Consideraciones Jurídicas Sobre El Ordenamiento Territorial Ambiental

Espacio y Desarrollo N 21, 2009, pp.
139-169 (ISSN 1016-9148)
Consideraciones jurdicas sobre el ordenamiento

territorial ambiental
Pierre Foy Valencia*
Resumen
Qu es ordenamiento territorial? Cul es su importancia como instrumento de gestin
ambiental? En el presente artculo el autor da respuesta a estos y otros temas en relacin con
la importancia que presenta este concepto como herramienta para el desarrollo sostenible.
Asimismo, realiza un anlisis exegtico de cmo ha sido abordado este concepto en cada nivel
de gobierno, siempre vinculado al medio ambiente.
Palabras clave: Ordenamiento territorial, gestin ambiental, desarrollo sostenible
Abstract
What is land management? How important it is as instrument for environmental monitoring?
In this paper the author tries to answer to this and other issues related to the importance of this
concept as a tool for sustainable development. Moreover, it presents an exegetic analysis of how
this concept has been attended by governmental administrations linked to the environment.
Key words: Land management, environmental monitoring, sustainable development
* Profesor asociado de la PUCP. Docente en Derecho Ambiental. Co-director del Consorcio en Dere-
cho Ambiental Foy & Valdez (CDAFV). Docente de la Universidad Nacional Agraria La Molina y la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. <pfoy@pucp.edu.pe>
Espacio y Desarrollo N 21, 2009 / ISSN 1016-9148
1. Disquisiciones metodolgicas previas

El territorio es un concepto complejo que supone diversas miradas interdisciplinarias1 y
que bajo el enfoque del ordenamiento del territorio (OT) procura adquirir un carcter
ms tcnico y especializado, no exento de problemas interpretativos. Como refiere
Prez Andrs (1998: 19) citando a Senz de Buruaga (1980: 18) la Ordenacin del
Territorio resulta ser un concepto complejo, polifactico, relativo, pluridimensional,
ambivalente, y, sobre todo, antropocntrico, del que, ciertamente, puede decirse que
est llamado a ser un reflejo palpable del grado de eficiencia y equidad adquirido por
una determinada sociedad. La Carta Europea de Ordenacin del Territorio de 1983
la defini como:
La expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad,
con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconmico y equilibrado de las
regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestin responsable de los recursos naturales,
la proteccin del medio ambiente, y por ltimo, la utilizacin racional del territorio. Es a
la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como
un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las
regiones y la organizacin fsica del espacio2 segn un concepto rector.
Para ello se fija como objetivos:
El desarrollo socioeconmico equilibrado y sostenible
La mejora de la calidad de vida de la poblacin, a travs de su acceso al uso de
los servicios e infraestructuras pblicas y del patrimonio natural y cultural
La gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio am-
biente, de forma compatible con la satisfaccin de las necesidades crecientes de
recursos, as como con el respeto a las peculiaridades locales
La utilizacin racional del territorio
En buena cuenta el conjunto de normativas sobre ordenacin del territorio recibe
el nombre de ordenamiento territorial (OT)
En la lnea de lo expuesto y desde una perspectiva del derecho cabra aludir al Sistema
Jurdico del OT, como aquel que aborda este concepto. No obstante que la acepcin
ms convencional tiende a asociarlo con el Derecho Urbanstico (Castro Pozo 2007),
somos de la idea que no debiera circunscribirse a dicho mbito, independientemente
de su origen histrico, sino que conceptualmente requiere ser encuadrado en una
1
El territorio se puede enfocar como una realidad geogrfica, cultural, antropolgica, histrica, fsica,
psicolgica, etolgica, econmica, matemtica, como espacio recursivo, entre otras. Es una expresin
compleja que conjuga al medio y a los componentes y procesos que contiene: grupos sociales, relaciones,
conflictos. Vale decir, el territorio tiene un continente y un contenido, no se reduce solo a la complejidad
de su continente fsico-natural (Bozzano 2000: 28-29).
2
Sobre el espacio, vase Espacio: teora y praxis, de H. Crdova Aguilar (editor) (1997: 434). En esta
misma obra y desde el Derecho Ambiental, vase Foy, Espacio y Derecho Ambiental (Consideraciones
para un enfoque jurdico ambiental del espacio), pp. 83-109.
140
Pierre Foy Valencia / Consideraciones jurdicas sobre el ordenamiento territorial ambiental
lgica jurdica interdisciplinaria. Como refiere Zaniel Novoa, a consecuencia de los

