El andlisis de la politica fiscal Pablo Hérmandez de Cos y Eloisa Ortega 4 Introduccién La politica fiscal, entendida como la intervencién de las autoridades através fundamental- mente de la uilizacién de los ingresos y gastos piblicos, influye en miliples aspectos de la economia, tales como la evolucién cicica, la distribucin de la rentao la eficiencia eco- ‘némica. El estudio de la politica fiscal y de la actividad del sector publico constitaye, por tanta, un elemento esencial del funcionamiento de la economia espaiiola y ocupa ua papel destacado en los andlisis que se realizan en el Servicio de Estudios. ‘Como se sefilé en el capitulo intreductorio de este libro, una parte muy importante del trabajo analitico y empirico realizado se materializa en la obtencion de previsiones ma- ‘eroeconémicas a corto y medio plazo. En la medida en gue las variables fscafes en las que se concreta la politica fiscal diseads por el ejecutivo inciden sobre la actividad econ6mica, fa elaboracién de previsiones macroeconémicas requiere disponer de estimaciones de 1a cuenta del sector de las Administraciones Piblicas (APP). Esto exige, a su vez, contar ‘on tna amplia gama de téenicas de previsién y de estimacién que permitan desbrozar los distintos eanales a través de los que se propaga la influencia de la politica fiscal sobre Ia ‘evolucién de las prineipales macromagnitudes. Por otra parte, el maatenimicnto de unas finanzas piblicas saneadas se considera un re- isto imprescindible pare alcanzar la esubilidad macroecondmica y, de esta forma, est blecer las condiciones que favorezcan un crecimiento econémico sostenido y equlibrado. En este sentido, se hace necesaria una evaluacién continuada de Ia situacién fiscal en rela- cién con el concepto que se juzgue relevante de estabilidad presupuestaria, Este ands se22 Pablo Herninder de Cos y Eloisa Ortega ‘encuentra sujeto, sin embargo, a diversas dificultades. En particular, no es fil valorar la si- tuacién de las finanzas pblicas atendiendo simplemente al ssido de la cuenta de las APP, pues este se ve afectado por la posiciénciclica de Ia economis, que influye sobre ciertas par tidas presupuestarias, Para aislar esos efectos se han desarrolado instrumentos que permiten cestimar el efecto de las fluctuaciones de la etividad econémica sobre las cuentas piblicas y, por diferencia con el saldo observado, lo que se denomins saldo ajustado de ciclo saldo es- ‘yctural. La importancia de estas estimaciones se ha visto reforzada y los instrumentos ana- liticos para abordarlo se han ido perfeccionando en respuesta a los campromisos de dseipli- na fiscal y de coordinacién de las politcas econémicas cantrados en el dmbito de Ia UEM (expuestos con detalle en el capitulo 2), con el fin de fcilitar a valoracin de la situacién y de las estrateginsfiscales de medio plazo de los paises miembros, El andlisis de la contribucin de la politica fisal a la estabilizacién macroeconémiea ha consttuido siempre objeto de atencién preferente en los trabajos del Servicio de Estudios. ‘Antes de la partcipacin de Espafa en la UEM. era necesario disponer de un diagnéstico preciso sobre el tono de la politica fiscal, deco que este era un elemento fundamental en la toma de decisiones de politica monetaria. Tras la adopciéa de la politica moneteria tnica, las consideraciones relativas al policy mix han continuado siendo importantes, en tn con- texto en que las condiciones monetarss se determinan conjuntamnente para la zona del euro. El conocimiento del impacto estabilizador de la politica fiscal requiere una estimacign tan- to de las medidas discrecionales diseBadss con este fin como del funcionamiento de ls es- tabilizadores automiticos (esto es, de la respuesta de ciertas partidas presupuestarias a cam- bios en Ia situacién econémica). Disponer de buenas estimaciones de estas dos elementos 8, por tanto, crucial para poder acer un buen diagnéstico de la orientaciéa cielica de la politica fiscal y de su contribucin a a estbilizacion macroeconémica, El andlisis de la deuda pablica y de su dindmica consttuye, adicionalmente, un aspecto relevante en el anilisis de Ia politica fiscal. Este enfoque permite estudiar la actuacién de las AAPP desde una dptice disinta, dado que ls evoluciGn de la deuda constituye el reflejo nancieto de las operaciones de ingresos y gastos, lo que sirve para contrastar los resultados que se obtienen del andlisis de las operaciones no financieras. Ademas, la deuda publica ‘puede resultar més informativa de la verdadera sitacién de Ins Finanzas pblicas, porque su evolucién esté menos sujet a los problemas de contabilidad creativa, que, en orasiones, ‘puede llegar a desvirtuar el significado de los dict observados. Esto es particularmente re- Tevante en el caso de las haciendas teritoriales, dado que, como resultado del traspaso de competencias de gestién de determinades servicios piblices, canalizan un volumen muy elevado de los recursos del sector, pero su informacién presupuestaria se sigue obteniendo on gran retraso Desde una perspectiva macroeconémica, el diagnéstico sobre Ia sostenibilidad de Iss fi- nanzas pablicas y las consideraciones relativas a la estabilizacion de la deuda constituyea también un elemenco esencial en el anilisis de Ia politica fiscal. De becho, el Tratado de Maastricht estableci6 que la ratio de deuda con respecio al PIB seria, junto con el déficit observado, una referencia bisica para eveluar Ia existencia de déficitexcesivos, Asimismo, la creciente preceupacién por el eavejecimiento de la poblacién al que se enfrenta Ia mayo- ria de paises er un plazo no muy lejano y las implicaciones de este desarrollo sobre el gasto ppblico futuro (en pensiones y sanidad, principalmente) han llevado a extender el periodo 23 de supervision de psi fsa ds pus pa pode valor ote de as han pbs ent ao plan rin min epee rdlnad co el sector plc y lytic ial qu apenas eontat wns cet eo lao cope, ea esd Se com fovea matenimtmo duns fanva pbla ons co macs Sl Por pico ur ceive el ecient ccondmc, Este ote seh iio ea ce de toon pare aur de enjoin ns anes po its ens poco eomcin yd spersn moral ee UE- El one Secale ls fans ples ave punoons sages ue van de pode efits en prvi fe series pblico a aspcsrhnas or a coms “lmtp pbc e an ou onions gre een cn fica) d produced os cuesiones com el fe dee sisema ds pestis die ceponives sob lofty a dona dino. Aung et el Ser Se Enis scan sha agunos dees temas a tve dec de dst = bojr de iestgnin, steer al sls gad ple fel eran tenants ns neat ‘comin se sr ands dea poli fc que sein ene! Seiiode sia el Banco de apt need al signe eqn En pe has sa tt os ess dels plzn cay suas sensi, oq sod Za vspos te ccc pois dca dhs APP ean bl Sen ibs ajutaon de elo sca Ge tanomison ce actin el ctr publos nce res decom, Eason 3 deevst onsets et venta dee ee) su imi, ¥en ssn 6 os neds de sa es came pice 2 La prevision de ta cuenta de tas Administraciones Fablicas La politica fiscal tiene un impacto sobre la actividad, que puede ser directo (através del consumo y la inversin piblicos, fundamentalmente) 0 indizecs (a través de I rena dispo- sible de familias y empresas —via impuestos, subvenciones y ransferencias—). La elabo- racién de previsiones macroeconémicas requiere, por tanto, disponer de estimaciones de la ‘cuenta del sector de las APP. A su vez, la actividad econSinica también afecta ala de este sector, por lo que la proyeccién fisel debe hacerse de forma coordinada con el resto de la prevision macroeconémica. La elaboracién de las previsiones de la cuenta de las APP exige tener en cuenta, en pri- mer lugar, el marco contable e institucional en el que este sector desarrolla su actividad en nuestro pais. De acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas vigente (SEC 95), el sector institucional de las AABP est integrado en Espafia por cuatro subsectores: Administracién TH SEC 95 define el sector AdministacionesPobics como al jut de unas instincionsls eye faneiin principal es produc bine yseviior node mereato para el consumo inva yeaectvo yo fe ‘uar operaciones de eistbucn de venta y la riqurs, rocediondsfandaentalinat sis ecuos & ago ‘ligtrosefacuados por as uniades peenecienes a as sectors.fo Pablo Hemnder de Cos yFllsa Crtega ss rceje ca Tan mor | moe | tom |e ae “as [3 | —1m00 | 1m ee me ms [ a [immuestos sabve ko producci y (as importaciones. 