‘SECUENCIANDO EL DESARROLLO DEL SUELO: LAS IMPLICACIONES EN EL PRECIO DEL CRECIMIENTO DE ASENTAMIENTOS LEGALES F ILEGALES Paul Baross, InrropuccioN “La urbanizacién es productora de riqueza”, asever6 William Doebele y esa ¢5 la justificacién social de los gobiernos con el fin de imponer impuestos eficientemente a las propiedades urbanas. El contar con mayores ingresos significa que una mayor cantidad de dinero se puede invertir en proyectos de infraescructura de gean escala, los que a su vez facilitardn la conversion de mas suelo urbano de la periferia todavia sin desarrollar (1985: 2). Docbele, como defensor del crecimiento urbano planeado, sostiene que una vez que las ganancias especulatives de los desarrolladores del suelo sean capturadas por el Estado, estos recursos seran utilizados para incrementar la docacién de lotes con servieios para {familias de escasos recursos dentro de un marco de desarrollo ordenado de fe ciudad. En este articulo se plantea una propuesta radicalmente diferente: lo que produce riqueza es In planeacién. Sin embargo, en el contexto de un crecimiento urbano répido (de 3 a 5 por ciento) e ingresos per cépita bajos (menos de $2,000 délares al afio), el desarrollo urban planificado es regresivo en cuanto a las oportunidades de las familias ‘de bajos ingresos para obtener suelo con servicios y vivienda. Por o&#o lado, el desarrollo sin planificar oftece un acceso més fécilal suelo urbano y permite a los pobres circunscribir los precios del suelo que resulearén de la gradual absorcién de su asentamiento en la estructura urbana. Este argumnenco sera devarrollado en las dos secciones siguientes. Primero, se estudiacin los incrementos en el precio del suelo, debido a decisiones de planeacién, argumentando que la “secuencia del desarrollo” implicita en la expansién plancada de la ciudad requiere inversions por adelantado y crea escasez, En la misma seccién se an64 Prul Besoss até los movimientos de los precios del suelo en ua sector “no planeado”, mostrando por qué es mas barato comprar u ocupar lotes desarrolladas ilegalmente y por qué las mejoras subsecuentes permanecerin més baratas para aquellos que se quedan ocupando su lote a toda lo largo del proceso de consolidacién. En la segunda parte, se mostrar que las familias de escasos recursos enfrencan una serie de obstéculos al consolidae el desarrollo urbano “no planeado”, pero estos, més que generales, son especificos en cada ciudad y en cada area. 1, DESARROLLO URBANO “NO PLANEADO” Y PLANEADO Mientras que Ia planeacién urbana, como disciplina y como prictica institucional, ha atravesado un sinntimero de mutaciones en los times 50 afios de desarrollo aplicado, sus objetivos fundamentales permanecen inalcerados: prescribir las dimensiones espaciales de las expansiones fuvuras; controlarel uso del suelo y regular la calidad del medio ambiente del desarrollo en un luger determinado. Como un movimiento social, la planeacién urbana surgié del deseo de combatir la especulacién e imponer cestindares bésicos de salud ambiental en edificios y en las diferentes éreas de la ciudad. Como ciencia modema y herramienta de administracién, sus objetivos son: aleanzar un orden racional de Ia estructura urbana; y un suelo adecuado para usos futuros, compatible y complementario a las funciones yaa preservacién de recursos naturales importantes. Un objetivo ctitico pero raramente formulado de la planeacién, es reducir la escasez del suelo urbano para varios usos, anticipando Ia magnitud y la ubicaciéa particular de Ia demanda fucuea. La profesiOn de Ia planeacién se ha dado cuenta de la naturaleza dual de su diseiplina y su prictica: desarrollo y control. Ambas funciones tienen implicaciones prescriptivas y de dotacién de recursos. El plan de desarrollo no s6lo especifica los usos permisibles del suelo, sino que también canaliza inversi6n pGblica hacia toda clase de funciones urbanas de apoyo, tales como transporte, infraestructura y servicios sociales, De forma similar, la funcién de control no sélo prescribe zonificacién y cédigos de constructién, sino que pricticamente define el marco para la inversi6n privada en el desarrollo de un sitio, tal como densidades, escindares y calidad de construccién. Desde hace mucho tiempo la profesién de la planeacién ha reconocide que ésta tiene un profundo impacto en los precios del suelo Anilisis del sueto urbano 65 ¥ el costo del desarrollo de un lote en particular; mientras que la urbanizacién, tanto en el sentido demogrifico como econémico, es la fuerza, apuntaladora de la demanda de suelo urbano, Bs a través de la planeacién que esta demands es canalizada y localizada. La inversién publica en infraestructura y los permisos de desarrollo pueden alterar sustancialmen- te el uso permisible del suelo y por lo tanto el precio que aleanzari cuando se venda. La demada de “capcurar para Ia comunidad el alza en, los precios del suelo urbano provocados pot la accién comunitaria” (ie. planeaciéa) ha sido un objetivo de los urbanistas igualitarios, establecido desde hace mucho tiempo sin mucho éxito (Dunkerly, 1983). Arriesgo de caer en un cierto grado de sobresimplificaciOn, la préctica de planeasién urbana puede ser descrita como dos fases secuenciales de un proceso: Desarrollo de In ciudad (we) Desarzollo de lote (DL) La primera fase, desarrollo de In ciudad, representa las estruccuras slobales de Ia expansi6n urbana fucura en términos de uso del suelo y de inversién en infraestructura de apoyo. Inscritas en planes maestros o planes estructurales, grandes Areas de suelo de la periferia de la metr6- poli estin designadas para uso y conservacién, industria y discritos residenciales, hospitales, universidades, parques y pata continuar con el cultivo agricole. Estos planes conforman el matco para los desarro- Iacdores piblicos y privados de consolidar sus prictieas, de integrar 0 fragmentar sus tierras anticipando la segunda fase del proceso de desa- rrollo del lote especifico. Presentado esquemécicamente el desarrollo de una ciudad involucra tres pasos secuenciales: (Macro plancacién) (Micro planeacisn) Zonificscicn (0) be Dotacién de Servicios Tionesles (ST) TImegrscién del suelo us) a Existen movimiencos distintivs de precios del suelo que acompaiian al proceso de desarrollo de la ciudad. Mientras que en anticipacién a la ex- pansién urbana futura existe una alza de precio general para coda la tierra de agriculeura, en las Areas periféricas la zonificacién diferencia66 Paal Baross deisticamente entre lores en donde este precio se puede o no cristalizar. EI precio del suelo se detendré y puede que baje en términos absolutos en 4reas en donde los usos de agricultura se conserven, en donde se propongs tun desarrollo recreacional o se prohiba el desarrollo futuro, por ejemplo, ‘reas susceptiblesa inhundasse,zonas de acuiferos, verrenos con pendientes peligrosas, y reas destinadas 2 la conservacién de recursos forestales, En zonas donde se proponga vivienda, industria y desarrollo comercial, tos precios aumentarin sustancialmente en relacién con la demanda y ganancias, snticipadas para cada uso. Asf Ia zonificacién introduce monopolios “relatives” en las propiedades del suelo: habrén duefios de parcelas que fueron designadas para desarrollo urbano y orcas para las cuales