problemas de la posguerra mundial y paralelamente a la congestin en los principales
centros metropolitanos, el espacio rural en Europa adquiere mayor importancia. En
estas circunstancias han de surgir nuevos conceptos como la Town and Country Pla-
ning inglesa, LAmenagement du Territoire francesa y la Raumordnug alemana,
que intentan impulsar la ordenacin del territorio en Europa, trascendiendo el mbito
urbano hacia el resto del territorio (Novoa 2005: cap. V). Esa perspectiva es la que
nos permite sustentar este enfoque jurdico ms amplio y sistmico3.
2. El ordenamiento territorial
2.1. Aspectos conceptuales
Segn la reconocida obra de Pujadas y Font (1998), para ordenar el territorio se debe
responder a tres interrogantes:
a. Qu se ha de ordenar? Los mltiples usos coexistentes del suelo que requieren
una asignacin especfica y diferenciada.
c. Para qu ordenar? Mayormente tales objetivo son recogidos por las legislaciones
para el impulso del desarrollo econmico, mejorar la calidad de vida, proteger
el medio natural, entre otros.
d. Cmo ordenar? Se refiere a los criterios de ordenacin considerando el carcter
escaso o limitado del suelo.
En buena cuenta, el OT requiere simultneamente definir: usos alternativos, cri-
terios sobre qu usos son los ms adecuados y un poder para impulsar la alternativa
escogida (Pujadas y Font 1988: 12).
En nuestra regin uno de los estudiosos ms reputados es Massiris (2002), quien
con diversos tratamientos sobre la materia ha sistematizado conceptos4 y experiencias
3
Refiere Novoa (2005): El ordenamiento del territorio ha sido una prctica parcial que intent, a partir
de diagnsticos descriptivos de la estructura del territorio y con diversos criterios, arribar a propuesta de
zonificacin sectorial: del suelo urbano, de los recursos naturales y del territorio nacional, para diferentes
fines. Son pocos los estudios que han considerado la dinmica y el carcter relacional del territorio nacio-
nal; por ende, se han tenido dificultades para producir una lectura correcta de los procesos y problemas
territoriales y las oportunidades que ofreca el mismo.
4
Cuadro 1. Conceptos de ordenacin territorial
Claudius Petit, La bsqueda en el mbito geogrfico de la mejor reparticin de los hombres en funcin de los
especialista francs 1950 recursos naturales y de las actividades econmicas (Mass 1974, citado por Mndez 1990: 93).
G. Senz de Buruaga Es el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformacin ptima del espacio regional, y de
Espaa, 1969. la distribucin de esta transformacin y de la poblacin total entre ncleos urbanos con funciones y
jerarquas diferentes, con vistas a su integracin en reas supranacionales (Pujadas y Font 1998: 11).
J. Lajugie y otros El objeto de la ordenacin del territorio es de crear, mediante la organizacin racional del espacio y
Francia, 1979. por la instalacin de equipamientos apropiados, las condiciones ptimas de valorizacin de la tierra
y los marcos mejor adaptados al desarrollo humano de los habitantes (Grenier 1926).
141
normativas (1999). En sntesis, para l la ordenacin del territorio es un proceso y

un instrumento de planificacin, de carcter tcnico-poltico-administrativo con el
que se pretende configurar, en el largo plazo, una organizacin del uso y ocupacin
del territorio, acorde con sus potencialidades y limitaciones, las expectativas y as-
piraciones de la poblacin y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que
expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable
y las estrategias mediante las cuales se actuar sobre la realidad para evolucionar
hacia dicho modelo.
Complementariamente, el propio autor considera que el OT en la tanto es un
conjunto de medidas y acciones pblicas mediante las cuales la sociedad adapta la orga-
nizacin del espacio a las necesidades de los procesos econmicos y sociales que operan
sobre el territorio. En tal sentido, no es comprensible concebir el OT independiente
de la poltica econmica, social y ambiental (Massiris 1999: 53). Esta percepcin ms
dinmica y sistmica es la que viene ganando terreno y ello se reflejar en las propuestas
de polticas y normativas territoriales.
Carta Europea de Es ala vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un
Ordenacin del enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
Territorio. 1983 organizacin fsica del espacio, segn un concepto rector (CEMAT 1983).
Ley Orgnica de Regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de las actividades
Ordenacin del econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr una
Territorio. Venezuela, armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin de la explotacin y uso de los
1983. recursos naturales y la proteccin y valorizacin del medio ambiente, como objetivos fundamentales
del desarrollo integral (Congreso de la Repblica de Venezuela 1983).
Comisin de Desarrollo Camino que conduce a buscar una distribucin geogrfica de la poblacin y sus actividades, de
y m. a. de Amrica acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno fsico
Latina y el Caribe. y bitico, todo ello en la bsqueda de unas condiciones de vida mejores (Comisin de Desarrollo
1990. y Medio Ambiente de Amrica Latina 1990).
Ley de Desarrollo Conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas
Territorial Colombia, por los municipios o distritos y reas metropolitanas..., para orientar el desarrollo del territorio bajo
1997. su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradiciones
histricas y culturales (Congreso de la Repblica de Colombia 1997).
Proyecto de Ley de OT, Proceso dinmico, interactivo e iterativo de diseo de cambios integrales en las polticas pblicas
Costa Rica, 1998. para la clasificacin y el uso racional, eficiente y estratgico del territorio, de acuerdo con criterios
econmicos, culturales y de capacidad de carga ecolgica y social (Ministerio de Planificacin
Nacional 1998: 3).
Grupo nterinstitucional Estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuada articulacin funcional y espacial
de OT. Mxico, 2000. de las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento
del territorio (SEDESOL y otros 2000).
Proyecto de Ley de Conjunto de polticas o directivas expresamente formuladas, normas y programas que orienten y
Ordenamiento y regulen las actuaciones y procesos de ocupacin, desarrollo y transformacin del territorio y el uso
Desarrollo Territorial, del espacio (Presidencia de la Repblica de Costa Rica 2000).
Costa Rica, 2000.
Anteproyecto de Disciplina tcnico administrativa destinada a mejorar las condiciones que tiene el territorio para
Decreto-Ley de las funciones sociales y econmicas. Se concreta en los mbitos nacional, provincial, municipal y
planificacin fsica, urbano y su contenido fundamenta es la estructuracin del espacio fsico (Instituto de Planificacin
Cuba, 2001. Fsica 2001).
Proyecto de Ley de OT. Proceso de organizacin del uso y la ocupacin del territorio, en funcin de sus caractersticas
Bolivia, 2001. biofsicas, ambientales, socioeconmicas, culturales y poltico-institucionales, con la finalidad de
promover el desarrollo sostenible del pas (Senado Nacional 2001).
142
Como tendencia se suele afirmar la existencia de dos grandes modelos de OT:

a. De una parte, el concepto ms estricto de la ordenacin del territorio, represen-
tado por el modelo alemn (Raumordnung), que entiende el concepto como la
planificacin fsica del territorio sin tener en cuenta sus posibles vinculaciones
con la pla nificacin econmica, cultural, de los recursos naturales. Massiris
(1999) alude a este enfoque en casos como Alemania, Austria, Suiza, Holanda,
Italia, Espaa y Portugal, donde se da la planificacin fsica a escala regional,
subregional y local, con nfasis en el uso y ocupacin del territorio, a partir
de la coordinacin de los aspectos territoriales de las polticas sectoriales y la
coordinacin del planeamiento urbanstico municipal.
b. Modelo ms amplio y coordinado como es el francs (Amnagenent du territorie),
desvinculado del urbanismo y que busca el aprovechamiento global del territorio
y sus recursos naturales. En este modelo, Massiris (1999) se refiere como el de
la planificacin territorial integral vinculada estrechamente a la planificacin
econmica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el desarrollo
regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, entre otros.
Para Domingo Gmez Orea (2002) el, bsicamente, ordenar el territorio implica
identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en el territorio
conforme ciertos criterios y prioridades, pudiendo sealarse de la OT como aquella
expresin en el espacio de las polticas econmica, social, cultural y ambiental de una
sociedad donde el sistema territorial es un resultado de aquellas. En esa perspectiva
habran niveles de justificacin de la OT: 1) Un enfoque planificado del desarrollo
(es preferible un enfoque planificado a la evolucin espontnea del mercado; ade-
ms, superar la parcialidad y el reduccionismo de una planificacin sectorial), 2) La
superacin de ciertos paradigmas sociales (expresado en la tendencia del estilo de
desarrollo hacia el desequilibrio territorial; las pautas de consumo y comportamiento
irracional de la poblacin; la pugna entre el inters pblico y el inters privado; la
aparente contradiccin entre conservacin y desarrollo, la competencia entre sectores
socioeconmicos, el conflicto entre inters local e intereses derivados de mbitos supe-
riores); y 3) En un tercer nivel ms concreto los problemas derivados del desequilibrio
territorial, degradaciones ecolgicas y despilfarro de recursos naturales, ignorancia
de los riesgos naturales en la localizacin de actividades, mezcla y superposicin
desordenada de usos, accesibilidad a la explotacin de los recursos territoriales, acce-
sibilidad de la poblacin a los lugares de trabajo, dificultades territoriales para dotar
de equipamiento y servicios pblicos a la poblacin, conflictos entre actividades y
sectores, descoordinacin entre organismos pblicos del mismo rango y entre distintos
niveles administrativos.
En una aproximacin realmente omnicomprensiva, Massiris (1999) nos brinda
dos alcances importantes para tener una visin ms integral de los procesos del OT
en el mundo.
143
a) Cualidades del OT en el mundo. Destacan a modo de caractersticas claves del

OT en el mundo:
Visin integral del territorio y multidimensionalidad de las polticas y planes
de OT
nfasis en la planificacin fsica espacial
Existencia de directrices jerarquizadas: nacional, regional, subregional, local
Slida organizacin institucional para la gestin ordenadora que garantiza
la orientacin y coordinacin horizontal y vertical de las entidades partici-
pantes en el proceso y la integracin de las polticas y planes sectoriales y
territoriales
Alta participacin social y concertacin de los escenarios futuros de OT
Valoracin del OT como estrategia de apoyo para el logro del desarrollo
sostenible
Respaldo poltico y financiero a los planes de OT
Visin prospectiva de los planes y continuidad en el tiempo
Disponibilidad de informacin de buena calidad y apoyo a las entidades
productoras de informacin geogrfica/territorial, las cuales se consideran
fundamentales para el xito del OT
Divulgacin amplia de los planes entre los ciudadanos y preocupacin por
la educacin en el tema
b) Problemas que conciernen al OT en el mundo. A modo de predominio en el
mundo, se reconoce los siguientes problemas concernientes al OT:
Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad
Aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales
Ocupacin de reas sujetas a amenazas naturales
Desarrollo espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunica-
ciones
Expansin urbana desordenada
Desequilibrios en el acceso a servicios pblicos y sociales en reas urbanas y
rurales
Desequilibrios territoriales de la distribucin de actividades y oportunidades
de empleo
Desequilibrios de la organizacin urbano-regional
Desequilibrios en el desarrollo urbano y rural y sus interdependencias
Elevacin de la competitividad territorial.
2.2. Antecedentes normativos comparativos

El siguiente cuadro de Massiris (2002) nos permite una visin comparativa del concepto
de ordenacin del territorio en algunos pases latinoamericanos:
144
Pas Concepto de ordenamiento territorial

Argentina Conjunto de acciones tcnico-poltico-administrativas para la realizacin de estudios,
la formulacin de propuestas y la adopcin de medidas especficas en relacin con la
organizacin de un territorio, a fin de adecuarlo a las polticas y objetivos de desarro-
llo general establecidos por los distintos niveles jurisdiccionales (Nacin, Provincia,
Municipio) y en concordancia con sus respectivas estrategias (Provincia de Buenos
Aires 1977).
Bolivia Proceso de organizacin del uso y la ocupacin del territorio, en funcin de sus caracte-
rsticas biofsicas, ambientales, socioeconmicas, culturales y poltico-institucionales, con
la finalidad de promover el desarrollo sostenible del pas (Senado Nacional 2001).
Colombia Conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, em-
prendidas por los municipios o distritos y reas metropolitanas, para orientar el desarrollo
del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con
el medio ambiente y las tradiciones histricas y culturales (Congreso de la Repblica de
Colombia 1997).
Cosa Rica Proceso dinmico, interactivo e iterativo de diseo de cambios integrales en las polticas
pblicas para la clasificacin y el uso racional, eficiente y estratgico del territorio, de
acuerdo con criterios econmicos, culturales y de capacidad de carga ecolgica y social
(Ministerio de Planificacin Nacional 1992: 3).
Cuba Disciplina tcnico administrativa destinada a mejorar las condiciones que tiene el territorio
para las funciones sociales y econmicas. Se concreta en los mbitos nacional, provincial,
municipal y urbano y su contenido fundamental es la estructuracin del espacio fsico
(Instituto de Planificacin Fsica 2001).
Chile Accin estatal ejercida consensuadamente, que permite la integracin pblica y privada,
orientada a armonizar los usos del territorio, tanto pblico como privado, propendiendo
a un uso racional y sustentable del territorio en su ms amplio sentido (CONAMA
1998).
Ecuador Zonificacin econmica, social y ecolgica del pas sobre la base de la capacidad del uso
de los ecosistemas, las necesidades de proteccin del ambiente, el respeto a la propiedad
ancestral de las tierras comunitarias, la conservacin de los recursos naturales y del patrimo-
nio natural. Debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin
fsica del espacio. El ordenamiento territorial no implica una alteracin de la divisin
poltico administrativa del Estado (Congreso Nacional de Ecuador 1999).
El Salvador Establecer normas que regulen, promuevan, estimulen y coordinen, la eficiente y ordenada
utilizacin del territorio nacional, haciendo el adecuado uso del suelo para la explotacin
racional y sostenible de los recursos naturales (Asamblea Legislativa 1998).
Honduras Establecer un conjunto coherente de normas y principios, que regulen el proceso de or-
denamiento territorial y de los asentamientos humanos, promoviendo la relacin armnica
entre la poblacin y el territorio, orientando a la inversin pblica y privada, fomentando
la optimizacin del uso de los recursos naturales renovables y no renovables, para lograr
el desarrollo sostenible (Gobierno de Honduras 1999).
Mxico Estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuada articulacin funcional
y espacial de las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin
y aprovechamiento del territorio (SEDESOL y otros 2000).
145
La relativamente reciente Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Orde-

