecanismos de pagamento usado na moeda nacional,
mas que correspondem a montantes fixados em moeda estrangeira. Indexao ao euro
ou dlar de renda tambm uma amplamente soluo utilizada, mas s resolve
Na definio mais formal, swap consiste em um acordo para duas partes trocarem o risco de uma posio
activa (credora) ou passiva (devedora), em data futura, conforme critrios preestabelecidos.
Essas trocas (swaps) so bastante comuns com posies envolvendo taxas de juro, moedas e
commodities. Apesar de muitos autores de livros didctico considerarem o swap uma evoluo, sua
estrutura bastante semelhante dos antigos contratos a termo.
Retirado do site: http://blog.bussoladoinvestidor.com.br/o-que-e-swap/
45
parcialmente o problema do risco de taxa de cmbio. Assumindo convertibilidade
embora teoricamente a quantidade de moeda local deve ser facilmente trocados em
moeda estrangeira, conseguindo assim a quantidade necessria de financiamento de
pagamento, na prtica, uma taxa de cmbio voltil induz um estado de incerteza sobre a
quantia de recibo em moeda nacional. Uma vez que difcil supor que, em uma
economia em desenvolvimento um contrato de venda a prazo (atravs que o custo de
termos uma moedas de outra moeda fixa) fcil concluir, quando o projecto desconta
receitas e o tempo que tem para pagar o financiamento um efeito adverso flutuao das
taxas de cmbio muito provvel. O exemplo tem de ser tingida, no entanto: nas
categorias de projectos onde o principal cliente o Estado, possvel para o projecto
empresa para bloquear uma determinada taxa de cmbio para que ele possa alcanar a
renda necessria para apoiar o pagamento do financiamento. O estado pode exigir a
alterao da moeda nacional em um em particular a taxa de cmbio, ou para compensar
o investidor para os custos adicionais que ele est sujeito a se ele tenta fazer a mesma
coisa. Outra opo recolher as receitas em divisas off-shore, caso em que a renda no
passa atravs do pas onde o projecto tem lugar e passa ser pago directamente em moeda
estrangeira31.
Por fim muitos autores so unnimes em afirmar que este risco deve ser assumido pelo
Governo principalmente no que se refere a risco de inflao.
Segundo Franco (2007) O risco legal constitui o risco de que o governo, em posse de
suas funes legislativas, altere direitos e obrigaes dos agentes pblicos e privados,
de modo a afectar os resultados esperados do projecto.
31
Este tipo de financiamento tem sido amplamente usado especialmente em Rssia, particularmente em
relao s empresas produtoras de mercadorias que vendem produtos no exterior. O financiamento vai
para a empresa russa, mas as receitas em moeda estrangeira que o ltimo colectado dos clientes finais
estrangeiros, sero pagos directamente para os bancos de financiamento do projecto, abertas em bancos
fora da Rssia. O Banco retm, como foi o caso, o custo de crdito ou os seus principais pagamentos,
deixando o resto da receita da empresa a fluir para o projecto, na Rssia. MihneaCrciun (2011)
46
Na ptica de Moorhead et al (2010) existem duas abordagens dominantes a definio
risco legal:
Este enquadramento mais amplo de risco legal olha para alm o cumprimento da
legislao no sentido mais profundo tico ou imperativos comerciais; para negcios
sustentveis por uma variedade de partes interessadas.
De acordo com Franco apud o Partnerships Victoria (2001, p. 96), o parceiro privado
no deve ser protegido das alteraes legislativas que afectem o ambiente comercial de
forma ampla ou mesmo das alteraes direccionadas ao sector do qual o projecto faz
parte, de modo a evitar, portanto, a criao super-privilgios aos investidores ligados
s PPPs.
A principal regra de alocao adoptada diz que, para manter o princpio do value for
money, o governo deve assumir somente aqueles riscos de aumento dos custos oriundos
de alteraes em leis que so direccionadas especificamente ou exclusivamente ao
projecto.