su Futura pacticipacién es exclutda o retardada significativamente. Si los planificadores no anticiparon correctamence la magnitud y la localizacién de la demanda, entonces la zonificacién cambién inteoducicé “mono- polios absolucos” y la escasez de suelo para usos urbanos. Esta escasez, creada por la planeaci6n, impulsari codavia més el alza de los precios con zonas designadas para expansién. Dentro del marco de desaczollo urbano planeado, las reas zonificadas solamente pueden ser desarrolladas si estén dotadas de servicios o estin a corta distancia de redes troncales, de vialidad, agua, drenaje, electricidad y transporte. La docacién de estos servicios es en gran medida una responsabilidad del sector pAblico y, por lo tanto, su imple mentacién est sujeca a presupuestos destinados para tal efecto, a negociaciones y a tardanzas. Los precios del suelo suben marcadamente fen dieas en donde es inminente la extensién de las redes. Contraria- mente, los precios del suelo se mantienen bajos en éreas distantes donde cexisee el riesgo de que decisiones de planes-cién indiquen usos del suelo diferences a vivienda o en donde existe una larga espera para fa introduccién de servicios. Walters plantea que ésto es una paradoja: “Cualquier evento 0 politica que reduce el factor de capicalizacién, es decir, cualquier cosa {que reduzca el precio del suelo en relacién a su uso actual o valor de la renta, provocart un incremento en la tasa de Jos precios del suelo en respuesta a nuevos uses, correspondientemente masaltos y comprimidos cen tiempo” (1983: 58). Dada la escasez de redes troncales de servicios cen las ciudades con un crecimiento répido de los pafses en vias de desarrollo, en el contexto de este articulo, la proximidad de estos servi- ios introducen otra dimensién monopolista en la dotacién del suelo ‘rbano, y consecuentemente a la estructura de precios. Andlisis del suelo urbano 7 No es accidental que los terratenientes inviertan una considerable cantidad de tiempo y dinero en influir en las decisiones de planeacién que redandain on ganancias “extras” en sus propiedades. La mani- pulacién politica es Ia deseripcién més usada en los medios de comunicaci6n y en los estudios de investigaci6n, para referirse a cambios favorables de zonificacién o a la doracién de infraescructura al servicio de intereses financicros de propietarios importantes de suelo, que tienen _grandes extensiones de tierras en las zonas de la periferia. Cuando ésto ‘ocurre, la secuencia real del desarrollo de Ia ciudad es précticamente revertida, De cualquier forma, permanece Is funcién de la “planeaci6n” para explicar el incremento del precio del suelo. Integracién del Suelo (as) pe Servicios ‘Troneales cy) Zonificacién (zo) —_ DL De acuerdo con Ia prictica legal del desarrollo de la ciudad, la siguiente fase es la del desarrollo del loce. Este también escé estructurado como tuna serie de pasos secuenciales, aunque en lotes pequefios éstos se pueden traducir en un eémulo de operaciones. El primer paso es la planeacién o disefio que delinea en términos especificos el proyecto. El plan o disefio necesita ser sometido a varias autoridades antes de que se pueda empezar a realizar. Los siguientes dos pasos son dotar el lote de servicios y construir la vivienda. El desarrollo del lote termina ‘con fa ocupacién de la vivienda por inquilinos o duefios que seriin los usuarios finales del proyecto. DL Planeacisn ° Doraeisn de servicios (D) Construccién © Ccupacisn © Como ya mencioné anteriormente, es en la planeacin en donde se establecen Ias normas y los estdndares, los cuales influyen en gran ‘medida en la magnicud de la inversi6n privada que seré utilizada para6s Paul Baross desattollatlotes, Entre mis altos son los estindates de los que se parten, mayor seré la inversion requerida que tendri que set recobrada del comprador 0 del inquilino. También sugiero que en la mayorfa de los paises en vias de desarrollo, cada paso en el transcurso del desasrollo del lore Jo mueve hacia un grado mayor de escasez. Loces subdividides addos legalmente, son més caros que lotes de tamafio simil subdvisiones ilegales; existen mas subdivisiones planeadas y sin servicios, que subdivisiones planeadas con servicios, sobre las cuales los desarrolladores construyen edificios. La figura No.1 aproxima sistemaricamente las alzas del precio en cada paso del desarrollo de la ciudad y del lote, completando el cuadro con las implicaciones del desarrollo planeado para el precio del suelo. pe econ BG ‘ce He f= “ousing 232 prices nes ‘ a H- plone, tersices legal poss withoueinfesseuetace oak serviced aras i age? eee ‘eas wervioed wih laftatrucrare uk Wat uc under various stages of site development Figure 1: Generalised price movements of legal develompent Exiscen numerosos estudios sobre Ia situacién de Ia vivienda de los pobres en las ciudades del tercer mundo, los cuales documentan que Jos habitantes de bajos ingresos no pueden acceder a las unidades habitacionales convencionales que se producen por el proceso de desa- rollo urbano planeado. A mediados de Ia década de los setenta, se estimaba que la vivienda nueva més baraca estaba fuera del alcance del Analisis del suelo wrbano 69 50 al 70 por ciento de las familias de bajos ingresos en Corea, Exipto, Colombia, Sudén y Filipinas (Grimes 1976). La aritmética de estas cestadistas partian de asumir que el 20 por ciento del ingreso esti dest nado para renta y otros gastos relacionados con la vivienda. Una investigacién mas reciente realizada en varios pafses encontr6 que esta regla cominmence aplicada del 20 por ciento, era poco realisca, ya que {es demasiado alta en el contexto de los paises pobres y para los habitantes de escasos recursos. Si tomamos en cuenta que en in década de 1975 2 1985, en muchos paises en vias de desarsollo los estindares de vida se deteriomron —Ia lista incluye por ejemplo: México, Argentina, Brasil, Chile, Pers y Bolivia— te factibilidad de guiar ef desarrollo urbano a través de un modo de planeacién ortodoxo ya esta bastance desgascada, La realidad es que mucho del desarrollo urbano en las ciudades con ‘un rapido crecimiento en el tercer mundo se ha llevado a cabo fuera de la secuencia prescrita de Planeacién, Dotacién de servicios, Construccién y Ocupacién (PDsCO), del modelo de planeacién ortodo- xa. Bajo las diferentes formas de ilegalidad, informalidad y pricticas tradicionales, la secuencia del proceso de desarrollo usbano ha sido pricticamente revertida: Ocupacién, Construccién, Dotacién de servicios y Planeacién (OCDsP). Es tcurol6gico sostener que el desarrollo “no-planeado” es més barato ‘porque las familias de escasos ingresos pueden acceder a él. Debemos localiza: los ahorros, In fuente de la que puedan tener acceso, y las razones pot las cuales estos ahorros permanecen continuos hasta el fi nal de la etapa de consolidacién de los asentamientos desarrollados informalmence. La primera fuente de “ahorro” se relaciona con el precio del suelo en donde los asentamientos “no-planeados” se establecen, Estoy ignorando ‘aqui las invasiones como mecanismo de apropiacin del suelo en donde et suelo puede pasar gratis a los ocupantes. Es mAs barato por tres razones: 4) La oferta se ha incrementado al usar més tierra que fa permitida bajo zonificaciones