nacin del Territorio de Venezuela de 20065, define el OT en los trminos siguientes:
Artculo 2.- Ordenacin del Territorio. A los efectos de esta Ley, se entiende por Or-
denacin del Territorio a la poltica de Estado, dirigida a la promocin y regulacin de la
ocupacin y uso del territorio nacional, a la localizacin y organizacin de la red de centros
poblados de base urbana y rural, las actividades econmicas y sociales de la poblacin y la
cobertura del equipamiento de infraestructuras de servicios, en armona con el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales y la prevencin de riesgos naturales, en funcin
de la proteccin y valoracin del ambiente, a fin de lograr los objetivos del desarrollo susten-
table, crear las condiciones favorables a la recepcin del gasto pblico y la orientacin de la
inversin privada como parte integral de la planificacin econmica y social de la Nacin.
A su turno la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
definirn el OT como un ordenamiento ecolgico6, as como el de planificacin y
gestin de la ordenacin del territorio7:
Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:
XXIII.- Ordenamiento ecolgico: El instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular
o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del
medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales,
a partir del anlisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento
de los mismos.
Es interesante, siguiendo una perspectiva comparada, lo indicado en el primer
prrafo de la exposicin de motivos de la Ley de Ordenacin Territorial de las Islas
Baleares, del 1 de abril de 1987, cuando refiere el sentido ms sustantivo y profundo
de la funcin ordenadora del territorio:
La Ordenacin del Territorio, al regular el uso del suelo de manera que haga posible el
mximo bienestar del hombre que lo ocupa, ha de producir el disfrute equilibrado de una
serie de valores tales como los econmicos, sociales, culturales, sanitarios y ambientales.
Para conseguirlo ha de girar en torno al hombre y ha de contemplar todos aquellos factores
que inciden en la mejora de la vida del individuo y que tienen una apoyatura fsica en el
territorio. Es, pues, un intento de contribuir a la construccin de una Sociedad a escala
autnticamente humana, en la que las energas individuales, ejercidas en libertad, sean el
fermento del bienestar y el progreso.
5
Publicada en Gaceta Oficial N 38.388 de 1 de marzo del 2006.
6
La Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1988 (Texto vigente).
ltima reforma publicada DOF 12 de febrero del 2007.
7
Artculo 3. Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio. A los efectos de esta Ley, se entiende
por Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio al proceso de naturaleza poltica, tcnica y ad-
ministrativa, dirigido a sistematizar la programacin, evaluacin, seguimiento y control de la ordenacin del
territorio, la cual forma parte del proceso de desarrollo sustentable del pas, por lo que todas las actividades que
se realicen a tal efecto debern estar sujetas a las normas que regulan el Sistema Nacional de Planificacin, y ser-
vir de base espacial para los planes de desarrollo econmico y social y los dems planes legalmente establecidos.
146
Poltica de Ordenacin del Territorio o Poltica Territorial es, en consecuencia, el conjunto

de disposiciones legales, planes, programas y actuaciones que, con una visin integrada y
conjunta, desarrolla un Gobierno de modo que las acciones territoriales respondan a deseos
sociales de bienestar y, en definitiva, a la mejora de la calidad de vida de las personas y de
la Sociedad.
En realidad, la tendencia normativa en la regin se orienta a incorporar los aspec-
tos ambientales en el OT; sin embargo, no todo se resuelve en la normas ambientales
especializadas, sino ms bien sucede que se ambientalizan las normas sobre OT,
como en el caso de Venezuela. Al respecto, Juan Jos Diez Snchez (2007: 49-66)
recientemente se ha referido a la relacin entre sostenibilidad y el OT, enfatizando la
necesidad de contar con umbrales y cuotas de sosteniblidad para una gestin adecuada
del territorio.
3. La legislacin ambiental peruana y los instrumentos de gestin

ambiental8
Conocidos en la legislacin comparada como instrumentos de poltica ambiental, en la
Ley General del Ambiente, Ley 28611 del ao 2005 (en adelante, LGA), los denomina
instrumentos de gestin ambiental, manteniendo la acepcin asumida al menos desde
el ao 1997 con el primer Reglamento del Consejo Nacional del Ambiente (Conam).
Con la LGA se les conceptualiza en los siguientes trminos:
Artculo 16.- De los instrumentos
16.1 Los instrumentos de gestin ambiental son mecanismos orientados a la ejecucin de
la poltica ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la presente Ley, y en lo
sealado en sus normas complementarias y reglamentarias.
16.2 Constituyen medios operativos que son diseados, normados y aplicados con carc-
ter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Poltica Nacional
Ambiental y las normas ambientales que rigen en el pas.
Habra que tener en cuenta que, en tanto se trata de instrumentos que progresiva-
mente se van incorporando a nuestro sistema jurdico, realmente se hallan sometidos
a un permanente proceso experimental de ensayo-error, lo cual se puede advertir in-
cluso en el propio desarrollo (o cambio vertiginoso) de la terminologa o fraseologa
jurdico-ambiental empleada en sus inicios. A ello se suma una diversidad de aspectos
limitantes o condicionantes, como seran los procesos de sectorializacin, adecuacin
tecnolgica, concienciacin, financiamiento, entre otros.
8
Para algunas consideraciones sobre el sistema jurdico ambiental peruano, vase de Pierre Foy El
Derecho Ambiental Peruano y la Ley General del Ambiente, Ley 28611: un estado de la cuestin. En
Foy (editor) 2006.
147
La misma LGA, encuadra el OT en el variado marco de estos instrumentos. En