Por fim podemos concluir que o risco legal, est inteiramente associado a mudanas
legislativas pelo que o Governo tem a responsabilidade de control-las e acautelar os
interesses.
Para Franco (2007) os riscos de fora maior podem ser de duas naturezas. A primeira,
descrita como Actos de Deus, geralmente est relacionada com eventos da natureza,
47
tais como tempestades, maremotos, enchentes, deslizamento de terra, secas, terramoto,
furaces entre outros. O segundo, tambm conhecido como violncia poltica ou caso
fortuito, tem origem na aco humana, tais como guerras, actos de terrorismo,
sabotagem, etc.
Dado que os riscos de fora maior, por conceito, esto fora do controle das partes, as
escolhas de mitigao esto quase que puramente relacionadas minimizao de suas
consequncias em caso de materializao.
De acordo com Franco apud PARTNERSHIPS VICTORIA, (2001, p. 110), uma das
poucas formas existentes que pode ser adoptada antes que risco venha a se realizar a
contratao de seguros. Contudo, nem todos os riscos de fora maior, so segurveis
como o caso dos riscos de violncia poltica, no tem tido cobertura de risco.
O autor explica que a prtica aponta para o seguinte princpio: se o risco pode ser
segurado, por um custo razovel, ento ele assumido pelo parceiro privado (nesse
caso, pela companhia seguradora) e os riscos no segurveis, ou segurveis a preos
excessivos, so absorvidos pelo governo, conforme as pesquisas feitas em vrios pases
asiticos includo a frica do Sul, Colmbia e Hungria.
De acordo com Franco (2007) o risco de locao ou risco da terra est relacionado aos
riscos provenientes do local seleccionados, pelo governo ou pelo agente privado, para a
construo do activo. De maneira geral, tais riscos referem-se s condies geolgicas
do solo, de obteno de autorizaes (statutory approvals, especialmente ambientais),
48
negociao de terras dos nativos, descobertas arqueolgicas e disponibilidade de
aquisio da terra.
O autor ressalta que para o parceiro privado como o responsvel por esse risco, uma vez
que o mesmo deve contar com processos adequados de anlise das condies de solo
(expert testing e duediligence). Essa condio ressaltada caso a locao tenha sido
escolhida pelo parceiro privado.
A forma mais evidente de mitigar os riscos ligados a terra baseia-se na escolha cuidadosa da
locao, que dever ser seguida por uma pormenorizada investigao de suas condies naturais
e histricas.
49
riscos cujos factores esto sob controlo e responsabilidade do contratado.
Consequentemente, no cabe aqui os aumentos dos custos ou atrasos derivados de
eventos de fora maior, dificuldades na obteno de licenas, etc.32
O autor ressalta que propsitos que compem um sistema de incentivos que induz o
contratado a empreender empenhos no sentido de aliviar esses riscos, a estrutura de
incentivos, bem como a transferncia dos riscos, pode ser anulada caso o governo
imponha coaces particularizadas sobre aspectos relacionados ao design e construo
do projecto (como costumava se fazer na aquisio tradicional). Isso porque, a alocao
desses riscos est directamente ligada ao princpio proposto por Irwin (2006, p. 14),
segundo o qual, o risco a ser transferido pelo governo depende de como este delega
poder de deciso. De maneira que, quanto maior o poder de deciso transferido ao
agente privado, mais (racionalmente) o risco pode ser assumido por ele.
32
Dessa forma, pode-se aplicar, na alocao desses riscos, o primeiro critrio apresentado por Oudot, qual
seja: o risco deve ser alocado parte mais apta a administr-lo, que, por sua vez, aquela que tem
influncia e controle sobre os factores de risco. Viviane Souza Franco (2007, pg. 75).