12.0 a 206 as _| [ets corte te way eperinons | v9 | 187 ma [asa az | 8b Be 336 [6 a ae oa m 2a 2 ss Ines be opal as a4 10 i beer tle ar ae | m0 [es place conietes [sa 352 a9 [Consumo fmol 7 38.0 18,3 450 oe ae: Ramen de wales 14 | 104 260 [retacons aise atio Tha Be nea | es espe 6) 2s 22 3 loves ensfeencormi i a rs [2 aes dap “8 56 ‘aa [rmacin bac itl () Fre a oreo a ct 2 ro 30 3. Capacided (o/Mecesidad (-) de Fanci 03 03 _ fein aoe ingress Fats ttle (3 UE) ~ 366 zap enact cost as - seid Sd 10 12 { = arte FUENTES: NE, AE y Banco de pa 0 Sse ctr dl Potts de ERs (POE), ape es rents iba de mc ‘ple cine coma SE 2 Tne cone de capa fo gal eset bat e eatin Ing adic tad conn ance no tec EL anise de a polities scat Certcal (Estado y Organismos de la Administracién Central), Comunidades Auténomas, ‘Corporaciones Locales y Administraciones de la Seguridad Social. Por su part, la cuenta ide operaciones no finaucieras de las APP refleja de forma resumids Ia actividad del sector (wéase cuado 1). Como se despreade de esta informacidn, en la vertiente de los gastos hay {que distinguir entre los empleos corrieates Cambién denominados gastos corsientes) y los de capital. Los primeros esti integrados por el consumo final (remuneracién de asalaria- ddes y consumos intermedios), las prestaciones sociales en efecto (pensiones y prestacio- ‘es por desempleo, fundamentalmente), los pagos de inteeses derivados é la deuda pibli- ca, las subvenciones corrientes a empresas y las otras tansferencias corrientes (cooperacion inlemacional, por ejemplo). Los gastos de capital estén formados, por su parte, por Ia for~ ‘macidn bruta de capital piblico y los otros gastos de capital (transferencias de capital). Asi- rmismo, ls ingresos totales pueden desagregarse en ingresos corrientes y de capital. Los in- fresos corrientes se pueden clasificar en impuestos directs (Impuestos sobre la rents y el patrimonio), impuestos indrectos (impuestos sobre la produccién e importaciones), cotiza- Eiones sociales (reeursos cuasi impositivos destinados a la financiacién de le Seguridad So- tial) y ofvos ingresos correntes (beneficios del Banco de Espafa, por ejempI0}. Ra este context, la elaboracién de las previsiones fiscales se realiza para un nivel relati- ‘vamente desagregadio de ingresos y gastos pUblicos y para el conjunto de as APP, del que se deduce elsaldo de las operaciones vo financieras y de la deuda piblica. Posteriormente, cl saldo estimado para el conjunto del sector st distribuye entre los cuetro subsectores que To componen, de acuerdo con las tesponsabilidades de ingresos y gastos pablicos asumidas por cada uno de ellos. "A grandes rasgos, en la elaboracién de las previsiones fiscales se pueden distinguir dos tipos de variables, De un lado, las que se determinan exdgenamente por las autoridades pi- blicas como resultado dnicamente de las actuaciones de politica fiscal Este es el caso de la ‘mayor parte de la partidas de gasto primario (inversin piblica, por ejemplo) y de lo in {2reS0s ho impostivos, como ocurre con las transferencias recibidas de le Unién Europes. ‘De otto lado, ls otras, de naturaleza endogena, que, ademés de depender de la actuacién discrecional de los gobierns, también lo hacen de la evolucién macroeconémica, Entre es- tas altimas se encuentran los ingresos impositivos, las prestaciones por desempleo y la cat- ‘ga de interesas de la deuda publica. ‘La estimacin de las variables ex6genas, as{ como la parte de las variables endogenas ‘que se pueden ver afectadas pot actuaciones diserecionales, se realiza partir de Ia infor- Tracin que proporcionan los documemcs oficiales en que se manifiestan la intenciones de las autordades Sobre el desartollo de la politica fiscal: los Presupuestos de las distntas Ad- ministraciones y el Programa de Estabilidad, principalmente (en el recuadro I se presenta y Se resume cronoldgicamente Ia disponibilidad a lo largo del afio de estos documentos), esi ‘Como cualquier otra norma que afecte a los ingresos y gastos piblicos. La elaboracién final de Las previsiones fiseales itcorpora, ademas, adaplaciones contables, juicios del analste sobre las desviaciones de ciertas variables en relacién con Ia previsin oficial y estimacio- _nes propias sobre el impacto de determinadas medidas discrecionales. ‘En este sentido, hay que recordar que la mayor parte de la informacin oficial disponible adopta el marco de la Contabilidad Pablica, mientras que la previsidn fiscal se efectia de ‘acuerdo con la Contabilidad Nacional, lo que permite que sea coherente con le del resto246 Sern ay Los Presupuestos Generales del Estado han desemefado, tredcionalmente, un papel central cen la elaboracién de las previsianesfiscales, dado que, partiendo de un escenario macroeco- rnémico predeterminade, proporcionan informacion exhaustiva de los ingresos y gastos pre- vistos por el Estado y de las acruaciones estimadas de politica fiscal. to que faclita la rea Uzacin de una primera previsién completa y bien fundamentada de la cuenta de las AAPP para el ato siguiente al de su presentacién. No obstante, en los éltimas afos el traspaso de rumerosas competencias de gasto a los gobiernos regianales y los cambios en sus pautas de financiacion han disminuido sensiblemente el contenido informativo de los Presupues- tos Generales del Estado, pérdida que, hasta el momento, no se ka suplido con infarmacion ‘gualmente detallada de las acuaciones de la CCAR. Desde la entrada en vigor de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la elaboracion de los Presupuestos Generales del Estado se enmarca en una estrategia plurianval (Se tres aos), cuyas pautas principales se sintetizan en el grafico adjunto. Su elaboracién se inicia en el primer cuatrimestre de cada afl, cuando el Gobierno acuetda el objetivo de estabilitad Dresupuestaria del conjunto del sector pablico (que inluye la Administracin Central, la Se ‘guridad Social, las Comunidades Auténomasy las Corporaciones Locales) para los tes eer ios siguientes, lo que se enmarca en un escenario macroecanémico igualmente plurianval. En este momento también se determina el limite maximo de gasto del Presupuesto del Es- tado del afio siguiente, Toda esta informactén se remite a las Cortes para su aprobacin. En el caso de las CCAA, el objetivo de estabiidad presupuestaria se establece para cada una de ellas en el seno del Consejo de Politica Fiscal y Financiera también durante el primer cuatr- rmestre de cada afo. La fase de elaboracion del Proyecto de Presupuestos Generales del Es- tado debe concluir antes del 1 de octubre, fecha en la que el Gobierma debe haber aprobado Y remitido al Congreso de los Diputades el citado proyecto, que deberé ser aprobado antes Gel 1 de enero, tai ies sete Gees tein Ge eae aot st 3) Landis de a politiea Ascat zr Esta informacion se complementa con la que se presenta en el Programa de Estabilidad, {informe que debe presentar el Gobiemo a la Comision Europea entre el 15 de octubre y el 1 de diciembre de cada afio, en el marco de los ejerccios de supervision multilateral de las Finanzas pblices en la Unién Europea. En este documento se efectia una valoracin de tos resultados fiscales del afo en curso, en relacin con los objetivos inicialmente marcados, asi como una previsién de las orientaciones a medio glazo (hasta t+4) en materia de pot tica fiscal. Det mismo modo, el Gobierno esté obligado a enviar a Eurostat dos veces al aho (en marzo y en septiembre) informacion fiscal del afio en curso y del siguiente, en el con texto del Protacalo de Deficit Excesvo EL Servicio de Estudios analiza cuidadosamente esta documentacion, que aportainforma- cién muy valiosa para la previsién macroeconémica. Enel caso de los Presupuestos Generales del Estado se trata de valorar el escenario macroeconémico que subyace 2 las proyecciones fiscales y hacer un diagnéstico de la orientacin de La politica Fiscal que surge de las medidas anunciadas. En el andliss del Programa de Estabilidad, el centro de atencién se desplaza hacia la evaluacion de las estrategas fiscales de medio plazo, para lo que se analiza el realismo de los objetivos de medio plazo propuestos y dela senda de aproximacin a los mismos, tenien- do en cuenta los supuestos macroecondmicas que subyacen a las proyeccionesfiscales y las medidas anunciadas, asi como la coherencia de estos objetivos con el mantenimiento