[Doctrina] Los recursos ordinarios en el proceso contencioso administrativo (*)

Autor/es: Por Safi, Leandro K. . EDA, [255] - (29/11/2013, nro 13.374) [Publicado en 2013]
I

Introduccin general

Una de las herramientas ms importantes que debe saber manejar el litigante que se ve involucrado en un
proceso judicial consiste precisamente en la tcnica de los recursos(1). El xito de un proceso depende
muchas veces de la correcta utilizacin de los recursos, siendo que quien domine esa tcnica podr revertir
resultados adversos, y quien la desatienda puede llegar a perder el juicio, por dejar firme
involuntariamente resoluciones contrarias a su derecho.

Los recursos son desde este prisma una valiosa herramienta con la que cuentan los litigantes para
defen-derse de resoluciones judiciales adversas a su respecto, cumpliendo importantes finalidades en el
esquema del proceso.

Representan un mecanismo de impugnacin interno e inherente a todo proceso, que permite a los litigantes
sometidos a la jurisdiccin cuestionar las resoluciones judiciales que se dicten en ese mbito, cuando las
consideren desacertadas, por ser equivocadas y provocar un agravio indebido a su respecto, ello as con la
finalidad de obtener un segundo control sobre las mismas, y de esa forma revertir lo resuelto en sentido
favorable a su planteo.

Si bien por fines didcticos la etapa recursiva suele presentarse como si apareciera en el ltimo tramo del
juicio, casi al final del proceso, como paso previo al arribo de la cosa juzgada, lo cierto es que la cuestin de
los recursos gravita sobre todo el trmite de una causa, desde el inicio hasta su cierre, habida cuenta de que
los agravios y desaciertos que justifican su utilizacin pueden producirse en cualquier momento, antes,
durante y despus de la sentencia.

Sobre la base de este punto de partida, la primera gran divisin que se impone realizar en la temtica
recursiva de cualquier tipo de proceso es la que exige distinguir entre los recursos ordinarios y los
extraordinarios.

Los recursos ordinarios pueden caracterizarse como los mecanismos de impugnacin comunes y corrientes,
que se tienen a la mano, en las instancias ms inmediatas (primera y segunda), para corregir ante los
tribunales de grado las falencias habituales que pueden presentarse en los fallos, vinculadas con errores in
procedendo o in judicando, en cuestiones de hecho o de derecho, sin exigir los mayores recaudos de acceso
a los Tribunales Superiores.

Los recursos extraordinarios en cambio son los que se presentan luego de los ordinarios como
impugnaciones excepcionales, de acceso restringido y limitado, para llegar a las instancias superiores
(Superiores Tribunales), con el objeto de corregir no cualquier error, sino las falencias jurdicas ms graves y
menos frecuentes, bajo causales tipificadas (sean in procedendo o in judicando), con el objeto de lograr su
revisin en las ms altas esferas de la justicia.

En general, el catlogo de los medios recursivos tiene un orden de aparicin que en alguna medida va
coincidiendo con la entidad del vicio cuestionado y los efectos pretendidos con la impugnacin, desde los
ms leves vinculados a la correccin formal de meras irregularidades escriturarias, hasta los ms graves que
pueden llevar al derribo mayor, aparejando la nulidad de la decisin y el eventual reenvo de la causa para
su nuevo juzgamiento.

Respecto de los recursos ordinarios, partiendo de un esquema de doble instancia, la teora general de la
impugnacin usualmente alude a cinco clsicos: i) aclaratoria; ii) revocatoria; iii) apelacin; iv) nulidad; v)

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queja.

Respecto de los recursos extraordinarios, en provincia se regulan tres [3] de acceso a la SCBA: i)
extraordinario de inaplicabilidad de ley (RIL); ii) de nulidad extraordinario (REN), iii) extraordinario de
inconstitucionalidad (REI).

Finalmente, al esquema recursivo local se le agrega posteriormente el recurso extraordinario federal (REF),
comn a todas las jurisdicciones, reglado en el art. 14 de la ley 48 y en el CPCN, para acceder por va
apelada a la CS.

El avance en esta lnea recursiva como es sabido resulta escalonado y se va angostando, hacindose
ms difcil en la medida en que pretende accederse a los niveles ms altos de la pirmide jurdica,
provocndose ese angostamiento por la necesidad de agotar las instancias previas, sortear las mayores
formalidades y cargas tcnicas y reservar la competencia de los Tribunales Superiores para los casos
jurdicos ms relevantes de afectacin de derechos.

Dentro de este universo temtico, en el presente trabajo abordaremos algunas cuestiones vinculadas con la
tcnica de los recursos ordinarios en el mbito del proceso contencioso administrativo de la Provincia de
Buenos Aires, ello as con el objeto de revisar el modo en que est reglado el tema respecto del fuero y de
sealar algunas dificultades prcticas que se presentan en su funcionamiento, producto de la interpretacin
despareja de la jurisprudencia.

II

Los recursos en el CPCA

Con posterioridad a que en la Provincia de Buenos Aires se abandonara el sistema contencioso

administrativo de instancia nica ante la SCBA y se lo reemplazara por un fuero especial estructurado en
doble instancia (con jueces de primera en cada departamento judicial y cuatro Cmaras de alzada con
competencia regional(2)), se produjo un crecimiento vertical de las posibilidades litigiosas del enjuiciamiento
administrativo, que torn de aplicacin en este procedimiento un esquema recursivo ms amplio, enriquecido
y novedoso respecto del antiguo.

En efecto, cabe recordar que bajo la vigencia centenaria del llamado Cdigo Varela (1905-2003), el sistema
recursivo del proceso contencioso era muy limitado, producto del funcionamiento del juicio en una sola
instancia ante la SCBA. Los nicos recursos ordinarios previstos en dicho Cdigo tramitaban en esa misma
instancia y eran solamente tres: i) de aclaracin; ii) de revisin; iii) de nulidad(3). No exista un recurso
ordinario de apelacin(4) y el nico recurso de alzada por ante otro tribunal era el limitado recurso
extraordinario federal (REF) a la CS.

Con la puesta en marcha del nuevo fuero (2003) y la entrada en vigor del nuevo Cdigo Procesal
Contencioso Administrativo (CPCA)(5), se instal un nuevo rgimen recursivo acorde a la estructura de
doble instancia ya sealada. A partir de all tuvieron cabida en el proceso los cinco clsicos recursos
ordinarios: i) aclaratoria; ii) reposicin; iii) apelacin; iv) nulidad; v) queja. Tambin se receptaron los tres
recursos extraordinarios provinciales (RIL, REN y REI) para acceder a la SCBA por va apelada;
mantenindose luego el (REF) a la CS.

Surge claro que al despegarse el fuero contencioso -administrativo de la SCBA, y desagregarse su

funcionamiento, se produjo un doble crecimiento: i) crecimiento horizontal, porque al colocarse jueces en
todos los departamentos judiciales de la provincia se produjo un acercamiento del fuero al justiciable, con
descentralizacin de la competencia territorial; ii) crecimiento vertical, porque al instalarse un rgimen de
doble instancia, con estructura piramidal, se ampliaron las posibilidades recursivas, con aplicacin de
recursos ordinarios y extraordinarios que antes no tenan cabida, multiplicndose as la competencia

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funcional(6).

El nuevo esquema recursivo implementado a trazo grueso parecera seguir las aguas del clsico proceso
civil y comercial. A partir de all el tema de los recursos ordinarios en el proceso contencioso administrativo
no debiera generar a simple vista mayores dificultades para el litigante habituado a la teora general de los
medios impugnativos, en tanto el nuevo CDIGO DE LA MATERIA PREV POCAS NORMAS AL
RESPECTO, QUE BSICAMENTE SE ENCARGAN DE REGULAR LAS VAS RECURSIVAS
TRADICIONALES, CON ALGUNAS DIFERENCIAS DE FUNCIONAMIENTO.