efecto:
Artculo 17.- De los tipos de instrumentos
17.1 Los instrumentos de gestin ambiental podrn ser de planificacin, promocin,
prevencin, control, correccin, informacin, financiamiento, participacin, fiscalizacin,
entre otros, rigindose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos en la
presente Ley.
17.2 Se entiende que constituyen instrumentos de gestin ambiental, los sistemas de gestin
ambiental, nacional, sectoriales, regionales o locales; el ordenamiento territorial ambiental;
la evaluacin del impacto ambiental; los Planes de Cierre; los Planes de Contingencias;
los estndares nacionales de calidad ambiental; la certificacin ambiental, las garantas
ambientales; los sistemas de informacin ambiental; los instrumentos econmicos, la con-
tabilidad ambiental, estrategias, planes y programas de prevencin, adecuacin, control y
remediacin; los mecanismos de participacin ciudadana; los planes integrales de gestin
de residuos; los instrumentos orientados a conservar los recursos naturales; los instrumentos
de fiscalizacin ambiental y sancin; la clasificacin de especies, vedas y reas de proteccin
y conservacin; y, en general, todos aquellos orientados al cumplimiento de los objetivos
sealados en el artculo precedente.
Como se advierte en el subrayado del dispositivo invocado el OT es parte de estos
instrumentos pudiendo ser tipologizado como instrumento de planificacin.
4. El ordenamiento territorial ambiental como instrumento de gestin

ambiental
4.1. Antecedentes conceptuales y doctrinales
Como se ha anticipado, el OT es un concepto complejo que se ha venido constru-
yendo de manera progresiva y al cual posteriormente se le ha ido incorporando la
dimensin ambiental; evidentemente, este concepto antecede a las consideraciones
ambientales, cuando se expidi la Carta Europea del Ordenamiento del Territorio
ya estaba presente, aunque sin constituir el eje o el elemento que condicione al
concepto. De suyo, los enfoques sectoriales siempre han abordado al territorio bajo
una ptica sesgada no sistmica o integrativa, como por ejemplo ordenamiento del
territorio y las actividades mineras, industriales o agrarias o, tambin, desde los cri-
terios de cuencas hidrogrficas. En nuestro medio, acaso con entusiasmo o fervor,
pero inversamente proporcional al rigor tcnico, en algunos casos se ha pretendido
adjetivar o convertir lo territorial en accesorio frente a lo ambiental, afirmndose
equvocamente y priorizndose el trmino ordenamiento ambiental territorial,
cuando lo correcto es el OT; y a ello se suma o inserta la dimensin ambiental u
otra segn el caso.
148
4.2. Antecedentes normativos nacionales

La secuencia de las polticas territoriales en nuestra regin no es muy antigua, se remite
a la mitad del siglo XX con las primeras comisiones de cuencas hidrogrficas y los pro-
gramas de aprovechamiento de recursos9. En el caso peruano se puede advertir que el
proceso de ordenamiento se remonta a la dcada de 1970, pese a que con anterioridad
hacia la de 1930 aparecern algunas acciones aisladas vinculadas a la divisin y
administracin territorial (Novoa 2005).
Como refera el documento del Conam Lineamientos Tcnicos de Ordenamiento
Territorial10, desde 1984 hasta el 2005 se haban dado diversos dispositivos legales
donde generalmente hacen referencia al ordenamiento territorial utilizando diversos
trminos para tipificarlo por ejemplo:
El trmino de acondicionamiento territorial, en la Ley de Bases de la Descen-
tralizacin; Ley 27783.
Inclusin de algunos componentes de ordenamiento territorial, en el D.S. 027-
2003/VIVIENDA;
Ordenamiento ambiental y territorial, en la Ley de Conservacin y Aprovecha-
miento de Biodiversidad;
Ordenamiento ambiental en la Ley del Conam;
Trminos de ordenamiento territorial en la Ley Orgnica para el Aprovecha-
miento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley Orgnica de los Gobiernos
Regionales, Ley Orgnica de los Gobiernos Locales;
Ordenamiento territorial ambiental en el D.S. 045-2001-PCM;
En el 2005, encontramos la definicin del ordenamiento ambiental del territorio,
en el Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(D.S. 008-2005-PCM);
Finalmente su consolidacin en la Ley General del Ambiente (Ley 28611,
artculo 19), que establece que: El Ordenamiento territorial ambiental es un
instrumento que forma parte de la poltica de Ordenamiento Territorial. Es
un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores
ambientales que condiciona la asignacin de usos territoriales y la ocupacin
ordenada del territorio.
Sin embargo hoy, con la creacin del Ministerio del Ambiente, el panorama se
acrecienta y consolida, como veremos ms adelante
9
El ordenamiento del territorio en la regin ha sido considerado como una empresa difcil y de prioridad
discutida (Grenier 1986), por la heterogeneidad de las estructuras territoriales nacionales y el carcter
embrionario del dominio del Estado sobre su territorio, en el que se sobreponen regiones urbanas y rurales
sobrepobladas con espacios naturales y vacos poblacionales (Novoa 2005).
10
Aprobado por el Comit Tcnico Consultivo del Conam (20 de julio de 2006).
149
Dicho documento al establecer un marco conceptual del ordenamiento territorial,