de una posicin fiscal en términosestructurales préxima al equilibria o en superavit. ‘de sectores de la economia, Entre ambos sistemas contables existen, sin embargo, impor- tantes diferencias, que hacen necesaria la realizacién de una serie de ajustes’. Por otra par- te, algunas partidas de gasto pueden mostrar desvisciones sistematicas en su ejecucién en relacibn coa lo previsto (por ejemplo, las compras de bienes y servicios). Est desviacio- nes se incorporan aia previsién, en fncién de su comportamiento histérico, Finalmente, el ‘impacto de ciertas reformas sobre las variables fiscales también se estima de forms inde- pendiente cuando se dispone de informacion suficiente Por su pare, las variables que s+ identifican como endégenas guardan wna relacibn ela- tivamente estable con distintas variables macroeconémicas que aproximin la base impositi- -va correspondiente, en su caso, el determinante del gasto. Su previsién exige, por tanto, disponer de estimaciones de un cuadro macroeeonémico inical y, en perticular, de las va- riables relevantes para cada una de las partidas de ingres0s y gastos. En este caso, la meto- dologia aplicada para la previsin se puede resumiren l siguiente expresin: Elie) = eB [B | HF, +8, mu Pars un epo de ets ass, Ease Agim, mer, Hemdnder do Cos y Mart (1999), 2 Pareles npactoexant robe a recaudacsn de fefoma del IRPF de 2003s nid xp deb fnformacén deem 1000 boge patos proporionada poe la Encuesta Contin dePesspests Fairs. "Est informa permis compar or resultados deaplcar la va legisacn del TRPF cn Tos ue habia re Solo en et exo de que esta nomatva se bier manirido sin cambios y, portant, infer varain en el ‘po efectiv prowoedo ora forma. Para is dete, Ease Garcia Vaquioy Herinde de Cos (203)Pablo Herindez de Cos Eloisa Ore Ere oes sofa of sof eff] ofl a0] ula) [poled pooner daa - oslo ofan] ll veal sete “ne s)03f aoa] x9] so] x0fea] vo] s.a) x0] x2] 19] [areca | 2) | x02} [sre Fonew a deanna [J lodlaghaoalsahal Talal _ Yor] fief sf ea ele UEATE Sotho tL. 20 onde hace referencia prvisiény#a tempo, al componente de os impuestos 0 de los gatos Besa varable naroecondanica qe presenta una rsacénrlatvamen tc esable con eve component cI elasticiad extimada del impuest o gato sabre la variable macroscondmica Ze € impuso fiscal disrecional jes sobre in puesto gasto (pr ejemplo, a reforma fica), aprovima cualquier ove factor Gueafete xl eeaudacion del impuesto oa la evolvién del gato 0 recogio en el Valor desu clsiidad oe el impulso fiscal (ua cambio en los erterios de contbiia- cion por empl. Coma se sealado con anteroridad, los principales componente de ingresosy as- tos analizados de esta aera son los ingresosimpositves el IRF, impacto soe s0- Giedaes, ln iposicin indirect y ls cotzaciones socials) y las pestaiones por desem- Pleo, Las valables macroecondmicas que mantcoen una lion clativarenteesable Comes ho et Ws hogs cee bo epoca dks esa, consumo, la temunercin de aalasados yc devempleo,respetivament, Las Clasieidades se etiman econometcamete os pat dela leilacin vgete. El cua 2 resents los valores estimados de estes clastildades para Espana par el rete de Tos En algior ao, mei deen aoa pode 7 . de dei slo vaio eno inet (os sao tambien un cabo en a cad ore ee aval maces compente ines yess pons. Exo sede, por ejemplo cl can de fos TRF qu een na roge sil dao que erases mi aed clade el inp Pe | EL anise deta politica fiscal pafses de la Unién Europea (UE 15). En relacién con Ia imposicion directa, I elatcidad {Se los impuestos sobre la familias toma valores superiores a uno en todos los paises como consecuencia de la progresividad del impuesto, mientras que lade ls tributos que reeaen Sabre las empresas presenta una varabilidad elevada entre pales. El resto de las patidas (mpuestos indirect, cotizaciones sociales y gasto por desempleo) muestra elastcidades cereanas a la unidad, ‘Ademds, existen otras partidas presupuestarias que también dependen, en mayor 0 me- tor medida, dl escenario macroeconmico o de otros factoes no drectamente bajo el con- trol de as autoridades, como pueden ser los determinantes demogrificos. La proyeccién del gasto en pensiones, por ejemplo, debe ser coherente con la previsién de inflaci, en Ia ‘medida en que el ejecutivo debe, por ley, compensar los pensionstas por la desviaeién de Ia inflacin en relacién con la prevista inicialmente, pero, ademés, hay que disponer de una cstimasin del crecimiento del nimero de pensionistas, que se encuentra determinada por fos condicionantes demogrticos, y del denominado efecto susitucién de pensiones nuevas, mis elevadas, por pensiones antiguas. ‘La prevision de la cuenta de las AAPP se completa con la proyeccién dela cago de in- tereses de la deuda pblica, para lo que es necesario estimar Gnicamente la que s€ cores- ponde con las nuevas emisiones, dado que se dispone de informacién sobre los intereses evengados en aflos precedents. De este modo, la carga financiera se estima 8 partir de a plicacion dels tipos de interés de emisién prevstos al valor nominal de los tals que ‘stima vayan a ser emitidos, en funcién de la prevsiGn de la necesidad de endeudamiento (que, a. vez, incorpora tanto una estimacién del déficit de caja como de la variacién neta de ativos), a estimacion del conjunto de ingresos y gastos piblicos permite efectuar una pri- mera prevision de la capacidad o necesidad de financiacién. En una segunda fase, esta fe incorpora al cuadro macroecondmico general de la economia espatols, iniciéndose tun proceso iterativo de estimacién, » lo largo del eual las previsiones fiscales se van ‘adecuando, cuando surgen discrepancias, a Tas auevas estimaciones del PIB, y del resto de variables macroeconomicas, hasta alcanzarse, al Salizar este proceso, una estima- ‘ion definitiva para la cuenta de las AAPP. Por dito, la prevsién dela ratio de deuda pablica sobre el PIB se realiza a partir de los distintos componentes que la determinan, 4e acuerdo con la ecuacién de la dinémica de la deuda: nivel de deuda inicial, novesi- dad de fnanciacién y diferencial entre tipo de interés y tsa de erecimiento de la eco nomi. Este conjunto de previsiones se va revisando y actualizando durante el flo, tratando de reflejar los cambios en las intenciones de las distintas autoridades publicas 0 en respuesta & Is informacion sobre la ejecucin presupuestaria que se va recibiendo en el transcurso del ao —que es muy escaso en el caso de las CCAA y de las Corporaciones Locales—, 0 de ia disponibilidad de informacion trimestral elaborada por el INE para el conjunto de tas ‘Administraciones Pablicas, que se refiere al consumo pibico y a los impuestos indirect, fFundamentalmente. De otf lado, as prevsiones fscales también se actualizan, con el ob- jeto de incorporarrevsiones del escenario macroeconémico, nuevas medidas aprobadas 0 fnunciadas por el Gabiemo o, simplemente, modificaciones en los datos hstéricos que sir vven de base las previsiones.250 Pablo Heminder de Cos yElotsa Ortega Co ¥ eRe fe UN EA Pocuc LEED) FUNTE: Mtr Economy Hai 1: Poca 3 EL impacto de ta actividad econémica sobre las cuentas piblicas: indicadores de saldos presupuestarios ajustados del ciclo El diagnéstico sobre el grado de consolidaci de las finarzas pblicas esti condicionado por el hhecho de que, como se a seilado, numerosas partidas presupuestaras se ven afectadas por la situacién macroeconémica (véase grfco I). Esto hace que la evolucién de los saldos presu- ppuestrios observados no sea‘unindicador plenament fable del esfuerzo fiscal realizado. Una valoracién adecuada de Ia politica fiscal require disponer, por tanto, de instrumentos analiticos «que permitan determinar qué parte d los cambios en cl sald de las APP se debe a a posicién, cictica y qué parte a factores estructurales (oa las actuaciones discrecionales de los gobierno). Con este objetivo se utilizan distintos indicadores sinéticos desarollados, en general, por otras insttuciones’. La creciente uilizaciéa del saldo ajustado de ciclo en los ejercicios de supervisiéa multilateral de las finanzas piblicas europeas* ha tendido a clevar la rele- vvancia que se da a estas estimaciones de 10s componentes ciclico y estructural del saldo presupucstario, que estén sometidas a escrutinio permanente ‘Las metodologias disponibles para estimar los saldos ajustados de ciclo aplican una aproximacién similar, que