33
Risco de mercado, tambm chamado de risco sistemtico, no pode ser eliminado atravs da
diversificao, embora possa ser protegida contra risco. Fontes de risco de mercado incluem recesses ,
50
Franco (2007) apud Partnerships Victoria (2001, p. 74) sugere diversos factores de
riscos de demanda, destacados no quadro abaixo:
Evento Exemplo
Declnio da actividade econmica Reduo da demanda por servios
tarifados (ex.rodovias)
Mudana na actuao do governo no
combate ao crime, influenciando a
Mudanas nas polticas pblicas demanda por prises.
Campanha de sade pblica, actuando na
preveno de doenas como as campanhas
antitabagistas por exemplo
Surgimento de servios alternativos a Competio de uma nova ferrovia com um
preos competitivos projecto de rodovia j existente
Mudana de caractersticas da populao Envelhecimento da populao,
ou desenvolvimento demogrfico ocasionando aumento de demanda por
hospitais
Mudana da actividade industrial Reduo ou transferncia de uma
actividade econmica de uma determinada
regio, causando o isolamento
(marooning) de um terminal porturio, por
exemplo.
Fonte: Partnerships Victoria (2003, p. 74) citado por Franco (2007)
Segundo autor a alocao do risco de demanda uma questo complexa, uma vez que
este risco pode ser influencivel e gerencivel de maneira limitada por ambas as partes.
Por um lado, pode se dizer que o parceiro pblico deveria assumir o risco de demanda j
que a mesma relativamente mais influencivel por factores sob controlo pblico, como
as polticas econmicas e sectoriais. Assim, pode-se concluir que o governo teria, a
princpio, o poder de determinar a viabilidade econmica do projecto, determinando,
assim, o interesse do parceiro privado no projecto.
Franco (2007) defende que a forma de lidar com o risco de demanda seria a definio de
uma frmula de compartilhamento do risco. Por exemplo, as partes poderiam
estabelecer uma regra pela qual o sector pblico garante uma renda mnima, de forma a
satisfazer a restrio de participao, as variaes ficariam (alm da renda mnima) por
conta do parceiro privado.
agitao poltica, mudanas nas taxas de juros, desastres naturais e ataques terroristas. Conferir aqui
http://www.investopedia.com/terms/m/marketrisk.asp
51
Esta medida proposta pelo autor traria uma eficincia na gesto deste tipo de risco dado
o parceiro privado teria o incentivo suficiente para continuar a operar.
Este risco diz respeito no trmino ou extino do contrato, os bens objecto de devoluo
ao Estado estejam em boas condies de conservao e operacionalidade e tenham um
valor residual economicamente aceitvel. Esse um risco inerente ao parceiro pblico,
que deve buscar formas de minimiz-lo.
Segundo Franco (2007) no geral, este panorama sucede do parceiro privado se tornar
insolvente ou se mostrar inadequado, por motivos de segurana ou probidade, o seu
envolvimento em parcerias com o sector pblico, geralmente a responsabilidade recai,
inevitavelmente, sobre o parceiro pblico quando este resolve empreender um
relacionamento de longo prazo com o sector privado. Nesse caso, resta ao governo
empregar tcnicas eficientes de mitigao.
As PPP sem Moambique se inserem num contexto de evoluo que se encetou com as
privatizaes, se seguiu com a aprovao de leis sobre as concesses para
desenvolvimento de projectos de infra-estrutura Ferro porturios, gua e saneamento, e
culmina, neste momento, com um esforo e engajamento conjuntos do Estado e do
sector privado.
52
No ano 2002 foi discutida a problemtica das PPP em Moambique numa conferncia
que se realizou em Maputo, sob os conselhos do Centro de Desenvolvimento da OCDE
e contou com uma ampla participao de representantes do sector pblico e privado
moambicano34.
34
O objectivo principal dessa conferncia foi o de disseminar informao, entretanto colhida e trabalhada
sobre a economia moambicana. Com essa disseminao pretendeu-se facilitar a criao de uma PPP no
sentido de apoiar o Governo, o sector privado e todos os outros parceiros econmicos para que possam
ser os proprietrios do conceito e das prticas sobre as PPP visando a sua aplicao no desenvolvimento
econmico de Moambique. Tribunal Administrativo O CONTROLO EXTERNO DAS PARCERIAS
PBLICO-PRIVADAS (2006, pg. 6).