restrictivas b) Al utilizar el suelo que no esta destinado para uso urbano, los progietarios —que de otra forma serian privados de ingreso— estan ‘ispuestos @ vender sus tierras a un precio ms bajo que si su parcela fuers incluida en la expansi6n legal del érea de la ciudad. ©) El permiso para desarrollar el suelo es complicado y caro. Ademis, ‘coms Ia mayoria de las veces, obtener permiso para desarrollar el lore es ua proceso muy Iento, los habitances evitan este trimite, y asf, se ahorran el pago de licencias.0 Paul Baross Qué tanto son mas bajos los precios en los lugares en donde el desarrollo planeado es prohibido o mas dificil, que en éreas en donde la zonificacién permite el desarrollo legal?: es una cuestion empirica. No sélo sex contingente en cuanto a ciudades, niveles de ingresos y tiempo, sino también en la inseguridad de que el asentamiento pueda ser demolido, la dotaci6n de servicios se recarde, y la legalizaci6n de la tenencia de la tierra sea burocratica. En ottas palabras, son precisamente las multas cesperadas que los guardianes del desarrollo urbano planeado imponen en el desarrollo “no-planeado”, Io que empuja al precio inicial por debajo del precio del suelo zonificado para uso residencial La segunda fuente de “ahorros” se deriva del hecho de que los asentamientos “no-planeados” no tienen servicios o que se les provee solamente con infraestructura rudimentaria, Una vez més el precio bajo se atribuye a tres razones: 2) Les lotes se encuentran distantes de los servicios troncales y de ahi gue el incremento de los precios que resultan de la proximidad 2 inversiones pablicas no haya ocurrido, bb) La oferta de suelo sin servicios es mayor que Ia de suelo con servicios. Es importante resaltar que debido a la lentitud con la cual se dotsn los servicio troneales municipales —especialmente drenaje y agua— éscos han permanecido considerablemente atrasados en la mayoria de las ciudades del ‘Tercer Mundo, y no cubren més det 40-60 por ciento det érea urbana construids. Es por ello que existe una amplia extensiGn de suelo sin servieios que se compara favorablemente, en términos de ubicacién, con suelo vacance cerca de las lineas de servicios troncales. ©) Como no se proveé de infraestructura en esta érea, en consecuencia tampoco se cobra alos compradores el costo de capital por la dotacién de servicios o la prima de escasez. de lotes con servicios. Asi, el desarrollo sin aucorizacién empieza con la venta répida y ocupaci6n de loves. Debido a Ia ilegalidad y falta de servicios, os precios, permanecen muy por debajo de lotes comparables con fraccionamientos legales y con servicios. Aqui debe ser observada una paradoja. El mercado dualists, que en realidad puede tener muchas variaciones de submercados, emerge precisamente porque el desarrollo planeado afiade una prima. la paste favorecida de la ciudad, una prima que es apropiada principalemente —y no infrecuencemente inducida por— los mismos duefios de la tierra o desarrolladores. Anélisis del sueto uebano n La construccién empieza una vez que las familias se establecen en cl lote. Por dos razones, la construccién auto-administrada 0 auto- cconstruccién de viviendas, es més barata que la compra de viviendas terminadas de desarrolladores privados 0 de vivienda producida por agencias estatales. 8) Ganancias y gastos indirectos pueden shoreasse, ambos bastante ‘exagemdos en Js economia de escasez de vivienda de los paises en vias de desattollo, b) Se puede empezar con viviendas de estandares bajos, conducentes hacia un mejoramienco gradual y excensiones a largo plazo. El resultado es, como demosteé nuestro estudio empitico de Medellin, Colombia, que en el ttanscurso de un periodo de 8 15 afios, los duefios que ocupan su vivienda puden alcanzar un mejor espacio, materiales de mejor calidad y estindares de servicios a costos més bajos, asimismo pueden acumular bienes de capital mayores en asentamientos no aucorizades que las familias con ingresos correspondientes viviendo en. proyectos de vivienda piibliea (Baross y Mesa, 1986). EI desarrolo informal de la ciudad ao sélo aleanza una mejor economia en la etapa de construccién, sino que también permite a las familias internalizar o capitalizar los incrementos del precio del suelo. Con cada nuevo habitante en el asentamiento, con cada nueva casa {que se construye, la seguridad sobre la cenencia del suelo se incrementa porque para el gobierno es cada vez més dificil ignorarlo, y menos adn erradicar el asentamiento con buldozers (Van der Linden, 1977 y Angel, 1984). “Consolidar” es de hecho zonificar, y su impacto en precias de suelo es similar a los de esta reconocida herramienta de planeacién. ‘Tanto los desarrolladores informales como las familias ya asencadas se benefician de las implicaciones de la zonificacién de facto de la consolidacién, Gon frecuencia se ha abservado que los fraccionadores retiran lotes del mercado para venderlos posteriormente, capturando asi los incrementos atribuibles a Ia densificacién gradual de sus pro- yectos. También, muchas familias calculan la capitalizacién de sus lotes, ya sea rertando © vendiendo parte de éstos para finan subsecuentes a sus viviendas, En la medida que los asentamientos se densifican, las organizaciones locales de la comunidad se vuelven cada vez més activas, demandando el reconocimienco legal de su asentamiento por parte de las autoridades locales y, a menudo, presionan para que se les dote de infraestructara y mejoras2 Pal Botoss ‘equipamiento, La emergencia de “demandas sociales” y “movimientos sociales urbanos” es, en Wkima instancia, independiente de los mecs- nismos propios de eémo las familias secedieron inicialmente al suelo; ya sea a través de invasién, compra o derechos tradicionales del mismo. Sin embargo, el easoes presentado eon més fuerza cuando los residentes, pueden demostrae que compraron sus lotes. El paso hacia incroduccién de servicios —a menudo dado en conjunto con la planeacién formal y 1a zonificacién— llevan a mayores inerementos on el precio del suelo. Adquire servicios en esta etapa cardia del desattoo leva ahorros en dos frentes: a) Se evita el pago por la estructura monopolista de suelo dotado previamente de servicios ) Se reduce el pago por el precio mismo de la dotaciGn de servicios. Este segundo punto requiere ampliarse. En el caso del desarrollo “planeado”, Ia responsabilidad de la dotacién de servicios recae en el desarrollador que incorpora el costo de esta inversion en el precio del producto final, sea éste un lore o una casa. Como ya dije anteriormente, dada la relaciva escasez de predios potencialmente accesibles para ser dorados de servicios en Ia periferia urbana, el desarrollador legal puede ceargat al comprador una ganancia “monopolista absoluta”, por arriba de Ja inversién que realmente hizo mAs las ganancias normales. Por ‘otto lado, una vez que el municipio ha instalado Ios servicios como respuesta a una presién politica organizada, raramente se cobra el costo toual, y es atin menos frecuente que se recobre la inversién. Por esta raz6n, muchas familias pueden adquirir servicios de infraestructura priicticamente gratis. Existen también muchos casos en donde la infraes tructura local es improvisada por medio de una diversificaci6n ac autorizada de servicios, como