lo defina como:
Un instrumento que forma parte de la poltica de estado sobre el desarrollo sostenible.
Es un proceso poltico, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de
los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso
sostenible del territorio.
Asimismo, es un proceso tcnico administrativo porque orienta la regulacin y promocin
de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas,
sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de la identificacin de potencialidades y
limitaciones considerando criterios ambientales, econmicos, socioculturales, institucionales
y geopolticos, a fin de hacer posible el desarrollo integral de la persona como garanta para
una adecuada calidad de vida11.
De otra parte postulaba determinadas premisas que sustentan los objetivos y linea-
mientos que habr de guiar al proceso de OT, estas son:
1. Desarrollar y promover planes de ordenamiento territorial en los mbitos na-
cional, regional y local, sobre la base de la zonificacin ecolgica y econmica
(ZEE).
2. Promover la elaboracin de proyectos de Fortalecimiento de capacidades para
el Ordenamiento Territorial en el marco del Sistema Nacional de Inversin
Pblica y en los presupuestos participativos, con un nivel de informacin que nos
permita la formulacin de los programas y planes de desarrollo en los mbitos
definidos.
3. Usar el ordenamiento territorial para la identificacin de proyectos de inver-
sin, as como para la preparacin, aprobacin y ejecucin de los presupuestos
participativos de los gobiernos locales y regionales.
4. Articular e incorporar en los diversos procesos y planes de desarrollo nacional,
regional y local, el ordenamiento territorial.
5. Articular el ordenamiento territorial a los planes de manejo del patrimonio
natural y cultural, debido a su naturaleza especial.
11
La directiva sobre Metodologa para la Zonificacin Ecolgica y Econmica. Documento aprobado
por el Subcomit de ZEE (9 de diciembre de 2005 CONAM) de manera muy similar a la anterior defi-
nicin define al (OT) como: El instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el Desarrollo
Sostenible. Proceso Poltico en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores
sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio.
Proceso Tcnico Administrativo porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo
de los asentamientos humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la
base de la ZEE.
150
Objetivos Lineamientos
1. Promover y facilitar el uso sostenible Lineamiento 1.1: Promocin de la conservacin y uso soste-
de los recursos naturales y la diversidad nible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica.
biolgica, la ocupacin ordenada del Lineamiento 1.2: Utilizar criterios ambientales en el proceso
territorio en concordancia con las carac- de ocupacin del territorio.
tersticas, potencialidades y limitaciones
Lineamiento 1.3: Implementar el ordenamiento territorial
de los ecosistemas, la conservacin del
y la gestin integral de las cuencas hidrogrficas mediante
ambiente, la preservacin del patrimonio
un enfoque ecosistmico.
natural y cultural para el bienestar de la
poblacin. Lineamiento 1.4: Fortalecer las reas Naturales Protegidas
(ANP).
2. Impulsar el desarrollo del territorio Lineamiento 2.1: Consolidar y desarrollar los sistemas urba-
nacional de manera equilibrada y com- nos regionales como instrumentos de la descentralizacin.
petitiva con participacin de los agentes Lineamiento 2.2: Impulsar el desarrollo productivo equili-
pblicos y privados a travs de una brado de los territorios y promover su articulacin espacial,
adecuada planificacin del territorio social y econmica a nivel nacional, regional y local.
3. Prevenir y corregir la localizacin de Lineamiento 3.1: Identificar y evaluar las zonas de alto riesgo
los asentamientos humanos, de la in- a procesos de origen natural y/o antrpico, para agenciar e
fraestructura econmica y social, y de implementar medidas de gestin, correctivas y prospectivas,
las actividades productivas en zonas de as como, estrategias de prevencin de desastres.
riesgos (identificando las condiciones de Lineamiento 3.2: Promover la reubicacin de los asenta-
vulnerabilidad). mientos humanos y de las actividades econmicas, locali-
zadas en zonas de alto riesgo y la ubicacin de las nuevas
inversiones en zonas seguras.
Lineamiento 3.3: Promover la incorporacin del anlisis del
riesgo en la planificacin y la formulacin de los proyectos
de inversin.
Lineamiento 3.4: Desarrollar una cultura de prevencin
mediante la incorporacin de objetivos, competencias y
contenidos sobre gestin de riesgo identificados en el plan
de ordenamiento territorial de manera transversal en los
planes y programas curriculares de los diferentes niveles del
sistema educativo nacional.
4. Contribuir a revertir los procesos de Lineamiento 4.1: Promover el desarrollo del territorio en
exclusin y de pobreza, fortaleciendo zonas de pobreza priorizando aquellas con capital natural
y facilitando un desarrollo territorial Lineamiento 4.2: Desarrollar en forma competitiva nuevas
armnico. alternativas productivas en zonas de pobreza.
Lineamiento 4.3: Promover el desarrollo sostenible de
zonas fronterizas.
5. Revertir los procesos de deterioro de los Lineamiento 5.1: Mejorar la gestin del territorio a nivel
ecosistemas y usos no sostenibles del regional y local.
territorio y de los recursos naturales
151
Finalmente, desarrollaba los instrumentos del OT bajo los siguientes trminos;

