Rapporto Curiamo La Corruzione

embargo fino a mercoled 6 aprile 2016 - ore 9.
00
curiamo
la corruzione
percezione rischi e sprechi in sanit
Curiamo la CORRUZIONE
PROJECT SUPPORTED BY SIEMENS AS PART OF THE SIEMENS INTEGRITY INITIATIVE
Aprile 2016
Autori:
Prefazione
Virginio Carnevali, Transparency International Italia
Introduzione
Davide Del Monte
Executive Summary
Lorenzo Segato, RiSSC
Percezione della corruzione in sanit
Acontributo elaborato per Censis da Anna Italia e Gabriella Addonisio per lorganizzazione dellindagine e le elaborazioni statistiche
Analisi dei rischi di corruzione
contributo elaborato per RiSSC da Monica Vianello, con il supporto di Nicola Capello, sotto la supervisione di Lorenzo Segato
Analisi economica degli sprechi in sanit
contributo elaborato per ISPE-Sanit da Francesco Saverio Mennini e G. Fabiano
Si ringraziano anche i membri dellAdvisory Board:

Maurizio Bortoletti, Colonnello dei Carabinieri ed ex Commissario straordinario della ASL di Salerno
Federico Nazzari, Presidente della Commissione Sanit di Confindustria
Gabriella Racca, Ordinario di diritto alla facolt di economia di Torino
Lorenzo Terranova, Direttore Scientifico di Federsanit ANCI
Per ulteriori informazioni:

comunicazione@curiamolacorruzione.it
www.curiamolacorruzione.it
Un progetto di In partnership con

indice
prefazione 05
introduzione 06
executive summary 09
percezione della corruzione in sanit 15
analisi dei rischi di corruzione 29
analisi economica degli sprechi in sanit 47
Prefazione
Il presente report Curiamo la Corruzione della Commissione Sanit di Confindustria Federico
Percezioni, Rischi e Sprechi in Sanit frutto di Nazzari, lOrdinario di diritto alla facolt di economia
un lavoro di analisi e di ricerca multidisciplinari, di Torino e responsabile dellunit di ricerca
forse le prime in questo settore, nellambito del nellambito del Progetto HAPPI Healthy Ageing on
progetto triennale Healthcare Integrity Action Public Procurement of Innovation Gabriella Racca,
Curiamo la Corruzione (HIA) reso possibile grazie il Direttore Scientifico di Federsanit ANCI Lorenzo
al finanziamento della Siemens Integrity Initiative. Terranova.
La Siemens Integrity Initiative uniniziativa globale Nella speranza che possiate trovare non solo
promossa da Siemens nellambito di un accordo piacevole, ma soprattutto utile la lettura di questo
con la Banca Mondiale sottoscritto nel luglio 2009. report, vi invito a continuare a seguire il progetto e le
Lobiettivo complessivo di garantire condizioni tante attivit che da qui fino ad Aprile 2018 ci vedranno
di mercato eque e legali per tutti gli operatori, ancora impegnati. Potete rimanere aggiornati grazie
attraverso il contrasto di corruzione e frodi. al sito internet www.curiamolacorruzione.it e ai
profili social del progetto sia su Facebook che su
Healthcare Integrity Action Curiamo la Corruzione
Twitter.
un progetto di Transparency International Italia,
in partnership con Censis, ISPE - Sanit e RiSSC Buona lettura,
che si pone lambizioso obiettivo di migliorare la
capacit del settore sanitario di prevenire corruzioni
e frodi e di limitare gli sprechi.
Oltre ai ricercatori che firmano questo primo report Virginio Carnevali
del progetto, ha contribuito alla ricerca uno specifico Presidente di Transparency International Italia
Advisory Board, capace di indirizzare nel migliore dei
modi il lavoro.
Ci tengo dunque a ringraziare di cuore i quattro
Advisors che in maniera assolutamente
volontaristica hanno messo a disposizione del
progetto le loro competenze: il Colonnello dei
Carabinieri ed ex Commissario straordinario della
ASL di Salerno Maurizio Bortoletti, il Presidente
percezioni rischi e sprechi in sanit 5

introduzione
Diverse ricerche e analisi internazionali descrivono negativa: sui cittadini, che potrebbero aspirare a una
lItalia come un paese in cui la corruzione dilagante maggiore qualit del servizio in alcune regioni o a un
e sistemica, relegandola, come anche appare servizio della medesima qualit ma meno costoso in
dallIndice di Percezione della Corruzione (CPI) altre; sulle casse dello stato, che vedono disperdersi
di Transparency International, agli ultimi posti in in piccoli o grandi rivoli corruttivi fino a 6 miliardi
Europa per integrit pubblica e trasparenza. di euro allanno; sul tessuto produttivo italiano che
Lultima edizione del CPI, pur mostrando un leggero perde in innovazione e competitivit.
miglioramento rispetto agli anni precedenti, assegna
Su questultimo punto in particolare ho trovato
infatti allItalia un voto di 44 su 100, classificandola
molto interessante la riflessione fatta dal
al 61 posto nel mondo per livello di corruzione
professore di economia Vincenzo Atella sulle pagine
percepita dagli investitori internazionali e dagli
dellHuffington Post in un articolo di qualche anno
uomini daffari.
fa, dove ripercorrendo il periodo di Mani Pulite,
Tra i settori maggiormente affetti dal virus della nato proprio dalla scoperta di una tangente in
corruzione troviamo senza dubbio quello della ambito sanitario, lautore rileva come Il vero danno
sanit, per diversi motivi tra cui, per citare solo creato da quella inopportuna e scellerata gestione
alcuni dei pi rilevanti, lingente spesa pubblica, la va ritrovato nellaver minato dalle fondamenta le
forte ingerenza della politica, i rapporti tra pubblico capacit di innovazione dellindustria farmaceutica
e privato non sempre improntati alla massima italiana in un momento in cui nel resto del mondo il
trasparenza, le infiltrazioni della criminalit settore cambiava pelle e nuove sfide si ponevano. Se
organizzata nelle strutture sanitarie. per oltre 10 anni il profitto lo si era fatto semplicemente
portando mazzette a chi deve autorizzare il rimborso
Il settore sanitario rappresenta inoltre il perfetto
di un farmaco o decidere del suo prezzo, a che serve
campo da gioco sia per i piccoli corruttori, come
investire in ricerca e sviluppo?
quelli che chiedono una mazzetta per far scalare una
lista dattesa o che spingono un paziente a richiedere Corruzione come ostacolo allo sviluppo e alla
una prestazione privata nel proprio studio, sia per crescita economica del Paese, dunque. Ma non solo.
i grandi corruttori, ovvero quegli imprenditori e
Non si pu infatti non rilevare come nel settore
intermediari che sanno muoversi agilmente e senza
sanitario la corruzione rappresenti prima di tutto un
scrupoli tra appalti milionari e forniture di beni e
ostacolo per il benessere dei cittadini, come tanti,
servizi difficilmente controllabili.
troppi, casi dimostrano. Ne cito qui solo alcuni,
La corruzione in sanit ha quindi una triplice ricaduta appositamente scelti in Regioni dove la qualit del
6 curiamo la corruzione 2016

sistema sanitario generalmente considerata elevata. dei pi autorevoli e riconosciuti istituti italiani di
ricerca socio-economica.
Il caso di cui si probabilmente pi parlato negli
anni passati quello della Clinica Santa Rita di A seguire troverete lanalisi che il Centro Ricerche e
Milano, ormai meglio conosciuta come la clinica Studi su Sicurezza e Criminalit di Vicenza (RiSSC) ha
degli orrori, dove secondo laccusa diversi anziani condotto sui piani anticorruzione di oltre duecento
erano stati portati in sala operatoria senza alcuna strutture sanitarie, valutandone in particolare la
giustificazione clinica per interventi effettuati al solo capacit di analisi dei rischi e la ricorrenza di questi
fine di monetizzare i rimborsi del sistema sanitario tra le diverse ASL e aziende ospedaliere.
nazionale.
Infine ISPE-Sanit ci offre una dettagliata indagine di
Cambiando regione, ma rimanendo sempre al nord,
alcune voci di spesa che non incidono direttamente
altrettanto drammatica la vicenda che ha coinvolto
sullassistenza sanitaria vera e propria e, quindi, non
lOspedale Molinette di Torino, dove a fronte di
collegate allefficacia dellintervento sanitario, come
tangenti versate da una ditta brasiliana sono state
ad esempio il servizio mensa, lavanderia o gestione
acquistate dal reparto di cardiologia delle valvole
rifiuti, ma da cui possibile evidenziare scostamenti
killer difettose, le Tri Tec, che causarono perfino la
e anomalie che, se non indicano per forza di cose
morte di alcuni pazienti.
un problema corruttivo vero e proprio, possono
Scendendo di qualche chilometro arriviamo al
comunque essere indice di inefficienze e sprechi.
Policlinico di Modena, dove la Procura lo scorso
maggio ha chiesto il rinvio a giudizio per sessantasei Credo insomma che da questa ricerca si possano
indagati: quarantasei persone fisiche e venti estrarre informazioni, dati e conclusioni utili ai
aziende e associazioni accusate di associazione a decisori politici impegnati in una riforma del sistema
delinquere, corruzione, turbativa di libero incanto e sanitario, alle istituzioni di controllo e monitoraggio
altre malefatte. impegnate in un compito sempre pi complesso
La lista degli scandali e dei processi potrebbe e difficile, agli operatori del settore che possono
continuare ancora a lungo, ma sono certo che questo trarre spunti operativi per implementare pratiche di
breve elenco sia sufficiente a spiegare il motivo per prevenzione pi efficaci.
cui, insieme a CENSIS, ISPE-Sanit e RiSSC, abbiamo
Non mancano sicuramente delle indicazioni
deciso di concentrare le nostre forze per tre anni sul
fondamentali anche per noi, impegnati per almeno
tema della corruzione in sanit.
altri due anni nel progetto Curiamo la corruzione,
Con il progetto Healthcare Integrity Action, che di cui questa ricerca solo una, seppur importante,
abbiamo deciso di ribattezzare in italiano con lo prima parte.
slogan Curiamo la corruzione, intendiamo dare
Nei prossimi mesi saremo infatti impegnati con
un concreto supporto alle istituzioni e ai singoli enti
quattro coraggiosi responsabili anticorruzione (da
che, come noi, decideranno di dire un forte e secco
Trento a Bari, da Melegnano a Siracusa), per testare
NO alla corruzione.
e monitorare lefficacia nelle loro strutture di specifici
Come primo passo abbiamo deciso di mettere a strumenti di prevenzione e contrasto della corruzione.
frutto le diverse competenze ed esperienze dei Avremo quindi la possibilit di verificare sul campo
singoli partner del progetto e di alcuni esperti che se alcune delle intuizioni contenute nel nostro
ci hanno aiutato lungo questo difficile percorso, rapporto hanno un riscontro nella realt, cos da
per offrire per la prima volta in Italia unanalisi poter proporvi nel 2017 non solo un aggiornamento
multidisciplinare approfondita e accurata sul dellanalisi, ma anche un riscontro fattivo e concreto
fenomeno della corruzione nel nostro sistema rispetto alle azioni anticorruzione che avremo
sanitario nazionale. intrapreso.
La ricerca che avete fra le mani vi permette infatti Formazione, sensibilizzazione, comunicazione
di osservare il problema da tre differenti punti di pubblica e comunicazione istituzionale sono
vista: quello della percezione che gli addetti del altri e importanti fronti di azione che ci verranno
settore hanno del fenomeno, rilevata attraverso un impegnati nei prossimi anni, con lobiettivo comune
sondaggio condotto dalla Fondazione Censis, uno di diffondere una vera e propria cultura delletica e

dellintegrit, unica soluzione a lungo termine per il
problema della corruzione.
Concentrarsi unicamente su strumenti o politiche a
corto raggio in grado di arginare momentaneamente
il problema, ma incapaci di attaccarlo alla radice,
non la soluzione che cerchiamo. Lambizioso
obiettivo del progetto Curiamo la corruzione
quello di ripristinare una rinnovata dimensione etica
in sanit e di diffondere una vera e propria cultura
della prevenzione, poich, come sostiene il filosofo
Slavoj Zizek Il vero cambiamento non consiste
nel raccogliere indennizzi dai responsabili, ma nel
cambiare la situazione in modo tale che questi non
siano pi nella posizione di causare danni.
Davide Del Monte

Executive Director di Transparency International Italia

executive
summary
Il progetto Curiamo la Corruzione, finanziato dalla che si svilupperanno nel 2016. Il progetto prevede
Siemens Integrity Initiative, ha lobiettivo di portare altres la costituzione di un tavolo di lavoro pubblico/
a un miglioramento del Servizio Sanitario Nazionale privato, di attivit formative e di coaching.
per ci che riguarda la sua capacit di prevenire
Il report Curiamo la Corruzione Percezioni, Rischi
e contrastare i fenomeni corruttivi e gli sprechi
e Sprechi in Sanit, presentato nellambito della 1
ingiustificati.
Giornata Nazionale contro la Corruzione in Sanit,
Il progetto prevede unattivit di ricerca sulle presenta tre contributi:
dinamiche corruttive nel settore della sanit
uno studio basato su unindagine del personale
italiana, suddivisa in tre macro azioni, in capo
delle aziende sanitarie, condotto tra settembre
rispettivamente a Censis, RiSSC, e ISPE-Sanit:
2015 e febbraio 2016, che rileva la percezione di
la rilevazione della percezione di corruzione da corruzione del personale direttivo delle aziende
parte del personale apicale; sanitarie italiane;
lanalisi del livello di rischio corruzione nei uno studio basato sullanalisi dei piani
processi di acquisto delle aziende sanitarie; anticorruzione pubblicati a novembre 2015
lindividuazione degli indicatori di spreco nei di tutte le aziende del SSN che rileva il rischio
conti economici delle aziende sanitarie. corruzione del settore acquisti delle aziende
sanitarie italiane;
La ricerca si basa sullanalisi di dati raccolti presso
uno studio basato sullanalisi dei conti economici
tutte le strutture sanitarie pubbliche del Sistema
2013 di tutte le aziende sanitarie che rileva gli
Sanitario Nazionale soggette alla legge 190/2012:
sprechi giustificati e ingiustificati in alcuni servizi.
ad esempio Aziende Sanitarie, Aziende Ospedaliere,
Aziende Ospedaliere Universitarie, IRCCS, Ospedali
classificati. I dati sono stati raccolti a cavallo tra il
2015 e il 2016 e provengono dai piani anticorruzione
nella parte relativa ai contratti pubblici, da un
LA PERCEZIONE DI CORRUZIONE
questionario somministrato ai soggetti apicali e dai La corruzione percepita dall87,2% degli intervistati
conti economici (CE) di tali strutture sanitarie. I dati come un problema grave, addirittura per il 98,7%
raccolti interessano quasi 250 strutture italiane. uno dei maggiori problemi del Paese.
Dai risultati di queste analisi sono stati sviluppati dei Due terzi dei dirigenti sanitari contattati (il 67,6%
progetti pilota presso alcune Aziende volontarie, del totale) ritengono che lAutorit Nazionale