cables de electricidad, tuberfas de agua y de drengje. La “regularizacién” —planeacién— completa el proceso de cevolucién del asentamiento, el cual ha pasado a través de las etapas del modelo OCDsP de desarrollo “no-planeado”. La figura 2 muestra ‘esqiuemiticamence, cémo conduce cada paso a incrementos en el precio del suelo, pero éstos permanecen consistentemente por abajo de la inflacién de los precios inducidos por el desarrollo “planeado” y sostenido por Ia demanda solvente de grupos de ingresos mayores. Un tratamiento més formal de estos incremencos de precios comparables, se da en el Apéndice Técnico. Anlisis del suelo urbano B 2, MovIMIENTO GENERALIZADO DEL DESARROLLO ILEGAL, Para cuando llega Ia etapa de la “consolidacién”, el asentamiento ests {otalmente construido, densificado, dotado de servicios y se han deserrollado escuelas, tiendas y talleres. Sin embargo, como fue formado como un asentamiento para habitantes de escasos recursos y de clase media baja, la “etiquem” social prevendra un proceso dramético de ascenso en la escala socioeconémiea, con las correspondientes alzas en los precios. Estos asentamientos “no-planeados” permaneven como una reserva de opciones ‘de vivienda para habitances de “rene aot formaly legalised f-- “aren with deficient provision “seeas remaining aves of unk service coverge (extem fiage) Figura 2: Movimiento generalizado del desteoll legal. eseasos recursos. Aquf continGan generdndose —fuera del control del desarrollo ‘mal en el que se basa la planeacién ortodoxa— la produe- cién de vivienda en renta y de suelo, la fragmentacién y las adiciones “no autorizadas” a las viviendas Hasta aqut, mi argumento se ha concentrado en los precios del stelo generadas par dos prictiens del desarralla urbana diferances y prtctica- mente opuestas, Mi argumento ha ignorado implicaciones de precios corolatios:” Paul Baross a) Multas, euotas, “mordidas”, dinero que los habitantes pagan a los burécratas, politicos y coyotes por su tolerancia y clientelismo y; b) El precio social de vivir a menudo durante una década, en asenta- mientos equipados pobremente. Reconozco que ambos precios pueden ser considerables. 3. OnsracuLos AL DESARROLLO OCDsP Las tileimas tres décadas de deserrolto urbano en los paises del Tercer ‘Mundo han presenciado dos tendencias concradictorias: por un lade se ha forcalecido Ia capacidad institucional para insistir en el tipo PDSCO de planeacién y por otro se ha incrementado el crecimiento de las ciudades en base al secuenciamiento del OCDsP. De hecho, entre més priva el tipo de desarrollo OCDsP, més fuerte se hace el reclamo por la necesidad del tipo de planeacién PDsCP. Bn forma similar, entre més agudo es el conflicto entre Ia préetica de la planeacién PDsCO y la generalizacién del desarrollo OCDsP, mayor serd el “corolario” de los precios —cuotas de protecci6n y costos sociales— que las familias en reas desarrolladas ilegalmente tendrén que pagar. Una notable excepcién de esta paradoja es Ia propuesta de lotes y servicios que legitima e] desarrollo secuenciado de PDsO. Existen cuatro problemas que las familias de escasos recursos pueden, ‘enfrencar al optar por el proceso OCDsP de desarrollo: 41, Acceso al suelo (posesién) 2. Acceso a derechos pars el desarrollo (cenencia) 3, Acceso a asistencia para el desarrollo (doracién de servicios) 4. Acceso a proteccién para el desarrollo (desalojo) Muchas veces se ha discutido que tener acceso al suelo (posesién) es el ‘mayor problema que las familias de eseasos recursos tienen que enfrentar al implementar sus propias soluciones de vivienda. Sin embargo, en base a una revisién en a literatura de los sltimos veinte afios de cexpansin en el rercer mundo que hice en otro trabajo (Baross, 1984), Este no ha sido el caso. En Ia mayorfa de las ciudades, la oferta “infor. mal” de suelo ha sido substancial, debido a las situaciones politicas cambiantes, reforzamiento débil o corrupto de los controles de desarrollo, penetracién incipiente del mercado formal al sector del suelo tines eet cesalethamataN, Anilisis det suelo urbane 8 y la persiscencia (al menos en Africa y el Pacifico) de patrones de tenencia del suelo tradicionales. Aunque ta etiqueta dominante, dada al mecanismo de acceso al suelo urbano de las familias de escasos recuss0s, es invasién, [a realidad es que una cantidad abrumadora de estas gentes compré la tierra que ahora posee. Estudios sobre las “inmobiliarias invisibles” demuescran que existe una serie de distincos sistemas de oferta del suelo orientados hacia la capacidad de compra de las familias de escasos recursos. Por ejemplo, el fraccionamiento del suelo en Ia periferia urbana, la prictica del clientelismo politico para apropiarse de suelo perceneciente al sector piblico, y la oferta de terrenos baldios en renta temporal. Ademés, también existe una gran diversidad de transacciones de tierras que tienen lugar dentro de los mismos asentamientos y distritos de habitantes de escasos recursos, incipientemente establecidos. Entonces el problema de acceso al suelo (posesién) no es tanto de cantidad y precio, sino de ubicacién y de que sca apropiado para el desarrollo, Los lotes ubicados centralmente y en las zonas medias de las ciudades, que necesitasian acomodar trabajadores de escasos recursos ligados con actividades localizadas en el centro, estan siendo retitaclos del mercado informal y monopolizados por los sectores privado y pUiblico para el tipo desarrollo PDsCO. En estos lugares, a los terrenos que tienen rescricciones para el desarrollo, se les asignan usos para vivienda de interés social con las subsecuentes implicaciones, ya sea que su ‘ocupaciéa sea s6lo temporal 0 que el costo de introducir servicios sea muy alco. Debo enfatizar, sin embargo, que estas situaciones de uso de suelo “marginal” implican en la mayorfa de los casos, solamente una proporcién pequefia del total del suelo al que fos habitantes de escasos recursos todavia tienen acceso, Revisando el programa de mejoramiento de los asentamientos de escasos recursos en Madrés, Manila, Bangkok yy Jakarta encontré que menos de 10 por ciento de los asentamientos no autorizados fueron descalificados de mejoras subsecuentes en la etapa de planesciGn debido a dificultades inherentes a las condiciones del ‘erreno. (Baross, 1980) ‘Sin embargo la mayorfa de los asentamientos que poseen parvelas cen ciudades no tienen el derecho de desarrollarlo (teneacia). Técnica mente, lis familias que compran un lote de estos desarrolladores “piratas” en Bogotd, de empleados piiblicos corruptos en Karachi, que invaden estuarios en Manila, que recibieron un lore para construir de las autoridades de la tibu en Port Moresby, que compraron una porcién de “sawa” de los campesinos en Jakarta, que compraron un lore a los76 Paul Baross efidararios en México o que fueron asentados cen las tierras desiertas de Lima, todos son debido a que violaron las reglamentaciones de planeacién, construccién ¥ zonificacién que gufan oficialmente el desarrollo PDsCO. Es verdad, |a carencia de derechos para poder construir viviendas en un Area determinada ha desalentado a muy pocas familias pare que conseruyan sus casas, de otra forma no estarfamos siendo confrontados con el ripido crecimiento de asentamientos irregulares, Sin