1. Instrumentos de planeacin
a. Planes de ordenamiento territorial. Que tienen dos componentes princi-
pales:
i. Uso del territorio y de sus recursos naturales
ii. Ocupacin del territorio
b. Zonificacin ecolgica y econmica
c. Demarcacin territorial
d. Inversin pblica, privada y cooperacin internacional
2. De control y monitoreo
3. Legales12: sectoriales y niveles de gestin nacional, regional y local
4. De informacin
a. Sistema de informacin
5. Otros instrumentos
a. Incentivos
b. Participacin ciudadana
c. Educacin ambiental
d. Ciencia y tecnologa
e. Desarrollo institucional
f. Capacitacin
12
Esto implica:
Definir el concepto de ordenamiento territorial y sus instrumentos tcnicos y de gestin a ser apli-
cados en el pas, incluyendo los mbitos de accin.
Definir la estructura institucional y las competencias de las diversas instancias sectoriales y niveles
de gestin nacional, regional y local.
Establecer los mecanismos para integrar las polticas y planes nacionales y sectoriales con los corres-
pondientes a los gobiernos regionales y locales.
Establecer los instrumentos tcnicos normativos para viabilizar el ordenamiento territorial en todos
los sectores y niveles territoriales de gestin del desarrollo.
Establecer los mecanismos para la participacin de los diversos actores sociales en el proceso de OT.
Definir las obligaciones derivadas de la aprobacin de los planes de ordenamiento territorial y las
sanciones correspondientes por su incumplimiento.
Considerar en el marco normativo la complementariedad con la legislacin en materia de ambiente,
planificacin, participacin, acondicionamiento territorial, defensa civil, entre otros.
Considerar las estrategias contenidas en las convenciones nacionales e internacionales ratificadas por
el Per.
152
La reciente Gua Nacional de Ordenamiento Territorial-GUINOT (Ministerio del

Ambiente 2009)13, representa una herramienta que permitir al Estado, orientar y
facilitar, de modo concertado, la gestin de los territorios en los mbitos pertenecientes
a la jurisdiccin poltico-administrativa. Su principio rector es la gestin territorial in-
tegrada a partir de sus mltiples diversidades. En tanto se expida una ley propiamente
sobre el OT. Dicha gua considera las situaciones y dinmicas complejas generadas
tanto por las continuidades como los cambios fsico-ecolgicos e histrico-culturales
coexistentes en el pas, no exentos de tensiones y conflictos con diversos grados de
violencia. Se suman a esta complejidad e incertidumbre, los retos que van generando
la dialctica globalizacin-localizacin en el marco del cambio climtico que afecta
el planeta.
Una referencia muy ilustrativa sobre los alcances ms aplicativos o especiales del
OT, nos la brinda el Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biolgica, Decreto Supremo 068-2001-PCM en su glosario
terminolgico:
Artculo 87.- Para efectos del presente Reglamento se entender por:
Cuenca hidrogrfica: es un rea o espacio geogrfico delineados por la cima de los
cerros y la divisoria de aguas por el cual escurre el agua proveniente principalmente
de las precipitaciones a un ro, lago o mar; constituyndose en un sistema en el que
interactan factores naturales, socioeconmicos y culturales.
Enfoque ecosistmico: es una estrategia para la gestin integrada de tierras aguas y re-
cursos vivos que promueve la conservacin y utilizacin sostenible de modo equitativo.
Se basa en la aplicacin de metodologas cientficas apropiadas que se concentran en
niveles de organizacin biolgica que abarcan los procesos, funciones e interacciones
entre organismos esenciales y su medio ambiente. Se reconoce que el hombre, as como
su diversidad cultural son un componente integrante de los ecosistemas.
Ocupacin del territorio: es el proceso de posesin del espacio fsico con carcter per-
manente, por parte de la sociedad. Tiene relacin con dos aspectos:
Que la poblacin ocupa el territorio por medio de sus organizaciones econmicas,
culturales, etc., es decir como sociedad.
Que la ocupacin tiene sentido econmico y residencial, que se sustenta en el valor
de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de produccin o
residencia.
13
<http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=394&Itemid=43>.
153
5. El ordenamiento territorial ambiental en el sistema jurdico

