2.1.1.1.

Va de desarrollo de la ciudadana y la creacin de espacios

pblicos como estrategia del Presupuesto Participativo.
Liliana Miranda Sara y otros (2003), explica: que una estrategia que
pretenda transformar el fondo de las relaciones entre gobernantes y
gobernados debe partir de una visin integral de la realidad; reconocer las
contradicciones sociales y las identidades colectivas; combinar formas de
representacin directa y representativas; y abrir canales y mecanismos claros
para la toma de decisiones1.

Coherente con ello, y como parte de procesos integrales de planificacin y

gestin, las experiencias de presupuesto participativo pueden y deben afirmar
el espacio pblico favorable a la posibilidad del desarrollo de la ciudadana,
mediante el ejercicio de los derechos ciudadanos. El presupuesto participativo
es un vehculo que nos permite construir juntos ciudadana y democracia. Es
pues una respuesta a la cultura poltica tradicional y significa un cambio
cualitativo en la administracin pblica. La comunidad, al movilizarse, aprende
nuevos roles y gana en la construccin de una ciudadana plena, incidiendo
positivamente en el diseo de polticas o proyectos sociales necesarios que
impliquen mejorar la calidad de vida de la poblacin, y lograr que los recursos
pblicos se asignen con mayor transparencia, controlando permanentemente la
accin de gobierno y sus mltiples impactos, contribuyendo en la toma de
decisiones. Esta construccin de ciudadana plena por la informacin, toma de
conciencia y apropiacin de los derechos y deberes en todas las dimensiones
de la vida en sociedad, deben reflejar una sntesis equilibrada de la ciudadana
social, econmica, poltica y ambiental, conforme corresponde a un enfoque
integral de desarrollo que tiene por centro de sus preocupaciones la mejora de
la calidad de vida de todos los segmentos de la poblacin 2.

La puesta en prctica del presupuesto participativo implica tambin el

cuestionamiento de los fundamentos, de las formas de dominacin y de la
cultura poltica basados en la tutela, el clientelismo y la irrespetuosa
1 MIRANDA SARA LILIANA Y OTROS. Presupuesto Participativo y Agenda 21.
Construyendo ciudades para la vida. Fondo Editorial del Congreso de la
Repblica. Lima Per. 2003. Pginas 103.

2 Ibdem. Pginas 103 a 104.

manipulacin de las necesidades sociales. La construccin del presupuesto es
un desafo para la consolidacin de sujetos-ciudadanos, poseedores de
derechos y deberes, y este nivel exige necesariamente el desarrollo de la
cultura de pago. El presupuesto participativo es pues una va para la
erradicacin gradual de los beneficiarios pasivos, clientes annimos de las
polticas y programas asistencialistas. Situacin concreta esta que se convierte
en un factor de vulnerabilidad de la dignidad humana.

Es pertinente recordar que un factor importante para el desarrollo de la

ciudadana es la autonoma de las organizaciones sociales. En buena medida
la velocidad y profundidad del proceso de presupuesto participativo, como de
toda experiencia democrtica innovadora, dependen de la capacidad de las
organizaciones sociales para comprometerse en la aventura cvica y/o poltica,
y autorregularse, sin necesidad de acudir a la garanta de las leyes o a pedir
permiso al poder estatal. Pero la autonoma requiere de la informacin. El
misterio, el secreto, el ocultamiento de la informacin son prcticas antiguas de
quienes detentan el poder poltico, y de la burocracia tradicional que le sirven
de soporte y de base de reproduccin.

Cuanto menos sepan los gobernantes acceder libremente a la informacin

sobre los ingresos y gastos municipales; a los motivos para la asignacin de
recursos y licitaciones pblicas, adquisiciones, manejos de personal, etc. Estos
hechos ayudan a garantizar la voluntad efectiva de democratizar el Estado. La
autonoma exige tambin capacitacin y formacin, desarrollo de la capacidad
de autogobierno, respeto por el crecimiento de las organizaciones sociales 3.

El presupuesto participativo va ms all de una nueva forma de participar.

Aporta una autntica respuesta al dficit de renovacin democrtica de la
accin poltica creando un nuevo espacio pblico donde se encuentran los
ciudadanos, los regidores y alcaldes, convirtindose ese espacio en un efectivo
centro de decisin. Este espacio, asimismo, facilita la generacin de una
ciudadana ms consciente, ms crtica y ms exigente.