Anticorruzione sia utile per prevenire e combattere il Gli ambiti pi a rischio sono le gare dappalto (82,7%
fenomeno, mentre il 32,4% teme un appesantimento degli intervistati) e la realizzazione di opere (66,0%
della burocrazia a causa delle richieste di ANAC del totale).
(45,2% al nord-est).
La maggior parte dei dirigenti intervistati (66,7%)
convinto che ci sia la possibilit concreta che si
Fig. 1 | Strutture sanitarie che hanno partecipato allindagine, per verifichino episodi di corruzione nel loro ente, e
Regione e circoscrizione geografica (v.a.) addirittura un ulteriore10,0% sostiene che il rischio
sia elevato. Il 37,2% del totale, negli ultimi 5 anni ha
registrato allinterno delle proprie strutture episodi
di corruzione.
2
9 Le strutture che hanno partecipato allindagine
1
29 18 sembrano essere tutte (96,6%) impegnate al
14 massimo nella prevenzione e nel contrasto della
6 12 corruzione: in particolare, il 97,3% dichiara di
avere un Codice di comportamento dei dipendenti
integrativo al Codice di comportamento dei
6 3 dipendenti pubblici; il 92,6% ha predisposto un
1
Regolamento per le procedure dacquisto ai sensi
2 dellart.125 del Codice degli Appalti, e il 91,6% ritiene
10
1 che nella propria struttura si seguano procedure
trasparenti per laggiudicazione degli appalti. Inoltre,
8 4
3 l85,4% dichiara che la propria azienda pratica una
5 whistleblowing policy, ovvero ha previsto procedure
per la segnalazione di casi di corruzione e azioni a
5 tutela dei dipendenti (whistleblower) che effettuano
le segnalazioni di illecito.
Non sembra ancora far parte della prassi comune
nord-ovest 58 12 delle strutture sanitarie, invece, la rotazione di
nord-est 33 dirigenti e dipendenti che operano in posizioni a
centro 20 particolare rischio di corruzione: infatti, si tratta di
una prassi prevista solo dal 54% delle strutture che
sud e isole 40
hanno partecipato allindagine.
Il 95,4% degli intervistati dichiara che allinterno del
L89,3% ritiene che la corruzione pervada le Piano sono state individuate le attivit pi esposte
pubbliche amministrazioni a prescindere dalla loro alla corruzione e sono state adottate efficaci misure
attivit, anche se risulta particolarmente diffusa nel preventive, ma la quota di quanti ritengono che il
comparto della sanit (il 59,3% molto o abbastanza Piano e le azioni in esso previste costituiscano un
daccordo). Circa il 50% degli intervistati ritiene che reale deterrente pari al 58,3% del totale, mentre
sia diffusa tanto nel settore pubblico quanto nel il 35,1% convinto che esso non impatti in maniera
settore privato, e che sia ugualmente diffusa nei decisiva sulla corruzione.
diversi paesi europei.
Leccessiva ingerenza della politica nelle nomine dei
vertici della Pubblica Amministrazione vista come i rischi DI CORRUZIONE
la causa principale di corruzione, seguita dallelevato
livello di burocrazia e dallo scarso attaccamento Secondo ANAC, nel 2015 il 96,3% delle
e dalla scarsa attenzione nellutilizzo del denaro amministrazioni pubbliche italiane ha adottato il
pubblico. PTPC e il 62% lha aggiornato. AGENAS rileva che i

bandi di gara sono pubblicati nel 98% dei casi. gara, soprattutto nella spartizione dei lavori in
subappalto;
Dal punto di vista formale, il Sistema Sanitario
Nazionale SSN rispetta le norme sullanticorruzione. 2. definizione di esclusivit di un servizio, che
Tuttavia, il mero adempimento formale non basta elimina la concorrenza a favore dellimpresa
a garantire un effettivo controllo. Esistono infatti titolare del servizio o del bene;
numerosi limiti in termini di risorse e di capacit di 3. rimodulazione indebita del cronoprogramma
analizzare le informazioni pubblicate per individuare in funzione delle esigenze o a vantaggio
eventuali anomalie, ed sostanzialmente dellappaltatore;
impossibile verificare se le informazioni pubblicate 4. la nomina di soggetti di parte nelle commissioni
siano complete, tempestive e veritiere. di gara per garantire un occhio di favore nella
Dal punto di vista sostanziale, il discorso cambia selezione del contraente;
significativamente: dalla ricerca emerge che solo 5. il comodato gratuito o la donazione di attrezzature,
il 25% degli enti sanitari ha individuato i rischi di farmaci e dispositivi per generare maggiori
corruzione per gli acquisti e le misure di prevenzione, consumi o spese non previste o non autorizzate.
mentre tre enti su quattro hanno adottato documenti
I rischi pi frequenti nei piani anticorruzione sono
vuoti o privi di strategie anticorruzione. In particolare:
invece:
1. il 40% delle aziende sanitarie non ha svolto
1. il rischio di accettare o richiedere varianti in corso
lanalisi dei rischi limitandosi ad un copia-
dopera per permettere allimpresa appaltatrice
incolla delle prescrizioni contenute nel modello
di recuperare illegittimamente lo sconto
messo a disposizione da ANAC;
offerto in sede di gara;
2. il 34% delle aziende sanitarie ha svolto lanalisi
2. luso distorto del criterio dellofferta
dei rischi, limitandosi per allindividuazione di:
economicamente pi vantaggiosa;
aree organizzative, processi e attivit e relativo
grado di rischio individuato, senza prevedere 3. ladozione, nellambito del disciplinare, di
delle possibili misure di contrasto o prevenzione; condizioni tecniche od economiche o di altre
specifiche che favoriscono di fatto unimpresa a
3. il 26% delle aziende sanitarie ha pubblicato una
scapito delle concorrenti;
tabella di analisi dei rischi piuttosto esaustiva,
contenente dunque: aree organizzative, processi 4. labuso dellaffidamento diretto;
e attivit, relativo grado di rischio e possibili 5. ladozione di un provvedimento di revoca del
misure di contrasto o prevenzione. bando strumentale allannullamento di una gara,
al fine di evitare laggiudicazione in favore di un
I cinque rischi pi gravi per il Sistema sanitario
soggetto diverso da quello atteso, ovvero al fine di
nazionale, derivanti dalla media dei valori attribuiti
creare i presupposti per concedere un indennizzo
dai RPC nei rispettivi piani, sono:
allaggiudicatario.
1. accordi preventivi tra i partecipanti ad una
Fig. 2 | ESEMPIO di piano triennale di prevenzione della corruzione PRIVO DI ANALISI DEI RISCHI E MISURE DI PREVENZIONE

Gli sprechi ingiustificati Regione e si incentrato sulleffettiva quantificazione
del bacino dinefficienze in una dinamica temporale
Il lavoro di stima dei conti economici ha permesso 2009-2013 per evidenziare lentit delle misurazioni
losservazione delle differenze interne ad ogni nel tempo.
Fig. 3 | Spese per pulizia per residente, 2013 (Asl)
I risparmi legati alle 6 voci di spesa considerate La misurazione dello spreco mostra una dinamica
(pulizia, mensa, lavanderia, smaltimento rifiuti, decrescente nellarco degli anni analizzati. Tuttavia
cancelleria e guardaroba) ammontano, per il 2013, il dato va osservato alla luce di un complessivo
a circa 493 milioni complessivi per le Aziende contenimento delle spese che, su pressioni
sanitarie locali (Asl) e 485 milioni per le Aziende di bilancio, ha riguardato la spesa sanitaria
ospedaliere (Ao). Si tratta della misurazione dello complessiva. Pertanto nel periodo 2009-2013
spreco ingiustificato desunto dalla sommatoria osserviamo leffetto combinato delle manovre di
per ogni Regione della differenza inter-quantile taglio alla spesa e i tentativi messi in campo per
(75-mediana) rapportata alla popolazione/numero razionalizzarla e renderla efficiente, nel rispetto dei
dei dimessi. Nel complesso, quindi, si quantificano vincoli macroeconomici dettati dalla UE. Leffetto,
potenziali risparmi per 979 milioni di euro per le voci quindi sembra essere quello di una riduzione
di spesa analizzate tra Asl e Ao. Per quanto riguarda generalizzata sia della spesa sia delle inefficienze
lo spreco altamente ingiustificato, la cifra emersa senza pero alcuna inversione di tendenza per quanto
corrisponde a 170 milioni per le Asl e 233 milioni per riguarda il peso degli sprechi allinterno del totale
le Ao per il 2013 per un totale di 403 milioni. speso. Gli interventi di contenimento finanziario
susseguitisi negli ultimi anni, pertanto, sono stati
Queste voci, prese cumulativamente, costituiscono
finalizzati principalmente alla razionalizzazione
circa l1,5% della spesa sanitaria nazionale.
lineare della spesa e non alla selezione delle voci
Se consideriamo il peso medio dello spreco
inefficienti n alla riduzione delle relative sacche
ingiustificato sul totale speso dalle ASL italiane
di spreco. In altre parole essi hanno avuto leffetto
per le voci analizzate emerge che esso corrisponde
di ottenere dei risparmi, ma non hanno saputo
mediamente al 29% mentre per quello altamente
intervenire sulle disfunzioni gestionali dalle quali
ingiustificato il 10%, (sempre in riferimento alle voci
originano le inefficienze.
in analisi).

prossimi passi
Il progetto, oltre alla ricerca qui presente, prevede
lesecuzione di diverse altre attivit, che vanno
dalla formazione anticorruzione dei dirigenti
e del personale sanitario alla sensibilizzazione
dellopinione pubblica sul problema, attraverso una
campagna social; dallelaborazione di strumenti
di policy-making (raccomandazioni e linee guida)
allapplicazione di strumenti concreti di prevenzione
e contrasto della corruzione in alcune strutture
sanitarie.
I percorsi di formazione finora messi in calendario
toccheranno Lazio e Toscana e ovviamente le quattro
strutture pilota del progetto e saranno composti da
momenti standard in aula, sessioni di coaching ed
eventi di sensibilizzazione etica aperti a tutto lo staff.
La campagna comunicativa sfrutter i canali web
del progetto e i profili Facebook e Twitter per
cercare di propagare il pi possibile tra i cittadini
i messaggi propri dei partner del progetto, cio
limportanza di vivere, lavorare e curarsi in un
ambiente trasparente, rispettoso delle norme etiche
ed efficiente.
I lavori del Tavolo Pubblico/Privato, composto
da personalit di assoluto rilievo e competenza
nel mondo della sanit ha il non semplice scopo
di sintetizzare in due documenti distinti delle
raccomandazioni alte, destinate a Ministro e
Istituzioni interessate, per riformare in maniera
ancor pi trasparente e responsabile il settore e
delle linee guida operative per le strutture sanitarie.
Infine, attraverso i piloti (quattro per questo primo
anno di progetto: Bari, Melegnano e Martesana,
Siracusa e Trento) ci si prefigge il difficile compito
di sperimentare sul campo lefficacia di alcuni
strumenti di contrasto alla corruzione, in particolare
per garantire laccesso alle informazioni, per migliore
la qualit e la condivisione di dati e informazioni, per
tutelare chi fa segnalazioni di illeciti e per rendere
pi efficaci i piani anticorruzione.
Nel 2016 avremo modo di capire grazie a questi
quattro volontari cosa davvero funziona e cosa
invece no, rispetto a quanto previsto, cos da poter
effettuare le migliorie e ripartire, con due ulteriori
strutture volontarie, nella sperimentazione.

01
percezione della
corruzione in sanit
percezione
della
Corruzione in
sanit
METODOLOGIA E DESCRIZIONE ATTIVIT C - li strumenti di prevenzione e di contrasto (7
domande sugli strumenti adottati in applicazione
Questa parte dellattivit di ricerca consiste nella della normativa vigente in materia di corruzione e di
rilevazione- attraverso una consultazione diretta- trasparenza delle informazioni e/o integrativi a quelli
della percezione della corruzione da parte del previsti e di valutazione sulla validit degli stessi);
personale apicale delle strutture sanitarie pubbliche. D - Il profilo dellintervistato (5 domande sulla
Le strutture interessate allindagine sono state le caratteristiche socio-anagrafiche e lavorative
Aziende Sanitarie locali, le Aziende Ospedaliere, dellintervistato).
le Aziende Ospedaliere integrate con le Universit, Allinterno del questionario si scelto volutamente di
le Aziende Ospedaliere Universitarie integrate non dare alcuna definizione della voce corruzione,
con il SSN, gli Enti di Ricerca, gli IRRCCS pubblici, lasciando che le risposte scaturissero liberamente
gli Istituti qualificati come presidi della USL, gli dalla sensibilit e dalla percezione dei singoli
Ospedali classificati o assimilati ai sensi dellart.1 rispondenti.
ultimo comma della L. 132/1968, per un totale di 333
Il questionario stato inviato a tutti i Direttori
strutture.
Generali delle strutture sanitarie con richiesta di
Le materie di indagine sono state rilevate attraverso compilazione da parte di un soggetto altamente
un questionario predisposto dal Censis e validato qualificato interno alla struttura (lo stesso Direttore
dallintero gruppo di lavoro e composto di 21 generale, il Responsabile acquisti, il Responsabile
domande a risposte chiuse, articolate nelle seguenti anticorruzione...), ed stato accompagnato da una
sezioni: lettera contenente la presentazione dellindagine e
A - La corruzione nella Pubblica Amministrazione le istruzioni per la compilazione e linvio.
(5 domande di valutazione sulla presenza e la La somministrazione e la compilazione avvenuta
gravit del fenomeno e sui comparti maggiormente on line direttamente su piattaforma WebLive a
interessati); partire dal 15 settembre 2015.
B - La corruzione in sanit (4 domande di valutazione I risultati che si riportano nelle pagine che seguono
della presenza e gravit del fenomeno allinterno si riferiscono ai 151 questionari (45,3% del totale)
delle strutture sanitarie pubbliche in genere e della pervenuti alla data del 23 febbraio 2016.
struttura rispondente in particolare e sugli ambiti
maggiormente coinvolti); In alcuni territori nel corso dellindagine sono

avvenute importanti modifiche organizzative, con 151 strutture: 58 hanno sede del Nord-ovest, 40 nel
conseguente accorpamento di alcune strutture Sud e Isole, 33 nel Nord-est e 20 nel Centro (fig. 1).
e riduzione del numero delle Aziende. Per non 76 strutture, pari al 50,3% del totale, sono Aziende
perdere informazioni preziose, il gruppo di lavoro sanitarie locali o assimilate, mentre le altre 75 sono
ha comunque deciso di effettuare lanalisi dei Aziende Ospedaliere, ospedali e assimilati (fig. 2).
risultati su tutti i questionari pervenuti, e relativi a
Fig. 1 | Strutture sanitarie che hanno partecipato allindagine, per Regione e circoscrizione geografica (v.a.)
2
9
1
29 18
14
6 12
6 3
1
2
10
1
8 4
3
5
5 nord-ovest 58
nord-est 33
centro 20
sud e isole 40
12
Fig. 2 | Tipologia delle Strutture sanitarie che hanno partecipato allindagine (v.a e val %)
AZIENDEsanitarie locali 76
49,7 % 50,3 %
AZIENDE OSPEDALIERE / OSPEDALI E ASSIMILATI 75