Sin embargo, a poco que se avanza en el estudio prctico de este asunto se advierte que el tema comienza
a complicarse, generndose dudas o interferencias entre las reglas normativas aplicables, producto de
complicaciones:

i) Por un lado, el CPCA dise un sistema recursivo para un esquema de base que no resulta completo,
aplicndose supletoriamente diversas reglas del CPCC. ii) POR OTRO, EL CPCA NO CONTEMPLA UN
SOLO PROCESO CONTENCIOSO SINO VARIOS (ALGUNOS REGLADOS EN LEYES ESPECIALES),
INCIDIENDO ELLO EN LAS MODALIDADES RECURSIVAS APLICABLES. III) FINALMENTE, EL CPCA NO
CONTEMPLA UNA SOLA PRETENSIN SINO VARIAS, REMITIENDO ALGUNAS DE ELLAS PARA SU
ENJUICIAMIENTO AL TRMITE DE LOS PROCESOS CIVILES (ORDINARIOS, SUMARIOS O
SUMARSIMOS) DEL CPCC, RESULTANDO EN ESTOS CASOS DISCUTIDA LA NORMATIVA APLICABLE
A LA ETAPA RECURSIVA; ETCTERA.

Las circunstancias que anteceden han llevado a generar no pocas situaciones de incertidumbre y conflicto,
perjudicndose la previsibilidad del funcionamiento recursivo, producto de variantes en la interpretacin
jurisprudencial.

Para tratar de describir ordenadamente el funcionamiento impugnativo en la materia, conviene comenzar

examinando las previsiones normativas que en relacin con el tema establece el propio CPCA, en lo que
podramos denominar su esquema recursivo de base (aplicable de modo general), para abordar luego las
reglas particulares correspondientes a ciertos procesos especiales y diferenciados, todo ello con el
relevamiento de las interpretaciones jurisprudenciales existentes en las diversas Cmaras que funcionan en
la Provincia de Buenos Aires.

III

Esquema recursivo de base

Conforme lo anticipamos, el CPCA regula bajo el Ttulo I asignado al Proceso Administrativo Ordinario una
docena de captulos dedicados a los distintos aspectos de la tramitacin, desde los ms sustanciales hasta
los ms formales, respetando al efecto la estructura comn del proceso de conocimiento, reglando las
cuestiones de la etapa postulatoria, probatoria y la decisoria, incluyendo casi al final de la regulacin lo
referente a la etapa recursiva.

En efecto, el esquema recursivo de base establecido en el CPCA, aparece reglado casi al final del ttulo I
asignado al proceso contencioso ordinario, en el captulo X, en slo ocho artculos (del art. 52 al 60), en los
que se fijan las pautas generales de los recursos ordinarios contra las decisiones judiciales del fuero,
aplicables por defecto a todo proceso especial que no tenga sealado un trmite diferencial a su respecto
(cfr. arts. 69, 72, 74, 76, CPCA).

En ese puado de artculos el legislador dise el rgimen recursivo general aplicable al enjuiciamiento
contencioso administrativo, salvo rgimen especial, reglamentando los medios impugnativos clsicos del
sistema de doble instancia, con algunas variantes distintivas respecto del rgimen del proceso civil
tradicional (derivadas en muchos casos como resabio de un frustrado proyecto de integracin del fuero con

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tribunales de nica instancia TUI)(7).

Los recursos ordinarios legislados en el CPCA son cuatro, a saber: i) aclaratoria (art. 52); ii) reposicin (arts.
53 y 54); iii) apelacin (arts. 55 a 59); iv) nulidad (art. 55 in fine)(8). El recurso de queja no fue previsto en
forma expresa, producto como veremos de una interpretacin heterodoxa respecto de la concesin del
recurso de apelacin, no obstante lo cual la jurisprudencia ha admitido pacficamente el funcionamiento de
ese recurso directo, en virtud de la aplicacin supletoria de las normas del CPCC (art. 77, CPCA, art. 275 y
sigs., CPCC)(9).

Todo el rgimen pivotea alrededor del recurso de apelacin, que viene a ser el ms importante entre los
cinco recursos ordinarios clsicos, marcando gravitacin y ascendencia respecto de los otros en su
funcionamiento.

Ello as no slo por ser la va impugnativa que provoca la mayor revisin al permitir la efectiva apertura de
la doble instancia ordinaria sino por el predominio que ejerce respecto de los dems recursos, teniendo en
cuenta que: i) dos recursos menores tratarn de evitar el uso de esa herramienta mayor, funcionando en la
primera instancia (aclaratoria y reposicin); ii) los otros dos recursos ligados a la alzada tienen conexin
inescindible con la apelacin, uno de ellos porque se encuentra subsumido en esa va (nulidad), el otro
porque le es instrumental y le sirve de apuntalador frente a su denegacin (queja).

A continuacin, describiremos la forma en que se encuentran reglados los recursos ordinarios de referencia,
segn el orden de su aparicin, delimitando su campo de actuacin y las particularidades de su tramitacin.

1) Aclaratoria. El esquema recursivo arranca con la previsin del recurso de aclaratoria (art. 52, CPCA).
Como es sabido, la aclaratoria es el menor de los recursos ordinarios, es un remedio que sirve para
enmendar en la misma instancia en que se dict la decisin (simple, interlocutoria o definitiva), sin traslado a
la contraria, una errata menor o escrituraria, un simple descuido en la redaccin de la resolucin, que se
presume involuntario y retrctil, para cuya correccin no resulta necesario volver a juzgar el fondo de la
cuestin.

Se dirige contra falencias no sustanciales, que se cometen involuntariamente, por descuido o inadvertencia,
y que se tipifican cuando se desliza un error material en la redaccin, se incluyen conceptos oscuros o se
incurre en la omisin de alguna peticin. El fin de la aclaratoria es acotado y escueto, no tiende a revertir el
sentido sustancial de lo resuelto, ni a alterar lo sustancial de la decisin (para eso estn los otros recursos),
sino a reparar una falla de la comunicacin para mantener la unidad de la direccin lgica del
juzgamiento(10).

Es el remedio ms amplio, pero tambin el ms sencillo. Por regla, procede en todas las instancias y
respecto de todas las providencias, pero tiene el lmite de no alterar lo sustancial de la decisin (de ah que
curse sin sustanciacin).

Las particularidades de la aclaratoria en el CPCA seran las siguientes: i) slo est prevista para la sentencia
definitiva de primera instancia; ii) debe deducirse fundada en el trmino de cinco das; iii) no contempla el
lmite de no alterar lo sustancial de la decisin. Ms all de las diferencias apuntadas (resabio de TUI)(11), la
doctrina seala que en lo no reglado, la aclaratoria se integra con la aplicacin supletoria del CPCC (art. 77,
CPCA), entrando a jugar all la aclaratoria contra otras providencias; la aclaratoria de oficio; la aclaratoria en
la cmara; el lmite de no alterar lo sustancial de la decisin; etc.(12).

Y, de hecho, la SCBA en su mbito seal que por vigencia supletoria del CPCC resultaba aplicable al
contencioso administrativo el instrumento de la aclaratoria de oficio(13); confirmando que devena
improcedente modificar un fallo por va de la resolucin de un recurso de aclaratoria (arts. 36, CPCC)(14).

2) Reposicin. En segundo lugar, el Cdigo de la materia regula el recurso de reposicin (arts. 53 y 54,

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CPCA). Por medio de este recurso se intenta corregir en la misma instancia de origen el error de
juzgamiento o de procedimiento cometido puntualmente en los despachos de trmite, con la finalidad de que
el mismo juez que adopt la decisin, la revoque por contrario imperio y la reemplace por otra diversa, en
sentido favorable al recurrente, evitando el mayor desgaste que podra insumir el ejercicio de un recurso de
apelacin.

La normativa del CPCA establece las siguientes particularidades de la reposicin: i) procede contra
providencias simples y contra resoluciones interlocutorias (resabio de TUI), causen o no gravamen
irreparable; ii) debe deducirse fundado en el plazo de tres das; iii) en caso de audiencia debe deducirse
verbalmente en el mismo acto; iv) el recurso no se sustancia salvo providencia dictada a pedido de la otra
parte; v) si hubiera hechos controvertidos, podr asignarse al recurso el trmite de los incidentes; vi) procede
la apelacin en subsidio contra providencias que causen gravamen irreparable(15).

