Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 257,

julio-agosto de 2015, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

La nueva burocracia Quines son los servidores

pblicos plurinacionales?
plurinacional
Se ha democratizado el acceso
en Bolivia a la burocracia en la ltima
Entre la democratizacin dcada? Si fuera as, esto ha
y la institucionalizacin desinstitucionalizado el aparato
pblico? Este artculo presenta
algunos hallazgos de una
investigacin sobre la burocracia
durante el gobierno de Evo
Morales. A partir de tres casos
de estudio, se busca identificar
cmo se traduce la llamada
emergencia indgena en la
composicin social del Estado
y qu repercusiones tiene tanto
en el aparato pblico plurinacional
como en los procesos de
movilidad social y autoafirmacin
Ximena Soruco Sologuren tnica indgena desde 2006.

L os estudios sobre la burocracia suelen concentrarse en las normas, los

procedimientos, las decisiones y la gestin de la institucin estatal o en
los sistemas de reclutamiento y las capacidades de los funcionarios p-
blicos, pero menos en la composicin social: se presume que la socializacin
en la funcin y la institucin hacen irrelevante el origen social del burcrata.
Sin embargo, hay razones de peso para detenerse en la composicin social de
la burocracia, tema del presente artculo. Una de ellas se vincula al anlisis
de la movilidad social ascendente que conlleva pertenecer al Estado, ms
an en contextos en los cuales la educacin superior la licenciatura es la

Ximena Soruco Sologuren: sociloga. Actualmente se desempea como coordinadora acad-

mica del Centro de Investigaciones Sociales (cis), dependiente de la Vicepresidencia del Estado
Plurinacional de Bolivia.
Palabras claves: democratizacin, Estado, funcionarios pblicos, indgenas, movilidad social,
Evo Morales, Bolivia.
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Ximena Soruco Sologuren

condicin mnima de ingreso a la burocracia, salvo para puestos auxiliares,

que requieren al menos bachillerato es de acceso gratuito, como en Amrica
Latina, y el empleo pblico ofrece la estabilidad que no logra generar el pri-
vado, marcado por una creciente informalidad. Se trata, en verdad, del viejo
tema de Rojo y negro (1830), la novela de Stendhal cuyo protagonista, Julien
Sorel, hijo de campesinos, logra alcanzar la cspide de la sociedad parisina
del siglo xix como letrado.

En Bolivia, el recuento crtico del ascenso social del abogado cholo, arribista y
traidor por naturaleza, queda registrado en El cholo Portales, la novela de En-
rique Finot publicada en 1926. Si bien se trata de una temtica reiterada en la
literatura boliviana, ha sido poco estudiada durante el siglo xx y est pendiente
captar sus alcances en el actual proceso de cambio (as como en otros procesos
polticos latinoamericanos), ms cuando esta transformacin poltica coincidi
con un ciclo de crecimiento econmico desconocido en la historia boliviana.

La segunda razn para estudiar la composicin social de la burocracia boli-

viana es su escasa estabilidad. Esto se debe a que no hay una carrera de fun-
cionario pblico, los cargos son de libre remocin y es frecuente la rotacin:
entre 30% y 40% de los funcionarios encuestados no tiene ms de un ao en el
cargo. Esto, por supuesto, atenta contra la consolidacin de la burocracia. Esta
debilidad puede ser, sin embargo, tambin una ventaja: los rganos Ejecutivo
y Legislativo no han devenido entes corporativos cristalizados y de escasa
posibilidad de reforma, como pas con las fuerzas armadas, la polica, la uni-
versidad pblica, etc. Por el contrario, los vientos de cambio social, como la
emergencia indgena desde la dcada de 1990, ingresaron en el Estado a tra-
vs de elecciones, pero tambin mediante un sistema poco institucionalizado
de reclutamiento de personal, por el cual la autoridad elegida nombra a su
personal. La contracara de esta democratizacin es el clientelismo.

El libro Composicin social del Estado plurinacional1, cuyos hallazgos resumimos

aqu, tuvo como objetivo analizar el nuevo Estado desde una perspectiva que
pueda ir ms all de los discursos sobre lo plurinacional, para mirarlo desde
sus prcticas concretas. Una de ellas es la dinmica de la burocracia que lleva
a la pregunta sobre quines son los funcionarios pblicos en la actualidad y
qu cambi respecto al pasado en trminos de composicin tnica y social
del funcionariado.