analisi dei risultati europei: a dispetto degli indici di percezione, che ci
vedono sempre nelle ultime posizioni in Europa, i
La corruzione nella Pubblica Amministrazione: un dirigenti delle strutture sanitarie sono convinti, nel
problema che e rimane grave 53,4% dei casi, che la corruzione sia una pratica che
ugualmente diffusa nei diversi paesi europei (tab. 2).
Nonostante le azioni che sono state realizzate negli
ultimi anni, la corruzione percepita dall87,2% La graduatoria dei comparti e dei soggetti pubblici
degli intervistati come un problema che rimane maggiormente esposti al rischio di corruzione- per
grave e che necessita di un pluralit di interventi (fig. come stata costruita dagli stessi intervistati-
3). Addirittura, il 98,7% degli intervistati ritiene che guidata dai Ministeri e dagli altri organismi pubblici
si tratti di uno dei maggiori problemi che in questo a livello centrale (con un punteggio medio di 7,9/10),
momento affliggono il nostro Paese. a pari merito con Regioni ed enti locali; subito a
ridosso si trovano le strutture sanitarie (7,4/10),
In particolare, due terzi dei dirigenti sanitari seguite dalle Universit, -con un punteggio medio
contattati (il 67,6% del totale) ritengono che lAutorit di 6,3-, e, molto pi distanti, dalle Forze dellordine
nazionale anticorruzione sia utile per prevenire e (4,8) e dalla Scuola (4,5) (tab. 3).
combattere il fenomeno, mentre il restante 32,4%
sottolinea il rischio che lazione dellAnac si risolva Il motivo principale della presenza delle pratiche
in un ulteriore appesantimento delle procedure corruttive consisterebbe nella eccessiva ingerenza
burocratiche richieste, senza che si ottengano i della politica nelle nomine dei vertici della Pubblica
risultati auspicati (fig. 4). I pi scettici sulla reale Amministrazione e, di conseguenza, nel controllo
capacit dellAnac di contrastare la corruzione sono che questa pu rivendicare sui comportamenti e
i dirigenti delle strutture sanitarie del Nord-est, sulle azioni dei dirigenti pubblici (punteggio medio
che nel 45,2% dei casi segnalano il rischio di una di 4,2/7). Seguono la farraginosit e la poca chiarezza
ulteriore burocratizzazione delle procedure senza delle procedure burocratiche, che finiscono per
ottenere i risultati sperati (tab. 1). lasciare ampi margini di discrezionalit (3,5/7). La
corruzione, insomma, sarebbe un altro prezzo che
La corruzione percepita come una questione che paga un paese in cui la Pubblica Amministrazione
interessa trasversalmente tanto il settore pubblico non capace di fare da stimolo allazione delle
quanto quello privato (il 52% degli intervistati pensa imprese e di dare risposte alle esigenze dei
che sia pi diffusa nel settore pubblico, ma il 48% cittadini. Al terzo posto, come motivo che spinge
non daccordo), che non circoscritta a qualche il dipendente pubblico alla corruzione, vengono
ambito in particolare (l89,3% ritiene che pervada le individuati lo scarso attaccamento e la scarsa
pubbliche amministrazioni a prescindere dalla loro attenzione nellutilizzo del denaro pubblico (3,3/7).
attivit), anche se risulta particolarmente diffusa nel Meno importanti sarebbero, nel momento in cui si
comparto della sanit (il 59,3% molto o abbastanza decide di partecipare ad un atto di corruzione, le
daccordo, mentre il 40,7% non la pensa cos). Il considerazioni sugli aspetti penali, dati dalla scarsa
campione si divide anche nel valutare la diffusione rilevanza delle pene previste e dalla certezza di non
della corruzione in Italia rispetto agli altri paesi essere scoperti (tab. 4).
Fig. 3 | Secondo Lei, la corruzione un problema?
si, un problema grave che necessita di una pluralit di interventi 87,2
si, un problema grave che il governo sta affrontando con esiti positivi 11,5
il problema non cos grave e diffuso, va affrontato solo in quelle aree

territoriali che ne presentano una dimensione radicata 1,4

Fig. 4 | Opinioni sullANAC (val. %)
32,4 % utile per prevenire la corruzione allinterno della pubblica amministrazione

67,6 % c il rischio che si risolva in un appesantimento delle procedure burocratiche richieste
senza che si ottengano i risultati sperati
tab. 1 | Opinioni degli intervistati sullANAC, per area geografica (val.%)
Area geografica
Qual il suo giudizio sulla funzione dellAnac?
Nord-Ovest nord-est centro sud e isole totale
utile per prevenire la corruzione allinterno della Pubblica 63,2 54,8 90,0 72,5 67,6
Amministrazione
C il rischio che si risolva in un appesantimento delle

procedure burocratiche richieste, senza che si ottengano i 36,8 45,2 10,0 27,5 32,4
risultati sperati
totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
tab. 2 | Opinioni degli intervistati sulla corruzione nella Pubblica Amministrazione (val. %)
del tutto abbastanza

opinioni in disaccordo totale
daccordo daccordo
La corruzione uno dei maggiori problemi del nostro Paese 69,5 29,1 1,3 100,0
La corruzione pervade il comportamento delle pubbliche amministrazioni, a 36,7 52,7 10,7 100,0
prescindere dalla loro attivit
La corruzione pi diffusa nel settore pubblico rispetto a quello privato 14,7 37,3 48,0 100,0
La corruzione un problema egualmente diffuso nei paesi europei 6,8 46,6 46,6 100,0
La corruzione particolarmente diffusa nel comparto della sanit 17,3 42,0 40,7 100,0

tab. 3 | Il rischio di corruzione nei diversi comparti della Pubblica Amministrazione (punteggio medio 1=livello minimo di corruzione
percepita, 10=livello massimo di corruzione percepita)
punteggio medio
comparti
(da 1 a 10)
Ministeri e altri organismi pubblici di livello centrale 7,9
Regioni, province, comuni 7,9
Sanit 7,4
Universit 6,3
Forze dellordine 4,8
scuola 4,5
tab. 4 | Motivi della presenza della corruzione nella Pubblica Amministrazione (punteggio medio 1=motivo meno importante, 7=motivo
principale)
punteggio medio
comparti
(da 1 a 10)
Eccessiva ingerenza della politica nelle nomine apicali 4,2
Procedure poco chiare e farraginose che lasciano ampi margini di discrezionalit 3,5
Scarsa attenzione allutilizzo delle risorse pubbliche 3,3
Rapporto tra politici, dirigenti e criminalit organizzata 2,9
Sostanziale impunit dei responsabili, se scoperti 2,7
Scarsa identificazione del personale nella mission della struttura 2,4
Certezza di non essere scoperti 2,0
La corruzione in sanit: 4 strutture sanitarie su 10 come il rischio sia percepito come pi elevato da
hanno avuto problemi negli ultimi cinque anni parte dei dirigenti delle strutture ospedaliere (tab. 5)
Passando alla descrizione di come sulla base Segue, ma a grande distanza, lambito delle politiche
della loro esperienza - si configura la corruzione nel del personale, in primo luogo di quelle relative alla
comparto della sanit, lambito pi a rischio viene scelta dei soggetti apicali: il 31,3% dei dirigenti
individuato nelle gare dappalto, allorquando le ritiene che lassunzione di personale sia un aspetto
strutture sanitarie si trovano ad avere a che fare con a rischio di corruzione, e il 26,7% pensa che lo siano
committenti esterni per laffidamento di contratti le nomine dei soggetti apicali.
relativi all acquisto di beni e servizi (l82,7% degli Un settore suscettibile di pratiche corruttive
intervistati ritiene che sia questo lambito pi risulta inoltre, per il 20% dei dirigenti, quello
esposto), o per la realizzazione di opere (a rischio dellaccreditamento, che consente a determinate
di corruzione per il 66,0% del totale). Da segnalare strutture private di erogare prestazioni nellambito e

per conto del Servizio Sanitario Nazionale. unAzienda sanitaria si verifichino episodi di
corruzione, la maggior parte dei dirigenti intervistati
Altri ambiti che si prestano ad elargire favori a
(66,7%) convinto che ci sia la possibilit concreta, e
pagamento sono quello dellutilizzo improprio dei
addirittura un ulteriore 10,0% sostiene che il rischio
farmaci (per cui, per esempio, si possono comperare
sia elevato, mentre il 23,3% dichiara che scarsa la
quantitativi di farmaci in eccesso o prescrivere
possibilit che si verifichino azioni corruttive che
farmaci non necessari), segnalato dal 15,3% dei
abbiano come protagonisti i dipendenti dellAzienda
dirigenti sanitari, e quello delle consulenze esterne
(fig. 5).
e della formazione, indicato dal 13,3% degli
intervistati. Meno segnalati, ma comunque presenti, A confermare che il problema esiste sta il fatto che
sono gli ambiti che hanno come protagonisti gli ben 55 tra le strutture che hanno risposto, pari a al
operatori sanitari, e che si traducono nella richiesta 37,2% del totale, negli ultimi 5 anni hanno registrato
di prestazioni non dovute (8%, che sale al 13,3% al proprio interno episodi di corruzione, che in circa
allinterno delle Asl), o nella disponibilit a rilasciare un terzo dei casi non sono stati affrontati in maniera
falsi certificati (5,3%) o, ancora, nellintervento per appropriata (fig.6). Da segnalare che gli episodi
alterare lordine nelle liste dattesa (8%). Infine, un di corruzione risultano pi presenti nelle Aziende
ultimo ambito che si presta a pratiche corruttive sanitarie (41,1% del totale) rispetto agli ospedali
quello dello smaltimento dei rifiuti speciali, (33,4%), ma questi ultimi nel 44,0% del totale
segnalato dal 6,7% degli intervistati. ammettono di non essere stati capaci di affrontare i
casi come avrebbero dovuto (fig. 6 e tab. 6).
Quanto alla reale possibilit che allinterno di
tab. 5 | Ambiti maggiormente a rischio di corruzione, per tipologia della Struttura sanitaria (val. %)
* Il totale delle percentuali potrebbe essere diverso da 100 perch erano possibili pi risposte
tipologia di struttura
ambiti
asl ospedale / aO totale
Acquisti di beni e servizi 73,3 92,0 82,7
Realizzazione di opere 56,0 76,0 66,0
Assunzione del personale 32,0 30,7 31,3
Nomine dei soggetti apicali 30,7 22,7 26,7
Accreditamento di strutture private 26,7 13,3 20,0
Utilizzo improprio di farmaci 14,7 16,0 15,3
Formazione e consulenze 12,0 14,7 13,3
Liste di attesa 6,7 9,3 8,0
Prestazioni non dovute 13,3 2,7 8,0
Smaltimento dei rifiuti 8,0 5,3 6,7
False certificazioni 6,7 4,0 5,3

Fig. 5 | Rischio che avvenga un fenomeno corruttivo allinterno della propria Struttura sanitaria (val. %)
10,0 %
23,3 %
SCARSO, IL RISCHIO CHE SI VERIFICHI UNAZIONE CORRUTTIVA MINIMO
MODERATO, ESISTE LA POSSIBILIT CHE SI VERIFICHI UNAZIONE CORRUTTIVA
66,7 % ELEVATO, C UN ALTO RISCHIO CHE SI VERIFICHI UNAZIONE CORRUTTIVA
Fig. 6 | Aziende sanitarie che hanno fatto registrare uno o pi episodi di corruzione negli ultimi 5 anni (val.%)
no 62,8
si, e sono stati affrontati in modo appropriato 25,7
si, ma non sono stati affrontati in modo appropriato 11,5
tab. 6 | Strutture sanitarie che hanno fatto registrare uno o pi episodi di corruzione negli ultimi 5 anni, per tipologia (val. %)
Negli ultimi 5 anni, ha assistito o venuto a conoscenza di uno o pi episodi di corruzione Tipologia di struttura
nellAzienda in cui lavora? asl ospedale / ao totale
S, e sono stati affrontati in modo appropriato 32,9 18,7 25,7
S, ma non sono stati affrontati in modo appropriato 8,2 14,7 11,5
no 58,9 66,7 62,8
totale 100,0 100,0 100,0
Gli strumenti di prevenzione e contrasto: tanti ma comportamento dei dipendenti integrativo al Codice
ancora poco efficaci di comportamento dei dipendenti pubblici; il 92,6%
ha predisposto un Regolamento per le procedure
Le strutture che hanno partecipato allindagine dacquisto ai sensi dellart.125 del Codice degli
sembrano essere tutte (96,6%) impegnate al massimo Appalti, e il 91,6% ritiene che nella propria struttura si
nella prevenzione e nel contrasto della corruzione: seguano procedure trasparenti per laggiudicazione
in particolare, il 97,3% dichiara di avere un Codice di