El presupuesto participativo implica en la prctica promover otra concepcin

respecto al papel y rol de la municipalidad, supone otra idea de Estado y

3 Ibdem. Pgina 104.

plantea una concepcin distinta de la cuestin pblica, de la poltica, de la
democracia y de la propia economa. El presupuesto participativo bien
orientado puede contribuir a invertir los poderes para bloquear y revertir los
privilegios locales, reducir la apropiacin privada de los recursos y promover las
ciudades como cuerpos dinmicos al servicio ms equitativo de todos. En
suma, es una va para construir poderes locales democrticos. Veamos: El
problema es quin maneja al aparato del Estado y para quin lo hace; el
problema es que la comunidad organizada sea quien decida en qu, dnde,
cmo y cundo se utilizan los recursos financieros, materiales y humanos del
Estado.

El presupuesto participativo nos acerca a la comprensin de que es muy

importante que se gobierne para el pueblo, pero que es mucho mejor que sea
el propio pueblo quien gobierne. Es en este contexto que se har posible que
muchos conceptos (la libertad, la democracia, la solidaridad, los derechos
humanos, la ciudadana, la asociatividad, la participacin y la vida misma)
comiencen a adquirir nuevos significados4.

El mismo autor nos seala lo siguiente: Para que las iniciativas de presupuesto
participativo tengan cursos positivos y contribuyan a la sostenibilidad del
desarrollo, es bueno considerar lo siguiente:

a. La voluntad poltica: factor indispensable

Para que la ciudadana participe activamente en las decisiones fundamentales

del presupuesto (poltica tributaria, polticas de servicios y de obras,
fiscalizacin en la ejecucin presupuestal) es indispensable la voluntad poltica
de los gobernantes: voluntad de redistribuir el poder, de trasladarlo; de facilitar
el crecimiento de la sociedad civil y de sus organizaciones, de respetar sus
decisiones (Zabalza, 2001). Pero si al lado de este factor no tenemos
mecanismos institucionalizados que expresen la voluntad de la ciudadana, los
procesos de presupuesto participativo se haran vulnerables porque se
supeditaran a la voluntad de los gobernantes, en cuanto a su continuidad,
velocidad, profundidad y alcances.

4 Ibdem. Pginas 105 a 106.

 b. La necesidad de construir una agenda para el desarrollo Local

Ante la multiplicidad de necesidades y demandas sociales, el presupuesto

participativo debe gestionarse como una gua para la accin en lo econmico,
social y ambiental que refleje la planificacin estratgica y participativa del
desarrollo, as como las prioridades debe plasmarse va presupuesto
participativo.

c. Un emparejamiento necesario: la asignacin de recursos y la

calidad del gasto pblico

Tan urgente es institucionalizar una mejor asignacin de los recursos pblicos,

como asegurar la mejor calidad del gasto. El anlisis del presupuesto por la
ciudadana constituye una de las herramientas ms eficaces para mejorar la
eficiencia y la calidad del gasto. El proceso aporta opiniones, crticas,
sugerencias, propuestas, contribuyendo as a tomar decisiones eficaces. La
discusin sobre los ingresos (qu ingresos, cunto y quin paga) y de los
egresos (quin ser beneficiado, con cunto y en qu momento) en un contexto
de escasez de recursos, facilita que con el tiempo la ciudadana perciba los
lmites y potencialidades del gobierno para promover el desarrollo.

El proceso de presupuesto participativo resulta til por su capacidad de presin

a favor de la eficiencia, por el estmulo a la planificacin centrada en los
intereses prioritarios de la poblacin, por motivar una mayor transparencia y por
sujetar a los funcionarios y trabajadores a controles sociales cada vez ms
estrictos.

d. Impulsarlo como canal de movilizacin y de eficiencia y eficacia

social del gasto pblico

La experiencia del presupuesto participativo implica la movilizacin de diversos

factores interdependientes, relacionados con la generacin de procesos
democrticos. No hay presupuesto participativo sin movilizacin ciudadana. La
apertura de la administracin municipal hacia otros actores de la sociedad civil
permite generar y ejecutar estrategias concertadas de desarrollo a escala
humana. Se fortalecen as objetivos e intereses conjuntos y se maximizan los
resultados territorialmente. La participacin ciudadana es un proceso lento,
pero de fecundos resultados para fortalecer los objetivos de los gobiernos
locales y ofrece a la poblacin la posibilidad de participar en la construccin de
un entorno saludable y de un bienestar econmicamente factible, socialmente
equitativo y solidario.