1. X. Soruco, Daniela Franco y Mariela Durn: Composicin social del Estado plurinacional. Hacia la
descolonizacin de la burocracia, cis, La Paz, 2014.
133 Tema Central
La nueva burocracia plurinacional en Bolivia

Esta pregunta se expresa en una indagacin sobre el perfil del servidor p-

blico: edad promedio, proporcin entre hombres y mujeres, nivel educativo
alcanzado, autoadscripciones tnicas, pertenencia a organizaciones sociales
y variaciones de estas caractersticas segn los cargos ocupados. Estamos
hablando de un nuevo funcionario pblico? Qu repercusiones tiene esta
novedad en la burocracia? Se ha profundi-
zado la presencia indgena? Qu cambios se
La presencia indgena
evidenciaron en la composicin de las autori- habra trascendido
dades elegidas, en diferentes niveles, desde las el mbito municipal
elecciones municipales de 1995, tras la Ley de
y rural para abarcar
Participacin Popular, estudiadas por Xavier
Alb2, Diego Ayo3 y otros autores, y luego en la tambin los niveles
Asamblea Constituyente y la Asamblea Legisla- departamental y
tiva Plurinacional4? Si el discurso plurinacional central asentados en
se verifica, la presencia indgena habra trascen-
las ciudades n
dido el mbito municipal y rural para abarcar
tambin los niveles departamental y central asentados en las ciudades, y a los
funcionarios no electos por voto popular, en quienes a diferencia de los fun-
cionarios elegidos que emplean las adscripciones tnicas como capital electoral
cabra esperar menores incentivos para mantener su identidad.

Para responder estas preguntas, entre septiembre y octubre de 2013 se realiz

una encuesta a todos los funcionarios presentes en tres instituciones pbli-
cas: el municipio urbano de La Guardia, ubicado en el departamento de Santa
Cruz; la Gobernacin de Chuquisaca, asentada en la ciudad de Sucre; y el
Ministerio de Educacin en La Paz, y se alcanz un total de 1.174 encuestados.
Esta encuesta fue luego comparada con informacin de las tres institucio-
nes arrojada por el (nico) Censo de Funcionarios Pblicos, confeccionado
en 2001, para observar los cambios en una dcada. Los casos fueron elegidos

2. X. Alb: Alcaldes y concejales campesinos/indgenas. La lgica tras las cifras en Secretara

Nacional de Participacin Popular: Indgenas en el poder local, Secretara Nacional de Participacin
Popular / api-danida, La Paz, 1997; X. Alb: Ojotas en el poder local. Cuatro aos despus, cipca, La
Paz, 1999; X. Alb y Vctor Quispe: Quines son indgenas en los gobiernos municipales, cipca / Plural,
La Paz, 2004.
3. D. Ayo: Democratizando la democracia. Una mirada a la participacin popular en los albores de una
Bolivia de las autonomas, pnud, La Paz, 2009.
4. Marcelo Arequipa: La configuracin del poder poltico. Estudio acerca del reclutamiento,
seleccin y produccin legislativa de las elites polticas en Bolivia (1985-2009), tesis doctoral,
Universidad Autnoma de Madrid, Madrid, 2013; Ins Gonzales Salas (comp.): Biografas. Histo-
rias de vida en la Asamblea Legislativa Plurinacional, idea / fes / erbol / Gente Comn, La Paz,
2013; Patricia Chvez: De la colorida minora a una mayora gris? Presencia indgena en el Legislativo,
Fundacin Friedrich Ebert (fes) / Gente Comn, La Paz, 2012; Mara Teresa Zegada y Jorge Ko-
madina: El espejo de la sociedad. Poder y representacin en Bolivia, Ceres / Plural, La Paz, 2014.
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Ximena Soruco Sologuren

por razones geogrficas: corresponden al altiplano, la regin de valles y el

oriente boliviano, con la intencin de estudiar diferentes niveles: central (mi-
nisterio), departamental (gobernacin) y municipal. Otro criterio fue el grado
de institucionalizacin: el Ministerio de Educacin existe desde la fundacin
de la Repblica, sus labores y procedimientos han sido establecidos al me-
nos desde 1952, cuando se masific la educacin pblica, y en el actual go-
bierno (2006-2015) ha tenido pocos cambios de autoridad (tres ministros). La
Gobernacin de Chuquisaca (antes Prefectura) se ubica desde la guerra civil
de 1899 que cambi la sede de gobierno a La Paz en el edificio que fuera la
Casa Presidencial de la Repblica. El estancamiento econmico de la regin
confiere una enorme centralidad al aparato pblico como fuente de empleo
formal (universidad, Corte Suprema, alcalda, gobernacin), y por tanto de
reproduccin de la elite local (clase media profesional), que desde 2006 est
siendo disputada por los campesinos, que ganaron la gobernacin en 2010.
Sucre es la ciudad donde se inicia y se bloquea la culminacin de la Asamblea
Constituyente (2006-2009), que finalmente se trasladar a Oruro5. Por su par-
te, el Municipio de La Guardia, zona de expansin de la ciudad de Santa Cruz
y prspera en comercio agrcola y de bienes races, vive en la inestabilidad
poltica por una disputa entre la elite local y los comerciantes y transportistas
indgenas, hijos de migrantes de la zona andina.