consiste en sustraer del saldo piblico observado la parte que se {mputa a factoresciclicos. En este sentido, el saldo estructural se obtiene de forma residual, por lo que su capacidad para aproximar adecuadamente los cambios en los défiit motiva- os por las acciones diserecionales del Gobiemo depende crucialmente de la calidad de las © Ls OCDE, FMI, a Comisién Europea el SEBC. * Por cjemplo, ls cliusua del Paco de Esbildnd y Creimieto que obliga a mantener saldospibicos prximos a equlioo en superiviten el men plazo se ha verso interpreasdo como ua posizin eal quel sald estructural ha es comomlximo, ua di del 0% dl PB. 5 EL andlisis de la poitica fiscal estimaciones del saldo cfclico. La forma de estimar el componente cilivo es también simi- lar en las distintas metodologlas, y se obtiene aplicando las elasticidades del déficit total 0 4e los distintos componentes de ingresos y gastos pibicos con respecte al PIB a la desvia- in entre el PIB observado y alguna medida del PIB tendencial o potencial (lo que se co- rnoce como brecha de produccién), a través de la que se trata de aproxitmar la posicioa cili- ca de la economia’, Con todo, la metodologta de céleulo del saldo ajustado de ciclo permite cuantficar de una forma sintétca la sensbilidad del saldo pablico al cio econémico, def ‘nido como el cambio en el saldo pblico (en porcentaje del PIB) derivado de un cambio de ‘un 1% en el PIB real, Enel caso de la economia espafiola, la Sensibilidad as{obtenida se si- tia alrededor del 0,4, valor en el que coinciden las distintas metodologiss". Dentro de esta filosofia general, existen discrepancias entre los distntos métodos en la forma de estimar la posicién ciclica y las elasicidades de ingresos y gastos sobre el PIB, discrepancias que, en ocasiones, pueden dar lugar a estimaciones diferentes sobre los com- ‘ponentes eiclico y estructural, y, por lo tanto, a Valoraciones distintas sotre la situcién de la politica fiscal o la magnitud del ajuste fiscal realizado (véase recuadro 2). En este sentido, Jos indicadores de saldo ajustado de ciclo, que tratan de sintetizar todas las medidas de poli- tica fiscal en una sola cif, deben interpretase con cautela y,en todo caso, complementarse con el anilisis de las medidas presupuestarias aplicadas y de sus resultados efectivs. Ts interesante aplicar esta metodologia para analizar la orientacin de la politica fiscal en Expatta desde 1999 y para evaluar el grado de cumplimiento con ls requsitos que establece cl Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El esfuerzo de consolidacién fiscal realizado entre 1999 y 2004 puede tratar de aproximarse mediante la descomposicién de a reduccién acum lada de los dict observados en su parte celica y estractural, que, en este tiltimo caso estaria indicando qué proporcén de la disminucién de los déficit observados se debe a la adopcién de medidas discrecionales de politica fiscal. Debe fenerse en cuenta, sin embargo, ue el com- pponente estructural, asi definido, incluye las variaciones en los pagos por intereses lo que di- Ficilmente puede atibuirse a una decision diserecional de politica fiscal. Por elo, resulta mis adecuado aproximar el esfuerzo presupuestario a partir de las variaciones en los saldos estruc- ‘tales primarios, que resultan de descontar la carga financiera del saldosjustado de ciclo ‘Como puede apreciarse en el cuadeo 3, el descenso acumulado en los déficit observados centre 1998 y 2008 (de 2,7 pp del PIB) se explica sobre todo por el destenso de la carga fi- nanciera y por la variacin de los saldos estructurales primaris, indicendo una mejors es- ‘ructural de las finanzas piblicas. La mejora estructural de las finanzas pablicas queda més patente cuando de la difra de saldo estructural correspondiente a 2004 se descuenta, por st ccaricter no recurrente (0 de una sola vez), el efecto imputable a la asuncién de deuda de 7 Elim del SEBC cuenta con la novedd de ql posse ao se define exchsivament earl ‘buns macroecondmicas de los ingresee y los esto policespoden encontrar em una sin eclica ieee ‘exhib foetaciones de sina maid. Ua deseipcig detllada de este mado puede encontrar en Her ‘lds de Cos (2001). "Eat semble eobine, por eel, cuando se simula un shock sobre todos os componente el PB ‘el xctor priv, de fom que el shock toll a PIB sme un 1%, a parr el modelo nesta dl Banco de ES fa o haciendo wo des astcidadespreseatads ene cucko 2ea able Hernindes de Cot y Elisa Ortega fees Existen, en la actualidad, istntos indicadores que pretenden coregir ls saldos pablicos de los efectos de las vaiacionescilicas. Todos ello siguen un procedimiento que consta de dos tapas. En primer lugar, se estima la posicion cilia de la economfa, o brecha de produc- cin, como la diferencia entre el producto observado y el producto patencial o tendencial En segundo lugar, se calcula el impacto de la posicinciclica sobre el saldo pablico a través de las elasticidades de los ingresos y de los gastos pblicos. Los saldos ajustados de ciclo son el resultado de deducir del saldo pablico observado el componente cicico del saldo pi- biico aateriormente estimado, 1 pesar de i utilidad de estos indicadores, hay que seflalar una sere de limitaciones tobricas y empiricas que acompatian a su definicion y su cilculo!. En este sentido, existe un cierta debate en torno a la forma més adecuada de aproximar el ciclo econémico, si median- te la utiizacion del producto potencil, a partir dela estimacion de una funcién de produc- in (FP), 0, altemativamente, del producta. tendencial aplicando un procedimient extastico [el derominado filtro de Hodrck Prescot (H-P)]. Desde un punto de vista conceptual, puede se mas adecuado utilizar el producto potencial, dado que el ciclo estimado de esta manera des- cansa en un aparato teérico sido y permite conocer las fuentes de crecimiento potencal. Sin embargo, se enfrenta también a importantes timitaciones, dado que, para obtener el producto patencial, es necesario introducir un conjunto de supuestos (por ejemplo, sobre la especifcacion precisa de la funcién de produccién que se ha de estimar) y de estimaciones de cardcter auiliar (en tomo a la productvidad total de los factors, la tasa de desempleo estructural y el stock de capital de la economia), que complican el analiss. Por su pate, la uttzacin del output tendencial tiene la ventaja de su mayor simplicidad, al tiempo que, 2 efectos de la estimacién det saldo ajustado de ciclo, las consideraciones relatvas 2 los determinantes del crecimiento econémico son menos relevantes. Tampoco dicha estimacton cesta, sin embargo, exenta de problemas; entre otios, a ausencia de una teor'a econdmica ‘que sustente esta aproximacién al producto tendencialo la eleccién del valor de suavizado. segundo problema metodolégico surge de la estimacién de las elastcidsdes de los in- ‘gres0s y gastos pUblicos. Su célculo se suele efectuar a partir de una estimacién economé- ‘rica estindar, que consiste en regresar la informacién anual de las variables fscales obser- vadas (componentes de los ingresos y de los gastos) con la base macroeconémica, Ademds, entre los regesores se incluyen otras varables que permiten tener en cuenta, por ejemplo, la aplicacién de medidas discecionales que hayan afectado a las variables fscales en el periodo de estimacion. Las estimaciones econométricas de las elasticidades de ingresos y| gastos pablicos se enfrentan, sin embargo, con diversos problemas. Por un lado, es dificil encontrar relaciones estables entre las variables fisales sus bases macroeconémicas, dado que en los perfodas de estimacién se han producido cambios legisativos muy importan- tes, cuyo contro exigifa conocer su impacto presupuestari, que no se encuentra siempre Una discsindetallada dels sstitas metodolgisuticads parse ciao dels saldos justades, “4 cielo y us problemas potencies puede encontratze en Herande de Cos (1999), EL aniliss dela potitica fiscal isponible, Por otro lado, ta politica fiscal afecta a la actividad econdmica, por to que aparecen problemas de endogenidad. Dadas las limitaciones anteriores, se puede optar por ‘alcular ls elasticdades también en uncidn de la legislacion fiscal vigente. Este segundo método es tanto mas vélido cuanto més se parezca la variable macroeconémica a la base ‘mpositiva del impuesto. Es un sistema relativamente sencilla cuando la legisacion