embargo, la amenaza del desalojo y demolicién de desarrollos sin autorizaci6n sigue siendo un obstaculo serio en la consolidaci6n de Ia vivienda (construcciGn) en el Contexto del proceso de desarrollo de OCDsP (Angel, 1984) —Los rofesionistas que estin intimamente relacionados con los eventos del esarrollo urbano en sus ciudades, son testigos regulares de los desalojos de pequefias comunidades, aunque es solamente en raras ocasiones, ue se lleva a cabo la demolicién a gran escala de desatrollos no autori. zados a nivel de la ciudad (Dhakas, Manila, Colombo, Delhi, Sei), Probablemente Ia implicacién mas seria de la ausencia de derechos para el desarrollo del lote (renencia) es que restringe, y en muchos casos nulifica, el acceso la asistencia para el desarrollo delasentamiento (servicios). Al haber estigmatizado el asentamiento como ilegal, las agencias gubernamentales se absuelven de la responsabilidad de extenderles los servicios municipal. Mientras que las familias generalmente tienen éxito invirtiendo y administrando la construcciin de la vivienda, requieren de inversién y colaboracién téenica de las ‘agencias del sector piiblico para completar el proceso de desarrollo en a construccién del asentamiento, El acceso al derecho de desarrollo y el acceso a Ia asistencia se ven generalmente como pasos secuenciales, uno legitimando al otro. En realidad, hay evidencia de que no es necesariamente ast. Las comuni. dades, muy frecuentemente obtienen algunos servicios (de manera sraduab, con més éxito, que obtienen el reconocimiento legal de sus derechos de permanencia y desarrollo (Van der Harst 1974). Una fencuesta aplicada en ocho grandes ciudades de Asia encontraron que entre el 60 y ef 80 por ciento de los habitantes de los asentamientos estaban suficientemente cerca a una escuela primaria piblica 0 tenian un Tose en ou Localidad para vonscrultla. La asistencia era comparable al Promedio de Ia ciudad (Baross 1983). Aunque a principios de Ios 60°s solamence en Lima el 28 por cicnto de los asentamientos ilegales venfan acceso al suministro piblico de agua, 29 por ciento al drenaje conven. ional y 36 por ciento.ala electricidad, estos asentamientos, parcialmente Andlisis del suelo wrbano con servicios, cubsian alrededor de 120 y 130 localidades en la ciudad cen donce téenicamente no exist el derecho al desarrollo (Batley, 1980). Sin embargo, atin el desarrollo completo (consolidacién) de los asentamientos de escasos recursos denteo de la trayectoria del modelo ODSP no asegura necesatiamente la sobrevivencia a la larga de Ia Vesna sande absorbs ors pores fas el mora EI desplazamiento de habitantes de escasos recursos puede suceder stadvalmente a través del proceso de ascenso en in eseala socigeconémi- a0 abmuptamente bajo la presin de una regeneracion y remodelacin. [A mencs que los residentes puedan obtener una adecuada proteccién ppara ol desarrollo las calles serdn destruidas y se consteuirén en su lugar estadios, centios comerciales y ho:eles con la justificacién de un “uso iis eficiente del suelo”. Tanto Singapur como Hong Kong han usado Ja fuerza del estado sin oposicién para demoler las éreas de viviendas pobres. Su programa de vivienda pablica (reubicando familias de freas centrales hacia fraccionamientos distantes) es financiado hasta cierto punto por la remodelacién subsecuente de “Areas de vivienda de bajos estindares” para uso comercial del suelo. De forma similar, el proyecto dc la civdad dentro de la ciudad en Bogota se realiz6 demoliendo doce ccuadras de “vivienda de baja calidad” en el contro de Ia ciudad y reemplczéndolas por departamentos en condominio de ala calidad. Ea Bangkok los habitantes de dreas bien consolidadas son regularmente desalojados para obtener tierra libre para desarrolios comerciales yonyabancha, 1983). vets acl genera sobre a nidenca dees cuatro pobemas de acceso para las familias dle escasos recursos en el conexto del modelo ODP de desarrollo urbano, porque estos son contingentes con un tue nl ae fare a ented evga dea Sa, cl tamato de fa urbe y la casa de crecimiento, valor y fragmentacién cexiscente de la tierra agricola de la periferia, el dominio del sector pi co de suelo, disteibucién del ingeeso, capacidad de compra de los sgobiernos urbanos o agencias encargedas dela dotacién de infaestruc- cura, apercura politica, oportunismo y represién, dinmica de los camt del uso del suelo en el centro, codas estas variables ejercen su influen sobre el proceso de OCDsP y represencan diferentes tipos de obstéculos para su realizacién o transformacién. vpn ndades tansy ne propor mds peyuet de ais de ‘escasos recursos tendein problemas de acceso al suelo (posesién) que en Bombay (Asiama, 1984). Adin asi, dada la madurez. del desarrollo de la infraestructura en Bombay, una proporcién significativamente mayor8 Paul Baross| de esas familias que poscen tierra podrin obtener asistencia para el desarrollo que sus contemporineas en ciudades africanas, En Ankara (1968), Lima (1969), Karachi (1978) millones de familias obtuvieron derechos al desarrollo sobre las tierras que posefan por decretos Dresidenciales, los evales fucson seguidos por una magra asistencia para el desarrollo. Bn Jakarta, entre 1974 y 1984, aproximadamente 800,000 familias reibieron asistencia para desarrollo a través del programa para cl mejoramiento de “Kampong” sin ninguna mejora que lo acompaara en el renglén de la tenencia legal del suelo. An asf, la inexorable feestructuracién de todas estas ciudades implica un reto perenne a la sobrevivencia fisica y ubicacién de comunidades selectas, ya sean éstas {egales o ilegales, mejoradas 0 no, las cuales obstaculizan el “progreso de la modernizacién”. Tomando el ejemplo de la ciudad de Lima y basindonos en cestimaciones generales, a incidencia de problemas de acceso a viviends on servicios puede ser calculada de Ia forma, de acuerdo con los datos ds Batley (1980) En el perfodo de 1965 y 1970, alrededor del 30 por ciento de la poblacién de Ia ciudad fue clasificada como pobre, val Porcentaje fue integrado por familias que ganaban menos del salario minimo. La mayoria de estas familias (dos tercios del total) vivian en barriadas, el nombre local de tipo ilegal de asentamiento OCDsP, que aloja 19 por ciento de Ia poblacién urbana. Bl ingreso en las barriadas cra solamente de 78 por ciento y en Ia batriada més grande eta de s6lo 53 por ciento del promedio del ingreso urbano. Es asi que a finales de Jos sesentas, dos tercios de los pobres de Lima tuviezon acceso al suclo (Posesién), y un tercio no. Probablemente el problema de este segundo Brupo fue que el suelo barato disponible estaba muy alejado le sw ‘trabajo. Datos para aflos siguientes indican un ripido crecimiento de Ia poblacién de las barriadas, tanto en términos de ntimero de familias como de ubicacién. El ntimero de las bartiadas aument6 de 273 en 1970-4 399 en 1978, dando alojamiento a 726,000 habiantes en 19709 1,332,000 en 1978, Para entonces el 32 por ciento de la poblacién de Lima vivia en barriadss. Algunas de estas familias rentaban, pero los Procesos de ocupacién que llevaron a Ia formacién de nuevas barriadas fueron Ilevados a cabo por los posesionarios del suelo. En general, hasta 1968, todas las “barsiadas” eran ilegales, aunque se llevaron a cabo algunas