Estos estudios de caso no expresan una tendencia nacional, pero sirven de indi-
cio para seguir estudiando el tema en un contexto en el que no existe una ins-
titucin que centralice las cifras de la burocracia, salvo las nminas de sueldos
del Ministerio de Economa, agregadas adems para los niveles subnacionales.

Fueron dos las constataciones centrales a las cuales arrib la investigacin. La

primera refiere la democratizacin en el acceso a la funcin pblica materia-
lizada en una mayor presencia de mujeres, jvenes e indgenas en 2013 res-
pecto a 2001 en las instituciones estudiadas, y una significativa presencia de
servidores pblicos (nueve de cada diez) cuyos padres no fueron burcratas y
tuvieron un rendimiento educativo muy inferior al de sus hijos.

El segundo argumento es que este nuevo servidor pblico est en proceso de

movilidad social intergeneracional, pero tambin en relacin con sus contempo-
rneos. Ello conduce a replantear los trminos con que se piensa lo indgena.

5. La demanda de recuperar la capitalidad plena gener diversos conflictos, que escalaron hasta
situaciones de violencia. En esos aos, la dirigencia local opositora se ali con el autonomismo
cruceo.
135 Tema Central
La nueva burocracia plurinacional en Bolivia

Grfico 1
Bolivia: nmero de funcionarios pblicos en el nivel nacional, 2001-2013

193.659

2001 2013

49.319
24.390 29.671
10.143 9.145 13.446
5.526

Ministerios y otras Gobiernos Instituciones Gobiernos

entidades administracin departamentales descentralizadas y municipales
central (ex-prefecturas) empresas pblicas

Fuente: elaboracin de la autora sobre la base de Servicio Nacional de Administracin de Perso-

nal e Instituto Nacional de Estadstica: Registro nacional de funcionarios pblicos, 2001 y Ministerio
de Economa: Base de datos de empleados pblicos, 2013.

En 2001, el nmero total de funcionarios pblicos era de 38.258, mientras que

en 2013 ascenda a 297.039, lo que representa una tasa de crecimiento prome-
dio anual de 56% (676% durante todo el ciclo). De los cuatro sectores pblicos,
el que ha crecido ms es el de las instituciones descentralizadas y las empre-
sas estatales, debido al cambio de modelo econmico centrado en el Estado
operado bajo el gobierno de Evo Morales desde 2006 (especialmente asociado
a su poltica de nacionalizaciones y creacin de varias empresas estatales). El
segundo sector en crecimiento es el de la administracin central, seguido de
las gobernaciones y municipios, como puede verse en el grfico 1.

Esta aproximacin parte del supuesto de que el crecimiento de la burocracia

no es malo o bueno en s mismo, sino que debe vincularse con informacin
sobre los ingresos del Estado para ver qu porcin ocupa en el total de gastos,
si genera dficit fiscal un problema endmico del Estado boliviano durante
los siglos xix6 y xx y si su crecimiento indica una mayor presencia estatal en
trminos de servicios y de extensin territorial algo que fue tambin hist-
ricamente dbil7.

6. Vctor Peralta: El poder burocrtico en la formacin del Estado moderno. Bolivia, 1825-1890,
tesis de maestra, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Ecuador, Quito,
1992.
7. pnud: El estado del Estado en Bolivia. Informe nacional sobre desarrollo humano en Bolivia, pnud,
La Paz, 2007.
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Ximena Soruco Sologuren

En trminos generales, una burocracia mnima (modelo neoliberal) podra

interpretarse como eficiente, pero tambin como la expresin de un Estado
dbil, centralizado y con un rol debilitado, incluso como Estado regulador.
Una burocracia pesada (como la de los denominados socialismos reales)
puede convertirse en un freno a la dinmica econmica y en una mole cara
e incapaz de cumplir con sus tareas bsicas. Pero si el objetivo es lograr una
proporcin adecuada entre ingresos estatales, servicios brindados (tipo de
gasto) y nmero ptimo de administradores, esta no es una medida fcil de
calcular y mucho menos de gestionar. Cmo funciona esta relacin en las
ltimas dcadas en Bolivia?

Un indicador de la capacidad del Estado para generar sus propios ingresos,

que no dependen del precio y la cantidad de las exportaciones de materias
primas o de las importaciones (impuestos aduaneros), es la renta interna que
se obtiene del impuesto al valor agregado (iva), a las transacciones, al consu-
mo especfico, el rgimen complementario al iva y otros impuestos municipales
y a las transacciones financieras. Con esta medida se compara el gasto pblico en
salarios del sector pblico no financiero, que incluye las empresas pblicas y los
sectores de salud y educacin.