La participacin ciudadana no puede establecerse por decreto. Es la resultante

de procesos culturales con diversos ritmos, en los que las normas sugieren
ciertas conductas las cuales sin embargo, no pueden ser impuestas. En ese
proceso, tanto el gobierno como la ciudadana tienen que perder mutuas
desconfianzas y ganar mejores condiciones para trabajar juntos.

e. Vehculo para introducir la tica en la gestin pblica

El dficit de tica pblica es clamoroso. Se refleja en privilegios, prcticas

excluyentes, clientelismo, corrupcin, nepotismo, autoritarismo, el copamiento
partidario de la administracin pblica, gastos de psima calidad, adquisicin
amaada de bienes y servicios, los sistemas de control ineficientes, etc.
(Carrillo, 2001). Desde una perspectiva de sostenibilidad del desarrollo, no
tico resulta transferir a otros los costos generados por las propias
ineficiencias e irresponsabilidades, o que la burocracia municipal despilfarre los
recursos, o que las autoridades locales usen los bienes pblicos como si
fuesen propios; ms an, no pagar los tributos a tiempo o evadirlos. Estas
acciones alejadas de la tica inciden en la insostenibilidad de los procesos de
gestin y del desarrollo mismo. En ese plano, el presupuesto participativo como
vehculo de reflexin, de debate, de cambio de la cultura cvica y poltica,
puede convertirse en una herramienta valiosa para producir el encuentro de la
tica con la gestin pblica.

f. Realizar acciones con valor estratgico

Cada obra o servicio priorizado y ejecutado por los ciudadanos vale tanto por el
beneficio concreto que aporta como tambin, desde la filosofa de la
democracia y de la sostenibilidad, por su carcter potencializador y organizador
de los ciudadanos para decidir los asuntos de su comunidad. La sinergia
resultante de la aplicacin de los procesos participativos es la principal
herramienta de aprendizaje para la transferencia efectiva de reas decisionales
y el nico factor capaz de asegurar una viabilidad del proceso de
descentralizacin.
A travs de la participacin con acciones de valor estratgico, como lo
sostienen algunos investigadores, pueden cambiarse las reglas de juego: pasar
del reclamo de valores a la creacin de valores.

g. Buscar la ganancia de todos, que nadie pierda

Con el presupuesto participativo los gobiernos locales salen ganando mucho,

pues a travs del consenso legitiman la seleccin de polticas, entablan una
relacin ms armnica con los ciudadanos, se hacen ms efectivos. Pero
tambin ganan los ciudadanos. Est demostrado que slo promoviendo las
decisiones desde abajo y no por la va cupular, desde arriba, se podr avanzar
en la definicin de polticas pblicas con un enfoque de Estado, es decir, que
responda a los intereses y necesidades de todos los ciudadanos.

Para asegurar que ganen todos es indispensable:

Combinar la accin con la capacitacin

Fortalecer a los actores sociales y a los propios gobernantes

Legitimar las polticas a travs de la concertacin y de la cooperacin

pblico-privada.

Organizar y movilizar adecuadamente a la sociedad civil.

Institucionalizar las experiencias, a fin de evitar su exclusin al

cambiar las autoridades polticas.

h. Articular la aproximacin a la poltica con la necesaria Reforma del

Estado

El presupuesto participativo contribuye a la politizacin de los ciudadanos (en el

mejor sentido de la expresin), y al mejor desempeo de los lderes y de los
tcnicos de la administracin pblica, que pasan a descubrir el territorio y la
ciudad donde habitan y la dimensin de las necesidades de la poblacin. El
presupuesto participativo puede atraer a la poltica a los habitantes que nunca
haban siquiera soado en participar en la toma de decisiones. El proceso de
consultas, los debates sobre polticas pblicas y el impulso de experiencias de
control social y de cogestin ayudan significativamente a ello, al promover una
participacin consciente y su organizacin, as como interaccin entre la
comunidad y el gobierno local para buscar el mejoramiento de la calidad de
vida.

Para asegurar en un futuro una mayor eficiencia y eficacia del presupuesto

participativo, es indispensable articular estas experiencias con la reforma del
estado. Se requiere especialmente la descentralizacin, pero tambin la
reforma de los sistemas de gestin administrativa como el presupuesto, el
crdito pblico, la adquisicin de bienes y servicios, la reforma de la
administracin de los recursos humanos, etc.

i. Usarlo como medio para articular las polticas hacia la

sostenibilidad

El presupuesto participativo es un avance hacia una distribucin ms eficiente

de los recursos pblicos. Pero es insuficiente por s slo para lograr el
desarrollo. Debe buscarse la articulacin del impulso promotor de los
presupuestos participativos con la puesta en marcha de polticas econmicas y
manejos financieros que enfrenten la desigualdad y la inequidad, que
garanticen la justicia social y busquen el desarrollo integral del pas, las
regiones y localidades, en una perspectiva de desarrollo humano y sostenible.