La mayor singularidad del recurso es que procede contra providencias simples y tambin contra resoluciones
interlocutorias, aspecto que no se encuentra previsto en el mbito del proceso civil y comercial. Al decir de la
doctrina: Este recurso en el mbito contencioso administrativo tiene un mbito ms amplio que en el
proceso civil y comercial, que se limita exclusivamente contra las providencias simples, o sea, aquellas que
sin sustanciacin impulsan el desarrollo del proceso (...) en la dimensin de lo contencioso administrativo (...)
se extiende el objeto de este recurso a las sentencias interlocutorias, es decir, las que resuelven los
incidentes, luego de la pertinente sustanciacin...(16).

Otra singularidad excepcional del recurso de reposicin est dada por el hecho de que en el proceso
especial del amparo por mora dicha va de impugnacin no est prevista para las providencias de trmite,
pero se encuentra en cambio autorizada contra la sentencia definitiva (cfr. art. 76, CPCA).

3) Apelacin. Tal como anticipamos, el recurso ordinario por excelencia, en un rgimen de impugnacin
estructurado en doble instancia, es el de apelacin (arts. 55 a 59, CPCA). Como resulta conocido, a travs
de este medio de impugnacin se pretende acceder al tribunal que es alzada respecto del juez que dict la
providencia cuestionada, para que dicho rgano revisor corrija el error de juzgamiento reprochado contra esa
resolucin decisiva del proceso, y de esa forma la deje sin efecto y reemplace por otra ms favorable al
apelante.

En este recurso el cdigo de la materia establece varias particularidades que deben mencionarse a travs de
puntos separados, relativos a las providencias apelables, formas, efectos y trmite de esa va de
impugnacin.

a) Providencias. En primer lugar debemos destacar que la normativa establece un catlogo puntual de
resoluciones apelables, incluyendo al efecto las providencias judiciales que resultan decisivas, a saber: i) las
que declaren la inadmisibilidad de la pretensin; ii) las que decidan sobre medidas cautelares; iii) las
providencias simples y las resoluciones interlocutorias que causen un gravamen que no pueda ser reparado
por la sentencia definitiva; iv) las que terminen el litigio o hagan imposible su continuacin; v) la sentencia
definitiva (art. 55).

Se advierte que las sealadas como apelables son las providencias decisivas del proceso, desde las
iniciales o intermedias, hasta la sentencia definitiva. Si bien la norma prev una enumeracin que parece
cerrada, existen causales abiertas que permiten subsumir varios proveimientos, como son las providencias
simples o interlocutorias que causan gravamen irreparable. De todos modos, cabra pensar que por
aplicacin supletoria del CPCC, podran llegar a considerarse inapelables ciertas resoluciones accesorias del
proceso (art. 77, CPCA)(17).

b) Formas. Luego, y dentro del catlogo de referencia, el CDIGO SEALA DOS FORMALIDADES
BSICAS PARA REGLAMENTAR EL FUNCIONAMIENTO DEL RECURSO DE APELACIN,
DISTINGUIENDO: I) LAS APELACIONES QUE SE DIRIGEN CONTRA PROVIDENCIAS INICIALES O

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INTERMEDIAS DEL PROCESO(18), MS ACOTADAS EN SU FORMA, PLAZO Y MARGEN DE
FUNCIONAMIENTO (SMIL AL FORMATO DEL RECURSO EN RELACIN); II) LAS APELACIONES QUE
SE DIRIGEN CONTRA LA SENTENCIA DEFINITIVA DEL PROCESO, QUE AUN FUNDADAS EN
PRIMERA INSTANCIA, SON MS AMPLIAS EN DIVERSOS ASPECTOS (SMIL AL FORMATO
LIBREMENTE).

Respecto de las primeras, el Cdigo seala que la apelacin contra las resoluciones intermedias del proceso
(simples o interlocutorias) deber deducirse fundada en el plazo de cinco das(19), por escrito ante el juez de
primera instancia, no admitindose el ofrecimiento de pruebas, ni la aportacin de hechos nuevos, en forma
similar a lo que ocurre con el recurso de apelacin concedido en relacin(20), debiendo cumplirse con la
carga de formular una crtica concreta y razonada de las partes del fallo que se estiman equivocadas (art.
56, CPCA)(21).

Por su parte, la apelacin contra la sentencia definitiva, es decir, contra aquella que se dicta al final del
proceso, resolviendo el mrito de la pretensin, deber deducirse fundada en el plazo de diez das, por ante
el mismo juez de primera instancia, admitindose en el proceso ordinario el replanteo de pruebas
denegadas, la agregacin de hechos nuevos(22), en forma similar al recurso concedido libremente,
exigindose tambin la carga de formular la crtica concreta y razonada de las partes del fallo que se
consideran equivocadas (art. 57, CPCA).

Un dato comn para ambas formas de apelacin contenciosa es su funcionamiento unificado, es decir que
se interponen y fundan en el mismo escrito, por ante el juez de primera instancia que dict la resolucin. Sea
que proceda en 5 o 10 das (segn el tipo de resolucin), la apelacin se deduce fundada, no rigiendo el
desdoblamiento previsto en sede civil para la apelacin. El tema, pacfico en los trmites propios del
contencioso, genera dificultades ante pretensiones o procesos remitidos al CPCC para su tramitacin
(declarativas, vas de hecho)(23).

En estos ltimos casos existen dos criterios jurisprudenciales diversos: mientras tres Cmaras regionales del
interior consideran que la remisin que realiza el CDIGO AL TRMITE DEL PROCESO CIVIL
(ORDINARIO, SUMARIO O SUMARSIMO) ES TOTAL Y CONLLEVA LA APLICACIN DE ESE ESQUEMA
PROCESAL SIN DISTINCIN, INCLUIDO EL RGIMEN DEL RECURSO DE APELACIN(24), LA CMARA
REGIONAL DE LA CAPITAL PROVINCIAL ENTIENDE QUE LA REMISIN ES SUPLETORIA, PARA TODO
LO NO REGLADO (EL PROCEDIMIENTO), MAS NO RESPECTO DEL ESQUEMA RECURSIVO REGLADO
POR EL CPCA (ART. 77, CPCA)(25).

La inconsistencia en torno al rgimen aplicable a la apelacin resulta decisiva y gravosa pues segn se
aplique el CPCA o el CPCC se modifican aspectos fundamentales del recurso (providencias, plazos,
formas, efectos, etc.), pudiendo derivarse de ello perjuicios a los litigantes, atento que: i) en algunos casos
se declararon extemporneas las apelaciones intentadas en los plazos del CPCA, porque la alzada
consider aplicables los del CPCC (v. 2 das del sumarsimo)(26); ii) en otros se declararon desiertas
apelaciones que se interpusieron y fundaron en escritos separados segn CPCC, porque la alzada consider
aplicable el CPCA(27).

c) Efectos. Por regla, el CDIGO PREV QUE LA APELACIN EN CUALQUIERA DE SUS FORMAS TIENE
EFECTO SUSPENSIVO RESPECTO DE LA PROVIDENCIA IMPUGNADA, CON LA NICA EXCEPCIN DE
LOS RECURSOS DE APELACIN DIRIGIDOS CONTRA LAS MEDIDAS CAUTELARES OTORGADAS
(ART. 56, INC. 5), EN CUYO CASO SE APLICAR UN TRMITE ESPECIAL QUE BSICAMENTE PREV
QUE, POR PRINCIPIO, DICHAS APELACIONES SE CONCEDAN CON EFECTO DEVOLUTIVO (ART. 250,
CPCC), SALVO EL SUPUESTO DE QUE LA DEMANDADA ACREDITE QUE LA MEDIDA AFECTA
GRAVEMENTE EL INTERS PBLICO, EN CUYO CASO PODR OTORGARSE LA APELACIN CON
EFECTO SUSPENSIVO (DOC. ART. 26, CPCA).

En este sentido, la jurisprudencia del fuero ha resuelto expresamente: Por regla el CCA otorga a la

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apelacin efectos suspensivos, excepcionando en los casos en que se deduzca el recurso contra
providencias que dispongan medidas cautelares (art. 56, inc. 5, CPCA), facultando, en este ltimo supuesto
al juez, a conceder el recurso con efecto suspensivo o devolutivo, ponderando las circunstancias que
determinaron su dictado, a fin de proteger el derecho de los particulares, pero sin desatender el inters
pblico que pueda verse afectado cuando se concedan remedios precautorios (art. 26, CPCA)(28).