As, entre 1990 y 1994, la generacin de ingresos por impuestos internos era
menor a la erogacin en salarios; a partir de 1995 el Estado logra recaudar un
poco ms de lo que gasta en los sueldos de la burocracia, pero la diferencia
se hace mayor en 2003 y desde 2006: la tendencia es hacia un incremento
acelerado del ingreso por impuestos internos (177.331 millones de bolivianos
en 2012, unos 25.500 millones de dlares) en comparacin con el crecimiento
ms modesto del gasto en salarios (91.396 millones de bolivianos en el mismo
ao, unos 13.100 millones de dlares)8, y esto da sostenibilidad (y en principio
racionalidad) a ese crecimiento estatal.

El perfil social del servidor pblico

Con esta caracterizacin del tamao y el gasto de la burocracia nacional, pa-

samos a describir los datos de la encuesta a funcionarios pblicos en 2013 y
su comparacin con el censo de 2001.

Mujeres. Actualmente hay un avance en la equidad de gnero en las institu-

ciones pblicas estudiadas, aunque el porcentaje de mujeres no llega a 50%:
671 son hombres (58%) y 481 mujeres (42%).

8. Instituto Nacional de Estadstica (ine), 2014, cifras en bolivianos de 1990.

137 Tema Central
La nueva burocracia plurinacional en Bolivia

Jvenes. Esta es la variable demogrfica ms llamativa del nuevo funcionario

pblico. Se trata de un cambio generacional progresivo. Del total de servi-
dores de 2001 y 2013, el segmento poblacional ms numeroso es el de 31 a 40
aos; en 2013, tres de cada diez funcionarios se ubicaban en ese rango etario,
frente a dos en 2001. Disminuy el grupo de 41 a 50 aos y el de 51 a 60 no
vari. Hay una caracterstica particular de los jvenes burcratas del Estado
plurinacional en relacin con periodos anteriores: pese a estar insertos en
un proceso de movilidad social ascendente (son ya citadinos, profesionales
y con un empleo formal de cuello blanco), no abandonan ciertas marcas
de sus orgenes, es decir, no solo no estn compelidos a negar o esconder su
procedencia tnica, sino que la reivindican.

La correlacin entre segmentos jvenes y nivel profesional superior muestra

que los hijos del proceso de cambio tienen mayores niveles educativos que
la generacin que propici las actuales reformas: Evo Morales naci en 1959,
lvaro Garca Linera en 1962, la mayora de los ministros, senadores y dipu-
tados o los fundadores del instrumento poltico tienen hoy ms de 50 aos, y
puede observarse una progresiva tendencia al incremento del nivel educativo
en el Estado entre funcionarios designados. Esto incluye a las mujeres profe-
sionales, jvenes y autoindentificadas indgenas.

Grfico 2
Bolivia: autoadscripcin tnica del servidor pblico
segn escolaridad, 2013 (en %)

No indgena Indgena

56%
Posgrado
44%

48%
Superior
52%

48%
Tcnico
52%

45%
Secundaria
55%

34%
Primaria
66%

Fuente: elaboracin de la autora sobre la base de la Encuesta a servidores pblicos, cis, 2013.
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Ximena Soruco Sologuren

Indgenas. La burocracia representa el entorno blancoide de Evo Morales,

sealan las crticas dentro y fuera del gobierno; es el sector tecncrata y
por tanto no indgena que realmente gobierna9. Pero los datos relativizan
estas percepciones, al menos en las instituciones estudiadas: en 2013, 63% del
total de servidores pblicos se declara indgena en la Gobernacin de Chu-
quisaca, 45% en el Ministerio de Educacin y 18% en La Guardia; haciendo la
estimacin ponderada de las tres instituciones, tenemos 46% (527 personas)
de servidores declarados indgenas, quechuas y aymaras.

Ms sorprendente an es que al comparar nivel educativo con autoadscrip-

cin tnica, se observa que existen ms funcionarios indgenas tcnicos y
licenciados que no indgenas. Esta ventaja se invierte en los extremos de la
escolaridad, primaria y posgrado. En el primer caso, porque se trata de fun-
cionarios en el rango etario de 61 aos en adelante, generacin para la cual la
brecha educativa entre indgenas y no indgenas era elevada.

Grfico 3
Bolivia: autoadscripcin tnica del servidor pblico segn su cargo, 2013 (en %)

1% No indgena Indgena
Asesor
2%

5%
Jefe de unidad
6%

4%
Responsable especialista
5%

26%
Profesional
28%

24%
Tcnico
22%

8%
Administrativo
10%

18%
Auxiliar
15%

13%
Otro 14%

Fuente: elaboracin de la autora sobre la base de la Encuesta a servidores pblicos, cis, 2013. Los
nombres de los cargos corresponden a la denominacin del Estado boliviano.