legalizaciones selectivas de 1961 en adelance, En 1968 todos los asentamientos ilegales fueron legalizados a través de tun deereco presidencial que prometia la continuidad de su existencia, ‘desarrollo 0 reubicacién con compensacién en sitios alternativos pare | | Andlisis del suelo urbano * nsteicHinb6caments, ls asntamicntes legals feron bau zados “pasblos nuevo" "putes ovens". Aten tora, en 1968 Cosi amis de xcs fearesqve pean un pedro de ee chevsom Serene» Ser enon ea implomentacin del prognma de errr latency drat de seni ox nay el que ecarecin poles de imenciones Par 1978, tierce dexpnte de que a ples de mejormicne habia empeato, clement 88 por ent de bases habin sda rconoide 57 por cient de a proyectos de mejoramieao bain sido epcbaon pore somes en el 12 porciene de eso se legion a sours talon de propiedad. Del BE por cite el 8 pr cient dels ‘senamisnos fueron delaras erable es dos pan eabccin, Yel 17 por cent quoavonpendlentes El propane dosastonci par {i densi prostis bn tne despa, laments el 10 por sete tebe dain completa de aguy drenaj, 19 orients evo une jain parca. ; “or eenucarandolsesaics aero Hegunoss i sigietes concleines (ons) de problemas de utes 4) Alrededor de! 30 por ciento de los pobres en la ciudad de Lima no tuvicion éxito en obtener suelo para construr vvienda propia. Bsto fue probablemente debido 4 las caracteristicas de ubicacién de Ia demaada. ') Alrededor del 12 por ciento de fas familias pobres que accedieron al suelo {posesién) no tavieron ni siquiera un reconocimiento tentativo de sus derechos ai desarrollo de su loe (tenencia), y 29 por ciento enfrentaron varios grados de incertidumbre en relaci6n a si iban a nenecer 0 tendrian que dejar su lot. perm : ©) E1 60.6 70 porciento que tuvo acceso al suelo y un razonable grag de seguridad sobre la enencia de la tierra no cuvo acceso a asistencia para el desarrollo. 4) BI 14 por ciento vivie en asentamientos que estaban clasificados como “para ser enradicados”, une indicacién de que no tenian acceso a proteeciGn para el desarrollo de su lote. i cud del orden de los obstaculos que Bstos potcentajes indican Ia magnivud del : proceso de desarrollo OCDsP represents para las familias de casos recursos en Lima: un acceso relativamente ficil al suelo (posesin), dificulaées moderadas al obtener derechos para poder desarrollar su lore (Cenencia), severas limitaciones para acceder a la asistencia para el80 Paul Bacoss desarrollo del asentamiento (servicios) y un alto y preocupance porcen- taje de familias, para Iss cuales, el progreso de desarrollo alcanzado std programado para ser nulifieado, Es posible que estos indices hayan cambiado en la dltima década, aumentando los problemas de acceso al suelo, y la cenencia para los nuevos habitantes se haya tomado més dificil, Puede ser que se hayan alcanzado las metas de los programas de dotacién de servicios fijadas anteriormente, y que muchos de los asentamientos ‘que estaban previstos para ser erradicados, se hayan consolidado, 4. EXPERIENCIAS CON LA REMOCION DE PROBLEMAS DE ACGESO Al principio del capitulo hice notar la contradicci6n que hay entre el alto grado de consenso que existe en relacién a la necesidad de tipo PDsCO para el manejo del desarrollo del suelo y los resultados magros, Ya menudo contraproducentes que se obtienen con la implementacién de las politicas recomendadas. No existe consenso sobre lo deseable que es el tipo OCDsP en el crecimiento urbano de los asentamientos populares en paises con una alta tasa de urbanizacién. De hecho, se Puede anticipar una fuerte resistencia por parte de los profesionistas ara reconacer la viabilidad del OCDsP como un proceso eficiente de Construccién en Ja ciudad. An ast, Ins politicas que de hecho han evolucionado “de las necesidades”, muestran un éxito significativo, tanto por su escala como por lo razonablemente largo de los pertodos en que se han dado, respondiendo positivamente al tipo de presiones de desarrollo que el OCDsP genera. Malawi y Colombia son ejemplos en donde los esténdares han sido draméticamente reducides por un nuevo desarrollo urbano para incrementar la accesibilidad de suelo legalmente desarrollado para familias de escasos ingresos. En Malawi, el gobierno proveé suelo que serfa “subdesarrollado” para areas de vivienda tradicional. En Colom. bia, las normas minimas permiten a los desarrolladores privados vender lores vircualmente sin infraestructura (Croke, 1984). En Tanzania y el ‘Sudan se ofrecen ahora lotes sin infraesteuccura para autoconstruccién Y cooperativas de vivienda. Los asentamientos serén dotados de servicios cuando la mayorfa de los ocupantes de los lores se establercan y conseruyan sus casas (Amos, 1985). En Indonesia, la politica de “desarrollo guiado”, ‘aunque todavia no esté en la etapa de la implementacién, se ha disefiado. para facilicar a continuidad de la evoluci6n de los tradicionales “kempongs” dentro de un desarrollo planeado més riguroso de corredores y asi alentar 1a formacién inicial de asentamientos sin servicios piblicos, ‘Analisis del suelo urbano at Hice referencia anteriormente a los programas de legalizacién en Peri, Turquia y Pakistan, que otorgaron derechos para desarrollar, ¥ alentaron la consolidacién de la vivienda en éreas que se desarrollaron ilegslmente en la ciudad, En Bangalore, India, alrededor de 20,000 titulos fueron distribuidos en dos aflos a habitantes de asentamientos ilegales (Micra 1987), en Lusaka pricticamente todos los asentamien= {08 de escasos recursos fueron legalizados entre 1976 y 1980 y en Delhi se legalizan selectivamente “colonias no autorizadas” cada cinco u ocho afios, abriedo asf el camino parala dotacién de servicios e infraestructura, Este proceso ciclico da un impetu a Ja formacién continua de nuevas colonias no autorizadas que a su vez aligeran el problema de acceso al suclo a las familias que no pueden aspirar 2 comprar un lote por la via legal (Mitra, 1986) Las experiencias imaginativas para proveer asistencia con el desarrollo de los asentamientos del tipo OCDsP son pocas, probablemente porque este componente del desarrollo es en el que se hacen sentit mas fuercemente las limitaciones de las tecnologias convencionales pata la dotacién de infraestructura. Ni los gobiernos urbanos ni los habitances de escasos recursos pueden costear la dotacién de servicios a estindares altos ni al ‘margen de las ganancias sobre las que trabaja el contratista tipico. resultado es que se continda usando el estigma de ilegalidad como una lexcusa para borrar de las lists de las agencias que dotan de servicios a grandes sectores de la poblacién urbana. También esta excusa se usa para justificar el lento proceso de seguimiento de otorgar derechos all desarro- Ilo del lowe con asistencia para el desarrollo del asentamiento. Dos notables excepciones de esta experiencia general son Ia del Programa de Mejoramiento de “kampong” en Indonesia y la Accién Comunal en Colombia. En el primer caso, a introducci6n de soluciones a bajo costo, y el enfoque en las prioridades de la comunidad, permici6 al _gobierno de Jakarta extender componentes selectivos de la infraestructura la desartollada informalmente en las éreas de “kampongs”. Entre 1969 y 1979, cerca de 7,700 hectéreas de suelo de “kampong” fueron mejoradas, beneficiando cerca