53
manuteno do empreendimento e a prestao de servio serem da responsabilidade do
parceiro privado.
Concluindo, pese embora em 1996 tenha sido aprovada o Decreto 31/96 de 9 de Julho
sobre as concesses, este instrumento no fazia meno s PPP no seu sentido real,
como explicitado na Lei 15/2011, de 10 de Agosto (Lei de Parcerias Pblico-Privadas,
Projectos de Grande Dimenso e Concesses Empresarias), os empreendimentos
constitudos possuem as mesmas caractersticas, sob o ponto de vista de funcionalidade,
razo pela qual podemos designa-las por PPPs. Porm existem pormenores que o
decreto no previa, como caso de a partilha e alocao dos riscos, mas esses detalhes
sero abordados no captulo subsequente.
54
seguindo tcnicas pr-definidas, pois deve haver coerncia entre a alocao eficiente do
risco e o estudo de viabilidade econmico-financeiro do empreendimento, e entre esses
e o edital e as clusulas contratuais.
A parir das informaes obtidas monta-se uma matriz desses mesmos riscos,
dependendo da natureza do empreendimento faz-se um estudo dos riscos mais propenso
a ocorrer e em funo da mesma constri-se a matiz.
Esta matriz construda com base no princpio da alocao ptima de riscos e visa
assegurar maior eficincia no processo de contratao pblica evitando que
concessionria assuma determinados riscos que podem ser bem geridos pelo sector
pblico e vice-versa.
55
Segundo Martins (2011), todos os riscos relevantes devem ser indicados de forma
genrica nessa matriz, para orientar a elaborao dos estudos e, no momento da
elaborao do contrato de concesso, ter a sua mitigao regulamentada de forma clara
e precisa.
56
CAPITULO III METODOLOGIA
Como o tema assim sugere, a pesquisa realizada do tipo exploratrio com uma
abordagem tipicamente qualitativa tendo como mtodo a adoptar o estudo de caso para
uma melhor seleco da informao a ser interpretada posteriormente.
Segundo GIL (1991), este tipo de pesquisa visa proporcionar maior familiaridade com
o problema com vista a torn-lo explcito ou a construir hipteses. Envolve
levantamento bibliogrfico; entrevistas com pessoas que tiveram experincias prticas
com o problema pesquisado; anlise de exemplos que estimulem a compreenso.
Assume, em geral, as formas de Pesquisas Bibliogrficas e Estudos de Caso.
Mtodo indutivo que caminha para planos mais abrangentes, indo das constataes
particulares s leis e teorias gerais, em conexo ascendente. (LAKATOS e MARCONI
1991).
Isto porque o estudo feito neste trabalho servir para difundir s outras parcerias de
natureza similar.
3.5. INSTRUMENTOS
Baseou-se num guio de entrevista do tipo misto, que combinou com perguntas abertas.
As questes foram direccionadas aos gestores empresariais visto que so eles quem
possuem informao de todo dossier que culminou na assinatura dos contratos de
57
concesso, todavia s foi possvel fazer com representantes do sector de Contabilidade e
Recursos Humanos, razo pela qual muitas das perguntas no foram possvel de ser
serem respondidas, mas no influenciar nos resultados uma vez que facultaram o
acesso aos estatutos da criao do empreendimento substituindo assim as questes.
3.6. PROCEDIMENTOS
Com este mtodo o autor deseja analisar os diferentes paradigmas a volta do tema a
partir de diversos pressupostos tericos de autores que j abordaram sobre o tema.
58
CAPITULO IV ESTUDO DE CASO
Em 1998 foi definida misso dos CFM que, dentre vrios aspectos, se pode destacar o
envolvimento do Sector Privado nacional e estrangeiro, na explorao e
desenvolvimento de sistemas ferrovirios e porturios, via concesses.