Importa sealar que en caso de apelaciones concedidas con efecto devolutivo, se torna de aplicacin lo
normado por el art. 250 del CPCC, en lo relativo a la carga de acompaar las copias del expediente para la
formacin del legajo recursivo, bajo apercibimiento de desercin(29). De todos modos cabe tener en cuenta
que no son pocos los recursos de quejas que se deducen precisamente para cuestionar los efectos
conferidos al recurso respectivo (v.gr. devolutivo), habindose resuelto que el acogimiento favorable de la
queja y el otorgamiento del efecto suspensivo deja sin efecto el requerimiento del legajo respectivo(30).

d) Trmite. Luego, el trmite del recurso de apelacin queda reglado del siguiente modo: i) el juez de primera
instancia recibe el recurso fundado, sin prever el CDIGO EL DICTADO UN AUTO DE CONCESIN; II) DEL
MISMO DAR TRASLADO POR CDULA A LA PARTE APELADA PARA QUE LO CONTESTE EN IGUAL
PLAZO; III) LUEGO, ELEVAR LAS ACTUACIONES A LA ALZADA PARA QUE STA CONTROLE SU
ADMISIN; IV) SEGUIDAMENTE, LA ALZADA DICTAR LA PROVIDENCIA DE AUTOS (NOTIFICABLE
POR CDULA); V) DEBIENDO RESOLVER LA ALZADA LAS APELACIONES CAUTELARES EN 5 DAS Y
OTRAS EN 30 DAS (ART. 58, CPCA).

Una discusin generada en este trmite consiste en saber si el juez a quo tiene o no autorizado un primer
control de admisibilidad sobre la apelacin. Para un sector, el CDIGO NO ESTABLECE ESE CONTROL
DEBIENDO EL JUEZ LIMITAR SU ACTIVIDAD A SUSTANCIAR Y ELEVAR EL EXPEDIENTE(31). PARA
OTRO SECTOR, DEBE PRESERVARSE UN PRIMER CONTROL DE ADMISIBILIDAD DE LA APELACIN
PARA EL JUEZ DE GRADO SIN PERJUICIO DEL QUE REALICE LA ALZADA A FIN DE PERMITIR
CONCEDER FORMAS Y EFECTOS AL RECURSO, PARTICULARMENTE EN MATERIA CAUTELAR,
FILTRAR APELACIONES, DESISTIMIENTOS, ETC.(32).

Sin dejar de ver que el CDIGO PARECE OTORGAR RAZN A LA PRIMERA POSTURA (PUES OMITE
REFERIR A UN AUTO DE CONCESIN DEL A QUO), NOS INCLINAMOS POR LA SEGUNDA POSICIN,
EN CUANTO TIENDE A RESPETAR EL TRMITE TRADICIONAL DEL RECURSO DE APELACIN EN
SUS TRAMOS DE PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA, PRESERVANDO LA IMPORTANTE MISIN QUE
EN ELLOS CUMPLE AL A QUO. DESDE EL MISMO MOMENTO EN QUE SE DEDUCE LA APELACIN
RESULTA NECESARIO DEFINIR ASPECTOS LIMINARES A SU RESPECTO (ADMISIN, FORMAS,
EFECTOS), EXIGIENDO ELLO DEL CONTROL DEL JUZGADOR (ART. 166.6, CPCC)(33).

4) Nulidad. Dentro del esquema recursivo bsico, el Cdigo tambin contempla que subsumido en el recurso
de apelacin funcione el recurso de nulidad por defectos formales de la resolucin (art. 55, inc. 4, CPCA).
Como es sabido, este recurso tiende a provocar filtrndose en la apelacin la invalidez de la resolucin
impugnada por ante el tribunal superior, con base en un vicio en las formas de su dictado, de tal magnitud
que supere las posibilidades de una mera correccin, justificando la anulacin de lo resuelto y su reemplazo
por otra decisin.

Mientras la apelacin impugna los errores de fondo (in judicando), la nulidad inherente invalida los errores
de forma (in procedendo) de la resolucin. Ambos son recursos de alzada que presuponen la doble
instancia, quedando el de nulidad incluido y subordinado en el de apelacin, debido a la tendencia de restar
autonoma a dicha va impugnativa, propiciando la absorcin de la invalidacin en la impugnacin (de la
nulidad en la apelacin), a fin de evitar el mayor desgaste y derribo que genera la primera, reemplazndolo
por el atinente a la correccin.

Ms vale corregir que anular. De all que muchos vicios formales del fallo que podran justificar una nulidad
(v.gr. omisiones, excesos, etc.) suelen ser rectificados por la propia apelacin(34), reservndose aquella

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consecuencia para los casos extremos (v.gr. ausencia total de motivacin, etc.) que no dejen otra opcin,
propicindose igualmente en estos casos que la alzada asuma competencia positiva y resuelva el tema,
evitando el reenvo de la causa a la primera instancia(35).

5) Queja. El CDIGO GUARDA SILENCIO RESPECTO DEL RECURSO DE QUEJA, SIN CONTEMPLAR
EXPRESAMENTE SU PREVISIN. PROBABLEMENTE, EN SEGUIMIENTO A LA HETERODOXA IDEA YA
EXPUESTA DE QUE EL RECURSO DE APELACIN NO DEBA TENER UN CONTROL DE ADMISIN POR
PARTE DEL JUEZ DE GRADO (QUIEN SLO DEBA SUSTANCIARLO Y ELEVARLO A LA ALZADA PARA
SU CONSIDERACIN), EL LEGISLADOR NO CONTEMPL LA POSIBILIDAD DE QUE SE PRODUJERAN
LAS INTERFERENCIAS QUE SUELEN JUSTIFICAR EL RECURSO DIRECTO, A SABER: I) ERRNEA
DENEGACIN DE LA APELACIN POR EL A QUO; II) ERRNEA CONCESIN DE EFECTOS A DICHO
RECURSO POR EL MISMO JUZGADOR (ARTS. 275 A 277, CPCC).

No obstante lo expuesto, el funcionamiento prctico del fuero puso de relieve que los jueces de grado
(asumiendo un mnimo control recursivo) comenzaron a denegar errneamente apelaciones, o a imprimir un
efecto desacertado a su respecto, o incluso a declarar desiertos los recursos deducidos. Frente a tal
situacin, la fuerza de los hechos fue tornando aplicable al contencioso administrativo el recurso de queja
que se pretendi detrado, ello as para permitir el acceso directo a la alzada a fin de cuestionar el proceder
aludido (art. 77, CPCA).

La queja tiene una finalidad instrumental respecto de la apelacin. Es un recurso de recurso, atento que con
la presentacin directa por ante la alzada tiende a provocar la revisin y rectificacin del despacho del
recurso de apelacin realizado por el a quo, cuestionando su denegacin, errnea concesin o declaracin
de desercin(36). Importa reiterar que en la prctica son mltiples las quejas que se intentan para impugnar
los efectos conferidos a las apelaciones de las medidas cautelares impuestas contra la administracin, en
las que se cuestiona la desatencin al inters pblico comprometido que justifica el efecto suspensivo(37).

Resta sealar que frente a la ausencia total de normativa que regule la queja, existe una remisin completa
a las previsiones, formalidades, plazos y trmites que para este recurso se establecen en las normas del
CPCC(38).

IV

Esquemas recursivos especiales

Ahora bien, el rgimen recursivo de referencia, que hemos tratado como esquema recursivo de base por
resultar genricamente aplicable a todo proceso contencioso administrativo (ordinario o especial) que no
tenga una regulacin diferenciada en la materia, convive con otros esquemas recursivos especiales,
aplicables a procesos diferenciados del fuero, cuyas regulaciones se encuentran en el mismo CPCA, en el
CPCC o en leyes independientes. Veamos:

1) Medidas cautelares. Dentro del esquema general reglado en el Cdigo, uno de los trmites impugnativos
que merece atencin especial es el referido a las medidas cautelares. De alguna manera, y por regla, el
rgimen recursivo aplicable a su respecto admite el funcionamiento de los recursos ordinarios del modo ya
sealado, justificando la deduccin del recurso de reposicin (en tres das) y tambin apelacin subsidiaria o
directa (en cinco das), destacndose como vimos la regla de concesin del recurso contra cautelar con
efecto devolutivo, salvo afectacin del inters pblico en que opera el suspensivo (arts. 53, 55, 56, inc. 5,
CPCA).