fiscal consiste bisicamente en una taf inca, como es el caso de la cotizaciones a la Sequrided Social y de los impuestos indivectos en muchos pafses. Sin embargo, cuando el impuest se| basa en un sistema progresivo de tarfa, como el impuesto sobre la renta, la estimacion de la elasticidad requiere informacion detallada sobre los ingresos fiscales por tramos de renta. ‘La importanci de estas cuestiones se acrecenta porque los distintos métodos de estima- cién de la brecha de produccin conducen 2 saldos ajustados de cicio diferentes. Se observ, por ejemplo, que la sensibilidad del cilculo del deficit corregido del ciclo de Espafia a esos rmétodos es my elevada, afectando en mayor medida a los niveles de las estimaciones que a sus tasas de crecimiento, lo que deberia tenerse en cuenta, necesariamente, ala hora de cefectuarvaloracioes de la politica Fiscal a partir de este indicador(véase gfico adjunto). ‘Ademas de estos problemas metodolégicos, que inciden en la estimacién del componente ielico, existen otros que surgen de la propia construcién del indicadoro del cardcter rest ‘dual que tiene el componente estructural. Hay que mencionar, en primer lugar, la sensibill- dad de los saldos ajustadas de ciclo ala revision de las cifras del PIB, lo que se debe a que las estimaciones del PIB potencial (0 del tendencial) se realizan a partir de datos observa- dos del PIB y de previsiones hacia el futuro. En segundo lugar, en relacién con el carécte| residual del saldo estructural, existe et riesgo de que variaciones en los ingresos o gastos pices no expicadas por el ciclo econémico se imputen, ertoneamente, a acciones discre- céonales, peta que, en realidad, ro obedecen a actuaciones de politica Fiscal del Gobierno 0 representan medidas que slo tienen un efecto transitorio sobre el défct pablo. ae problema y sus posites solitons Se dsaten en Gonzilez Hinge, HerSnder de Cosy dat io (003) shes Keon SN ETAT MMDDOLICAS (2) ar | Penta etCrees reer HETODOLOGEA SISTEMA EUROPEO DEB ADS Sse fomammaemer [os [as [a fas [a [ae Dw a rar Norms ear ow [atl [a lar par a gat cowaninewe | ar far Par [ar | wet omnes tee Ta fs mews as [or 22 [es [as [| an recast 25 04 ay a | az a0 aca oul eoe| can eam rales) faromeasine Lu beta t eta Pet [sige primar az | 26 26 | ee Sep ae pe peer ba FUE: Bone de Ea, 1 Uniaw postv dno una rena xan dela pots Fly un peor dels exact pi, {cut p= (18 = IR eden) / IB endria (8) tei el, aa on Ln = 38. vo Rio Hof Pesce RENFE por parte del Estado (de 0,7 pp del PIB). Cuando se analiza de forma desagregada la contribucién de los ingresos y de los gastos a este resultado, se observa una contribucién ide magnitud similar en ambos componentes. Por su parte, el cambio en la posicion cllica, ue, atendiendo a la evolucién de la brecha de produccién estimada, experiment6 una fase expansiva primero, y contractiva después, vo una contribueiéa neutral a la coreccin de 4os déficit pablicos en el conjunto del period. Alo largo de este periodo se ha producido, por Io tanto, una mejora en los saldos estruc- turales, hasta aleanzar en 2004 un pequelio défcit (superdvit estructura, si se descuenta el efecto RENFE) del PIB, de forma que, atendiendo a los criteios operativos que ha estabe- cido la Comisién Europea (y e] Eurosistema) para valorar el cumplimiento del requisito de «qpréximo al equilibrio 0 en supersvit» del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento (saldos ‘ructurales con un deficit maximo del 0,5% del PIB), las finanzas piblicas espafiolas estarian ‘cumpliendo desde 2002 el mencionado eriterio, El andlisis de la politica fiscal 255 Dados los errores de estimacién que se pueden cometeren las estimaciones de os com- ponentes ciclico y estructural, se hace necesario complementar el andlisis anterior con el Ge las medidas presupuestarias adoptadas en este periodo y de sus resultados. Las princi pales medidas de politica fiscal en este periodo fueron, por el lado de los ingresos, las dos reformas del IRPF de 1999 y 2003 —que a través de Ia reduccién en la presion fiscal de~ bieron generar una pérdida estructural de ingresos—, la congelacién de los impuestos es- peciales en 2000, 2001 y 2003 —que debieron actuar en la misma direccién— y la ausen- cia de ajuste de las tarifas y de las deduceiones personales y familiares del IRPF por la inflacién, lo que habria tenido un efecto positivo sobre Ia recaudacién. Por el lado de las partidas de gasto, las escasas medidas adoptadas en este periodo, tras el importante recorte fe el gasto corriente primario que tuve lugar en los aos de transicién hacia la UEM, fue- ron prineipalmeate de naturaleza expansiva (por ejemplo, la revisién al alza de las pensio~ nes minimas y de viudedad). ‘Ala lua de esta informacién, resulta difieilconciliar el signo de la politica fiscal que pa rece desprenderse de las medidas anteriores (con carécter general, de corte expansivo) con los resultados que se obtienen de los indicadores de saldo ajustado de ciclo mostrados ante- riormente, sino se tiene en cuenta otro tipo de consideraciones. La menor recaudacién en el IRPF se vio compensada por un crecimiento muy notable de los ingresos por imposicién indireeta y por cotizaciones sociales (por encima de lo que parecia desprenderse del creci- rmiento de sus bases). Sin embargo, las hipGtesis barajadas para explicar este incremento en la recaudacin —como la afloracin de actividades previamente ea la economia informal— son difiiles de ser contrastadas. F1 método de estimacién de los saldos ajustados de cielo capta este ineremento en la imposicién indirecta como erecimientos adicionales de los in~ _gresos no explicados por el ciclo econsmico ¥, por lo tanto, fruto de actuaciones discrecio: nales. En este caso, los indicadores de saldo ajustado de ciclo podrian estar sobrevalorando el ajuste fiscal realizado. 4 EL impacto de ta politica fiscal sobre ta economia La estbilizacion macroeconsmica es uno de Ios argsmentos que tadiconaimente ban servido para justifcar I iterveneién del sector iblico en la economia. En una unin tonetala este argummento se referza, ya que I pliia fiscal se covierte eel nico instrumento de esabilizacion disponible por las autoridades nacionales. Desde el punto de vila de un banco central, el conocimiento dela erentaign cilia de a politica fiscal J desu contrbueidn ala esablizaciOn es especialmente relevate. El diagnstio sobee Ai‘tono de la politica fiscal er, antes de la prtcipacion de Espafa en la UEM, un ele- neato findasentl en i toma de decisiones de politica monetaria. En la actualdad, este fingndstico sigue siendo importante para evalus’ ls condiciones macfoecondmicas ¥ sus ‘ieton sobre la extabiida, pues, de esta fouma, pueden extrarseimplicaciones para el ‘manejo dela poltca fiscal y de ottas ptiicas econémicas por parte de las autridades nacionales ‘Apes del reconocimiento general dela mporiancia de l politica presupuestaria para atcansar la meta de estabilizacon macroecondmics, no existe, sin embargo, un eonsensoPablo Hemnder de Cos y Eloisa Ortega teérico y empirico sobre su efectividad para aleanzar tal objetivo [Perotti (2001)P. Esta fal- {a de consenso coincide con las dficutades metodologicas existentes a la hora de medi el ‘impacto de la politica fiscal sobre la actividad. En este contexto, se siguen habitualmente 4os tipos de aproximaciones: el célculo de indicadores sintéticas y el uso de simulaciones a través de modelos macroeconoméricos. ° En el primer caso, existen distntos indicadores en la literatura que permiten aproximar cel impacto de la politica fiscal sobre la actividad. Este es el caso, por ejemplo, del denon nado impulso fiscal, elaborado por el FMI (Heller, Haas y Mansur (1986), Este indicador se caleula comparando el saldo presupuestario en un aio determinado con el que habriare- sullado en el caso de que Ia ratio de ingresos sobre el PIB corriente y la ratio de gasto pi blico sobre el PIB potencial hubieran permanecido constantes en relacién con un afo base: IF =(g-)—(ga¥ IY™)~4) a donde g y 1se refieren a los gastos e ingresos publicos sobre el PIB, respectivamente, Y es 1 PIB nominal e Yel PIB potenial. Un impulso fiscal positive se interpreta, por tanto, ‘como que la politica fiscal discrecional ha sido relativamente més expansiva que en el ao anterior. Por el contrario, si es nezativo, Ia politica fiscal discrecional se ealifica