Por essa via, o CFM possui participaes financeiras em 22 sociedades, das quais 15
so do sector Ferro-porturio e as restantes subdividem-se pelo ramo turstico, aluguer
de equipamento de transporte ferrovirio, infra-estruturas rodovirias e materiais de
construo. CFM Concesses (1998).
Como se pode confirmar o quadro acima, a Empresa CFM detm participao com
vrias empresas desde do ramo de ferro porturio, construo, dragagem ate turismo,
portanto ideal para um estudo de caso na vertente dos projectos dasPPPs.
35
Associao de empresas, no definitiva, para explorar determinado (s) negcio (s), sem que nenhuma
delas perca sua personalidade jurdica.
60
seguintes: melhoria da qualidade da mo-de-obra (formao), aumento da
produtividade, angariao de mais trfego, estmulo concorrncia e aplicao de
tarifas concorrenciais, e no longo prazo o aumento da eficincia e competitividade entre
os portos, expanso da rea e das actividades porturias.
Os investimentos iniciais foram orados em 22,3 milhes de USD36, tendo como o foco,
a renovao de equipamentos (aquisio de novas maquinas), tecnologia de informao
e comunicao (sistema de controlo) formao de pessoal (treinamento e capacitao),
infra-estruturas (pavimentao, reabilitao e extenso).
36
Relatrio do Seminrio de financiamento de grandes projectos em Maputo (2007)
61
4.5 UTENTES
62
CAPITULO V ANLISE E INTERPRETAO DE DADOS
O primeiro documento oficial de polticas pblicas a fazer referncia material s PPP foi
a Resoluo 5/96, de 2 de Abril, que aprova a Poltica dos Transportes. O documento do
Conselho de Ministros reconhece a necessidade da participao do capital privado na
criao e reabilitao de infra-estruturas, na gesto por contrato ou concesso, parcial ou
total, de portos, linhas frreas e aerdromos, e na constituio e explorao de empresas
de navegao area e martima. CIP (2008, pg. 13).
Como foi aclarado anteriormente que nos contratos de concesso analisados no faz
referncia a utilizao dos mtodos de alocao de riscos nessa linha, depreende-se que
no houve uma anlise pormenorizada dos riscos inerentes actividade, a fim de
identific-los, classific-los e aloc-los de forma mais eficiente parte que tenha melhor
condio de minimizar os efeitos danosos na hiptese de sua ocorrncia, tal como
preconiza a literatura consultada.
37
Cfr Lei 15/2011 de 10 de Agosto, artigo 21 no 2
63
Mas nota-se que por mais que nos contratos no estejam previstos todos litgios
referente alocao dos riscos, a Cornelder est avanada no que concerne a gesto
dalguns riscos, tem-se como Ex.: existncia de um departamento do ambiente sade e
segurana ocupacional responsvel por cumprir as obrigaes de preservao do meio
ambiente, competindo Autoridade Reguladora e s entidades responsveis pelas
tutelas sectorial e financeira prevenir e vedar a possibilidade de ocorrncia deste tipo de
riscos e, caso ocorram, garantir a tomada de medidas para a mitigao adequada dos
seus efeitos nos termos da lei, assim como Riscos de concepo a concepo do
desenho e da engenharia estrutural e funcional do projecto do empreendimento de PPP
da responsabilidade da concessionria, recaindo sobre esta as consequncias de riscos
decorrentes de falhas que possam ocorrer em conexo com a concepo, desenho e
engenharia do empreendimento, como forma de mitigar a Cornelder possui seguros
sobre todas infra-estruturas que detm e gere.
No entanto sobre os outros riscos nomeadamente: risco legal, poltico, Risco de queda
da procura ou de oferta, no foi possvel apurar por falta de clareza e informao,
presumivelmente possa no existir mecanismos de sua mitigao pelo facto no possuir
uma matriz dos riscos mais propensos a ocorrer. A materializao de um desses riscos
afecta directamente o empreendimento, suas consequncias pode ser desde prejuzos
financeiros/econmicos e at o encarecimento de custos dos servios prestados na qual
o utente ser o maior penalizado comprometendo deste modo a eficincia.