degli appalti. Inoltre, l85,4% dichiara che la propria nel Nord-ovest), mentre il 25,3% crede che non
azienda pratica una whistleblowing policy, ovvero incida significativamente sulla diffusione della
ha previsto procedure per la segnalazione di casi corruzione in quanto la gente comune non in
di corruzione e azioni a tutela dei dipendenti grado di controllare quello che viene pubblicato
(whistleblower) che effettuano le segnalazioni di (33,3% nel Nord-ovest), e il 3,3% ritiene che non
illecito (tab. 7). vengano pubblicate le informazioni rilevanti per
evitare le pratiche distorsive (7,0% nel Nord-ovest)
Non sembra ancora far parte della prassi comune
(tab. 9). In ogni caso, sarebbe necessario integrare
delle strutture sanitarie, invece, la rotazione di
tale giudizio con quello dei cittadini per capire se
dirigenti e dipendenti che operano in posizioni a
gli utenti abbiano effettivamente a disposizione le
particolare rischio di corruzione: infatti, si tratta di
informazioni di cui hanno bisogno per essere certi
una prassi prevista solo dal 54% delle strutture che
che lAzienda sanitaria agisca in perfetta trasparenza
hanno partecipato allindagine.
e legalit.
Tutte le Aziende sanitarie hanno lobbligo, ai
Da segnalare, infine, come le aziende si siano
sensi della legge 190/2012, di redigere un Piano
attivate- come richiesto dalla legge- anche sul
anticorruzione e di nominare un responsabile della
piano della sensibilizzazione e della formazione
prevenzione: nella stragrande maggioranza dei casi
del personale, prevedendo, nel 69,8% dei casi,
esaminati si tratta del Direttore o di un dirigente
percorsi di formazione e seminari sui temi delletica
amministrativo, in altri casi di un dirigente degli
e della legalit rivolti a tutto il personale e in un
affari generali e legali o di un consulente esterno.
ulteriore 24,8% per i dipendenti che operano negli
Nonostante il 95,4% degli intervistati dichiari che ambiti a maggior rischio di corruzione. Le pi
allinterno del Piano sono state individuate le attivit indietro risultano essere le strutture del Meridione,
pi esposte alla corruzione e sono state adottate che nel 12,8% del totale non prevedono alcun
efficaci misure preventive, la quota di quanti tipo di formazione su queste tematiche e nel
ritengono che il Piano e le azioni in esso previste 28,2% prevedono corsi rivolti solo ai dipendenti
costituiscano un reale deterrente al verificarsi di maggiormente interessati; sul versante opposto,
azioni corruttive si abbassa al 58,3% del totale, nel Nord-est l84,8% delle strutture prevede corsi
mentre il 35,1% convinto che esso non impatti rivolti a tutti i dipendenti, ed un ulteriore 12,1%
in maniera decisiva sulla corruzione e il 6,6% non percorsi mirati al personale che opera nelle posizioni
in grado di fornire una risposta. Anche in questo maggiormente esposte ai rischi di corruzione (tab.
caso, i pi scettici risultano i dirigenti delle strutture 10). Si registrano differenze nelle risposte anche tra
sanitarie del Nord-est, che nel 42,4% dei casi sono Aziende sanitarie locali, dove nell81.3% dei casi
convinti che il Piano non sortir i risultati sperati; prevista formazione rivolta a tutto il personale e nel
mentre i pi fiduciosi risultano gli intervistati del 17,3% solo ai dipendenti che ricoprono posizioni pi
Centro che sono convinti nell80% dei casi che il a rischio, e Aziende ospedaliere, che organizzano
Piano porter ad un effettiva riduzione dei casi di corsi di sensibilizzazione rivolti a tutti i dipendenti
corruzione interna (fig.7 e tab. 8). nel 58,1% dei casi, mentre nel 32,4% rivolgono
lattivit formativa esclusivamente a chi opera nelle
Pi omogeneo il giudizio sulla trasparenza delle
posizioni pi a rischio e nel 9,5% non prevedono
informazioni, per cui le Aziende sanitarie sono
alcuna attivit (tab. 11).
obbligate ai sensi del Dlgs33/2013 attuativo della
Legge 190/2012- a far circolare e rendere visibili le E sono proprio la formazione e la sensibilizzazione
proprie azioni, permettendo il monitoraggio dei del personale ad essere giudicati come gli strumenti
costi (attraverso, ad esempio, la pubblicazione pi efficaci per contrastare la corruzione: il 51,8%
del bilancio, delle procedure dappalto..) e dei dei dirigenti sembrerebbe convinto che, in primo
servizi (attraverso la pubblicazione, ad esempio, luogo, si debba lavorare sulle coscienze per renderle
delle liste dattesa). Sulla trasparenza attraverso consapevoli della gravit dei danni che la corruzione
la pubblicazione di dati ed informazioni sul provoca sulla Sanit pubblica e dellimpatto che
sito web il 71,3% degli intervistati esprime una frodi e illegalit provocano sulla salute dei cittadini
valutazione positiva (ma la quota scende al 59,6% (tab. 12). Seguono gli interventi che richiamano

ad un maggiore controllo dei due ambiti segnalati (16,8%), o lipotesi di creare un Osservatorio sulla
come pi a rischio: quello degli appalti e quello corruzione in sanit (12,4%), o, ancora, leventualit
delle nomine dei dirigenti. il 42,3% degli intervistati di dare maggiori poteri allAnac (8,8%). Occorre
segnala lopportunit di prevedere maggiori per segnalare che per questa risposta pi che per
controlli sullespletamento delle gare dappalto e il tutte le altre, risulta fondamentale il contesto in cui
35,8% sulla allocazione delle spese; il 38,7% crede lintervistato si trova ad operare: al Nord la formazione
che sarebbe necessario vigilare maggiormente sulle e la sensibilizzazione del personale si trova al primo
nomine dei dirigenti e il 38% auspica che sia prevista posto tra le opzioni prescelte (64,5% nel Nord Est,
la rotazione degli incarichi di chi opera nei settori pi 51,9% nel Nord Ovest), seguita dalla incentivazione
a rischio. e tutela della pratica del whistleblowing (40,7% nel
Nord ovest, 51,6% nel Nord est), mentre al Centro
Numerosi - e pari al 35,8% - anche coloro che
i dirigenti insistono soprattutto sulla necessit di
sostengono che sia importante incentivare e
controllare le procedure dappalto (63,2%) e nel
sostenere chi segnala episodi di corruzione. Molto
Mezzogiorno si insiste soprattutto sulla necessit di
meno indicate le altre opzioni, quali quella rendere
assicurare la rotazione degli incarichi(54,5%) e sul
maggiormente trasparenti i dati sulla spesa sanitaria
controllo sulle nomine dei dirigenti (45,5%).
attraverso una maggiore disponibilit di open data
tab. 7 | Le iniziative delle Strutture sanitarie contro la corruzione (val. %)
opinioni si no non so totale
impegnata nella lotta alla corruzione 96,6 0,7 2,7 100,0
Ha un codice di comportamento che applica a tutti i dipendenti 97,3 2,0 0,7 100,0
Si dotata di strumenti attraverso cui i dipendenti possono segnalare potenziali 85,4 9,3 5,3 100,0
violazioni delle norme e dei comportamenti
Tutela i dipendenti che segnalano violazioni delle norme e dei comportamenti 84,7 6,7 8,7 100,0
Favorisce unefficace circolazione delle informazioni 83,1 10,1 6,8 100,0
Ha predisposto un Regolamento per le procedure dacquisto 92,6 4,7 2,7 100,0
Prevede procedure trasparenti per laggiudicazione degli appalti 91,6 1,3 7,3 100,0
Prevede la rotazione dei dirigenti e dei dipendenti che operano in posizioni a 54,0 42,7 3,3 100,0
rischio di corruzione
Fig. 7 | Allinterno del Piano anticorruzione della sua Azienda sono state individuate le attivit pi esposte alla corruzione e adottate
efficaci misure per contrastarla? (val.%)
4,0 %
0,7 %
si
no
95,4 % non so

tab. 8 | Opinioni sullefficacia del Piano Anticorruzione, per area geografica (val. %)
Area geografica
Secondo Lei, il Piano:
Ha portato ad una maggiore trasparenza e costituisce un 56,9 48,5 80,0 57,5 58,3
ostacolo alla diffusione della corruzione
Non impatta sulla diffusione della corruzione in maniera 36,2 42,4 15,0 37,5 35,1
decisiva
Non so 6,9 9,1 5,0 5,0 6,6
totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
tab. 9 | Giudizio sulla trasparenza delle informazioni attraverso il sito web, per area geografica (val. %)
Area geografica
Giudizio
Hanno portato ad una maggiore trasparenza e costituiscono un 59,6 78,8 70,0 82,5 71,3
ostacolo alla diffusione della corruzione
Non incidono sulla diffusione dei fenomeni corruttivi perch la 33,3 21,2 30,0 15,0 25,3
popolazione non in grado di controllare ci che avviene
Non impattano sulla diffusione della corruzione in quanto non 7,0 0,0 0,0 2,5 3,3
vengono pubblicate le informazioni rilevanti
totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
tab. 10 | Percorsi di formazione sui temi delletica e della legalit avviati dalle Strutture Sanitarie, per area geografica (val. %)
Area geografica
percorsi
S, per tutti i dipendenti 70,2 84,8 65,0 59,0 69,8
S, ma solo ai dipendenti chiamati ad operare negli ambiti a pi 28,1 12,1 30,0 28,2 24,8
alto rischio di corruzione
No 1,8 3,0 5,0 12,8 5,4
totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

tab. 11 | Percorsi di formazione sui temi delletica e della legalit nelle Strutture Sanitarie, per tipologia (val. %)
Nellazienda in cui lavora vengono offerti percorsi di formazione sui temi delletica e della Tipologia di struttura
legalit? asl ospedale / ao totale
S, per tutti i dipendenti 81,3 58,1 69,8
S, ma solo ai dipendenti chiamati ad operare negli ambiti a pi alto rischio di corruzione 17,3 32,4 24,8
No 1,3 9,5 5,4
totale 100,0 100,0 100,0
tab. 12 | Misure ritenute pi efficaci per contrastare la corruzione, per area geografica (val. %)
* Il totale delle percentuali potrebbe essere diverso da 100 perch erano possibili pi risposte
Area geografica
misure
Formazione e sensibilizzazione del personale 51,9 64,5 52,6 39,4 51,8
Maggiori controlli sulle procedure di appalto 38,9 29,0 63,2 48,5 42,3
Maggiore controllo sulle nomine dei dirigenti pubblici 40,7 29,0 36,8 45,5 38,7
Rotazione degli incarichi nei settori pi a rischio 37,0 29,0 26,3 54,5 38,0
Incentivare le segnalazioni e offrire maggiori tutele a chi 40,7 51,6 21,1 21,2 35,8
segnala le violazioni delle norme e dei comportamenti
Maggiori controlli sulle spese 37,0 29,0 36,8 39,4 35,8
Aumentare la disponibilit di open data sulla spesa sanitaria 14,8 25,8 15,8 12,1 16,8
Creare un Osservatorio sui fenomeni di corruzione in sanit 7,4 22,6 10,5 12,1 12,4
Dare maggiori poteri allAnac 9,3 6,5 15,8 6,1 8,8
Maggiore controllo sul sistema degli accreditamenti delle 5,6 3,2 15,8 9,1 7,3
strutture private
Profilo degli intervistati della corruzione o ad un altro dirigente esperto della

tematica. A compilare il questionario sono stati
Allindagine hanno partecipato 151 strutture 88 uomini (58,3%) e 63 donne (41,7%), con unet
sanitarie, pari al 45,3% del totale delle strutture media di 54,6 anni. In particolare, la maggioranza
contattate. Il questionario stato sempre inviato dei rispondenti (56,1%) ha unet compresa tra i 51
al Direttore generale, che ha scelto se compilarlo e i 60 anni, e il 19,6% ha oltre 60 anni di et (tab. 13).
personalmente, ovvero se affidarlo al responsabile

Lanzianit media allinterno della Struttura Mediamente chi ha risposto ricopre da sette anni la
sanitaria supera di poco i 10 anni, anche se il 15,3% posizione che ha attualmente: ai due poli opposti si
dei rispondenti vanta oltre 15 anni di permanenza trovano il 25,5% che occupa la posizione da meno
allinterno della stessa struttura. di due anni e il 27,7% che la ricopre da oltre 10 anni.
tab. 13 | Profilo socio-lavorativo degli intervistati (val. %)
sesso val. %
Maschi 58,3
Femmine 41,7
Classe di et % valida
Fino a 40 anni 5,4
41-50 anni 18,9
51-60 anni 56,1
Oltre 60 anni 19,6
Totale 100,0
et media = 54,6
Anni di anzianit nella Struttura Sanitaria % valida
Fino a 10 anni 21,5
11-20 anni 31,9
21-30 anni 31,3
Oltre 30 anni 15,3
Totale 100,0
anzianit media = 10,2
Anni da cui ricopre la posizione % valida
Fino a 2 anni 25,5
3-5 anni 21,3
6-10 anni 25,5
Oltre 10 anni 27,7
Totale 100,0
media anni = 7,1

conclusioni lindividuazione delle stesse, introdurre alla pratica
del whistleblowing (che poco conosciuta, ma
Dai risultati dellindagine appare evidente come soprattutto poco praticata).
il mondo della sanit pubblica si sia attivato per La formazione e la sensibilizzazione, gi ampiamente
prevenire e contrastare la corruzione, rispondendo, praticate da tutte le strutture, sono viste come
e in alcuni casi anche andando oltre, a quanto un elemento imprescindibile, senza il quale non
stabilito dalla pi recente normativa. sar possibile ottenere un cambiamento reale
Si trattava, evidentemente, di rispondere ad un nel comportamento di dirigenti pubblici, aziende
obbligo di legge, che per poggia sulla convinzione private, operatori sanitari e perfino dei pazienti.
che la questione della corruzione sia un problema
grave, soprattutto in un comparto che si occupa
della salvaguardia della salute. Del resto, le risposte
fornite mostrano che molte strutture sanitarie negli
ultimi anni hanno avuto concretamente a che fare
con un problema che non solo etico, ma che
anche e soprattutto economico e sociale, in quanto
incide direttamente sulla qualit e la quantit delle
prestazioni erogate.
Su tutte le risposte aleggia la certezza che la
corruzione sia resa possibile e agevolata dal mal
funzionamento della Pubblica Amministrazione,
che crea pericoli interstizi allinterno dei quali
possono insinuarsi le attivit illecite, e che non siano
sufficienti leggi e autorit di controllo per arginare
e, soprattutto, per prevenire il fenomeno, ma che
sia invece necessario procedere ad unazione di
semplificazione e informatizzazione delle procedure
che limitino al massimo gli spazi di intervento .
Gli intervistati sembrano anche essere convinti che
non esiste la panacea in grado di risolvere tutti i
problemi, ma che invece quella della corruzione
sia una questione che va aggredita su pi fronti,
assicurandosi in primo luogo dellindipendenza e
dellintegrit di chi occupa le posizioni apicali, e
garantendo, attraverso la rotazione degli incarichi,
che non si creino le condizioni perch sia possibile
acquisire rendite di posizione che consentano di
abusare del proprio potere per coltivare interessi di
tipo personale. Un altro tema pi volte richiamato
quello degli appalti e dei necessari controlli sulla
allocazione delle spese e sulle procedure di gara.
C inoltre la convinzione che gli interventi di
carattere normativo ed organizzativo vadano
accompagnati dal basso, con azioni minute
di sensibilizzazione e di informazione di tutto il
personale per far comprendere quale sia il peso
socio-economico delle pratiche corruttive, facilitare

02
Analisi dei rischi
di corruzione
analisi dei
rischi di
corruzione
METODOLOGIA E DESCRIZIONE ATTIVIT (es. Riparte il Futuro 2013) hanno approfondito il
rispetto della normativa, con particolare attenzione
Quali sono i principali rischi di corruzione nel a questi ultimi obblighi di pubblicit e trasparenza.
Sistema Sanitario Nazionale? La legge 190/2012 Ad oggi, la maggior parte degli enti soggetti alla l.
offre lopportunit di cercare la risposta allinterno 190/2012 adempie allobbligo normativo di adottare
degli strumenti di analisi del rischio che dal 2013 e pubblicare il PTPC. Tuttavia, in tempi pi recenti le
ogni struttura sanitaria pubblica deve adottare, in analisi hanno approfondito maggiormente gli aspetti
particolare nel Piano Triennale di Prevenzione della contenutistici dei piani, andando oltre la mera
Corruzione (PTPC). formalit della pubblicazione e rilevando, attraverso
analisi a campione, la qualit sostanziale dei piani
Lidea di fondo della ricerca di raccogliere le stessi. In particolare ANAC, nel 2015, ha pubblicato
informazioni sui rischi contenute allinterno, ed una analisi dei PTCP che fotografa una situazione
elaborarle sistematicamente per restituire al sistema tuttaltro che positiva, a fronte della quale si reso
sanitario una valutazione ragionata e complessiva opportuno un aggiornamento del Piano Nazionale
dei rischi, della loro magnitudo e del loro impatto. Anticorruzione (PNA).
Lobiettivo di analizzare i rischi di corruzione
individuati dai responsabili anticorruzione e riportati La presente ricerca intende fornire un ulteriore
nei piani triennali per la prevenzione della corruzione contributo a tale analisi, in due direzioni. Da un
(PTPC) di tutte le strutture sanitarie pubbliche in lato, analizzando TUTTI i PTPC in ambito sanitario,
Italia. Le strutture interessate dalla ricerca sono superando i limiti di un campionamento. Dallaltro
tutte quelle soggette alla legge 190/2012. Si tratta lato, entrando nel merito specifico dei contenuti
pertanto di aziende sanitarie, aziende ospedaliere, dei PTPC, relativamente ai rischi di corruzione e
aziende ospedaliere integrate con luniversit, frode negli acquisti di servizi e forniture in ambito
Istituti di Ricerca IRCCS, per un totale di 248 enti di sanitario, che le stesse strutture sanitarie hanno
cui 143 ASL, 84 AO e 21 IRCCS analizzati. rilevato e misurato.
Come noto, la legge 190/2012 prevede una serie di In sostanza, la ricerca non si pone nellottica di
obblighi, che vanno dalla predisposizione del PTCT, andare a spiegare ai funzionari delle strutture
alla nomina di un soggetto responsabile della sua sanitarie quali sono i rischi teorici o frutto di
attuazione, ai doveri di trasparenza e pubblicit analisi esogene, ma raccoglie e valuta le analisi
delle informazioni sui siti istituzionali. In una prima endogene, svolte dallinterno delle strutture stesse,
fase di attuazione della legge, diverse ricerche per metterle a sistema.