como con- ‘ractiva”, En esta misma linea, a menudo se utlizan las variaciones de los saldos piblicos (primarios)ajustados de ciclo como un indicador de la orieatacién cicica de la politica fis- cal diserecional. De esta forma, una variacién positiva del saldo primario ajustado de ciclo en una situaciéa en la que la brecha de produccién es negativa (esto es, el producto observa dose encuentra por debajo del potzacial) se califica como una politica fiscal contraciclica El principal inconveniente de las medidas anteriores es que, aunque tienen en cuenta el impacto inicial de la politica fisea. sobre la actividad, no incorporan los elementos de reali- ‘mentacién posteriores que se producen a través de los estabilizadores automaticos. Ade “Acs debate sobre I efectividad dea polities fel han conto, tanto av teio como emp, divers trabajos de investiga desaroas en l Servicio de Esti. Vea, or Sep: Argan (1996), ‘Argimén, Gonailez Pinoy Rola (1984 y 1997), Aegina, GoazezPiramo, Matin 9 Rldin (193), Ma rn (1997), De Cato, Gonales-Prane y Heriader de Cos (2001), De Casto (2003), Ants y Dodoceh (2003) y Gat, Lipe-Salido y Vales (200) ' Dete tener encunia qe el impulso fiscal del FMI iz el saps de ticidadesuntri de gat- ‘os ingress con respet al profucto sernal potency obserade, respective, inciyendo dentro dl componente discrecional efecto de los etlioaores automatics queue de ls dfeecis eels nidad Is clastiiddes de ingreosy gusts ox respect ol PT. Por otto, el efecto que Ia progresiidad eng 8- ‘be ls ingresoe se chara ala esi disci depois Ga, Sie items cal ex pogrsve, en un lo expansivo os ingress crecerda me ipidamens que el PT, ye impulse inci el aumento de ec "Adami de et indenor se haa ropes oto ca tert, come e defaide por Blanchard (1950), ue pre de uns funcién de consamo que pede de gue (aclu I dewda pica el alc preset y fuuro de seat disponible (que chive inpestoe tos de ranfeencias distinas del cag de interes) A patir de esta Fanci de consumo, y alten el puto pico directo en bene y stv se define wn ind ‘ador de impacto dea poles fil, que dependeposivaments del gstopablce dro y del sock de deoda Pilla, y aegatvaments, dea comin egeada de ngs fates, | font to “Tosee ore seu tn at UTE Baca de ap, Conable acon SE 96 Devons prema on spc a ecu at. 1 Inte stuns esd c Prcentls sore ta pail mis, asumen que todos los componentes del saldo pibtico tienen el nismo efecto sobre la actividad". Los indicadores anteriores permiten, por tanto, realizar una primera valoraci6n de la orientacién de la politica fiscal, pero no cuantificar su impacte. Para subsanar estos problemas se puede recurir a efectuar simulaciones con modelos macroeconométricos, tmetodologia que permite recoger las interacciones entre las variables macroeconémicas ¥ las partidas presupuestarias a lo largo del tiempo. Adicionalmente, permite medis los efee- tos de las actuaciones fscales sobre un conjunto de variables macreeconémicas més am plio, como, por ejemplo, la inflacién, Finalmente, permite analizar de forma aislada el efec- to de reformas que afecten a alguna partida concreta de ingresos 0 gastos. ‘La utilizaeién de un modelo macroeconométrico para medir el efe:to de una determina de politica fiscal sobre la actividad exige comparar el resultado observado (0 el previsto) com el que resultaria de una sieulacién contrafactual en la que el escenario alterativo seria Ja instrumentaciGn de una politica fiscal neural. Esta iltima se puede defini, por ejemplo, ‘como aquella en Ia que para el afio analizado se impone, por el lado de los ingresos, que los tipos impositivos implicitos se mantienen constantes en relacién con el afio anterior, y, por cl lado del gasto, que las diferentes partidas presupuestarias se mantienen constanies en porcentaje del PIB. En el gréfico 2 se preventaa los resultados de un ejereicio de estas ea racteristicas para la economia espatiola en el aio 2003 haciendo uso del modelo trimestral Gon el finde evi este problema algunos autores (vase, poe ejemplo, Cain y Di Maur (19861) calelan l impaco sole le demands agregadas cambios en los datos components de ingress y gases pila, ea einos ele, pandendos de acoe con ss elasicidades respect al EB.Pablo Hernindez de Cos y Eloisa Ortega Taade shre eto ‘oot ena ren Fowacibn te te een ct cree UOTE: Bc a 2 Comabiad Nal EC 9, Dsiniones acartilsaumulads ete 203 y 206 cn respect ol exci Bast 1 Forces sobre rsa done el Banco de Espafia (MTBE). En ese fio, el crecimiento del PIB real fue del 2,4%, mien- tras que el consumo e inversin piblicos, también en términos reales, cecieton a tasas muy clevadas, del 4,6% y del 5,7%, respectivamente, por lo que debieron ejercer un efecto ex- pansivo sobre la actividad. Por el Iado de los ingresos se produjo un fuerte crecimiento de las tipos implicit de la imposicin indirect y de las cotizaciones sociales, mientras que se redujo el de lz imposicién directa, esto iltimo como consecuencia de la reforms del IRPE. El ejecicio de simulacién mencionado muestra que Ia aportacién de la politica fiscal ala actividad fue de alrededor de cuatro décimas. Es de destacar que este resultado contras- ‘a.com el que se habria obtenido de a aplicacién del indicador del impulso fiscal, que mues- tra una reduccién (orientacién restrctiva) de alrededor de cinco décimas, o de la observa- cidn del saldo piblico total, que mejor6 tres décimas del PIB en ese aio Del mismo modo, como se sedalé con anterioridad, através de esta metodologia se pue- ‘de analizar el impacto de una medida discrecional especifica sobre Ia actividad econdmica. Por ejemplo, el grifico 3 muestra los resultados de la simulacién del efecto de la reforma {del TRPF que entré en vigor en 2003. Esta reforma produjo una reduccién estimada del tipo efectivo ex ante de alrededor de 1,5 puntos porcentuales. Se estima que, ademis, supuso un incremento de la renta real ruta disponible de las familias de cerca de un punto porcentual, Jo que provocé un aumento del gasto en consumo final de los hogares en términos reales de 08 puntos porcentuaes. El efecto total sobre el PIB, una vez tenido en cuenta, ademds de este efecto sobre el consumo, el incremento de Ia formacién bruta de capital y de las importa- ciones como consecuencia del aumento de la demanda final, se estima en cerea de cuatro ™ EL andlisis deta politica fiscal Aécimas de PIB, mientras que ¢1 impacto sobre el empleo pudo haber sido de alrededor de tres décimas, El aumento de la demanda gener6 solo una ligera presién sobre fos precios, medidos por el deflactor del consumo, dada la posicién ciclica de la economia, que, en quel momento, resentaba una trayectoria de desaceleracin. Los resultados de estos ejercicios de simulacién deben tomarse, en todo caso, con caute- Ja, dado que, si bien Ia simuacién a partir de un modelo macroeconémico permite tener en ‘cuenta las principales interrelaciones entre las variables de la economia, su aproximacién necesariamente agregada y simplificada no permite captar algunos efectos que pueden ser particularmente relevantes. En el caso de la reforma impositiva simulada anteriormente, por ejemplo, esta introdujo cambios en el tratamiento fiscal de los instrumentos financieros ¥y modified la progresividad del impuesto, lo que probablemente incidié sobre aspectos ta- Tes como la composicién del ahorro o la oferta de trabajo, elementos cuyo impacto no pue- de ser tenido en cuenta en las simulaciones. La estructura del modelo solo permite simular Ia caida del tipo medio agregado del impuesto y recoge, fundamentalmente, el impacto so- bre la demanda agregada de la economia. Los resultados pueden depender, ademas, de los supuesios utilizados en la coastruccién del modelo. La consideracién o no de individuos {que anticipan el futuro puede tener, por ejemplo, consecuencias importantes sobre los re- sultades”. 