No estudo levado a cabo pela CIP, consta tambm que a escolha da concessionria
aconteceu sem concurso pblico, isto foi um ajuste directo para sua adjudicao,
violando deste modo as demais legislaes em vigor de contratao de empreitadas que
na altura da concesso existiam. Sobre esse aspecto, o edital de licitao e o Contrato
apresentam diversos dispositivos que buscam assegurar que a Concessionria ser capaz
de cumprir com suas obrigaes contratuais. J na fase de Habilitao do processo
licitatrio, por exemplo, so exigidas algumas caractersticas que os participantes devem
apresentar para que se mostrem minimamente aptos a atenderem os objectivos do
Contrato. A literatura defende que dentre essas exigncias podem ser destacadas: (i) a
comprovao de patrimnio lquido mnimo igual ou superior a 10% do valor estimado
da contratao; (ii) a apresentao de ndices contabilsticos mnimos conforme valores
determinados no Edital; (iii) apresentao de documentos de qualificao ou
64
certificao tcnico operacional que atestem a experincia do licitante na operao e
conservao de sistemas porturios38.
Em suma, h uma necessidade dos contratos serem actualizados em funo a actual lei
das PPPs aprovada em 2011, de modo a deixar a claro os nveis de alocao dos riscos,
para permitir que haja uma eficincia no empreendimento e reduo dos custos, que se vai
traduzir na qualidade dos servios por eles prestados.
5.2. CONSTRANGIMENTOS
38
Francisco Giusepe Donato Martins
65
CAPITULO VI CONCLUSO E RECOMENDAES
6.1 CONCLUSO
Numa primeira fase o Governos em 1996 aprovou um dispositivo legal para acomodar
essas parcerias por via de concesses, pese embora era muito omisso sobre questes
ligado aos processos de alocao de riscos, tanto que contratos de concesso da
Cornelder no apresentam clusulas relativos a alocao e partilha dos riscos.
Foi precisamente em 2011 que o Governo aprovou a lei 15/2011 de 10 de Agosto que
faz aluso as PPPs no seu verdadeiro sentido, portanto houve uma evoluo na
legislao, a exemplo desta Lei das PPPs, permite a alocao objectiva dos riscos,
contrapondo Lei das concesses que no faz nenhuma aluso sobre os riscos.
A literatura clara ao indicar que a diviso de riscos entre os parceiros ao longo da vida
til nos projectos como a principal fonte de eficincia das PPPs. A partir desse facto, a
dissertao buscou, na literatura internacional, os princpios e prticas que devem
nortear a alocao de riscos nos projectos de PPP. O princpio elementar diz que os
riscos devem ser alocados quele que melhor sabe administr-lo ao menor custo.
66
Resumidamente, esse princpio est associado ao conceito de comprometimento, o qual
actua de duas maneiras distintas: o comprometimento do parceiro em influenciar os
factores de risco ou o comprometimento do parceiro em expor o projecto aos factores de
risco. O primeiro caso refere-se, por exemplo, aos riscos de construo e operao que
so claramente influenciados pelas atitudes do parceiro privado devendo, portanto, ser
atribudos a este. O segundo caso, por sua vez, pode ser dito dos riscos de oscilaes das
taxas de juros e cmbio. Embora o parceiro privado no exera influncia na flutuao
dessas taxas, ele responsvel por expor o projecto a esses factores de risco, quando da
contratao do financiamento, devendo, portanto, assumir a responsabilidade.
A partir da anlise da parceria entre o sector Pblico CFM e Cornelder foi possvel
concluir que o contrato em linhas gerais no busca alocar os riscos de forma apropriada
como a literatura recomenda assim com a lei 15/2011 de 10 de Agosto na qual faz
meno e este aspecto. Percebe-se por um lado porque o contrato foi regido pela
Resoluo 5/96, de 2 de Abril, dispositivo este que no prev a gesto e partilha dos
riscos.