Hasta aqu no existe mayor inconveniente. Importa destacar que el mismo esquema comn se aplica en el
caso de impugnarse las llamadas medidas cautelares anticipadas, habida cuenta de que al no saberse
todava el trmite principal al que habrn de tributar, por defecto se aplica aquel rgimen general(39).

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En cambio, cuando la cautelar se inscribe en el marco de un proceso especfico y diferenciado, que tiene su
propio diseo recursivo, pareciera que el rgimen impugnativo de aquella debiera copiar el que se aplica al
proceso principal. Y as ocurrira en la generalidad de los casos, con excepcin de lo que sucede en la
prctica con ciertas pretensiones sustanciales inherentes al CPCA, que se remiten en su tramitacin formal
al CPCC (v.gr. declarativas y vas de hecho).

En estos ltimos casos no existe uniformidad jurisprudencial pues, si bien hay Cmaras que sujetan el
rgimen recursivo sin distingo al trmite del proceso principal (v.gr. sumarsimo), la CCALP aplica el
esquema recursivo previsto en el CPCA para la medida cautelar, cualquiera sea el proceso principal. En este
sentido se ha dicho: Sin perjuicio del trmite sumarsimo asignado al proceso, tratndose de una pretensin
cautelar resuelta en el marco del Cdigo Procesal Administrativo (...) el curso ritual abreviado del CPCC no
obsta a la aplicacin del rgimen recursivo especfico (...) [del] (...) art. 56 (...) de la ley 12.008(40).

2) Declarativa de certeza. Como vimos, uno de los procesos que plantea mayores dudas en lo referente al
es-quema recursivo aplicable a su respecto es el referido a la pretensin declarativa de certeza. Como es
sabido, dicha pretensin, que tiende a erradicar una situacin de incertidumbre jurdica conflictiva respecto
de una relacin particular, resulta inherente al CDIGO DE LA MATERIA, REMITINDOSE PARA SU
TRMITE A LAS PAUTAS DEL ART. 322 DEL CPCC (ART. 12.4, CPCA).

A partir de esta remisin procedimental es claro que la pretensin declarativa de certeza puede tramitar en el
contencioso por las reglas del proceso ordinario, sumario o sumarsimo reglado en el CPCC (cfr. art. 322,
CPCC). La incertidumbre que se genera en este caso pasa por definir cul es el rgimen aplicable a la etapa
recursiva. Ya vimos que mientras hay Cmaras que consideran que la remisin al proceso civil es total,
incluyendo la etapa impugnativa(41), la CCALP ha dicho que la remisin es supletoria, operando en lo no
reglado, pero sin desplazar los aspectos legislados en el CPCA (art. 77)(42).

Esta diferencia es crucial porque mientras la apelacin en algunos lugares puede tramitar por las pautas del
proceso civil con todo lo que ello implica (v.gr. proceso -sumarsimo: plazos de dos das, efecto devolutivo
art. 496, CPCC); en otros lugares, por la misma cuestin y el mismo proceso, pueden aplicarse pautas
diametralmente opuestas, relativas al proceso contencioso administrativo (v.gr. plazos de cinco o diez das,
efecto suspensivo, etc. art. 56, CPCA). Evidentemente, la falta de un esquema uniforme genera
desconcierto y perjuicios para quien li-tiga.

3) Va de hecho. Algo similar a lo descripto ocurre con la pretensin de cesacin de una va de hecho
administrativa. Dicha pretensin sustancial, destinada a suprimir un comportamiento material de la
administracin, manifiestamente ilegtimo y perjudicial, tambin se encuentra prevista desde el punto de vista
sustancial en el CDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, MS ALL DE QUE PARA LA TRAMITACIN
FORMAL DEL PROCEDIMIENTO EL LEGISLADOR HAYA DECIDIDO REMITIR A LAS PAUTAS DEL
PROCESO SUMARSIMO DEL CPCC (ARTS. 12, INC. 5, Y 21, CPCA).

A partir de all, nuevamente surge la dicotoma ya sealada respecto del alcance de esa remisin procesal.
Mientras algunas Cmaras sealan que esa remisin es total, debiendo el rgimen recursivo de este
proceso especial regirse por las pautas del proceso sumarsimo (v.gr. plazo de dos das; efecto devolutivo,
etc. art. 496, CPCC)(43), la CCALP seala que la remisin es supletoria, aplicndose el trmite civil en lo
no reglado por el contencioso, sin desplazar el esquema recursivo propio establecido en este ltimo cuerpo
normativo (arts. 56, 77, CPCC)(44).

Nuevamente, vemos aqu que la hermenutica que permite el CDIGO DE LA MATERIA IMPIDE LA
UNIFORMIDAD DE LA JURISPRUDENCIA EN ASPECTOS CENTRALES DEL FUNCIONAMIENTO
RECURSIVO, GENERANDO INCERTIDUMBRES Y PERJUICIOS QUE SON MAYORES A LOS
DESEABLES PARA TODO LITIGANTE QUE DEBE AFRONTAR LA FAENA IMPUGNATIVA, ATENTO QUE
EL MISMO PLANTEO RECURSIVO SORPRESIVAMENTE PUEDE TENER UN TRATAMIENTO DIVERSOS
SEGN QUIN SEA EL TRIBUNAL QUE ENTIENDE EN EL JUICIO (COMO DIJERA LA DOCTRINA QUE

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SE ANTICIPARA EN ESTE TEMA: LO QUE ES VERDAD DE UN LADO, ES MENTIRA DEL OTRO(45)).

4) Amparo por mora. Otra pretensin que ha generado incertidumbres en lo atinente a su funcionamiento
recursivo es la referida al proceso de amparo por mora (art. 12, inc. 6, CPCA). Como es sabido, por
intermedio de este proceso sumarsimo se pretende puntualmente cuestionar una omisin ilegtima de la
autoridad gubernativa consistente en no impulsar el trmite administrativo, teniendo por finalidad obtener una
orden de pronto despacho judicial de impulso respectivo. Esta pretensin tiene su propio proceso en el
esquema del CPCA (art. 76).

No obstante ello, en lo tocante al tema recursivo, la redaccin de la norma tambin gener alguna
interpretacin jurisprudencial discordante, dependiendo del tribunal actuante. Cabe recordar que el Cdigo
prev: Las reso-luciones que adopte el juez en el trmite del amparo por mora sern irrecurribles. La
sentencia ser susceptible de reposicin, dentro de los tres [3] das de notificada, mediante escrito fundado
(art. 76). No existe mayor duda sobre las resoluciones de trmite, el interrogante se presenta en relacin con
la sentencia definitiva.

En relacin con este aspecto, existiran dos posturas: i) una de ellas, la de la CCASM seala que la regla es
que la sentencia definitiva dictada en el proceso de amparo por mora es inapelable, porque slo tolera un
recurso de reposicin sui generis, todo lo cual coincide con la celeridad del trmite sumarsimo(46); ii) la otra,
sostenida por las restantes Cmaras del fuero, estara sealando que sin perjuicio de que la norma slo
alude a la reposicin, la sentencia definitiva sera tambin apelable, por aplicacin del esquema de base, en
el plazo de diez das(47).

5) Otros procesos. Para culminar este desarrollo general vinculado con las vas recursivas del enjuiciamiento
administrativo, corresponde tener presente que el fuero contencioso no solamente recibe la conflictividad
proveniente de los procesos ordinarios y especiales expresamente reglados en el CDIGO DE LA MATERIA
Y LOS PROCESOS SUPLETORIOS QUE RESULTAN DE APLICACIN POR REMISIN EXPRESA DEL
MISMO CUERPO, SINO TAMBIN DE LOS PROCESOS AUTNOMOS AL CDIGO, QUE SE
ENCUENTRAN REGLAMENTADOS EN LEYES INDEPENDIENTES A SU RESPECTO, PERO QUE
QUEDARON ENGLOBADOS DENTRO DE LA MATERIA PROPIA DEL CONTENCIOSO.

Dentro de este catlogo de trmites independientes se encuentran incluidos una variedad de pleitos que
tienen su propio esquema de enjuiciamiento y su propio diseo recursivo, al que deber apelarse en cada
caso pertinente.