Si tratta di unanalisi di merito finalizzata a: 1) rilevazione delle tipologie di rischio individuate
classificare e misurare i rischi di corruzione e frode dalle Aziende, con riferimento esclusivamente
auto-rilevati dal sistema sanitario, 2) conoscere allarea di rischio relativa allaffidamento di lavori,
quali antidoti o anticorpi gli stessi organismi sanitari servizi e forniture, come denominata dal modello di
hanno predisposto, a tutela del proprio buon PNA disposto dallANAC. Si tratta di tutti processi di
funzionamento; 3) contribuire alla predisposizione acquisto complessi, che si compongono di diverse
di strumenti che agevolino i responsabili della fasi (le cd. aree specifiche di rischio) che fino a
prevenzione della corruzione nel loro lavoro di novembre 2015 potevano essere liberamente e
aggiornamento dei PTPC, grazie ad una migliore diversamente individuate da ciascuna azienda
standardizzazione e classificazione dei rischi e alla sanitaria allinterno dei PTPC. Questo, come verr
possibilit di confronti con altre strutture sanitarie descritto nei risultati, costituisce un notevole
del territorio nazionale. ostacolo allanalisi ed al confronto tra i PTPC
disomogenei tra di loro ma permette altres di
In questa prima fase, la ricerca si limita ad analizzare
omettere facilmente alcune valutazioni rilevanti,
tutti i PTPC in ambito sanitario raccolti fino a
grazie alla possibilit di organizzare le informazioni
novembre 2015. Nella seconda fase, prevista nel
in modo libero.
corso del 2016-2017, la ricerca analizzer i PTPC
aggiornati ed il loro miglioramento rispetto alla La situazione rilevata nei PTPC 2015, dovrebbe
situazione odierna. Al di l dei giudizi critici di ANAC essere residuale, perch ANAC, nel documento di
sugli attuali piani, infatti, le cronache giudiziarie aggiornamento dei PTPC pubblicato il 28 ottobre
di questi giorni ci dimostrano che la malattia della 2015, propone un esempio di scomposizione del
corruzione ancora presente e debilita lorganismo processo di acquisti di servizi e forniture nelle seguenti
del sistema sanitario, pertanto si pu ipotizzare aree specifiche: programmazione, progettazione,
che lanalisi e le contromisure non sono ancora selezione del contraente, verifica aggiudicazione
sufficienti e serve uno sforzo ulteriore. In questo e stipula del contratto, esecuzione del contratto e
senso, si inserisce laggiornamento di ANAC del PNA, rendicontazione del contratto. I nuovi piani devono
pubblicato a novembre 2015, che modifica e rinforza contenere una tabella completa dei rischi specifici
i meccanismi di analisi del rischio e di mitigazione nelle diverse aree specifiche, nonch le contromisure
dello stesso. previste per prevenire e conseguentemente evitare il
verificarsi di ciascun rischio.
Il nuovo PNA che individua sei aree a rischio
nellambito dei contratti pubblici, rappresenta La nuova struttura di analisi dovrebbe garantire una
unoccasione importante per la presente ricerca, maggiore uniformit e standardizzazione dei PTPC,
perch permetter, nel corso del 2016, di analizzare i almeno per la parte dei contratti pubblici. La seconda
nuovi PTPC costruiti su una base standardizzata, e fase della ricerca si concentrer in particolare su tale
di confrontarli con i vecchi PTPC del 2015, oggetto aspetto dellaggiornamento dei PTPC 2016.
del presente rapporto.
Una volta raccolti i piani ed enucleate le parti
La raccolta dei dati relative allacquisto di beni, servizi e opere, la
ricerca ha analizzato le diverse tipologie di rischio
Dal mese di ottobre fino alla prima met di novembre
individuate per ciascuna area o sotto-area, il grado
2015 sono stati raccolti i PTPC pubblicati nei siti
di rischio ponderato - generalmente espresso
delle singole ASL e AO e i relativi allegati contenenti
con gli indicatori alto, medio, basso - potendo
le tabelle di analisi dei rischi di corruzione. Lattivit
cos determinare i rischi considerati elevati dalle
di raccolta, semplificata dalle previsioni normative
aziende. Lanalisi svolta - non meramente formale
sugli obblighi di pubblicazione degli atti, tuttavia
ma focalizzata sui contenuti sostanziali dei rischi
complicata dal diverso formato dei documenti
- ha analizzato le diverse tabelle delle aree di
e dalla diversa struttura degli stessi, nonch
rischio, tra loro spesso molto disomogenee, per
dallarchitettura dei siti che non sempre ne rende
poi suddividerle in categorie tra loro pi omogenee
agevole lindividuazione del percorso.
possibili, raggruppando quelle che potrebbero
Una volta raccolti i dati, si proceduto ad una prima considerarsi delle buone pratiche sotto il profilo

della qualit dellanalisi svolta, da quelle che invece 1. PTPC privi di rischi specifici e privi di misure di
evidenziano limiti e carenze significative. Per buone mitigazione del rischio;
pratiche si intendono quei PTPC che dimostrano 2. PTPC che contengono un elenco di rischi specifici
come sia stata condotta una accurata analisi dei ma sono privi di misure di mitigazione del rischio;
rischi di corruzione, che presentano i rischi in forma
3. PTPC che contengono un elenco di rischi specifici
chiara e fruibile agli utenti del piano (dipendenti in
e le relative misure di mitigazione del rischio.
primis), che contengono le contromisure adeguate.
Nella parte dei risultati saranno presentate alcune
di queste buone pratiche, che potranno servire
da base per lo sviluppo degli strumenti a supporto analisi dei risultati
dei Responsabili per la prevenzione della corruzione
nellambito del loro quotidiano lavoro. Lanalisi dei rischi di corruzione dei PTPC non pu
prescindere da alcune considerazioni generali sulla
I dati raccolti qualit complessiva dei piani stessi, che permette
Lanalisi svolta ha come oggetto i PTPC delle aziende di ponderare il giudizio su quanto svolto dagli enti
sanitarie locali, aziende ospedaliere italiane e IRCCS del Sistema Sanitario Nazionale in una cornice di
per un totale di 248 PTPC pubblicati sui siti web, di contesto pi ampia. Le difficolt nellattuazione
cui 143 dalle ASL, 84 dalle AO e 21 degli IRCCS. della l. 190/2012 sono ben note, generate soprattutto
dalle innovazioni che il testo normativo ha inserito
I PTPC, scaricati dalla sezione Amministrazione
nel sistema pubblico senza un vero percorso di
Trasparente dei siti web delle aziende coinvolte,
evoluzione della Pubblica Amministrazione nel suo
sono aggiornati al triennio 2015-2017. Nel caso
complesso.
di indisponibilit di Piani aggiornati, si fatto
riferimento a quelli dei trienni precedenti. Per A tre anni di distanza dallentrata in vigore della
ciascuna azienda sanitaria stato necessario legge, ANAC ha svolto unindagine sulla qualit
verificare se la tabella delle aree di rischio in acquisti dei piani per la prevenzione della corruzione. In
di servizi e forniture fosse contenuta nel documento parallelo, AGENAS ha collaborato con il gruppo di
del PTPC o se invece, come spesso stato rilevato, lavoro che ruota attorno a Libera per valorizzare
fosse pubblicata a parte come allegato. i dati e le analisi svolte in ambito sanitario. Non va
dimenticato che la sanit vale pi di 110 miliardi
Una volta individuate le tabelle dei rischi, relativi
di Euro annui, e rappresenta uno dei settori pi
allacquisto di beni e servizi, sono stati raccolti i dati
appetibili per i disonesti. Nel 2012, una ricerca
partendo dal presupposto che il processo di gestione
di Transparency International Italia e RiSSC ha
del rischio si compone di 3 fasi:
analizzato il fenomeno della corruzione in sanit,
1. analisi del contesto (suddivisa in contesto esterno evidenziando opportunit e vulnerabilit criminali, i
e interno); maggiori rischi del sistema e proponendo una serie
2. valutazione del rischio (composta da: di contromisure da attuare nel sistema sanitario
identificazione del rischio, analisi del rischio e nazionale. Le misure proposte sono state classificate
ponderazione del rischio); sia per impatto che per realizzazione.
3. trattamento del rischio (identificazione delle Pi di recente, le due indagini svolte da ANAC e
misure e programmazione delle misure). AGENAS e pubblicate nel corso della ricerca del
progetto HIA, hanno confermatole analisi svolte,
A queste fasi vanno aggiunte le fasi trasversali della
fornendo ulteriori cifre a sostegno della tesi che la
comunicazione, consultazione, monitoraggio e
strada da percorrere per ottenere dei PTPC di qualit
riesame.
sia ancora lunga.
In ragione della grande disomogeneit delle
tabelle, si cercato di suddividerle e raccoglierle in La qualit dei PTPC ancora un obiettivo da raggiungere
macro categorie quanto pi omogenee a seconda La prima analisi stata pubblicata da ANAC nel
del livello di completezza della compilazione. Le documento di aggiornamento dei PTPC in data
categorie individuate sono tre: 28 ottobre 2015. Lanalisi stata svolta su 1911

amministrazioni con riferimento ai piani adottati aveva adottato e pubblicato laggiornamento per
per il triennio 2015-2017 (se non ancora pubblicati il triennio 2015-2017. Tuttavia, il livello qualitativo
sono stati valutati quelli dei trienni precedenti) ed della compilazione generalmente insufficiente
ha valutato il rispetto del dato normativo e la qualit e varia in base al tipo di amministrazione, alla sua
complessiva dei PTPC. collocazione geografica e dimensione organizzativa.
Nei PTPC 2015-2017 la qualit migliorata rispetto a
Al 28 febbraio 2015 il 96,3% delle amministrazioni
quelli dei de trienni precedenti. Pi in dettaglio:
aveva adottato almeno un PTPC e il 62,9% di esse
fig. 1 | QUALITA GENERALE DEI PTPC 2015

Fonte: elaborazione su dati ANAC
In dettaglio: PTPC e Piano della performance;

lanalisi del contesto esterno e interno nel 55,38% dei casi assente il coinvolgimento di
insufficiente o inadeguata nel 92,52% dei PTPC; attori esterni;
la mappatura dei processi con riferimento alle cd. nel 61,25% quello di attori interni inadeguato;
aree obbligatorie poco analitica nel 73,9 % dei le azioni di accompagnamento, sensibilizzazione
casi, per le cd aree ulteriori arriva al 79,78%; e formazione risultano non elevate nel 75,98% dei
lidentificazione del rischio ancora non esaustiva casi;
nel 67,07% dei casi e la sua ponderazione nel nel 75,22% dei PTPC analizzati il monitoraggio
62,39%. Il trattamento del rischio adeguato solo insufficiente.
nel 37,72% dei casi;
Relativamente alla mappatura dei processi e delle
nel 77% dei PTPC la previsione di misure di attivit in relazione agli eventi rischiosi, anche la
prevenzione insufficiente; valutazione di Agenas non positiva: lAgenzia la
nell80,6% dei casi manca un coordinamento tra definisce ancora inadeguata, sottolineando che

molte aziende non hanno indicato le cd. aree di la valutazione stata svolta su un campione di 25
rischio specifiche e spesso manca un collegamento aziende e enti del SSN selezionati in base a criteri di
tra quanto formalmente descritto nei PTPC ed rappresentativit.
uneffettiva realizzazione del coordinamento e
Per quanto riguarda la trasparenza dei bandi di gara
dellattivit di monitoraggio.
e di concorso il 98% delle aziende ha predisposto una
Adesione formale e maggiore attenzione alla trasparenza pagina dedicata ai bandi di gara, il 95% ha pubblicato
gli allegati pre-gara e l86% gli esiti post gara dunque
Agenas, lAgenzia Nazionale per i Servizi Sanitari
con riferimento alla trasparenza dei bandi di gara
Regionali, ha pubblicato in data 23 novembre 2015
(per lappalto di opere, servizi e forniture) e delle
un Primo rapporto sullo stato di attuazione delle
procedure di concorso (per il reclutamento del
azioni adottate dalla sanit pubblica in materia
personale) i risultati del monitoraggio indicano,
di trasparenza e integrit. Il monitoraggio stato
in quasi tutte le regioni, una evidente e diffusa
effettuato nel mese di luglio 2015 prendendo in
attenzione alla pubblicazione delle informazioni,
considerazione 240 aziende di cui 142 Aziende
anche se la disponibilit di elementi qualitativi- quali
Sanitarie Locali, Provinciali e Regionali, 80 Aziende
gli esiti dei bandi- appare in generale pi carente (v.
Ospedaliere e Aziende Ospedaliero Universitarie e
rapporto Agenas pg. 44-45).
18 IRCCS di natura giuridica pubblica. Nella pratica,
Fig. 2 | LIVELLI DI TRASPARENZA DEI BANDI DI GARA IN SANIT
In termini generali di adempimento alle norme sulla garantire un effettivo controllo da parte degli
trasparenza, le percentuali pi elevate sono state stakeholders. Esistono infatti numerosi limiti in
registrate in Emilia Romagna, Trentino Alto Adige termini di risorse e di capacit di analizzare le
e Friuli Venezia Giulia, mentre Molise, Campania informazioni pubblicate per individuare eventuali
e Calabria risultano manchevoli anche sugli anomalie, ed sostanzialmente impossibile
adempimenti meramente formali. verificare se le informazioni pubblicate siano
complete, tempestive e veritiere.
Pi volte si evidenziato come il mero adempimento
formale della trasparenza non sia sufficiente a