9. V., por ejemplo, revista Willka No 1, Evo Morales entre: entornos blancoides, rearticulacin de
las oligarquas y movimientos indgenas, primer semestre de 2007.
139 Tema Central
La nueva burocracia plurinacional en Bolivia

La diferencia tnica en la distribucin de puestos pblicos se reduce ms que

el nivel educativo y no pasa de tres puntos porcentuales en ninguno de ellos
(grfico 3). En el caso del Gobierno Autnomo de Chuquisaca, la presencia in-
dgena en los cargos es mayor que la no indgena: 73% de los jefes de unidad se
autoadscribe quechua, aunque tambin hay presencia indgena mayoritaria en
los cargos tcnico (71%) y auxiliar (68%) y minoritaria en los cargos admi-
nistrativos (46%).

Escolaridad. Pese a que se cuestiona con frecuencia que el costo de la demo-

cratizacin de la burocracia ha sido la disminucin del reclutamiento merito-
crtico y, por tanto, del nivel educativo entre los funcionarios, nuestra encuesta
muestra que no solo se ha mantenido el nivel profesional de los servidores, sino
que la titulacin de posgrado se ha incrementado en diez puntos porcentuales
con respecto a 2001. Comparando el nivel educativo de los funcionarios indge-
nas y no indgenas, existen ms indgenas burcratas con niveles de escolaridad
secundario, tcnico y superior, y ese dato es importante porque est mostrando
que no hay contradiccin, sino posiblemente coincidencia, entre un mayor nivel
educativo y la conciencia de pertenencia tnica, y que por tanto la relacin de
dcadas pasadas indgena = pobre = rural = bajo nivel educativo se est modifi-
cando en favor de un perfil indgena urbano, letrado, con mayores ingresos eco-
nmicos y, en este caso, funcionario pblico, lo que podra estar constituyendo
uno de los segmentos emergentes de la nueva clase media.

Filiacin partidaria y sindical

Del total de encuestados que indica militar en el partido de gobierno, la mitad
corresponde al Ministerio de Educacin, seguido del municipio de La Guar-
dia (41%), con un sorprendente 9% para la Gobernacin de Chuquisaca, la
entidad con mayor proporcin de funcionarios autoidentificados indgenas.
Al relacionar filiacin e identidad tnica, se observa que no existe mucha di-
ferencia: los militantes indgenas representan el 53% frente a los militantes
no indgenas (47%), mientras que hay ms simpatizantes e invitados10 al
Movimiento al Socialismo (mas) que no son indgenas.

Respecto a la pertenencia de los funcionarios pblicos a una organizacin

social (sindicato, gremio, asociacin), 37% manifest pertenecer, lo que es
una cifra importante considerando que se trata de la burocracia estatal este

10. Los invitados son generalmente integrantes de las clases medias a menudo periodistas, msicos,
rectores de universidades, etc. que no son parte orgnica del mas y que ocupan cargos en las listas
de candidatos a invitacin de Evo Morales. V., por ejemplo, Herv Do Alto: Un partido campesino
en el poder. Una mirada sociolgica del mas boliviano en Nueva Sociedad No 234, 7-8/2011, <http://
nuso.org/articulo/un-partido-campesino-en-el-poder-una-mirada-sociologica-del-mas-boliviano/>.
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Ximena Soruco Sologuren

crecimiento de los funcionarios con militancia social/sindical es una de las

caractersticas del proceso abierto en 2006. Al mismo tiempo, la organici-
dad sindical est ms vinculada a la autoadscripcin tnica indgena (65%
de los indgenas pertenece a una organizacin social), aunque es llamativo
que la mitad de quienes no se autoadscriben indgenas tambin pertenece a
una organizacin social, lo que evidencia que la integracin a agrupaciones
sociales no es una caracterstica solo indgena.

La importancia de esta participacin sindical no disminuye ni con la escolari-

dad ni con el cargo del funcionario pblico, lo que muestra que es compartida
por estos nuevos funcionarios, incluso por encima de la militancia poltica,
como sucede con claridad en la Gobernacin de Chuquisaca.

Movilidad social intergeneracional

La democratizacin del Estado iniciada por la va de la municipalizacin, las

diputaciones uninominales y otros mecanismos de descentralizacin impul-
sados en los aos 90, as como el recorrido poltico exitoso del Movimiento al
Socialismo-Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos (mas-ipsp),
liderado inicialmente por los cocaleros, pero que crece en organizaciones y
actores del mbito rural al urbano, tienen un antecedente sociolgico que es
importante mencionar: la intensa migracin campo-ciudad desatada tras la
reforma agraria de 1953, impulsada por la Revolucin Nacional ocurrida el
ao anterior. Este proceso migratorio producto de la desarticulacin de la
hacienda, la educacin de masas y el minifundio se interrumpe y parece
frenarse con la crisis econmica de 1982-1985, para recuperarse y plantear
mayores expectativas frustradas de movilidad social en la dcada de 1990.