A modo de ejemplo: i) el proceso de apremio por cobro de tributos provinciales tramita por ante el fuero
contencioso administrativo, pero tiene su propio rgimen normativo, establecindose un esquema recursivo
que es diferenciado a su respecto(48); ii) el juicio de expropiacin tambin queda incluido dentro del
contencioso administrativo, a pesar de lo cual tiene reglado un enjuiciamiento particular y su propio rgimen
recursivo(49); iii) el proceso de amparo tambin puede tocar al fuero contencioso administrativo,
encontrndose expresamente reglamentado a su respecto lo atinente al procedimiento y trmite
impugnativo(50).

A los cauces referidos se agrega tambin el trmite pretoriano de la medida autosatisfactiva contra la
administracin pblica, que se ha venido enjuiciando por ante el fuero contencioso administrativo, con un
procedimiento que se sustancia por va de aplicacin directa no subsidiaria del proceso sumarsimo
reglado en el CPCC. En estos casos se ha exigido el cumplimiento de las formalidades, plazos y efectos
previstos en ese cuerpo normativo, sin recurrirse a la aplicacin del CPCA, por no encontrarse legislada esa
medida en su mbito(51).

Conclusin

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Despus de todo lo expuesto parece confirmarse lo anticipado en el sentido de que a pesar de que a primera
vista el rgimen recursivo del contencioso administrativo parece fcilmente comprensible (con un puado de
artculos), en la prctica son mltiples las dificultades que se encuentran en el ejercicio impugnativo, debido
a las lagunas e inconsistencias de su funcionamiento. Evidentemente, la valiosa descentralizacin que
produjo la creacin del fuero, vino acompaada de una fragmentacin en la interpretacin de las pautas del
nuevo CDIGO, QUE TERMINARON CONSPIRANDO CONTRA SU PACFICA UTILIZACIN Y SENCILLO
ENTENDIMIENTO.

A diez aos de funcionamiento del fuero nos parece acertada la observacin que se realizara casi al inicio
del mismo, respecto del esquema recursivo de referencia, por la que se seal que dicho rgimen pareca
un tanto deficitario y que para ser autnomo luca bastante dependiente de normas supletorias(52). La
experiencia demuestra que ciertas lagunas y remisiones normativas relegaron ms de la cuenta la
integracin del sistema a la labor de la jurisprudencia, provocndose a partir de all una disparidad de
criterios en aspectos fundamentales del rgimen que terminaron perjudicando la previsibilidad de su
funcionamiento.

Es dable esperar que se avance hacia una mayor uniformidad en el funcionamiento recursivo, sea por va
legislativa o pretoriana, recordando la necesidad del justiciable de contar con reglas claras de juego, como
resguardo elemental del debido proceso y la tutela judicial efectiva, particularmente frente a las vas
impugnativas que pueden representar el ejercicio final de su derecho de defensa.

VOCES: DERECHO ADMINISTRATIVO - PODER JUDICIAL - LEY - PODER LEGISLATIVO - PROCESO - CDIGOS - ESTADO
NACIONAL - PROVINCIAS - ADMINISTRACIN PBLICA - CONTENCIOSOADMINISTRATIVO - ACTO ADMINISTRATIVO -
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS - TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

* - Nota de Redaccin: Sobre el tema ver, adems, los siguientes trabajos publicados en El Derecho:
Recursos contra las sanciones impuestas en los trminos del rgimen jurdico bsico de la Administracin
Pblica, por Pablo O. Gallegos Fedriani, ED, 185-1331; Las pretensiones procesales en el nuevo Cdigo
Contencioso Administrativo bonaerense, por Pablo Esteban Perrino, ED, 180-878; El rgimen del
agotamiento de la va administrativa en el nuevo Cdigo Contencioso Administrativo bonaerense, por Pablo
Esteban Perrino, ED, 184-825; El control de constitucionalidad en el Cdigo Contencioso Administrativo de la
Provincia de Buenos Aires (Su deslinde con otras vas de control de constitucionalidad en el mbito local),
por Ana Cristina Logar, ED, 187-862; El silencio administrativo en el Cdigo contencioso administrativo de la
Provincia de Buenos Aires, por Pablo Esteban Perrino, EDA, 2005-381. Todos los artculos citados pueden
consultarse en www.elderecho.com.ar.
1 - Aludimos a la tcnica como habilidad sinttica entre la teora y la prctica. Si la teora es el saber y la
prctica el hacer, la tcnica es el saber hacer que enlaza esos conocimientos (ver Hitters, Juan C., Tcnica
de los recursos ordinarios, LEP, 1988; Tcnica de los recursos extraordinarios y de la casacin, LEP, 1994).
10 - Cfr. Hitters, Juan C., Tcnica de los recursos..., cit., pg. 176.
11 - Cfr. Sosa, Gualberto L., El rgimen de los medios de impugnacin en el nuevo ordenamiento
contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires, RDP-1999, n 2, pg. 197. El autor explicaba
que en su versin original el fuero contencioso no estaba previsto bajo el esquema de doble instancia, razn
por la cual la aclaratoria tena mayor virtualidad, al no contemplarse un recurso de apelacin.
12 - Cfr. Hitters, Juan M., Medios de impugnacin..., cit., pg. 1335 y sigs.
13 - SC Buenos Aires, B-55.957, "Mendez", s. 2-7-03.
14 - SC Buenos Aires, B-61.103, "Lescano", s. 8-7-08.
15 - La doctrina dice que por remisin al CPCC sera aplicable: i) la posibilidad de rechazar el recurso sin
ms trmite por su manifiesta inadmisibilidad (art. 239, CPCC); ii) la posibilidad de deducir revocatoria por
ante la Cmara (art. 268, CPCC) (ver Sosa, Gualberto L., El rgimen..., cit.; Hitters, Juan M., Medios de
impugnacin..., cit.).
16 - Cfr. Sosa, Gualberto L., El rgimen..., cit. El autor seala nuevamente que esta diferencia de
funcionamiento deriva de la proyeccin inicial del fuero contencioso en una sola instancia, circunstancia que,
ante la ausencia de apelacin, impona mayor virtualidad al recurso de reposicin.