Para lo dicho se requiere de la cultura del dilogo y de la coordinacin, as

como de la construccin de consensos entre las autoridades locales y la
sociedad civil organizada para alcanzar objetivos compartidos y, por tanto,
avanzar hacia el afianzamiento de los objetivos del desarrollo. En otras
palabras, se necesita de polticas integradas y transectoriales, que puedan
construirse gracias al efecto catalizar del presupuesto participativo.

j. Los alcances de la metodologa

En cada localidad, la metodologa del presupuesto participativo debe adaptarse

a las normas legales, valores y conductas sociales vigentes. Esto significa, por
un lado, la necesidad de una normatividad legal, muy general, que defina
quines son los actores del proceso y qu debe hacer cada uno de ellos, las
maneras de relacionarse, las fechas de inicio y trmino, el efecto de las
opiniones canalizadas; y, de otro lado, de procedimientos formales e informales
(identificacin de necesidades, cmo incorporar a los actores excluidos,
informacin, etc.) con la flexibilidad suficiente, para permitir su adaptacin en el
tiempo y en el espacio.

k. La necesidad de construir una estrategia eficaz

La capacidad de formular y poner en marcha estrategias locales efectivas de

desarrollo, y por lo tanto del presupuesto participativo, depende de muchos
factores; particularmente de (Prats, 1997):

a) De la existencia de un liderazgo eficaz, es decir, de direccin creble,

capaz de articular una visin viable, que sustente una alianza suficiente
para impulsar planes, programas y proyectos de desarrollo y vencer las
resistencias que se encuentren en el camino.

b) Del tejido institucional y cultural, es decir, de las verdaderas reglas de

juego poltico, econmico, social, ambiental, interiorizadas y aplicadas
por los diferentes actores importantes.

c) La capacidad para formular e implementar las polticas pblicas

necesarias para enfrentar eficazmente los retos del desarrollo.

Los tres factores se encuentran profundamente interrelacionados y dan

sustento a la gobernabilidad democrtica en los espacios locales. Todos ellos
son importantes, especialmente el liderazgo favorable para los cambios.

Desde un enfoque de gobernabilidad democrtica, el liderazgo tiene que ver

ms con las funciones y procesos, que con las personas. Recordemos que el
progreso es impulsado por fuerzas polticas, sociales econmicas, las que son
moldeadas por el nmero y calidad de personas comprometidas, los cambios
hacia el progreso nunca se producen por s solos. El surgimiento de nuevos
modelos mentales, percepciones o aprendizajes, el cambio de actitudes, la
adquisicin de nuevas competencias son procesos que pueden darse ms
rpidamente y mejor cuando se dispone de liderazgo.

El liderazgo transformado no es una cuestin limitada a las altas autoridades,

sino que debe extenderse al conjunto de la sociedad; debe desparramarse en
todos los segmentos sociales. Los lderes deben ponerse al frente, procurar
visin y sentido de direccin, comunicar y construir confianza. En sociedades
con altos niveles de capital social, el liderazgo tiende a ser plural, participativo y
orientado al futuro. En las sociedades con bajos niveles de capital social, el
liderazgo tiende a ser concentrado y de visin corta.

El liderazgo transformador para el desarrollo local, exige, por lo menos cuatro

requisitos:

Visin. Esta, a su vez, requiere de la comprensin de los intereses a

corto y largo plazo de los actores sociales; la percepcin precisa de los
intereses y equilibrios en los cambios institucionales vigentes; conciencia
suficiente de los impactos que los cambios presentes y futuros tendrn
sobre el conjunto de la sociedad y de sus actores. La visin debe ser
innovativa y conectada con los intereses y motivaciones de amplios
sectores.

Legitimidad. Esta permite una comunicacin efectiva entre el liderazgo

y sus audiencias. Tal comunicacin depende no tanto de las habilidades
para comunicar como de haber alcanzado credibilidad y confianza. Estas
no proceden de cualidades personales sino que son el producto de un
proceso de percepcin, de consistencia y de coherencia entre el
discurso, las acciones y los resultados.

Capacidad para trabajar adecuadamente en el conflicto. Este no

debe ser rehuido, sino enfrentado y tratado como un estmulo del
proceso de desarrollo y de aprendizaje social. Para ello es necesario
desarrollar la capacidad de convertir demandas, valores y motivaciones
conflictivas en cursos de accin coherentes.

Capacidad para actuar como catalizador del proceso de aprendizaje

y de adaptacin social. Es la capacidad de plantear cuestiones y
opciones difciles, cuyo enfrentamiento no tiene respuestas establecidas.
La capacidad para provocar y conducir estos procesos es quizs lo ms
sobresaliente en el liderazgo5.

5 Ibdem. Pginas 110 a 117.