Pese a estos altibajos, los ltimos 60 aos son testigos del cambio sociolgico
del componente indgena de la sociedad boliviana, con caractersticas inditas
en el contexto de modernizacin latinoamericana. La transicin rural-urbana en
el continente, la masificacin de las ciudades, los procesos siempre tensos de
integracin de estas nuevas masas urbanas y los fenmenos polticos que gene-
raron conforman un modelo de progresiva homogeneizacin cultural urbana11
en torno del mestizaje y del abandono paulatino de la cultura rural (como en
el caso de los gauchos, llaneros, rotos, campesinos blancos y mestizos) y de la
cultura indgena. De ah que el trmino indgena solo sobreviva en la regin
si est vinculado al de campesino (agricultor) y al del rea rural.

11. Jos Luis Romero: Latinoamrica: las ciudades y las ideas [1976], Siglo xxi, Buenos Aires, 2011.
141 Tema Central
La nueva burocracia plurinacional en Bolivia

Desde la Colonia, la ciudad latinoamericana ha sido sinnimo de no indgena

o incluso de antiindgena. As, el poblamiento urbano, sin importar demasia-
do el tamao, implica la nocin de vecino o misti (mestizo), un sujeto que
niega su origen y se siente superior al indgena. Por su parte, el indgena debe
mestizarse cuando sale de su comunidad rural y su actividad agropecuaria
rumbo a los pueblos y ciudades como nica posibilidad de movilidad social.

En Bolivia, en cambio, en diferentes tiempos, ritmos e intensidades se ha

producido la migracin campo-ciudad, pero su significacin cultural ha sido
distinta: la resistencia cultural, la capacidad organizativa y la proyeccin
poltica indgena y campesina, de la que el mas-ipsp es una expresin, se
desarrollaron en paralelo a la debilidad de las elites para generar un modelo
cultural al cual imitar, a su pobre desenvolvimiento en el mercado y a su inca-
pacidad en la conduccin estatal, lo cual gener las condiciones de expansin
de la cultura indgena hacia las ciudades y su pervivencia (no sin transforma-
ciones) en mbitos urbanos.

Con el objetivo de entender la movilidad social por la va de la burocracia, se

les preguntaron a los servidores pblicos encuestados datos sobre sus padres.
La comparacin entre las trayectorias laborales y educativas de ambas genera-
ciones result ilustrativa de la emergencia de este nuevo sujeto social: joven,
indgena, con altos niveles de educacin y en proceso de ascenso social.

Un dato fundamental que apoya la hiptesis de un nuevo funcionario p-

blico aqu planteada es que solamente 4% de los padres de los servidores
pblicos actuales, y ninguna madre, tuvo como ocupacin principal la burocra-
cia, es decir, no se ha heredado el acceso
a este puesto por la va de las redes fami- Se observan padres
liares. As, la actividad ms recurrente de funcionarios que son
del padre del actual servidor pblico son o fueron artesanos
los oficios manuales (32%), seguidos
y obreros, campesinos y
de actividades profesionales (26%) y tra-
bajo agrcola (21%), como se ve en el cua- profesionales. En el caso de
dro 1. Se observan entonces padres de las madres, 52% se dedicaba
funcionarios que son o fueron artesanos a las labores de la casa n
y obreros, campesinos y profesionales.
En el caso de las madres, 52% se dedicaba a las labores de la casa, seguido de un
16% profesional y un 14% comerciante. Estos datos permiten concluir que tanto
en trminos de ocupacin como de escolaridad, se evidencia un proceso de mo-
vilidad social ascendente de los actuales funcionarios pblicos en relacin con
 Nueva Sociedad 258 142
Ximena Soruco Sologuren

Cuadro

Ocupacin de los padres del servidor pblico, 2013

Padre Madre
Frecuencia % Frecuencia %
Servidores pblicos 20 4% 1 0%
Profesionales 114 26% 75 16%
Empresarios 7 2% 2 0%
Comerciantes 31 7% 65 14%
Oficios manuales 143 32% 29 6%
Servicios 35 8% 21 5%
Trabajadores agropecuarios 93 21% 28 6%
Labores del hogar 4 1% 243 52%
Total 447 100% 464 100%

Fuente: elaboracin de la autora sobre la base de la Encuesta a servidores pblicos, cis, 2013.

sus padres. Y dada la importancia de la educacin en este rubro, la apuesta

por la profesionalizacin de una generacin a la otra es clave para el acceso a
estos puestos y, por tanto, para la movilidad por la va del Estado. Este hecho
explicara en parte los rechazos o dudas de algunos municipios rurales res-
pecto a transformarse en autonomas indgenas, ya que estos jvenes mejor
educados no podran aprovechar sus credenciales educativas en un sistema
de usos y costumbres en el que se privilegia la rotacin en los cargos en
beneficio de los mayores12.