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17 - As seran inapelables: i) la que admita la intervencin de terceros (art. 96); ii) la dictada con vista o
traslado previo no contestado (art. 150); iii) la que ordena la acumulacin de procesos (art. 191); iv) la que
admitiere hechos nuevos (art. 364); v) las de produccin, denegacin y sustanciacin de pruebas (art. 377);
etctera.
18 - Por facilidad nos permitimos llamarlas intermedias para distinguirlas de la sentencia definitiva.
19 - Cabe aqu sealar que la CCont.-adm. San Nicols rechaz por extempornea una apelacin dirigida
contra la declaracin de inadmisibilidad de una demanda, porque se haba deducido en el plazo de diez das
en vez de cinco. All se dijo: "Teniendo que el pronunciamiento en crisis, se dicta en los comienzos del juicio
contencioso administrativo, donde no se realizaron todos los pasos del litigio, no es una sentencia definitiva
stricto sensu (...) por lo cual el plazo para apelar es de cinco das..." (cfr. CCont.-adm. San Nicols, n 1443,
"Perez Stella Maris", s. 31-10-12).
2 - Cfr. ley 12.074, con modificaciones de leyes 13.101 y 13.118. La ley 14.484 creara una Cmara
adicional.
20 - La doctrina seala que aunque el cdigo no lo diga, las apelaciones contra estas resoluciones
intermedias del proceso deben entenderse concedidas "en relacin" (cfr. Hitters, Juan M., Medios de
impugnacin..., cit.).
21 - Importa sealar que la jurisprudencia ha exigido especialmente el cumplimiento de esta carga recursiva
bajo pena de desercin, sealando que no cumple con la manda del art. 56, inc. 3, del CPCA el recurso que
slo manifiesta una disconformidad con el criterio del a quo, omitiendo hacerse cargo y rebatir las
conclusiones formuladas en el fallo, dejando inclumes premisas fundamentales para sustentar la decisin
adoptada (cfr. CCont.-adm. Mar del Plata, "Edea c. Oceba"; SC Buenos Aires, A-72.472, "Edea c. Oceba", s.
22-5-13).
22 - Vale aclarar que a pesar de la autorizacin normativa que prev esta apelacin mayor, la CCont.-adm.
La Plata ha rechazado la introduccin de hechos nuevos cuando por su fecha eran anteriores a la sentencia
de grado y por ello no podan subsumirse en las normas de los arts. 29, 57, inc. 1, CPCA (11852-M,
"Segat", s. 5-7-11).
23 - Cabe recordar que para la pretensin declarativa de certeza y las vas de hecho el CPCA, remite al
trmite del CPCC. En el caso de la primera podr tramitar por el cauce del proceso ordinario, sumario o
sumarsimo segn el art. 322 del CPCC (art. 12, inc. 4, CPCA). En el caso de la segunda, el cdigo seala
que tramitar por el cauce del proceso sumarsimo, previsto en art. 321 del CPCC (art. 21, CPCA).
24 - Cfr. CCont.-adm. Mar del Plata, n G-346-NE1, "Bal Bor", s. 6-11-08; C-2871-BB1, "Dumrauf", s.
3-11-11; V-1334-BB1, "Castell", s. 29-5-09. CCont.-adm. San Martn, "Parodi Zorrilla", s. 1-11-07; "Castro", s.
8-9-11. CCont.-adm. San Nicols, "Solana", s. 14-10-08; "Danone", s. 13-12-11; entre otras.
25 - Cfr. CCont.-adm. La Plata, n 12412, "Transporte y Recoleccin SRL", s. 1-3-12; "Fernndez", s.
20-7-06; n 8584, "Cooperativa las Diagonales", s. 23-12-08; entre otras.
26 - Cfr. CCont.-adm. Mar del Plata, n C-2871-BB1, "Dumrauf", s. 3-11-11; entre otras.
27 - Cfr. CCont.-adm. La Plata, n 8584, "Cooperativa las Diagonales", s. 23-12-08; entre otras.
28 - Cfr. CCont.-adm. La Plata, n 5815, "Municipalidad de Baha Blanca", s. 23-8-07; n 9007, "Lpez
Brusa", s. 30-4-09; n 1250, "Ramonda", s. 23-12-12. La CCont.-adm. La Plata ha hecho lugar a recursos de
queja contra la concesin de efectos devolutivos a la apelacin cautelar, cuando se omite valorar el inters
pblico ("Lpez Brusa", s. 30-4-09).
29 - Ms all de eso, parece severo el fallo que declar desierto un recurso de apelacin contra una medida
cautelar por falta de acompaamiento de copias para legajo, cuando el juez no haba aludido al efecto
devolutivo, ni haba requerido tales documentos (cfr. CCont.-adm. Mar del Plata, C-2477-MP1, "Almacenes
del Plata", s. 3-5-11).
3 - Cfr. arts. 66 a 78 de la ley 2961 (Cdigo Varela). Cabe aclarar que el Cdigo Varela tambin contemplaba
un pedido de reposicin, en cinco das, del auto que declaraba la caducidad del juicio (art. 21), pero la SCBA
limitaba su funcionamiento sealando: "El recurso de revocatoria en el proceso administrativo slo es
procedente contra las resoluciones del Tribunal que declaran la caducidad de instancia de acuerdo a lo
establecido en el art. 21 del C.C.A." (cfr. B-52.164, "Zas", s. 19-2-91; B-54.052, "El Rpido Argentino", s.
1-12-92).
30 - Aunque se deduzca una queja contra el efecto devolutivo, igual debe adjuntarse el legajo recursivo, ante
la eventualidad de que salga adversa. Empero, la CCont.-adm. La Plata tuvo ocasin de resolver que el

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acogimiento de la queja y la concesin del efecto suspensivo quitan virtualidad a los actos del a quo basados
en el efecto devolutivo, entre ellos la desercin de la apelacin por falta del legajo respectivo (10161,
"Lizziero", s. 30-12-09).
31 - La CCont.-adm. La Plata seala que el cdigo no permite al juez de primera instancia pronunciarse
sobre la admisibilidad del recurso, expresando: "El sistema recursivo diseado por el Cdigo Contencioso
Administrativo revela claramente, por conducto de su art. 58 (...) que el examen de admisibilidad y concesin
del recurso de apelacin corresponde a la instancia de alzada, debiendo limitar su cometido el juez de
primera instancia al trmite de sustanciacin..." (cfr. CCont.-adm. La Plata, n 2164, "Bares", s. 6-4-06). En la
causa, la CCont.-adm. La Plata lleg a declarar admisible aun sin queja una parte del recurso de
apelacin que estaba denegada.
32 - La CCont.-adm. Mar del Plata seala que "la concesin de un recurso de apelacin o su denegatoria
cualquiera fuere el ordenamiento procesal aplicable, corresponde al juez de la instancia del que emana la
sentencia o resolucin apelada, sin perjuicio de que dicha tarea resulte complementada luego con el ms
exhaustivo examen de admisibilidad que deba practicar la alzada conforme las normas en juego (cfr. esta
Cmara, in re, 'Asociacin Mdica de Baha Blanca', res. del 23-IX-2008..." (CCont.-adm. Mar del Plata, n
G-346-NE1, "Bal Bor", s. 25-3-08).
33 - Como dice la doctrina, "otra misin esencial del magistrado de primera instancia es la conduccin de los
pasos relativos a las diferentes vas de impugnacin de la sentencia por l dictada..." (cfr. Camps, Carlos,
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, LexisNexis, 2004, t. I, pg. 311).
34 - La CCont.-adm. La Plata en una causa hizo aplicacin expresa de la teora de la absorcin de la
invalidacin en la impugnacin, evitando la nulidad por exceso judicial y corrigiendo la decisin (cfr.
"Ecodyma", s. 3-8-04).
35 - Ver Hitters, Juan C., Tcnica de los recursos..., cit., pg. 531 y sigs.
36 - La doctrina explica que las causales de la queja seran tres: i) denegacin de apelacin (art. 275,
CPCC); ii) errnea concesin de efectos (art. 277, CPCC) y iii) declaracin de desercin (doc. art. 292,
CPCC) (ver Hitters, Juan M., Medios de impugnacin..., cit., pg. 1350). Agregamos que en una causa se
abri una queja heterodoxa para sortear obstruccin de acceso a la alzada derivado de la demora del a quo
en elevar las actuaciones apeladas a la Cmara, forzndose dicho envo (CCont.-adm. San Martn, 2315,
"Mansilla", res. del 28-9-10, s. 30-9-10).
37 - La CCont.-adm. La Plata ha dicho: "El juez a quo lo concede (al recurso cautelar) en relacin y con
efecto devolutivo sin ponderar el recaudo que impone el trmite adjetivo para decidir acerca de sus efectos
(arts. 56, inc. 5, y 26 del CCA). En ese marco, la ausencia de ponderacin acerca de la afectacin del
inters pblico comprometido no queda suplida con el examen efectuado en la oportunidad de su dictado,
pues, su anlisis y valoracin es circunstancial en cada etapa procesal (...) Por lo tanto (...) cabe hacer lugar
al recurso de queja interpuesto revocando la resolucin impugnada en cuanto concede el recurso de
apelacin con efecto devolutivo y disponer su concesin con efectos suspensivos..." (CCont.-adm. La Plata,
13716, "Ramonda", s. 20-12-12).
38 - Entre dichas normas se contempla: i) deduccin directa ante la Alzada; ii) plazo de cinco das; iii)
autosuficiencia recursiva; iv) acompaamiento de copias, etc. (ver arts. 277 y conc., CPCC).
39 - La medidas cautelares se apelan en cinco das, en particular cuando son anticipadas y no permiten
saber cul ser el trmite del proceso principal (cfr. Palacio, Lino E., Derecho procesal civil, t. VIII, pg. 75;
Safi, Leandro K., Trmite del proceso cautelar, en AA.VV., Tratado de las medidas cautelares, t. I, pg. 488).