Difficile unanalisi sistemica dei rischi di corruzione 1. aziende sanitarie che non hanno svolto lanalisi
dei rischi limitandosi ad un copia-incolla delle
Quali sono i principali rischi di corruzione nel sistema prescrizioni contenute nel modello messo a
sanitario italiano? Lanalisi dei PTPC evidenzia una disposizione da Anac;
grande disomogeneit, che rende impossibile un
confronto sistematico tra i rischi rilevati dalle diverse 2. aziende sanitarie che hanno svolto lanalisi dei
aziende. Il principale elemento di distinzione si rileva rischi, limitandosi per allindividuazione di: aree
nel fatto che non tutte le aziende hanno riportato la organizzative, processi e attivit e relativo grado
definizione e la descrizione dei rischi specifici nei di rischio individuato, senza prevedere delle
piani. Una parte significativa di PTPC risulta vuota, possibili misure di contrasto o prevenzione;
lasciando presupporre che in molti enti pubblici del 3. aziende sanitarie che hanno pubblicato una
sistema sanitario nazionale non sia stata condotta tabella di analisi dei rischi piuttosto esaustiva,
unanalisi accurata del rischio di corruzione. Nei contenente dunque: aree organizzative, processi
piani in cui sono presenti i rischi specifici, questi sono e attivit, relativo grado di rischio e possibili
classificati e organizzati con metodologie differenti, misure di contrasto o prevenzione.
e livelli di aggregazione o dettaglio non omogenei. I tre approcci allanalisi dei rischi
In alcuni casi i rischi sono legati ai processi interni,
in altri alle strutture responsabili dei processi. Ci AZIENDE PRIVE DI EFFETTIVA ANALISI DEL RISCHIO NEI PTPC
sono piani con rischi aggregati e altri con rischi emerso un numero significativo di PTPC che non
particolareggiati. contengono alcuna tabella di analisi dei rischi,
La nomenclatura dei rischi adottata non uniforme, ma riportava un copia-incolla delle indicazioni
cos come il sistema di misurazione del rischio date dal modello ANAC. Si tratta di un gruppo
cambia tra dati numerici (1-3) e qualitativi (alto- di ben 100 aziende su 248 PTPC raccolti. Un
basso) e nella estensione delle scale (due, tre, numero elevato di inadempienti che evidenzia
quattro o cinque diversi livelli). la difficolt di compilazione da parte dei soggetti
preposti alla compilazione del piano, i responsabili
Ai fini della ricerca, le Asl e AO sono state suddivise in anticorruzione. Questo gruppo di aziende stato
3 categorie, a seconda degli elementi contenuti nel escluso dalle successive analisi sui rischi.
PTPC:
Fig. 3 | ESEMPIO PTPC PRIVO DI ANALISI DEI RISCHI E MISURE DI PREVENZIONE

AZIENDE CHE HANNO SVOLTO LANALISI DEL RISCHIO NEI PTPC alle varie fasi del processo di acquisto, tipologia di
indicatori del livello di rischio (a volte qualitativo
Lanalisi proseguita rispetto alle restanti aziende
basso-medio-alto, a volte quantitativo attraverso
sanitarie ed ospedaliere. Allinterno dei PTPC di tali
indicatori numerici, con o senza decimali),
aziende, le modalit di compilazione si sono rivelate
approfondimento, specificit.
tra loro molto diverse per vari fattori quali: numero
e denominazione delle sottoaree corrispondenti
Fig. 4 | ESEMPIO PTPC CON ANALISI DEI RISCHI SENZA MISURE DI PREVENZIONE

AZIENDE CHE HANNO SVOLTO LANALISI DEL RISCHIO E INDIVIDUATO LE che hanno indicato solo il livello ponderato per
CONTROMISURE NEI PTPC ciascuna tipologia di rischio e quelle che invece sono
state pi complete, indicando altres le contromisure
Nonostante lelevata disomogeneit, stato
previste per evitare il verificarsi del singolo rischio
possibile delineare allinterno di questo gruppo altre
corruttivo.
due macro categorie, differenziando tra le aziende
Fig. 5 | ESEMPIO DI PTPC CON ANALISI RISCHI E MISURE DI PREVENZIONE
Sulla base della totalit dei PTPC pubblicati e (40,3%);

analizzati di 248 aziende sanitarie, di cui 143 Asl, 84 aziende hanno svolto unanalisi parziale
84 aziende ospedaliere, 21 IRCCS si sono potute (33,8%);
calcolare le seguenti percentuali:
64 aziende hanno svolto unanalisi pi completa
100 aziende non hanno svolto lanalisi dei rischi (25,8%).
Fig. 6 | DISTRIBUZIONE PTPC PER COMPLETEZZA DI ANALISI
25,8 % aziende che non hanno svolto lanalisi dei rischi 100
40,3 % aziende che hanno svolto unanalisi parziale 84
aziende che hanno svolto unanalisi pi completa 64
33,8 %

Fig. 7 | percentuale di aziende che non adempiono agli obblighi anticorruzione per regione
0%
33,3%
0%
46,9% 20%
36,8%
12,5% 5,5%
35,3% 50%
0%
50%
57,9% 100%
60% 50%
25%
36,3%
88,9% 0 - 24%
25 - 49%
50 - 74%
75- 100%
57.9%
Fig. 8 | numero di aziende che non adempiono agli obblighi anticorruzione per regione
lombardia 23
lazio 11
sicilia 11
campania 9
calabria 8
piemonte 7
toscana 6
puglia 5
veneto 5
sardegna 4
friuli venezia giulia 3
abruzzo 2
marche 2
basilicata 1
emilia romagna 1
liguria 1
molise 1
trentino-alto adige 0
umbria 0
valle daosta 0
0 5 10 15 20 25
Una volta effettuata questa ulteriore suddivisione, misura, indicatore, tempistica e infine il soggetto
lattivit di analisi si concentrata esclusivamente responsabile.
sulle tabelle appartenenti alla terza categoria, che si
Per un maggiore livello di approfondimento si porta
possono considerare delle buone pratiche.
come esempio il lavoro svolto dallASL di Parma in
Tra queste se ne segnalano alcune, considerate come cui si trovano elencati: processo analizzato, rischio
buone sotto diversi profili: dal punto di vista della individuato, valutazione del rischio suddivisa in
leggibilit e chiarezza si porta lesempio dellASL valore probabilit, valore impatto e valore
del Friuli Occidentale che presenta le seguenti voci: complessivo del rischio, misure di prevenzione
area, sottoarea, rischio, livello di rischio, obiettivo, individuate, tempi di attuazione.
Fig. 9 | ESEMPIO PTPC ORGANIZZATO A SCHEDE PROCESSO

I rischi specifici di corruzione nei contratti pubblici in dettagliato e completo, da utilizzare come
sanit benchmark per confrontare i piani ed i rischi
individuati dai responsabili anticorruzione.
La ricerca condotta da RiSSC ha provveduto ad
analizzare dal punto di vista qualitativo i rischi Qui di seguito si riporta la tabella di sintesi dei risultati
specifici di corruzione nel settore acquisti di dellanalisi, che ha rilevato rischi e misurazione in
beni, servizi e opere. Come anticipato. La forte tutti i PTPC. Data la diversit di indicazione dei rischi,
disomogeneit tra i PTPC ha reso molto complesso e i diversi metodi di misurazione, si provveduto a
il lavoro di confronto. Pertanto, stato individuato convertire i dati in un formato standard (da 1 a 5)
un set di rischi specifici, ritenuto sufficientemente dove 1 sta per basso e 5 per alto.
tab. 1 | ELENCO RISCHI SPECIFICI NEI CONTRATTI PUBBLICI
valore medio
processo rischio specifico
nazionale
Specifiche tecniche nel disciplinare che favoriscono un'impresa 3,36
Definizione dell'oggetto dell'affidamento
Capitolati d'appalto che favoriscono un'impresa 3,00
Procedura che favorisce un'impresa, anche mediante artificioso 3,24

Individuazione della procedura per frazionamento
l'acquisizione della fornitura di beni o servizi
Affidamento mediante concessione elusivo di gara di appalto 3,21
Requisiti di qualificazione Requisiti tecnici ed economici nel bando che favoriscono un'impresa 3,30
Scelta del criterio di aggiudicazione che favorisce un'impresa 3,40
Uso distorto del criterio dell'offerta economicamente pi vantaggiosa 3,60

finalizzato a favorire un'impresa.
Requisiti di aggiudicazione Mancato rispetto dei criteri di legge o da giurisprudenza o selezione di 3,86
soggetti non imparziali nella nomina della commissione
Possibili condizionamenti o interferenze o abuso nel riconoscimento dei 2,50

requisiti di accreditamento
Mancato rispetto dei criteri indicati nel disciplinare di gara 3,00

nell'assegnazione dei punteggi alle offerte
Valutazione delle offerte / Partecipazione a
commissioni di gara Uso distorto dei parametri di valutazione delle offerte finalizzato a favorire 2,60
un'impresa
Verifica dell'eventuale anomalia delle Mancato rispetto dei criteri di individuazione e di verifica delle offerte
offerte. anormalmente basse, anche sotto il profilo procedurale 2,17
Utilizzo della procedura negoziata al di fuori dei casi previsti dalla legge o in
Procedure negoziate 3,50
assenza di presupposti
Provvedimento di revoca del bando per annullare una gara vinta da un

Revoca del bando soggetto diverso da quello atteso, o per creare i presupposti per concedere 2,67
un indennizzo all'aggiudicatario

valore medio
nazionale
Dilatazione dei tempi della procedura di gara 2,60
Imprecisione nella pianificazione nelle tempistiche di esecuzione dei lavori / 3,00

Redazione del cronoprogramma avanzamento dell'opera
Rimodulazione indebita del cronoprogramma in funzione delle esigenze 4,00

dell'appaltatore
Varianti durante la fase esecutiva del contratto per recuperare lo sconto

Varianti in corso di esecuzione del contratto 3,04
effettuato in sede di gara o di conseguire guadagni ulteriori
Mancato controllo, da parte della Stazione Appaltante, dei presupposti per 3,21
concedere subappalto.
Accordi preventivi tra le ditte partecipanti alla gara aventi ad oggetto 4,10
Subappalto l'affidamento in subappalto dei lavori
Mancato controllo della stazione appaltante nell'esecuzione della quota-

lavori che appaltatore dovrebbe eseguire direttamente e che invece viene 3,07
scomposta ed affidata
Risoluzione delle controversie con sistemi Condizionamenti nelle decisioni di accordo bonario, derivabili dalla presenza
alternativi a quelli giurisdizionali durante la 2,47
della parte privata all'interno della commissione
fase di esecuzione del contratto
Abuso del ricorso all'affidamento diretto al fine di favorire un'impresa 3,38
Abuso del ricorso all'affidamento diretto, mediante artificioso 3,67

frazionamento del valore economico relativo alla procedura
Mancato rispetto del principio di rotazione volto ad alterare la concorrenza 3,00

Affidamenti diretti
Abuso nel ricorso agli affidamenti in economia ed ai cottimi fiduciari al di 3,14
fuori delle ipotesi legislativamente previste
Mancato rispetto dei principi previsti dal codice degli appalti per 1,71
l'affidamento dei servizi, al fine di favorire un professionista.
Autorizzazione con pagamento anticipato, in assenza dei presupposti previsti

Autorizzazione a pagamento 2,00
dal contratto (es.: collaudo)
Inventario Tenuta dell'inventario omessa, ritardata o non conforme 1,00

valore medio
nazionale
Mancato controllo della stazione appaltante nell'esecuzione dei servizi 2,67
esternalizzati
Ordini e liquidazioni 2,33
Documenti contabili 2,33
Pubblicazioni 3,00
Definizione di esclusivit di un bene/servizio. Favorire l'uso di un determinato 4,00

bene dietro beneficio
Adozione di provvedimento di modifica del bando di gara per favorire 3,00

Esecuzione un'impresa
Proposta da parte di imprese fornitrici di comodati gratuiti o donazioni 3,67

(induzione a consumi e spese non approvate)
Preavviso al destinatario dell'ispezione e modica dei resultati delle verifiche 1,00
Omesso controllo per garantire a s o altri un ingiusto profitto ovvero altra 2,50
utilit.
Alterazione dell'ordine di acquisto al fine di ottenere un guadagno 1,00
Favorire una ditta con pagamenti anticipati o palesemente sproporzionati 1,00
Mancata applicazione di segnalazioni o penali 3,00

Fig. 10 | ELENCO RISCHI DI CORRUZIONE IN SANIT PER LIVELLO DI RISCHIO

Si evidenziano i cinque rischi pi gravi per il Sistema o far lievitare i costi, senza rispettare quelle che
sanitario nazionale, derivanti dalla media dei valori sono le scadenze e le esigenze dellente pubblico.
attribuiti dai RPC nei rispettivi piani. 4. Le imprese si garantiscono lassegnazione
1. La corruzione si annida soprattutto negli dei lavori tramite la nomina a membri delle
accordi preventivo tra i partecipanti ad una commissioni di gara di soggetti speciali, che
gara, soprattutto nella spartizione dei lavori in possano garantire un occhio di favore ed una
subappalto. In pratica, le aziende decidono a decisione parziale in tutte le fasi di selezione del
priori come spartirsi la torta del denaro pubblico contraente.
senza litigare, facendo in modo poi che vinca la 5. Un rischio insidioso, in particolare in questo
ditta prescelta e le altre possano beneficiare periodo di tagli alle risorse, quello dei regali
comunque del contratto. interessati. Le aziende offrono in regalo o in
2. Il secondo rischio consiste nella definizione di comodato attrezzatura, farmaci e dispositivi
esclusivit di un servizio, che di fatto elimina la alle strutture sanitarie, con limplicito beneficio
concorrenza permettendo allimpresa titolare di spingere verso nuovi ordini o maggiori
del servizio o del bene erogato di accedere ai consumi, che portano a spese non previste o non
finanziamenti pubblici senza dover competere, autorizzate.
con un lasciapassare speciale (VIP pass). Si rimanda ad un successivo documento lanalisi pi
3. Un altro rischio molto elevato, in fase di esecuzione approfondita dei rischi, che verranno confrontati
del contratto, consiste nella rimodulazione con i rischi elaborati nel corso del 2016, anche alla
indebita del cronoprogramma in funzione delle luce del nuovo PNA.
esigenze dellappaltatore. In sostanza, viene
Per quanto riguarda la frequenza di individuazione
redatto un cronoprogramma sufficientemente
dei rischi elencati, si riporta qui sotto la tabella
generico che permette un tempo elastico
di confronto con la totalit dei piani che hanno
di esecuzione del contratto, che permette
effettuato unanalisi dei rischi (148 su 248 piani
allazienda appaltatrice di ottimizzare le spese
analizzati).
Fig. 11 | EleNCO RISCHI DI CORRUZIONE IN SANIT PER FREQUENZA NEI PTPC