5 El andlisis de ta deuda publica y de su dinamica El andlisis de 1a deuda pablica tuvo una gran relevancia durante el periodo de transicién a Ja tercera fase de Is UEM, cuando esta variable seguia una tendencia marcadamente cre- ciente y era necesario hacer ua seguimiento muy preciso del proceso de consolidacién fis- cal, Tras el intenso ajuste presupuestario realizado en los iltimos af, el interés sobre la trayectoria del endeudamiento piblico se ha desplazado, en cierta medid, hacia considera- ciones de sostenbilidad a largo plaza, dado que el envejecimiento de la poblacién en Espa- ‘fa es, sin duda, un problema de primera magnitud. Con todo, el anilisis dela dindmica de | deuda continda siendo un elemento central cuando se evalan los Programas de Estabili- dad, y resulta de gran utilidad para afinar el diagnéstico sobre la situaciéa de as finanzas pblicas. Ademds, como se setalé en Ia introduccién, la deuda publica puede resultar més informativa de la verdadera situacién de las finanzas piblicas, porque su evolucion esti menos sujta a los problemas de contabilidad creativa, que, en ocasiones, puede desvirtuar cl significado de los déficit observados. En el caso espafio, las estadisticas de deuda son, finalmente, uno de los escasos indicadores con que cuentan los analstas@ lo largo del aB0 para analizar Ia evolucién de las finanzas piblicas en las haciendas territorial. Existen diversas formas de aproximarse al andlisis de la evolucién de la dewa piblica, ependiendo de Ia naturaleza del problema que se quiera resolver. La aproximacién mas Vise, por ejemplo, Henry, Hemindes de Cosy Momiliano (200), °véae por ejemplo, mes y Roi (195) "Véase Herdndee de Cosy Ortega (2002) pas ua rpaso de los fetes potencies del nvejecinento so. tela ccomeni.Pablo Hernénder de Cot y Eloisa Ortega Laniss de la potitia Rscat 261 En el cuadro 4 se recoge la evolucién de la deuda pilica y de sus determinantes en Es- pafia en dos periodos temporales distintos, que se han seleccionado porque la trayectoria de cesta variable y su dindmica siguieron evoluciones divergentes en cada uno de ellos. Durante el primer periodo analizado (1999-2004) se produjo una reduccién considerable de la ratio 4 deuda piblica sobre el PIB (14,2 puntos porcentuales del PIB), ala que contibuyeron, sobre todo, la existencia de un supervit primario en todo el periodo y, en menor medida, un diferencial positivo entre la tasa de crecimiento del PIB y los tipos de interés, mientras que el ajuste flujo-fondo tuvo una aportacin positiva al incrémento de la deuda en el mismo pe riodo, como consecuencia, sobre todo, de las inversiones realzadas en activos financiers. EI segundo periodo analizado (1992-1996) se caracteriza, sin embargo, por un intenso creci- rmiento dela ratio de deuds, a la que contribuyeron los tres components, pero con especial {mportancia los dos iltimos. En efecto, la existencia de un diferencial negativo entre el cre cimiento del PIB y el tipo de interés y, sobre todo, de un crecimiento elevado de los activos, financieros explican mis del 80% del incremento de Ia ratio de deuda en este priodo. Por otro lado, existe un segundo grupo de indicadores através de los que se trata de deter- CR fears = Lar aa pa] rm | fee de a Lae [ae Das 25 i. Aste Ralorferdo = 16 a [os | a or it. Oiferencol tase de crecimiente del FIB-tpo de ineerts| as | a3 | as 08 3 rez | 1993 | 3996 | 1995 | 1996 a ae pw fe pina ss Le [noses ar ceinnsamas wis ae | #9 | “sp [vom [a7 | : u sencilla se corresponde con el anilisis de la ratio de deuda con respecto al PIB a partir de sus factores determinantes, tal y como sintetiza la ecuacién de la dinémica de la deuda (véase anejo I para mayor detale) shab-nyanee( aed a De acuerdo con esta ecuacién, el ineremento de la ratio de deuda publica sobre el PIB (®) en un aiio determinado (1) vendré determinado por el superavit primario sobre el PIB (3) del periodo, el impacto del diferencial entre el tipo de interés (r) y la tasa de creci miento de la economia (z) sobre la ratio de deuda publica del ato anterior, y el denomina- do ajuste fujo-fondo (af. Esta ecuacién pone de manifiesto que la evolucién de la deuda piblica sobre el PIB depende tanto de elementos bajo el control de las autoridades (funds- ‘mentalmente, los programas de gasto y los ingresos piblicos) como de factores no directa- ‘mente controlables por estas (por ejemplo, el tipo de interés y Ia tasa de crecimiento de la ‘economia, "6 Pl aust fujofond nctye eansccons Sanity sists de valor ete el défi y Is dea ibis, qe, o deben adie a It deuds bro sumecan el valor des paivo extents (eaten de outa piblicsdenominads en moneda exanjer), 0 Son variaciones de lot svosRoanceos de balance del sector pblico que tienen epercusiones sobre a Ganciarin de Is eda pica (estamos del Gatiero aos sectrs oa exter, pivatiacione, cambios enslstckd a actives lgids u tes actives finances ee). ail. si, dada la politica fiscal presente, seri necesario realizar un ajuste en el futuro y de qué magnitud; se tata de evaluar, por tanto, Ia sostenibilidad de Ia politica fiscal instru- mentada en un determinado momento. Esta se define, generalmente, como aquella situa cidn en la que se garantiza el cumplimiento de la resricci6n presupuestaria intertemporal del sector pibico, siuacién que se puede aproximar de distintas formas, Un primer tipo de indicador es el que se conoce como brecha de sostenbilidad (6%) 0 brecha primaria, y se define como la diferencia entre el superivit primacio constante reque- ido para estabilizr Ia ratio de deuda publica sobre el PIB en su valor inicial (b,) y el supe- rivit primario actual (): o-2) ee) Ey Segiin esta expresién, el superivit primario constante requerido para alcanzar la sosteni- bilidad es igual al producto de la ratio de endeudamiento inicial por le tsa de descuento, esta iltima sproximada por la diferencia entre el tipo de interés y la tase de crecimiento del PIB. El cuadro 5 presenta una aplicacion de este indicador a los palses de la Unién Mone- taria, en la que estos aparecen ordenados de acuerdo con el valor que toma la brecha de sostenibilidad. Ua valor positivo/negativo de esta brecha indica que la orentacién actual de la politica fiscal no estabilizalestabiliza la ratio de deuda en los niveles presentes. De acuerdo ‘can estos célculos, los paises de la UEM se pueden agrupar en tres tipos: los que con el tono actual de su politic fiscal garantizan la estabilizacién de la deuda (elanda, Espata, Finlandia, Bélgica, Grecia, lala y Finlandia, los que no lo hacen (Holanda, Francia y Ale- mania) y fos que se encuentran én una situaciOn de estabidad de la deuda en los niveles actuales, pero sin mucho margen de maniobra (Austria, Luxemburgo y Portugal). Fl erterio de sostenbilidad anterior no es, sin embargo, excesivamente satisfactorio, ya que permite a los paises que parten con ratios de deuda piblica sobre PIB més elevadas ‘mantener esos niveles, que, en algunos casos, son excesivos y muy lejanos de las ratios que exige el marco de disciplina fiscal de la UE. En otras palabras, este indicador minimiza lalo Hernéndes de Cosy Eloisa Ortega ee eee eee! Tone i003 sts prima] gs Tw ge] in| ae gy omerae Tee tints cnt | tequeso | MO? Pcl | sabe 7 © @ o | © aR }o-0-« ay | 08 ia sie act [a Pry 5 on a 7 2s | imo 22 | 38 8 | 6a @ 2 33 ot a Ey 2 2 ax az suse aa | se 2 21 35 os FUENTES Cons ops, CE anc de rete FB, so nda rats, importancia de la evolucién de la politica fiscal en el pasado (deuda piblica) y maximiza el de la politica fiscal presente (saldo primario). Le resticcién presupuesiaria intertemporal permite, en todo caso, calcular el superivit primario constante necesario para alcanzar un Aeterminado nivel de deuda fijado previemente (6%) en un momento determinado T, a partir de Ia siguiente expresin’: (a+ ab Xan bean OS 61 La aplicacion de este criterio ale deuda de un pais como Italia indica que, si se quisiera reducir su nivel de deuda inicial (de algo mas del 100%) hasta el 60% en un periodo de X ails, el superdvit primario constante deberia situarse en el Y¥%, por encima de su superivit primario actual, que se siti en el 2.9%. Para obtener um mayor dele de ls obencisa de ets expresi, putde consltse Gonzier-Piramo, old y Sebati (1992). el }-—_—____— EL anise deta politica feat 263 Un segundo tipo de indicadores de sostenbilidad se obtiene relajando el supuesto de que los gastos e ingresos piblicos futuros sean constantes, En este ca, la valoracion de la sos- tenibilidad trata de tener en cuenta la evolucién futura de determinadas patidas de ingresos ¥y de gastos pablicos. Una aplicacin muy interesante de este tipo de indicadores se estérea- lizando en los ejrcicios de supervisién multilateral de las finsnzas pablicas europea, dado «que la Comisién Europea ha empezado a computar indicadores de sostenbilidad largo pla- 2, a partir de la evolucién previsible del gasto