Contudo, a falta de clareza na alocao dos riscos, torna-se vulnervel qualquer que seja
o empreendimento, apesar de no ter notado ou documentado a existncia de um evento
negativo que seja digna de realce no estudo de campo feito na Cornelder,
imprescindvel que neste projecto de concesso para gesto porturia haja um
mecanismo de alocao dos riscos mais propensos a ocorrer de forma mais objectiva
possvel
Na opinio do autor, semelhana do que ocorre por exemplo para Gesto das
Participaes do Estado IGEPE, um instituto criado para reforar a capacidade de
interveno na gesto do sector empresarial do Estado, com vista captao de
receitas resultantes de dividendos nas Sociedades participadas, permitido deste modo
67
que qualquer um que queira buscar informaes no tenha imensas dificuldades, nesta
perspectiva o Governo deveria criar um organismo que poderia se designar por
Instituto das PPPs, sendo um rgo com capacidade autonomia financeira e
administrativa, com intuito de fiscalizar mediar e resolver conflitos provenientes nos
contractos de PPPs. CFM no devia ser responsvel em monitorar dado que existe um
conflito de interesse, uma vez que CFM accionista com uma participao significativa,
cerca de um tero.
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BIBLIOGRAFIA
69
____________. Decretos n.s 20/2000, 21/2000 e 22/2000, todos de 25 de Julho aprova
termos de concesso de linha ferea e porto de Nacala
GIL, Antnio Carlos. Mtodos e tcnicas de pesquisa social. So Paulo: Atlas, 1999.
HERRERA, Michael. Four Types of Risk Mitigation and BCM Governance, Risk and
Compliance. USA, 17 de mai. 2013.
Disponvel em: <http://www.mha-it.com/2013/05/four-types-of-risk-mitigation/>
Acesso em: 30 de set. 2016.
70
GESTO do risco de projecto, 2010.
Disponvel em:
http://www.cin.ufpe.br/~if717/Pmbok2000/pmbok_v2p/wsp_11.0.htmlAcessoem: 29
set 2016.
EURIBOR
Disponvel em: <http:// www.euribor-rates.eu/que-significa-euribor.asp> Acesso em: 30
set. 2016.
71
Disponvel em: <http://www.ucl.ac.uk/laws/law-ethics> Acesso em 30 set. 2016
72
Apndices
73
Apndice I
Estou desenvolvendo uma pesquisa com objectivo de levantar dados sobre a funcionalidade de projectos de concesso, mais precisamente nos
processos de alocao de riscos nos contratos de concesso
As informaes recolhidas sero mantidas em sigilo e os resultados usados meramente para fins acadmicos, e documentos como contratos e outros
dossiers dispensa a entrevista.
A entrevista ser gravada, com a devida permisso e tudo que for dito tambm permanecer confidencial.
A presente entrevista est dividida em duas partes: a primeira contm perguntas abertas que esto directamente associada aos termos contratuais, por
isso o acesso ao contrato dispensaria vrias questes e a segunda so perguntas relacionadas a gesto e tratamento dos riscos.
1a Parte
1. Qual foi o dispositivo legal que regeu a celebrao dos contratos entre os CFM e Cornelder?
2. Qual foram os valores dos investimentos iniciais?
3. Qual a modalidades do contrato?
4. Qual o nvel de demanda dos servios oferecidos pela Cornelder? se necessrio facultar a tabela de preos praticados dos servios
5. Quem so os utentes/clientes que demanda pelos servios?
6. Aps o fim do contrato de concesso as infra-estruturas construdas/reabilitadas sero transferidos para o Governo (CFM)?
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7. Se realmente no haver renovao dos contratos como ficam acautelados contratos dos colaboradores?Qual o tempo necessrio para a criao
de proveitos atractivos para a Cornelder? At a presente data a Cornelder conseguiu retornos desejveis para seus financiadores ou
investidores?
8. Como foi feito o processo de anlise de viabilidades tcnico e econmico-financeira?
2a Parte
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76