4 - Bajo la vigencia del viejo Cdigo, y en el marco de su competencia, la SCBA seal: "Corresponde
desestimar el recurso de apelacin deducido por el accionante porque el mismo no se halla previsto por el
Cdigo de Procedimientos de lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires (arts. 21 citado,
66 y concs. del C.P.C.A.) y es evidente su improcedencia en el mbito de un proceso de instancia nica
como el all reglado" (B-61.559, "Cnepa", s. 11-10-00; en sentido similar B-62.818, "Licursi", s. 7-11-01).
40 - CCont.-adm. La Plata, 8584, "Cooperativa Las Diagonales", res. 23-12-08.
41 - En este sentido la CCont.-adm. Mar del Plata dijo: "Puestos los autos para resolver sobre la
admisibilidad del recurso deducido (...) cabe sealar que en el sub lite se est recurriendo una sentencia de
mrito dictada en el marco de una pretensin declarativa de certeza (...) a la que se le ha impreso el trmite
del juicio ordinario reglado por el C.P.C.C. (...) As, el ordenamiento ritual aplicable a los fines de la apelacin

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deducida resulta ser el C.P.C.C." (cfr. CCont.-adm. Mar del Plata, G-963-MP1, "Saralegui", s. 18-11-08; ver
tambin V-1334-BB1, "Castell", s. 29-5-09).
42 - La CCont.-adm. La Plata dijo: "Sin perjuicio de la remisin que efecta el art. 12, inc. 4, del CCA al art.
322 del CPCC en cuanto a la tramitacin del proceso relativo a la pretensin meramente declarativa de
certeza, en materia de recursos rige el Cdigo especial (ley 12.008) (...) Ello por cuanto en la tramitacin no
quedan comprometidas las normas especficas que, acorde a la conformacin orgnica y competencia
regional del fuero, refieren a institutos procesales ms que al procedimiento, como los medios de
impugnacin. Ello sin desmedro del carcter supletorio general con el que las normas del CPCC concurren a
integrar las del CCA (art. 77 y concs., CCA)" (CCont.-adm. La Plata, 7054, "Danone Argentina SA", s.
2-9-08); "este Tribunal ha resuelto que la etapa recursiva de un proceso contencioso administrativo cuya
pretensin tenga por objeto obtener una declaracin de certeza sobre una determinada relacin o situacin
jurdica (art. 12, inc. 4, C.P.C.A.) se rige por las normas del mismo cuerpo normativo, esto es, el Cdigo
Contencioso Administrativo (ley 12.008...)" (CCont.-adm. La Plata, 12.412, "Transporte y Recoleccin SRL",
s. 1-3-12; 8584, "Cooperativa Las Diagonales", s. 23-12-08).
43 - En este sentido la CCont.-adm. Mar del Plata ha dicho: "El magistrado de la instancia no ha respetado el
carril procesal que impone el Cdigo (...) para este tipo de pretensiones. En este sentido, el art. 21, inc. 2
del C.P.C.A. establece que (...) el trmite de las pretensiones de cesacin de vas de hecho administrativas
se regir por las disposiciones relativas al proceso sumarsimo previstas en el Cdigo Procesal Civil y
Comercial por lo que, en atencin a la expresa remisin contenida en la norma citada, es este ltimo
ordenamiento ritual el que resulta de aplicacin a los fines de establecer la admisibilidad de la apelacin
interpuesta" (CCont.-adm. Mar del Plata, C-2871-BB1, "Dumrauf", 3-11-11; smil ver G-346-NE1, "Bal Bor", s.
6-11-08).
44 - La CCont.-adm. La Plata ha dicho: "Toda vez que la presente contienda se sustanci con arreglo al
trmite sumarsimo (arts. 321 y 496 del CPCC) por conducto de la remisin que autoriza el art. 77 del CCA,
corresponde, en materia de recursos, aplicar las normas especficas previstas en el cdigo de rito que rige la
especie (arts. 56, inc. 5, y 77, CCA...)" (CCont.-adm. La Plata, causa n 13.716, "Ramonda", s. 20-12-12).
Importa agregar que la CCont.-adm. La Plata ha hecho lugar a la queja que se dedujera contra la concesin
de la apelacin en una va de hecho con efecto devolutivo (del CPCC) diciendo que no era ese el efecto del
CPCA (causa 14.128 "UDOCBA", s. 2-5-13).
45 - Cfr. Hitters, Juan M., Medios de impugnacin..., cit., pg. 1350.
46 - En este sentido, la CCont.-adm. San Martn seala: "En la accin de amparo por mora como principio
general el legislador no ha previsto impugnacin alguna por va de recurso de apelacin. Por el contrario,
ha dispuesto nicamente un recurso de reposicin (...) Ello se justifica en razn de la especialidad de la
accin de amparo por mora (...) para asegurar la celeridad del proceso" (1224, "Blutta", s. 25-3-08). No
obstante esa regla la CCont.-adm. San Martn admite ciertas excepciones como en el caso de apelarse las
costas (1892, "Barrueco", s. 8-10-13).
47 - La CCont.-adm. La Plata ha sealado: "De la regla particular (art. 76, ltimo prrafo) no cabe extraer el
principio de la inapelabilidad del fallo, pues, la imprevisin normativa no implica la improcedencia del recurso
(...) En todo caso, las peculiaridades del amparo por mora no han dado motivo para que el legislador
apartara la sentencia de la regla de la apelabilidad (arts. 76, 55 y concs., C.C.A.). Criterio que es el que
mejor se aviene a los principios que informan el nuevo sistema de justicia administrativa, estructurado sobre
la base de una organizacin judicial de doble instancia ordinaria..." (2164, "Bares", s. 6-4-06; 16). Importa
decir que la CCont.-adm. La Plata admiti la apelacin directa o subsidiaria al recurso de reposicin (16,
"Gallo", s. 10-8-04). Ver por su parte los fallos de CCont.-adm. Mar del Plata, C-1385-MP2, "Alfonso", s.
29-5-09; CCont.-adm. San Nicols, 169, "Pinto", s. 20-5-07.
48 - Art. 2, inc. 8, CPCA. La ley 13.406 regula el trmite, previendo apelacin fundada en cinco das (arts.
6, 13, 25).
49 - Art. 2, inc. 9, CPCA. La ley 5708 regula el trmite, previendo apelacin en tres das (arts. 32, 33).
5 - A partir de la reforma de la Constitucin provincial de 1994, se previ la creacin del nuevo fuero y su
materia (art. 166, CBA), dictndose luego el cdigo (ley 12.008 y modif.) y su ley orgnica (ley 12.074 y
modif.).
50 - La ley 13.928 regula el trmite, previendo apelacin en tres das y sealando que los recursos en los
amparos pblicos tocarn a la Cmara Contencioso Administrativa (cfr. arts. 17 y 17 bis).

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51 - En este sentido, la CCont.-adm. La Plata ha controlado la admisibilidad de la apelacin en una medida
autosatisfactiva de acuerdo con las pautas establecidas en los arts. 242 y 496 del CPCC (causa 13.060,
"Villafae", s. 28-8-12).
52 - Ver Hitters, Juan M., Medios de impugnacin..., cit., pg. 1350.
6 - Este fenmeno de crecimiento del contencioso se completa con la correspondiente ampliacin de la
competencia material correspondiente a dicho fuero (cfr. art. 166, CBA; art. 1 y conc., CPCA).
7 - Importa sealar que inicialmente el fuero contencioso estuvo proyectado para funcionar con Tribunales
de nica Instancia y un Tribunal de Casacin, repercutiendo ello en el funcionamiento recursivo (ley 12.008,
B.O. 3-11-97). Posteriormente se modific ese esquema y se crearon Juzgados de Primera Instancia y
Cmaras de Apelacin, derogndose el recurso de casacin e incorporndose el de apelacin, no obstante
lo cual se mantuvieron resabios de la primera versin (Richero, Mara J., El sistema recursivo, en AA.VV., El
nuevo proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires, LEP, 2004, pg. 622 y sigs.).
8 - Con mayor detalle, la doctrina hace el relevamiento de los recursos reglados y los omitidos en el CPCA, a
saber: 1) Recursos reglados: i) aclaratoria en primera instancia y a pedido de parte; ii) reposicin en primera
instancia; iii) apelacin; iv) nulidad. 2) Recursos omitidos: i) aclaratoria de oficio; ii) aclaratoria en cmara; iii)
reposicin en cmara; iv) queja. No obstante, la misma doctrina considera salvable la omisin por la
aplicacin supletoria del CPCC (cfr. Hitters, Juan M., Medios de impugnacin ordinarios en el nuevo Cdigo
Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires, JA, 2004-IV-1333).
9 - Ver CNCont.adm. La Plata, "Debiaggi", s. 9-9-04. A partir de all en adelante.

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