In questo caso, i rischi pi diffusi sono: conclusioni
1. Il rischio di accettare o richiedere varianti in corso
Lobiettivo remoto dellattivit di ricerca condotta
dopera per permettere allimpresa appaltatrice
nellambito di questo progetto di rendere il lavoro
di recuperare illegittimamente lo sconto
di stesura e aggiornamento dei PTPC da parte delle
offerto in sede di gara.
aziende sanitarie uno strumento pi efficace per
2. Luso distorto del criterio dellofferta prevenire e combattere il fenomeno corruttivo, non
economicamente pi vantaggiosa. una mera attivit formale e compilativa svolta per
3. Ladozione, nellambito del disciplinare, di ottemperare agli obblighi previsti dalla legge. Per
condizioni tecniche od economiche o di altre questo, in questa prima fase, si entrati nel merito
specifiche che favoriscono di fatto unimpresa a le scelte adottate dalle aziende sanitarie e gli esiti
scapito delle concorrenti. del processo di elaborazione dei PTPC.
4. Labuso dellaffidamento diretto. Il dato pi rilevante la forte disomogeneit tra i
5. Ladozione di un provvedimento di revoca del Piani. Ogni azienda adempie in modo diverso alle
bando strumentale allannullamento di una gara, indicazioni normative: la suddivisione in sotto aree
al fine di evitare laggiudicazione in favore di un del processo di acquisto di beni, servizi e forniture,
soggetto diverso da quello atteso, ovvero al fine di lindividuazione dei rischi, la loro valutazione,
creare i presupposti per concedere un indennizzo la previsione di misure di contrasto. Per di pi,
allaggiudicatario. questo tipo di considerazione, vale solo per la parte

minoritaria dei PTPC raccolti, poich la maggioranza
non ha svolto in modo corretto la tabella di analisi
dei rischi e dunque non si potuto analizzarla.
Ad oggi non esiste un modello standard che renda
confrontabili i PTPC delle diverse aziende, costrette
a trovare strade alternative. Per queste ragioni, la
ricerca proceder attraverso lindividuazione di
alcuni piani che possono essere considerati delle
buone pratiche sotto profili differenti, come sopra
illustrato, che vanno dalla leggibilit, alla specificit
piuttosto che alla completezza.
Il documento pubblicato dallANAC in data 28
ottobre 2015, ha previsto lobbligo di aggiornamento
dei PTPC da parte delle aziende sanitarie secondo le
indicazioni in esso contenute. Questo rappresenta
un passo avanti nelle valutazioni di sistema, e la
ricerca ne valuter limpatto e lefficacia nei prossimi
mesi.
Si cercher quindi di elaborare un percorso standard
di analisi del rischio utilizzabile da tutti i responsabili
anticorruzione, un modello che contenga un elenco
di punti nel quale indicare tutti gli elementi affinch
un piano sia esaustivo e risulti di facile compilazione
per le aziende sanitarie e semplice da leggere per chi
lo consulti.

03
analisi economica
degli sprechi in
sanit
analisi
economica
degli sprechi in
sanit
LItalia si assesta ai primi posti delle classifiche Nellintento di inserirsi in questo filone di analisi,
mondiali per la qualit del sistema sanitario, il presente contributo ha cercato di scattare
offrendo un servizio ad un costo pro capite unistantanea sullo stato della spesa prendendo
relativamente contenuto (3.077$ a fronte di 2.453$, in analisi alcune voci estratte dai Conti Economici
media Ocse)1. Laspettativa di vita alla nascita (CE) delle Asl e delle Ao. A nostro giudizio, infatti,
tra le pi alte (5posto, 82.3 anni). A fronte di ci, per comprendere la natura delle inefficienze e
la spesa sanitaria in termini di percentuali sul Pil, potervi intervenire senza ricorrere ai cosiddetti
relativamente contenuta (8,8% a fronte di una tagli lineari, occorre passare attraverso lanalisi dei
media Ocse dell8,9%, 2014)2. In seguito alle forti sistemi gestionali dai quali hanno origine e ricercare
pressioni di contenimento del bilancio, lammontare tali voci nelle articolazioni tra i livelli di governo
complessivo di spesa sanitaria corrente diminuito, territoriali.
in media -0,4% tra il 2010 e il 20133 con segnali in
Lintento del lavoro di valutare la variabilit
controtendenza per il 2014 (+ 0,89% su base annua)4.
della distribuzione di alcune specifiche voci di
In questo quadro, rimane di grande attualit il costo in relazione a parametri strutturali quali la
tema della sostenibilit della spesa e delle sue popolazione residente (per le Asl) e il numero dei
componenti, specie alla luce delle ampie divergenze dimessi pesato per lindice di case mix (ICM), (per
regionali che si registrano nel nostro paese e dei le Ao), con lo scopo di evidenziare la presenza di
fenomeni demografici come linvecchiamento anomalie non giustificate allinterno di ciascuna
della popolazione e laumento delle patologie Regione e di quantificarne un potenziale bacino
croniche che potrebbero avere un consistente complessivo a livello nazionale. Alla base del lavoro
impatto sulle risorse future da destinare alla sanit. vi la definizione di corruption intesa non soltanto
Lanalisi della spesa, pertanto, specie se eseguita come semplice abuso di potere personale, ma
a livello microeconomico, pu essere funzionale anche come grave perdita di efficienza. Ritrovandoci
per individuare anomalie e potenziali sacche in un contesto particolare, come quello sanitario,
dinefficienza. In Italia gi ampiamente dimostrata non pienamente dominato da relazioni di stampo
la pervasivit degli sprechi in sanit che arrivano a mercantilistico e permeato da un forte interesse
toccare quota 3,5 miliardi lanno, circa il 3% della pubblico, piuttosto complesso analizzare la natura
spesa complessiva5. LOcse, stima che la speranza delle inefficienze e associarvi una stima quantitativa.
di vita media potrebbe crescere di due anni se le Pertanto, alla base della metodologia implementata,
risorse economiche destinate alla sanit venissero vi la distinzione proposta da Bandiera e Valletti
utilizzate pi efficientemente6. (2009)7, riguardante gli sprechi intesi da un lato

come quelle perdite dovute a inefficienze gestionali emanata nel 2012 dallAutorit Anti Corruzione
(spreco passivo), dallaltro quelli connessi ad un (Anac). In conformit a questa normativa, lAutorit
vantaggio personale (spreco attivo). ha definito dei prezzi da considerare come standard
per laggiudicazione dei contratti e a questi ha
Lobiettivo, con ci, di evidenziare un possibile
legato lobbligo di rinegoziazione qualora gli importi
bacino dinefficienze, pi o meno giustificabile e
aggiudicati superino del 20% le soglie.
con esso ottenere uno strumento utile al legislatore
per il disegno di politiche di contrasto nellottica In coerenza con la definizione di spreco attivo/
di cominciare a percorrere il cammino verso passivo (Bandiera 2009), abbiamo costruito
la costruzione di un indicatore oggettivo per il due metodi di stima da un lato, per fornire una
fenomeno della corruption in senso ampio. quantificazione pi conservativa che chiamiamo
spreco ingiustificato e che riferiamo al contesto
(Micro) delle singole Regioni, dallaltro una pi severa
per quelle inefficienze altamente ingiustificate che
metodologia e descrizione attivit potrebbero coincidere, per tale ragione, con episodi
di corruzione in senso stretto.
In primo luogo sono state analizzate le Linee Guida
per lelaborazione dei Modelli CE e approfondite le La stima dello spreco ingiustificato stata calcolata
principali prassi contabili diffuse nelle aziende delle come differenza, per ogni Regione, tra il valore
varie Regioni italiane in modo tale da rendere la corrispondente al 75 percentile e la mediana della
rappresentazione in bilancio quanto pi omogenea distribuzione delle voci di spesa pro-capite/dimesso.
e le interpretazioni dei risultati attinenti alle realt Quella dello spreco altamente ingiustificato,
locali. Il conto economico dellazienda sanitaria invece, il risultato della differenza (ove positiva)
rappresenta il documento ufficiale attraverso il quale tra ogni valore di spesa per residente/dimesso e il
costi e i ricavi sono raccolti secondo una metodologia 75 percentile della distribuzione nazionale (ossia
standardizzata e permette di ottenere informazioni su tutti i valori delle Regioni italiane) di tutti i valori
rispetto al risultato economico aziendale. pro capite. In questo modo abbiamo utilizzato un
valore (75 perc.nazionale) slegato dalle peculiarit
Lefficacia complessiva di un sistema sanitario ,
della singola Regione cosi da ottenere una stima pi
dunque, funzione stretta dellefficienza (economica)
robusta delle inefficienze. Difatti, se una struttura si
e dellefficacia che si realizza nellambito delle
trova oltre il 75 percentile, cos calcolato, vale a dire
organizzazioni che erogano i servizi e le prestazioni
che sta spendendo di pi del 75% di tutte le strutture
sanitarie. Pertanto, la misurazione dellefficienza
del SSN. Oltre alla quantificazione del bacino di
a livello aziendale il primo passo verso la
potenziali sprechi, lanalisi ha cercato di offrire uno
quantificazione di quella complessiva del sistema.
strumento per localizzarli. Questo stato possibile
In seguito, sono state estratte alcune specifiche voci costruendo dei boxplot, in grado di dare con
di spesa con caratteristiche tali da non giustificare immediatezza una sintesi grafica della variabilit
ampie differenze tra Regioni e tanto meno allinterno della spesa interna ad ogni contesto. Nel caso delle
delle stesse. Questo stato possibile assumendo che Asl la distribuzione della spesa calcolata in base
le voci scelte, fossero sufficientemente lontane al numero di residenti nel territorio di riferimento
dagli esiti delle prestazioni e, quindi, che una e ponderata per il livello di anzianit della
difforme distribuzione a livello regionale potesse popolazione regionale. Per la ponderazione sono
corrispondere alla presenza di sprechi ingiustificati. stati utilizzati i pesi predisposti dal Dipartimento
In coerenza con tale assunzione, le voci selezionate della Programmazione del Ministero della Salute8,
afferiscono ai capitoli di bilancio relativi agli acquisti per la ripartizione della quota capitaria del Fondo
di beni o servizi non sanitari, nello specifico: Pulizia, Sanitario Nazionale (FSN). Cos facendo, una Regione
Mensa, Lavanderia, Smaltimento Rifiuti (Servizi con una popolazione pi anziana della media
non sanitari), Cancelleria e Guardaroba (Beni non nazionale stata tenuta in considerazione con una
sanitari). Si deciso di analizzare queste specifiche popolazione (pesata) superiore alla popolazione
voci, inoltre, per analogia con la disciplina sui prezzi residente; lopposto accade per una Regione con
di riferimento (Art. 17 Decreto Legge n.98 del 2011) una popolazione relativamente pi giovane.

Nel caso delle Ao, invece, la spesa stata divisa
per il numero di dimessi e pesata per lindice ICM,
analisi dei risultati
riferito alla complessit delle prestazioni gestite Lo studio evidenzia unelevata variabilit di spesa
dalla struttura. Lindice ICM esprime la complessit e la presenza di disfunzioni generalizzate. Anche
dei casi trattati dallazienda ospedaliera in rapporto se lintento del lavoro non quello di stilare
quella media dellinsieme delle unita italiane ed una classifica tra i Sistemi Sanitari Regionali,
un indice della produttivit di un ospedale (o di possibile riscontrare, in alcuni di essi, la ricorrenza
Unita Operativa o di unAzienda) ma anche del suo di certe anomalie. In tali casi, sembra difficile poter
livello di specializzazione. considerare questa variabilit spiegabile solo da
Lanalisi delle Asl, infine, stata condotta sui dati condizioni di contesto istituzionale ed operativo
di bilancio riferiti agli anni 2009-2013 in modo da delle diverse Regioni in cui i dati sono stati raccolti,
evidenziare il trend riguardante le misurazioni del nonch da un collegamento con loutcome clinico.
potenziale spreco. Per quanto riguarda le Ao, invece, Nelle figure che seguono, possibile osservare
stato evidenziato solo il dato pi aggiornato al 2013. alcuni risultati.
Tutti i dati sono attualizzati allultimo anno (2013)9.
Fig. 1 | Spese per pulizia per residente, 2013 (Asl)
I valori di spesa pi bassi per la voce Pulizia presenza di anomalie cos come Lazio, Abruzzo e
(figura 1) si registrano in Lombardia e Sicilia mentre Friuli sebbene la sua variabilit si manifesti attorno
quelli pi alti sono stati osservati nelle province di a valori pro-capite mediamente inferiori. In Veneto
Bolzano e Trento. I margini di risparmio pi alti si si nota anche che la differenza tra il massimo pro-
manifestano in Emilia Romagna e Friuli Venezia capite e il minimo molto alta, tuttavia, essendo
Giulia laddove il box pi ampio e quindi si riscontra una misura che dipende dalle performance di
unelevata variabilit. Per quanto riguarda le spese singole aziende, meno grave rispetto a quando
di Lavanderia (figura 2) la Puglia e la Calabria il box ampio nel complesso. Analoga situazione si
registrano valori medi contenuti e bassa variabilit evidenzia per la Lombardia, che in ogni caso registra
interna, la Sicilia il valore mediano pi basso. valori medi molto contenuti a conferma di una
Emilia Romagna, Toscana e Veneto, al contrario, buona allocazione complessiva delle risorse al suo
evidenziano margini di contenimento e potenziale interno.