Sin embargo, el hecho de que esta sea la primera generacin profesional y

con trabajo en la gestin pblica no genera, como probablemente suceda en
el pasado, la negacin y el abandono de la cultura de los padres. El mestizaje
(blanqueamiento) ya no es la condicin para este ascenso, como lo indican
la alta proporcin de burocracia adscrita a un pueblo o nacin indgena y su
vnculo con organizaciones sociales. Quiz esta sea la caracterstica deter-
minante del gobierno de Morales: haber generado un proceso de moderni-
zacin pero con una impronta indgena, que ya no exige negar el origen ni
desear una nueva identidad que no se logra. Es decir que la descoloniza-
cin en este contexto podra significar potenciar al sujeto librndolo de la
escisin identitaria que, a travs del mestizaje, caracteriz la modernidad
latinoamericana.

12. V. Sofa Cordero Ponce: Estado plurinacional y autodeterminacin en Bolivia y Ecuador: expe-
riencias de construccin de autogobierno indgena, tesis de doctorado, Flacso-Ecuador, Quito, 2015.
143 Tema Central
La nueva burocracia plurinacional en Bolivia

Institucionalidad

Lo primero que destaca frente a la percepcin corriente de que oper una

desinstitucionalizacin de la funcin pblica desde 2006 es un incremento
actual en la modalidad de ingreso por convocatoria pblica respecto a la
invitacin directa. Esto sucede tanto en la institucin ms estable de las
tres analizadas, el Ministerio de Educacin, como en la ms catica debido
a una transicin poltica de la elite local hacia los nuevos ricos hijos de
migrantes andinos, que an no se consolida: el municipio cruceo de La
Guardia.

Qu significa este prejuicio que suele igualar democratizacin (en el sentido

de ascenso de los de abajo) con desinstitucionalizacin? O bien que la institu-
cionalidad del aparato pblico del periodo neoliberal perdur exitosamente
en los imaginarios eficientistas a punto tal que incluso el actual gobierno ha
asumido varios de ellos, o bien que la percepcin sobre la afirmacin cultu-
ral indgena en el Estado que ha significado la primera presidencia indge-
na parece ajena e incluso opuesta a la meritocracia y la institucionalizacin.
Como evidencian los datos, en verdad no lo es.

Lo que s resulta bastante alarmante son los datos de tiempo de permanencia en

el cargo pblico tanto en el presente como en 2001 en las instituciones estudia-
das. En el municipio de La Guardia, 48% del personal llevaba menos de un ao
trabajando en el cargo que ocupaba cuando se realiz el censo de funcionarios
pblicos en 2001, y en 2013 ese porcentaje se increment a 52%. El personal
que llevaba ms de un ao en el cargo pero menos de dos representaba el 29% en
2013, frente a 40% en 2001, debido al corto tiempo del alcalde en el cargo, menos
de un ao al momento de realizar la encuesta.

Este patrn se repite en la Gobernacin de Chuquisaca: aunque el gobernador

asumi su cargo en 2010, el tiempo de permanencia es similar al registrado en
2001 (43% con menos de un ao en 2013 frente a 39% en 2001), lo que muestra
la elevada rotacin de los servidores pblicos al menos en el nivel subna-
cional, aunque permanezcan los mandos superiores (gobernador, alcalde). El
Ministerio de Educacin tiene el menor porcentaje de rotacin de las tres ins-
tituciones tanto en 2001 como en 2013, e incluso con una baja en este ltimo
ao. Sin embargo, solo 11% de sus funcionarios ha llegado a permanecer tres
aos, lo cual muestra la profunda debilidad de la burocracia para transmitir
experiencia: cuando llega a aprender mnimamente sus funciones, el funcio-
nario es removido de su cargo.
 Nueva Sociedad 258 144
Ximena Soruco Sologuren

Pero es tan inestable el empleo pblico en Bolivia? Hay dos aspectos que
matizan la respuesta. Tanto en 2001 como en 2013 se observa una importante
rotacin de los funcionarios entre varios cargos en la misma institucin (un
tercio en La Guardia, 40% en la Gobernacin de Chuquisaca y 51% en el Mi-
nisterio de Educacin en 2001). Sin embargo, estos porcentajes de rotacin,
y por tanto de permanencia ms prolongada en la institucin pblica, han
disminuido en 2013, curiosamente no en La Guardia, pero s en la Goberna-
cin y en el Ministerio, lo que implica un menor tiempo de permanencia del
servidor pblico en la institucin y, por tanto, menos posibilidad de acumular
experiencia y emplearla en las funciones pblicas.