de 3 millones de personas, mas de Jala mitad de toda la poblacién de Jakarta (Devas, 1981). El programa, en promedio, consumié alrededor de 7 por ciento del presupuesto normal para el desarrollo de la ciudad, iustrando que wna politica de asistencia para el desarrollo realista puede af-oncar gastos a escala urbana, atin cuando sea debatible la posibilidad de recuperar eostos de los propios benefciarios (Bass, 1980). El programa de Accién Comunal en Colombia combina Ia contribuciGn de mano de obra y monetaria de los residentes locales con el apoyowe Paul Baross fubemnamentl pra a sesra del desrole, Bn Medelin, Colombia agencia eneargada de a dotacin de infmestructuraes “Empresas Pubes” ts cual consttuye una céula de profesionales que tabsjan on eonjonca con los gas democrcs de sicimes ds are oy regents ne infest, Ess progam se san on expe eee agencia encargnda de la dacin services y en ls pstdades salon ‘ontibuciin de recursos de lo residents lees Fl eael nat aan financial proms vio de x gannciss de haber veneer ol sien que apabael aenpuerolnalzadoenelcennde newhoneta oo fue consi en ene De un ipo diferente, per gual de pometedor sl experiencia auc ex veniendolugaren Kaichi,Aquruns onanizciin so cohen mena aque taj con na poblatgn de 80,000 habeas news dtea de aponinaamente 5000 ares grupo de telcos nencnn ls comida en unidades de “mohalis’,inea rites dere 20,40 fais, y desi sluiones tei denn yeaa aio costo, ls cuales pueden ser consrutdnsy fnaneindns ono, tsdentes lls Ea ee due caus arp “heel one 11 red lca, una resin comunalinesistbe ee gonenda Renee autoridad encargada del desarrollo urbano pats que conn ia neers ls ees tones pr comico pre lad elo tr nlin lps de deal pr ge say En ci piso ha sido mis dic elevar Ia cuentin de protec paral dssrolo del oe aun nivel de poiea wm bids eae ncucnen entre ds podernascorents ls fueron del meade ga ideologa dela modemiacion. Econdmicamenta ls Seas de ewseoa te excasos recursos So han vit rptamente eno mveniones de een stiindares en suelo urbano, y estéticamente como ‘Panoramas indeseables, De hecho, los desaljs de on habitame de lo seentnones de cerneg secunos son, fcuentement, el hjcv encode I pleas ac ag ths d veda Ue dsr pene in emg, existe eemplovalentadoes de qu la seadencla, que empeaten cindaes european de potegery mes leewentor ong Pubes, ha empezado a frase a un buon némero de coduaes fe tecer mondo En Taper secedunaagrncis que aonds nnn del deteror econsmieay fico de Modine el conto Whrore de ‘ines Aue el Cento, esa ognzscién proves vviends onceaes para un gran nimezo do familin de enemies scenes Agen inicitmente el progama ravo una connotaion sauccleaen yas Anilisis del suelo urbano 83 ‘conservaci6n del patrimonio, muy pronto se hizo evidente que el trabajo deberia enfocarse de forma diferente. Es decir, centrarse en Ia dinémica de cambio que afecta al sector residencial de los habitantes de bajos re- ‘eursos, al sector informal comercial en el centro de la ciudad, en los incentivos econ6micos y legales que resultarian en la preservacién y mejoratrienco del 4rea. En Bombay se creé durante 1968 un Cuerpo de Reparacién y Reconstruccién de Vivienda para proteger los “chawls” dentro de la ciudad. Estos “chawls” fueron originalmente construidos ‘como vezindades para los obreros textiles a principios de siglo y todavia aloja entre el 10 y 15 por ciento de los habitantes de escasos recursos en sitiosimportantes. E] documento que contiene las politicas urbenas, explicitamente manifiesta que mantener vivienda popular en sitios estratégicos del centro de Ia ciudad, en donde existe una fuerte presién del mercado con el objeto de un re-desarrollo para usos residenciales y ‘comerciales de altos ingresos, era un interés del sector piilico para el funcionamiento econémico de la ciudad. El programa utiliza un sistema de impusstos imaginativo para todos los “chawls” que sirve como capi- tal seminal con el fin de reparar, mantener y mejorar Ia calidad de las ‘eonstrucsiones que empiezan a dereriorarse debido ala falta de inversion de sus duefios. Anualmence, alrededor de 4,000 viviendas son mejoradas, reparades 0 reconstruidas. Recientemente, el Consejo de Vivienda Maharashtra, Ia agencia responsable por la implementacién del programa, empez6 un proyecto piloto con el fin de extender el trabajo hacia un nivel de manzanas para el mejoramiento y la reconstruccién (Das 1985). El origen hist6rico de los proyectos de “tierra compartida” en Bangkok se puede también remontar a la preocupacién por proteger Areas residenciales de escasos recuros que existfan en Ia ciudad, Enfrentados con 6rdenes de desalojo, los habitantes que poseian lores empezaron a negociar para la consolidacién de sus viviendas en una porci6n de suelo, mientras que, a cambio, los duefios del terreno podian recibir baldia la otra poreién. Después de unos proyectos experimentales que fueron implementados por organizeciones no gubernamentales, un programa de tierra compartida a gran escala se llevé a cabo con el apoyo de la Auoridad Nacional de Vivienda en Klong Toey. El érea toxal del proyecw fue de 130 acres, yue acvmnods « 5,300 familias, y el 40 por ciento del suelo fue regresado al dueiio original, a Autoridad del Puerco, ¥y €1 60 por ciento fue usado para mejorar y consolidar la vivienda cexistente, mientras al mismo tiempo se oftecieron lotes desarrollados para familias que tuvieron que ser reubicadas (Boonyabancha, 1985).a Paul Baross La tierra compartida ha probado ser una herramienta efectiva no sélo como tun “método de mejoramiento de cugurios” sino como ta mejoramiento a fin de combatir el desalojo y proteger los derechos de los habitances de escasos recursos para desarrollo en lugares de la cidad en donde la propia cexistencia de la vivienda de escasos recursos es cuestionada. 4. Conetiistones Este articulo es radicalmete diferente a la biésqueda ortodoxa de dovar, ya sean unidades de vivienda terminada o de lotes con servicios, a familias de escasos recursos en las cindades del Tercer Mundo con una tasa alta de crecimiento. Los dltimos 20 afios de experiencia sobre Ia biisqueda ortodoxa, han servido de capital politico a los gobiernos y de justificacion para los gastos de las insticuciones encargadas de vivienda Y desarrollo urbano, pero han resultado poco tangibles y resolutives para los pobres de la ciudad. La gran mayorfa de las familias de escasos recursos desarrollaron el suelo urbano desde la ecapa inicial de ocupacién y construccién hasta la etapa de consolidacién de diferentes asentamientos, en donde la participacién del sector paiblico concribuyé con la dotacién de servicios y la integracidn legal a la ciudad. La masiva cantidad de nuevos habitan- e6 que implican las futuras asas de crecimiento urbano proyectadas, deberian de ser una advertencia para nosotros de que el tipo OCDsP de desarrollo urbano seguird siendo la forma dominance de construccién en Ia ciudad. El entendimiento de este proceso de desarrollo al nivel uurbano y a una eseala local, y el idear herramientas econdmicas, legates © institucionales apropiadas como respuesta, seté el reto para los planifi- adores y administradores urbanos en el futuso, Experiencias recientes con “amnistfa urbana”, “mejoramiento de asentamientos” y “desarrollo de colonias”, son las tencativas