Fig. 2 | Spese per lavanderia per residente, 2013 (Asl)
Dall analisi della voce di spesa per i servizi di Giulia e al Veneto. Per il resto delle Regioni, i boxplot
Mensa (Figura 3) si riscontrano valori allarmanti si assestano su ampiezze costanti. Nel complesso i
riferiti alla distribuzione interna al Friuli Venezia valori mediani sono piuttosto uniformi.
Fig. 3 | Spese per mensa per residente, 2013 (Asl)

Fig. 4 | Spese per smaltimento rifiuti per residente, 2013 (Asl)
Le Asl della Lombardia, confermando i risultati si evidenziano bacini di potenziale risparmio diffusi
delle precedenti analisi, spendono di meno rispetto in quasi tutti i contesti (sebbene lammontare dei
alle altre Regioni per lo Smaltimento dei rifiuti risparmi rimane comunque contenuto per via dei
(figura 4), seguite da Campania e Calabria. Le spese bassi valori di spesa pro-capite) rispetto a quella
pi alte si registrano in Abruzzo e Sardegna dove, per guardaroba dove anomalie si osservano quasi
di conseguenza, si potrebbero avere margini di esclusivamente per il Friuli Venezia Giulia. Qui si nota
risparmio. anche una differenza tra le Province Autonome di
Bolzano e Trento che, pur avendo una sola Asl e non
Le voci legate allacquisto di beni non sanitari come
permettendo con cio lanalisi della distribuzione,
Cancelleria (figura 5) e Guardaroba (figura 6),
registrano in termini assoluti, un ampio differenziale
sono state inserite in stretta analogia con la disciplina
di spesa. Bolzano, per il guardaroba nelle Asl spende
sui prezzi di riferimento emanati da Anac nonostante
oltre 8 euro per residente mentre Trento meno di uno,
coinvolgano un ammontare di risorse nel complesso
dato che, peraltro, si ripete in tutti gli anni di analisi.
contenuto. La performance emersa, tuttavia,
piuttosto difforme tra la spesa per cancelleria, dove

Fig. 5 | Spese per cancelleria per residente, 2013 (Asl)
Fig. 6 | Spese per guardaroba per residente, 2013 (Asl)

Per quanto riguarda lanalisi delle Aziende Per la voce Pulizia (figura 7), sembra che i margini
Ospedaliere i risultati confermano la presenza di di contenimento delle inefficienze siano comuni al
ampie eterogeneit. Lazio, Piemonte, Campania e Veneto, mentre per le
restanti si riscontrano valori pi omogenei.
Fig. 7 | Spese per pulizia per dimesso pesato per ICM, 2013 (Ao)
La Liguria registra i valori di spesa pi alti per Giulia, Piemonte e Veneto, seppur con valori mediani
Lavanderia (figura 8) nelle Ao, e boxplot anomali pi bassi.
corrispondono anche allanalisi di Friuli Venezia
Fig. 8 | Spese per lavanderia per dimesso pesato per ICM, 2013 (Ao)

Contenuta, nel complesso, la dinamica di spesa evidenziamo performance negative per la voce
per le Ao in relazione alla voce Mensa (figura 9). relativa allo Smaltimento Rifiuti (figura 10).
Mentre ancora Lazio, Friuli Venezia Giulia e Veneto
Fig. 9 | Spese per mensa per dimesso pesato per ICM, 2013 (Ao)
Fig. 10 | Spese per smaltimento rifiuti per dimesso pesato per ICM, 2013 (Ao)

Per le voci Guardaroba e Cancelleria riferite alle Friuli Venezia Giulia e Piemonte per Guardaroba
Ao, i boxplot sono posizionati pi in alto e hanno (figura 11) e Veneto e Friuli Venezia Giulia, per la
una ampiezza decisamente maggiore nel caso del Cancelleria (figura 12).
Fig. 11 | Spese per guardaroba per dimesso pesato per ICM, 2013 (Ao)
Fig. 12 | Spese per cancelleria per dimesso pesato per ICM, 2013 (Ao)

I risparmi possibili analizzate tra Asl e Ao. Per quanto riguarda lo
spreco altamente ingiustificato, la cifra emersa
Il lavoro di stima, partendo dallosservazione delle corrisponde a 170 milioni per le Asl e 233 milioni per
differenze interne ad ogni Regione appena descritte, le Ao per il 2013 per un totale di 403 milioni.
si incentrato, poi, sulleffettiva quantificazione del
bacino dinefficienze. Inoltre, rispetto alle precedenti Queste voci, prese cumulativamente, costituiscono
versioni dellanalisi stata ricostruita la dinamica circa l1,5% della spesa sanitaria nazionale.
temporale 2009-2013 per evidenziare lentit delle Se consideriamo il peso medio dello spreco
misurazioni nel tempo. ingiustificato sul totale speso dalle ASL italiane
per le voci analizzate emerge che esso corrisponde
I risparmi legati alle 6 voci di spesa considerate mediamente al 29% mentre per quello altamente
ammontano, per il 2013, a circa 493 milioni ingiustificato il 10%, (sempre in riferimento alle voci
complessivi per le Asl e 485 milioni per le Ao. Si in analisi).
tratta della misurazione dello spreco ingiustificato
desunto dalla sommatoria per ogni Regione I dati relativi ai valori annuali sono riportati in tabella
della differenza inter-quantile (75-mediana) 1 e nella figura 13. Essi si riferiscono alle sole Asl in
rapportata alla popolazione/numero dei dimessi. quanto per le Ao lanalisi stata effettuata solo per
Nel complesso, quindi, si quantificano potenziali il 2013.
risparmi per 979 milioni di euro per le voci di spesa
tab. 1 | valori monetari delle stime 2009-2013 (Asl)
2009 2010 2011 2012 2013
TOT.SPRECO INGIUSTIFICATO 592.171.102 588.135.583 547.880.000 504.482.064 492.752.813
TOT.SPRECO ALTamente INGiustificato 181.865.404 180.876.799 169.789.541 166.660.173 169.204.961
fig. 13 | trend 2009-2013 spreco ingiust/alt. ingiust(Asl)
Dallanalisi intertemporale si nota come nel ingiustificato rappresentato insieme a quello

complesso la componente di spreco ingiustificato delle singole voci prese in analisi. Si nota come,
sia diminuita nellarco del periodo analizzato. Al dopo un periodo di costante diminuzione, in media
contrario, lo spreco altamente ingiustificato rimane del 2,8% annuo tra il 2009-2012, con un calo del 6%
pressoch costante, ma con una tendenza dapprima tra il 2010 e il 2011corrispondente a circa 12 milioni.
in diminuzione e poi in lieve rialzo nellultimo anno Guardando alle voci di spesa si nota come la spesa
di analisi (+1,5% su base annua). per mensa e lavanderia si invertano nel corso del
periodo, con tendenze opposte per lultimo anno
Nella figura 14 il trend per lo spreco altamente
danalisi.

fig. 14 | trend 2009-2013 spreco altamente ingiustificato e componenti (Asl)
La rappresentazione stata replicata (figura 15) per milioni complessivi. Qui, si nota che la voce Mensa
lo spreco ingiustificato, differenza regionale tra il evidenzia il calo pi pronunciato nel quadriennio,
valore corrispondente al 75percentile e la mediana lasciando la prima posizione in termini di spreco
e componente di spreco potenzialmente riferibile a ingiustificato alla Pulizia ma rimanendo con valori
disfunzioni gestionali. dinefficienza elevati, considerando che lammontare
di spreco si manifesta alla luce di valori di spesa
Da questa misurazione emerge una diminuzione
inferiori di circa il 30% rispetto alle spese di Pulizia.
media del 4,4% tra il 2009 e il 2013, pari a circa 10
fig. 15 | trend 2009-2013 spreco altamente ingiustificato e componenti (Asl)
Possiamo, infine, osservare come (figura 16), in pressoch costante durante il periodo analizzato
relazione alla spesa complessiva delle Asl per le voci nonostante in termini assoluti la spesa sia diminuita
analizzate, la proporzione delle inefficienze rimane in media del 1,7% ogni anno.

fig. 16 | trend % spreco (ing. e alt. ing), spesa (Asl)
conclusioni Nel dettaglio, inoltre, abbiamo evidenziato come

la componente di spreco ingiustificato abbia
La misurazione dello spreco nelle due versioni in evidenziato una diminuzione pi marcata. Questo
cui e stato quantificato, ha mostrato una dinamica coerente con il fatto che tale spreco, cosi definito,
decrescente nellarco degli anni analizzati. Tuttavia potrebbe essere stato colpito in maniera pi efficace
il dato va osservato alla luce di un complessivo da politiche di contenimento dei costi ampie e meno
contenimento delle spese che, su pressioni peculiari.
di bilancio, ha riguardato la spesa sanitaria Un discorso pi approfondito, invece, meriterebbe
complessiva. Pertanto nel periodo 2009-2013 di essere fatto in relazione alla misurazione dello
osserviamo leffetto combinato delle manovre di spreco altamente ingiustificato, specie se al suo
taglio alla spesa e i tentativi messi in campo per interno includiamo, almeno in linea teorica, la
razionalizzarla e renderla efficiente, nel rispetto dei potenziale presenza di un vantaggio personale e
vincoli macroeconomici dettati dalla UE. Leffetto, quindi del fenomeno della corruption. Essa, difatti,
quindi sembra essere quello di una riduzione nascendo dal rapporto personale tra corrotto e
generalizzata sia della spesa sia delle inefficienze corruttore, assume una veste differente per ogni
senza pero alcuna inversione di tendenza per contesto e non viene colpita solamente da manovre
quanto riguarda il peso degli sprechi allinterno del di ampio respiro ma da concreti e mirati interventi
totale speso (figura 16). Alla luce di quanto emerso di contrasto, come anche ribadito dallAutorit Anti
potremmo ritenere, quindi, che gli interventi di Corruzione. A riprova di ci il trend evidenziato,
contenimento finanziario susseguitisi negli ultimi segna un calo meno marcato rispetto alla spesa e
anni, siano stati finalizzati principalmente alla alla componente dello spreco ingiustificato. Oltre a
razionalizzazione lineare della spesa e non alla ci, per il 2013, e stato evidenziato un dato in lieve
selezione delle voci inefficienti ne alla riduzione controtendenza (+1,5%) rispetto al calo generale
delle relative sacche di spreco. In altre parole essi delle risorse. Questo sembra confermare quanto
hanno avuto leffetto di ottenere dei risparmi, ma sia complesso inquadrare la corruzione in un unico
non hanno saputo intervenire sulle disfunzioni schema tanto di carattere definitorio quanto di
gestionali dalle quali originano le inefficienze.

misurazione e, quindi, con esso, la costruzione di
uno strumento di analisi in grado di ottimizzare il
trade off tra necessit di una quantificazione precisa
e confrontabilit.
A livello metodologico, la presente analisi ha cercato
di affinare la propria misurazione cercando di
bilanciare lintento quantificare i bacini di inefficienza
con quello di focalizzare lanalisi allottenimento di
risultati utili per il contrasto concreto dei suddetti
sprechi. Rispetto alla precedente versione dellanalisi
, contenuta nel Libro Bianco sulla Corruption
pubblicato da ISPE, il presente contributo ha cercato
di applicare la misurazione ad un campo pi ristretto
di voci e non macro aggregati. In questo modo si
cercato di ottenere uno strumento pi preciso e utile
alleffettivo disegno di politiche di contrasto. Difatti,
oltre che a livello quantitativo come stima generica
del fenomeno, la metodologia implementata ha
il pregio di fornire un metodo dindividuazione
delle potenziali sacche dinefficienza con il quale
localizzare le anomalie.
Nonostante ci, ulteriori miglioramenti possono
essere valutati a superamento di alcuni limiti che
tuttora permangono. In primis lampliamento
dellanalisi temporale per le Ao anche al periodo
2009- 2012 ad oggi resa impossibile dalla carenza
di dati sistematizzati sui dimessi e aggiornati per
ciascun anno. In secondo luogo, sarebbe auspicabile
migliorare la metodologia di calcolo del burden
complessivo e mirare alla costruzione di un vero
indicatore oggettivo sulla corruption visto che,
come noto dalla teoria e dai contributi scientifici
in materia, per misurare la corruzione si utilizzano
perlopi dati di percezione.

note
1
OECD, How Does Health Spending in Italy Compare?, OECD
Health Statistics (2015).
2
OECD, Reviews of Health Care Quality: Italy 2014, OECD
Reviews of Health Care Quality (2015).
3
Ministero dellEconomia e delle Finanze (MEF), Il Monitoraggio
Della Spesa Sanitaria 2014, Ragioneria Generale dello Stato
Rapporto n.2 (2015).
4
Agenas, Andamento Spesa Sanitaria Regionale E Nazionale
2008-2014 (2015).
5
Piacenza M.; Turati G., Does Fiscal Discipline Towards Sub-
National Governments Affect Citizens Well-Being? Evidence on
Health, Health Economics (2013).
6
Andr C. Joumard I., and Nicq C., Health Care Systems: Efficiency
and Institutions, OECD Economics Department Working Papers
No. 769 (2010).
7
O. Bandiera, A. Prat, and T. Valletti, Active and Passive Waste
in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment,
American Economic Review 99, no. 4 (Sep 2009), http://dx.doi.
org/10.1257/aer.99.4.1278.
8
OSMED, Luso Dei Farmaci in Italia, Rapporto Nazionale (2013).
9
http://rivaluta.istat.it/Rivaluta/

continua a seguire il progetto su:
facebook.com/curiamolacorruzione
twitter.com/cura_corruzione

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embargo fino a mercoled 6 aprile 2016 - ore 9.

Si ringraziano anche i membri dellAdvisory Board:

Per ulteriori informazioni:

Un progetto di In partnership con

percezioni rischi e sprechi in sanit 5

6 curiamo la corruzione 2016

percezioni rischi e sprechi in sanit 7

Davide Del Monte

8 curiamo la corruzione 2016

percezioni rischi e sprechi in sanit 9

10 curiamo la corruzione 2016

percezioni rischi e sprechi in sanit 11

Fig. 3 | Spese per pulizia per residente, 2013 (Asl)

12 curiamo la corruzione 2016

percezioni rischi e sprechi in sanit 13

16 curiamo la corruzione 2016

percezioni rischi e sprechi in sanit 17

Fig. 3 | Secondo Lei, la corruzione un problema?

si, un problema grave che necessita di una pluralit di interventi 87,2

il problema non cos grave e diffuso, va affrontato solo in quelle aree

18 curiamo la corruzione 2016

32,4 % utile per prevenire la corruzione allinterno della pubblica amministrazione

tab. 1 | Opinioni degli intervistati sullANAC, per area geografica (val.%)

C il rischio che si risolva in un appesantimento delle

totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

del tutto abbastanza

percezioni rischi e sprechi in sanit 19

Ministeri e altri organismi pubblici di livello centrale 7,9

Regioni, province, comuni 7,9

Forze dellordine 4,8

Scarsa attenzione allutilizzo delle risorse pubbliche 3,3

Rapporto tra politici, dirigenti e criminalit organizzata 2,9

Sostanziale impunit dei responsabili, se scoperti 2,7

Scarsa identificazione del personale nella mission della struttura 2,4

Certezza di non essere scoperti 2,0

20 curiamo la corruzione 2016

Realizzazione di opere 56,0 76,0 66,0

Assunzione del personale 32,0 30,7 31,3

Nomine dei soggetti apicali 30,7 22,7 26,7

Accreditamento di strutture private 26,7 13,3 20,0

Utilizzo improprio di farmaci 14,7 16,0 15,3

Formazione e consulenze 12,0 14,7 13,3

Liste di attesa 6,7 9,3 8,0

Prestazioni non dovute 13,3 2,7 8,0

Smaltimento dei rifiuti 8,0 5,3 6,7

False certificazioni 6,7 4,0 5,3

percezioni rischi e sprechi in sanit 21

si, e sono stati affrontati in modo appropriato 25,7

si, ma non sono stati affrontati in modo appropriato 11,5

S, e sono stati affrontati in modo appropriato 32,9 18,7 25,7

S, ma non sono stati affrontati in modo appropriato 8,2 14,7 11,5

no 58,9 66,7 62,8

totale 100,0 100,0 100,0

22 curiamo la corruzione 2016

percezioni rischi e sprechi in sanit 23

tab. 7 | Le iniziative delle Strutture sanitarie contro la corruzione (val. %)

opinioni si no non so totale

impegnata nella lotta alla corruzione 96,6 0,7 2,7 100,0

Favorisce unefficace circolazione delle informazioni 83,1 10,1 6,8 100,0

Ha predisposto un Regolamento per le procedure dacquisto 92,6 4,7 2,7 100,0

24 curiamo la corruzione 2016

Non so 6,9 9,1 5,0 5,0 6,6

totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0