Ahora bien, los funcionarios no rotan solo entre cargos en la misma institu-
cin sino entre varias instituciones del aparato pblico. Esa rotacin entre
instituciones permitira suponer mayor tiempo de permanencia en la buro-
cracia? Aunque no se puede comparar esta situacin con la de 2001, los datos
arrojados por la encuesta sealan que 49% del total de servidores pblicos de
las tres instituciones trabaj antes en otra institucin pblica. La institucin p-
blica empleadora corresponde al nivel central (66%) y, en menor medida, al nivel
municipal (17%) y de gobernacin (9%), lo que permite suponer que la rotacin
de los actuales servidores no es solo entre cargos en una misma institucin sino
entre instituciones en un mismo gobierno (desde 2006, en este caso).

Dados estos resultados escaso tiempo de permanencia en el cargo, rotacin

dentro de la misma institucin, evidencia de rotacin entre instituciones si-
milares durante el mismo gobierno, es necesario seguir estudiando la din-
mica de cambio y permanencia de los servidores pblicos en la burocracia
boliviana para no sacar falsas conclusiones. Quiz el movimiento del funcio-
nario pblico se da en conglomerados: cuando se traslada un jefe de unidad,
un coordinador, responsable o una autoridad que tiene un equipo a su cargo,
as como un viceministro y un ministro, se llevan a su grupo de trabajo a otra
unidad dentro de la misma institucin o a otra institucin. No se tratara, en-
tonces, de servidores pblicos que estuvieron durante menos de un ao en su
cargo y que hacen inviable la burocracia racionalizada, como la pensaba Max
Weber13, sino de dinmicas particulares de nuestro tejido social, rotaciones
quiz grupales entre unidades y entre instituciones del Estado.

Tampoco es posible considerar que la carrera del funcionario pblico de por

vida es decir, un equipo tcnico exento de las luchas polticas electorales,

13. M. Weber: Economa y sociedad [1922], fce, Mxico, df, 2004.

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La nueva burocracia plurinacional en Bolivia

especializado y tan eficiente que incluso se convierte en una jaula de ace-

ro que controla al propio poltico que est encima suyo por su permanencia
y eficiencia lo soluciona todo. De hecho, si comparamos las instituciones
pblicas bolivianas en las que hay carreras de funcionarios universidades,
magisterio, polica y fuerzas armadas, es fcil percibir la deficiencia de estos
aparatos pesados e inertes, casi imposibles de transformar. Los poderes Eje-
cutivo y Legislativo, en cambio, pese a la rotacin de cargos y la inestabilidad
laboral, han sido los primeros en responder a las presiones de democratizacin
de la sociedad boliviana, con el diseo normativo que lo posibilita y luego con
la potestad de los elegidos de designar a los funcionarios pblicos que llevan
adelante las normas y los proyectos sancionados. Quiz esto no hubiera sido
posible, o no tan deprisa, con empleados pblicos vitalicios en sus cargos.

La contracara de esta democratizacin de la burocracia es la precariedad la-

boral, contratos cortos, con muchos consultores en lnea y por producto que
no tienen los beneficios de los servidores de planta. Adems, el aparato p-
blico requiere mayor institucionalizacin para racionalizarse, ser eficiente y
permanecer en el tiempo, lo que a su vez supondra un cierre a la democra-
tizacin que ha logrado. Este dilema entre apertura (democratizacin) y cie-
rre (institucionalizacin) es de difcil solucin y contina siendo parte de las
tensiones del proceso de cambio boliviano.

CUADERNOS
AMERICANOS
NUEVA POCA

Enero-Marzo de 2015 Mxico, df No 151

LITERATURA Y SOCIEDAD EN EL RO DE LA PLATA: Pablo Rocca, Primeros impresos

gauchescos: produccin y consumo (1818-1830). Hernn Pas, La educacin por el folletn:
prcticas de lectura y escritura en la prensa latinoamericana del siglo xix. Guadalupe Correa
Chiarotti, Neoclsicos y romnticos: disputa literaria en el Ro de la Plata (1841) y concilia-
cin en la Amrica potica. Pablo Armand Ugn, Versificar para el comn en el siglo xix: los
epigramas de Francisco Acua de Figueroa. DESDE EL MIRADOR DE CUADERNOS AME-
RICANOS: Ivn Molina Jimnez, Las repercusiones costarricenses del golpe de Estado de
1973 en Chile. Damin Pachn Soto, Crtica del antilatino-americanismo de Santiago Castro-
Gmez. Pablo Gaete, Regionalismo posneoliberal en Sudamrica: la construccin de un
nuevo paradigma? IN MEMORIAM: Silvio Zavala. NDICE GENERAL DEL AO 2014.

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