precursoras de estas herramientas. Es también posible expandir algunas experiencias del modelo de desarrollo POCDs (Planeacién, Ocupacién, Construccién y Doracién de servicios), el cual podria ser un marco evolutive menos contflictivo para la consolidacién de los asentamientos que el modelo OCDsP. Estas experiencias son en gran medida histérieas. Duranre la separacién de India y Pakistan, un mimero sustancial de refugiados fueron asentados cn sitios planeados provisionalmente alrededor de Karachi, Lahore, Delhi y Calcuta. A fo largo de 20 afios, estos asentamientos se han desarrollado gradualmente y ahora forman un distrito que se encuentra Andlisis del suelo uebano 85 bien integrado a la ciudad, Muchos sitios de reubicacién que surgieron ‘como resultado de programas de desalojo de asentamientos de habitantes de eseasos recursos, muestran una tendencia a una consolidacién simi- lar. A pesar de que la ubicacién de estos proyectos fue inadecuada para las familias a las que se les forz6 a dejar freas més ventajosas de la ciudad, el simple desarrollo en términos de lotificacién aseguré las oportunidades de desarrollo para otras familias de escasos recursos. Un esfuerzo mas consciente y organizado para oftecer oportunidades para el desarrollo de vivienda para familias de escasos recursos, de acuerdo con ¢l modelo POCDs, fue reportado por Cebunar en las Filipinas. En este lugar una organizacién voluncaria asisti6 a un grupo de 20-40 familias « buscar y comprar suelo de los campesinos suburbanos, y plancaon el desarrollo colectivo del terreno. El programa, que empez6 debido a los retos de desalojo de asentamientos locales, ahora ha comado su momentum. Nuevos grupos compraron terrenos adyacences y continusron el desarrollo de los grupos previos, extendiendo calles & infraescructura local. La organizacién no gubernamental, que finalmente gan6 te1reno a la “alternativa de desarrollo” propuesta por el sector iiblico, ve con desdén los beneficios de las prictieas de Ia planeacién, formal. De acuerdo con Fernénder: Las cooperativas ignoran los reglamentos de vivienda y leyes de fraccionamiento. La justificacién es que estas leyes fueron disefindas para proteger de los desarrolladores a los compradores, en este caso especial, la cooperativa es compradora y Aesarrolladora a la vez. Los reglamentos oficiales provocarian que el proyecto fuera caro y requeririan procedimientos tediosos de aprobacién. De cualquier forma, estén hist6ricamente fuera de Ia experiencia de habitantes de un asentamiento de escasos recursos.” (1985: 69) Puede parecer que en este articulo la nocién de planearla administracién del suelo urbano fue etiquetado como inapropiado para influenciar los recursos de Ia oferta de suelo y la docacién de servicios para el crecimien- to urbano. Esto no es intencional. La participacién del gobierno, directa « indirecca, seguiré sicudy un componente clave para inerementar el acceso del suelo, derechos de desarrollo, asistencia con el desarrollo y proteccién para el desarrollo. Este papel del desarrollo urbano, sin ‘embargo, debe cambiar, de centrarse en preplanear y en dotar de servicios, a establecer una asociacién més eficiente e igualitaria con los habitantes en las acciones posteriores a esta planeacién.APENDIcE Técnico Designemos, conceptualmente, tes diferentes precios para nuestra mercancia: la vivienda. Precio de produeci6n: Co) Precio de asignacion: (A) Precio de mercado: ay Se designa el costo total de los gastos incurrides por el desarrollador para a produccién de la mercancia-vivienda como Precio de Produccién (P). EI (P) incluye suelo y mano de obra, peto excluye ganancias. Se designa como Precio de Asignacién (A) al costo de obtencién del producto-vivienda del productor por el compradot (inquilino). El (A) luye el precio de venta, costos de transferencia y registro y, si es aplicable, también incluye los pagos irregulares de “mordidas”. ‘Se designa como Precio de Mercado (M), al promedio de precios de ™mercancia-vivienda similares a los que se comercia en Ia misma zona 0 zonas similares en la ciudad, Se observar que en la produccién comercial o de mercado de la ‘mercancia-vivienda, la relaci6n entre esos precios es: 1 PcA=M que el Precio de Asignacién es el mismo que el Precio de Mercado y el Precio de Produccién es menor que el Precio de Asignacién, y PA es la diferencia de Ia ganancia, Cuando la mercancia-vivienda es producida por el sector piblico, ¥ irigida socialmence a beneficiarios especificos, entonces se asume que Ja relaci6n entre estos precios es 2. P=AcM Que el Precio de Asignacién es el precio fijado al nivel de Precio de Produccién que es més bajo que el Precio del Mercado prevaleciente por Ia misma mercancfa-vivienda y APM es el subsidio del excedente al consumidor. Andlisis del suelo urbano 87 3. P>AyAcM que el Precio de Asignacién es més bajo que el Precio de Produccién y también menor que ef Precio de Mercado, y AAP es el subsidio de produccién. En la esfera de mercancias-vivienda producidas por publicidad, existen tres fuentes de inquiceud: ) Si APM es mayor, entonces el geupo al que fue ditigido el proyecto es probable que vend. b) Si AAP es grande, el productor <« decapitaliza ©) Si A> Mel proyecto permanece vacante, Desde luego Ia peor situaciéin es cuando P > A > M. Como un modelo generalizado, se recordaré que la secuencia del desarrollo de tos asentamientos privades producides comercialmente Mifiere de los “legales” a “ilegales” legal ilegal zo LA “desarrollador ilegal” DsT P fe ‘desarrollador legal” LA. ° P Ds sT c s 0 ZOpP1 ZO = ronitieacién; ST ~ DocaciGn de servicios Troncales; G = Construccién; IS = Integiaci6n del Suelo “Land Assembly"; P = Phanescién; S ~ Doracién de Servicios, 0 = Ocupacisn Se asume «jue ef “desarrollador” entra al proceso “legal” de desarrollo cen la etapa ile LS (Integracién del Suelo, “Land Assembly”). Para todos88 Paul Baross fos siguentes pasos, Ia ecuacién P < A = M, es aplicable. 1 precio inicial de produceién para el desarrollador “legal” es el del suelo més los pagos. El desarrollador toma su terreno de los terratenientes, para ‘quienes, en Ia etapa de zonificacién y dotaciOn de servicios troncales, In ecuacién P > A A < Me sostiene por las etapas restantes de ST, Ds y Zp. Por lo que el desarrollo “ilegal” permanece menos caro para las familias que participan en el proceso de desarrollo, que e} desarrollo legal”, en donde las familias compran la produccién final, Esto se puede ejemplificar como sigue: LEGAL ILEGAL PERO. Zonificacién PsAcM P>A MG) Servicios Tioncales © P>AA Mil) Tntegracidn del Suelo PPiil) Docacién de Servicios PeA=M P PQ) Ocupaciéa POASM P-A-M = M()>MGD Anilisis del suelo urbane 89 Bintiocraria Autos, F. (1986). Cost, self help and polities’ en Habitat International, Vol. 10, No/2 Avocet, S, Er aL, (eds) (1984). “Reflecting on the land issues” en Angel, S, Archer, R., Tanphiphat, S. y Wegelin, E. (eds), Land for housing she poor, Singapore, Select Books. Astawa, S, (1984). “The land factor in housing for low ineome urban settlers in Ghana”, Thitd World Planning Review, Vol. 6 No. 2. Banoss, P. (1980). Experiences with settlement improvement policies in south ease Asia, four case studies, Rocterdam, TAS. Banoss, P. 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