pibico teniendo en cuenta el envejecimiento dela poblacign, Para ello, se parte de unas determinadas proyecciones a largo plazo (en la mayorfa de los ‘casos, hasta 2050) de la demografia y dela evolucién macroecondmica y se estima el impac- to de estas proyeeciones sobre el gasto piblio en pensiones y el gasto sauitario, dado que estas son las principales partidas presupuestarias que se verdn afectalas por el envejecimiea- toe la poblacién. El impacto en el largo plazo se simula baje el supuesio de constancia dela politica fiscal actual, es decir, bajo los mismos crterios de elegibilidad y de céleulo de las prestaciones existentes en el afo inical en el caso del gasto en pensiones, 0 manteniendo la testactura del gasto por edades, en el cis0 de la sanidad. A partir de estas proyecciones se puede construir una Variedad de indicadores de sostenbilidad que incorporan distintosnive- les de exigencia o de resriccién y que offecen informacién en ocasiones complementaria 'En este sentido, hay que mencionar, en primer luger, las estimaciones sobre deficit y deuda piblicos sobre el PIB que resultan de proyectar el gastorelacionado com el envejeci- ricato de la poblacién, La estimacién del défcit se realiza suponiendo constantes las ratios de ingresos piblicos sobre el PIB y de gasto pablico primario no relacionado con el enveje- cimievto sobre el PIB, mientras que la carga de intereses Se usta a las variaciones experi- ‘mentadas por la deuda piblica y el tipo de interés implicto de lz deuda pblica se mantiene constante en su nivel altimo observado, La ratio de deuda piblice sobre el PIB, por su par- te, varia de acuerdo con el saldo primario y la diferencia entre el tipo de interés la tasa de crecimiento del PIB, que se supone constante en un nivel determinado, El analisis de sostenibilidad se completa a partir del célculo de las brechas de sostenibi- lidad, definidas de la siguiente forma. De un lado, se calcula la diferencia entre la ratio de ingresos piblicos sobre el PIB del ao base y Ia ratio de ingresos que, de mantenerse cons- tante en todo el periodo, permitiziaalcanzar el nivel de deuda pablica en 2050 que resulta de mantener un saldo piblico equilibrado todos los aios, en linea con los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (indicador T1). De otro lado, se calcula la brecha entre le ratio de ingresos piblicos sobre el PIB del alo base y la ratio de ingresos que, de mante- rerse constante, permitiria garantizar la resticcién presupvestaria intertemporal del Go- ‘biemo en un horizonte infinito (indicadar 2)", Por iltimo, adems del escenario base, se calculan los indicadores anteriores para proyecciones distintas, que ineorporan diferentes ejercicios de sensibilidad. El cuadro 6 presenta una aplicacién de estos indicadores al caso espaol. De acuerdo con las estimaciones del Comité de Politica Econémica de la Vin Buropea", el gasto pi- Pars sicub se supe qu as tio de ingretosy de aso priaro, aba enporcenae el PIB, se mantinen coasts apart de 2050, * Veac, pare mayor delle, Furopenr Commission (2000),266 Pablo Heminder de Cos y Eloisa Ortega rarer re eer ttt eoronemeuc ett ead enn ceamtrsererseetey om [aw [ww | we [= | mo | Teac ce 1 | [Wiveles Espata/UE 15 diferenciates medias [peovecciones | Espatia/UE 15 feria wa [we | comma Soc osco eee Ba) ws | [sack ae cai ice ox habe (a) ara] mal ma] wo] was] eas] 35 2 es rine ioe | ce was | ee | mew [ear ins fae [oer fs] ae Tae fst as [4 | Pera ec rete as om | an || wm | mer fine a | a a = <5 pos sats om oH | eee ea mal ier fvocanoes oe sosenTLDAD [sk dani eric FB) ms asl 3 3 peste eins ra we w= [oe [ee fom | BE [peutos (5-00) con edvacon scindara owperer (x) | 27.8] aut | a2a | 403 | 445 38 ae et monies, {i eayanaomcomerer[ sr es[ ms] aol mel [ er [a blco en pensions y said aumentaré en mest pats n 57 puntos porcentles dl PIB fsnesctore sonst [ws [wr] ma 33 cate 20032050 Be accdo cones spurts aero impacts de et eremeto [Sasa Seeds sobre el saido y la deuda pablicos sera de 8 y 30 puntos porcentuales del PIB, respectiva- ‘mente, 10 que situaria a estas dos variables en el ~7,4% y el 81,5% del PIB en 2050. En cuanto alos indicadores TI y T2, estos se situarian en el 1% y ~2,5% del PIB, respectiva- ‘mente, lo que es indicativo de que los ingresos actuales son insuficientes para garantizar la sostenibilidad de las finanzas piblicas a largo plazo. 6 El anilisis de la calidad de las finanzas pablicas ‘Como se seta en la introduccién, la actividad del sector piblico tiene también un impac- to sobre la eficiencia de la economia y, por tanto, sobre el crecimiento a largo plazo. Las dificultades para generar empleo y el bajo crecimiento de la productividad que ha mostra do la UE en los Gttimas afios han llevado, de hecho, a subrayar el papel de las politicas pblicas como generadoras de efectos positivas 0, por el contario, distorsionadores sabze cl potencial de crecimiento de la economia. En este sentido, el andlisis de la calidad de las finanzas pablicas se refiere precisamente al estudio de estos efectos de la politica fiseal sobre Ia ficiencia y comprende el anilisis de aspectos tales como el efecto de los distintos componentes de gasto piblico sobre la productividad, la mediciOn de la eficiencia en la provisién de los servicios pablicos o la incidencia de las caracteristieas de los sistemas VOM: Baca de ein, ,btnito a part de a reser en pain de pode 4 compa (PC dee 1985, ee capo meen id a rs expres FP el ara 1895 por pesos en ead de tata atria pot de sas eeclaacn meio dea palace en fa de aj coreies de ca impostvo y do tos sistemas de prestacones socials sobre el fncionamiento del merea- dodo trabajo. En el Servicio de Estudios se han elizado distin abs en reac con xs Cus sien Reapet a componietn del Bato public, oe han efctado exude ara deter tar en que media laiversio publica tee un mpecto diferencia sabe Ia proctv= dy el ctevimien largo pleco sha analizado a stacin de ete components el taste public en Eopna cn omarion conf UE, con el objeto de dentin Is eas de foejoct en as poles bles scales. : Tn ant «la primera custoa, 1s tabjosealizadosapntan aque la inversénpabli- caen capac enn impacto potvo sabre a produtividdy el erevimicte provieneprincpaimemte de [a iverson en infnesrotaras, aunque Ta secuenia d= etePablo Hemndes de Cos y Eloisa Ortega Spee eee cen nneeraaee eee a er er hat ese ire eee rece re ee hoe 7 Consideraciones finales El seguimiento analitico de la politica fiscal exigird abordar con mayor profundidad algu- ‘nos aspectos que estin cobrando una relevancia ereciente. Deben destacarse, al menos, dos de ellos. De un lado, las implicaciones del eavejecimiento de la poblacién sobre el gasto piblico suponen un clevado riesgo potencial para la sostenibilidad de las finanzas publicas View Argimn, Gore Piao, Marin y Rolin (1993), 2 Vente Hemindes de Cos (2008, \ | | anise de la politica fiscal at ‘a medio plazo y para el margen de maniobra de la politica fiscal como instrumento de esta- bilizacién, por lo que se requiere continuar profundizando en su estudio. Ello incluye el perfeccionanaiento de las técnicas de proyeccin a largo plazo y de simulacion de los efec- fos de diferentes tipos de reformas del sistema de pensiones, como pueden ser Ia ateracion dde los pardmetros del sistem pablico de reparto o la introduccién gradual de un sistema Iixto que contenga algin elemento de captalizacién. De otro lado, el ereciente protagonis- imo de los temas relacionados con Ia calidad de las finanzas piblicas obligaré a seguir avan- Zando en los métodos de evaluacidn del impacto, entre otros muchos aspectos, de ls sste~ as impositives y de prestaciones sobre el fumcionamiento del mercado de trabajo, yen la construccién de indicadores sintéticos de calidad, Bibliografia ANDRES, 1, y R, DOMENECH (2003. Automatic stabilizer, flcl res and macrcconomi tabi lip, Documenta de Trabajo n° 0314, Servicio de suds, Banco de Espa, ARGIMON, I. (1996). El comportamiono del aho- ‘ro y su composiiin: evdenca empirce para tlgimos paises de la Unién Europes, Estudios Econémicos, "$5, Servicio de Estudos, Banoo 1.4. GONZALEZ-PARAMO, M. J. MARTIN y 3. M. ROLDAN (1993). Produ dad ¢inrestracuras en la economia espaol, DDocuntento de Trabajo n* 9313, Servicio de Eam- ios, Banco de Espada |ARGIMON, LM. GONZALEZ PARAMO3 J.M. 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