ambiental peruano14
5.1. La Ley General del Ambiente (LGA)
La LGA aborda el OT en varios aspectos, por momento de manera indiferenciada
como ordenamiento en general15 y ciertamente por conexin, se articula con temas tales
14
Legislacin Nacional. Antecedentes. Ley Forestal y de Fauna Silvestre (1975). Ordenamiento Forestal y
Unidades de Conservacin Constitucin de 1979; Ley Orgnica de Municipalidades (1984); Reglamento
de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente (1985); Cdigo del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales (1990).
Marco Legal Nacional General. Reglamento de Clasificacin de Tierras. Decreto Supremo 067-75-AG
(1975), Constitucin Poltica del Per; promulgada el 29 de diciembre de 1993; Ley del Consejo Nacional
del Ambiente CONAM (Ley 26410 del 16.12.94) y su Reglamento; Ley Orgnica para el Aprovecha-
miento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley de Diversidad Biolgica (1997); Ley de reas Naturales
Protegidas (Ley 26834 del 04.07.97) y su Reglamento (2001); Ley sobre la Conservacin y Aprovecha-
miento Sostenible de la Diversidad Biolgica (Ley 26839 del 16.07.97) y su Reglamento; Reglamento
del CONAM y Creacin del MEGA. Instrumentos de Gestin Ambiental. Ordenamiento del Territorio
(2001); Decreto Supremo que constituye la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Am-
biental (Decreto Supremo 045-2001-PCM del 27.04.2001); Dcimo Novena Poltica de Estado sobre
Desarrollo Sostenible y Gestin Ambiental. Aprobado el 2002; Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley
27783 del 17.07.02), y sus normas modificatorias; Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley 27867
del 18.11.02), Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972 del 26.05.03) y sus normas modificatorias y
complementarias; Reglamento del Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto Supremo
027-2003-VIVIENDA del 06.10-2003), Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Urbano (2003) y modificacin (2004) Decreto Supremo 032-2003-VIVIENDA (29/11/03) Decreto
Supremo 012-2004-VIVIENDA (18/07/04); Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
y su reglamento. Instrumentos de GA: Ordenamiento Territorial (2004), Reglamento de Zonificacin
Ecolgica Econmica (Decreto Supremo 087-2004-PC), Ley General del Ambiente (2005).
Marco Legal Nacional Especial. Ley General de Aguas (Decreto Legislativo 17752 del 04.03.92) y su
Reglamento, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las regiones de Selva y Ceja de Selva
(Ley 22175 del 09.05.78), Normativa de Promocin a las Inversiones. Decreto Ley 757 Ley marco para el
crecimiento de las Inversiones (1991), Ley de Promocin a las Inversiones en el Agro DL 653 (1991), Ley de
Promocin a inversiones en Minera. DL 708 (1991), Ley General de Pesca. (1992). Ordenamiento pesquero,
Convenio de Diversidad Biolgica y Cambio Climtico (1993), Texto nico Ordenado de la Ley General de
Minera (Decreto Supremo 014-92-EM-TUO del 03.06.92), Reglamento de Ley General de Pesca. Reglamen-
to Actividades Martimas Fluviales y Lacustres, Ley Orgnica que Norma las Actividades de Hidrocarburos
(Ley 26221 del 20.08.93), Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de Actividades Econmicas en las
Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas (Ley 26505 del 14.07.95), Ley
General del Patrimonio Cultural de la Nacin (Ley 28296 del 28.02.96), Ley General de Salud (Ley 26842
del 20.07.97) y su Reglamento, Ley para el Desarrollo de la Actividad Turstica (Ley 26961 del 29.05.98),
Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 27308 del 16.07.00) y su Reglamento, Reglamento de Investigaciones
Arqueolgicas (Resolucin Suprema 004-2000-ED del 25.01.2000), Ley de Control y Vigilancia de las
Actividades Martimas Fluviales y Lacustres (Ley 26620 del 02.06.2001) y Reglamento, Plan Nacional de
Prevencin y Atencin de Desastres (Decreto Supremo 001-A-2004-DE/SG, del 15.01.2004).
15
Artculo 59.- Del ejercicio descentralizado de las funciones ambientales 59.2 Para el diseo y apli-
cacin de polticas, normas e instrumentos de gestin ambiental de nivel regional y local, se tienen en
cuenta los principios, derechos, deberes, mandatos y responsabilidades establecidos en la presente Ley
154
como las reas naturales protegidas y otras regulaciones acerca de los recursos naturales
y actividades humanas, pero especialmente como instrumento de gestin ambiental.
As al referirse a los objetivos de planificacin y el ordenamiento territorial16, recoge
consideraciones relevantes del OT como son las polticas en diverso nivel decisorio,
el rol de la institucionalidad y la autoridad, la relevancia de los aspectos tcnicos, la
y las normas que regulan el Sistema Nacional de Gestin Ambiental; el proceso de descentralizacin; y
aquellas de carcter nacional referidas al ordenamiento ambiental, la proteccin de los recursos naturales,
la diversidad biolgica, la salud y la proteccin de la calidad ambiental.
Artculo 70.- De los pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas. En el diseo y aplicacin
de la poltica ambiental y, en particular, en el proceso de ordenamiento territorial ambiental, se deben
salvaguardar los derechos de los pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas reconocidos en la
Constitucin Poltica y en los tratados internacionales ratificados por el Estado. Las autoridades pblicas
promueven su participacin e integracin en la gestin del ambiente.
Artculo 89.- De las medidas de gestin de los recursos naturales. Para la gestin de los recursos na-
turales, cada autoridad responsable toma en cuenta, segn convenga, la adopcin de medidas previas al
otorgamiento de derechos, tales como: [] b. Ordenamiento y zonificacin.
Artculo 100.- De los ecosistemas de montaa. El Estado protege los ecosistemas de montaa y pro-
mueve su aprovechamiento sostenible. En el ejercicio de sus funciones, las autoridades pblicas adoptan
medidas para: a. Promover el aprovechamiento de la diversidad biolgica, el ordenamiento territorial y
la organizacin social.
Artculo 101.- De los ecosistemas marinos y costeros. 101.2 El Estado, respecto de las zonas marinas y
costeras, es responsable de: a. Normar el ordenamiento territorial de las zonas marinas y costeras, como
base para el aprovechamiento sostenible de estas zonas y sus recursos.
Artculo 152.- Del arbitraje y conciliacin
Pueden someterse a arbitraje y conciliacin las controversias o pretensiones ambientales determinadas o de-
terminables que versen sobre derechos patrimoniales u otros que sean de libre disposicin por las partes. En
particular, podrn someterse a estos medios los siguientes casos: [] e. Conflictos entre usuarios con derechos
superpuestos e incompatibles sobre espacios o recursos sujetos a ordenamiento o zonificacin ambiental.
16
Artculo 20.- De los objetivos de la planificacin y el ordenamiento territorial
La planificacin y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificacin econ-
mica, social y ambiental con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y
orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible. Tiene los siguientes objetivos:
a. Orientar la formulacin, aprobacin y aplicacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales
en materia de gestin ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupacin ordenada del
territorio, en concordancia con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin
del ambiente, la preservacin del patrimonio cultural y el bienestar de la poblacin.
b. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestin
de los espacios y los recursos naturales de su jurisdiccin, promoviendo la participacin ciudadana y
fortaleciendo a las organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea.
c. Proveer informacin tcnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupacin del
territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales; as como orientar, promover y potenciar la
inversin pblica y privada; sobre la base del principio de sostenibilidad.
d. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertacin entre el Estado y los diferentes actores
econmicos y sociales, sobre la ocupacin y el uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los
recursos naturales, previniendo conflictos ambientales.
e. Promover la proteccin, recuperacin y/o rehabilitacin de los ecosistemas degradados y frgiles.
f. Fomentar el desarrollo de tecnologas limpias y responsabilidad social.
155
relacin con la poblacin. En buena cuenta, se hace eco de las tendencias contempo-
rneas en cuanto a planificacin y OT, sin embargo, este dispositivo y los que veremos
luego deben ser concordados con normas ms especficas que desarrollan los alcances
del mismo.
Aunque, es oportuno precisar que en nuestro pas no hay una normativa explcita
sobre ordenamiento territorial y lo que hemos tenido son normas de aproximacin
sobre todo de manera sectorial o sesgado a lo urbano. De modo que, el acercamiento
ms franco e integrativo se ha venido elaborando sobre todo a partir de la normativa
ambiental, a diferencia de otras experiencias comparadas, como vimos anteriormente.
En cuanto a la asignacin de usos17, elemento definitorio y distintivo del OT, se
invoca a la zonificacin ecolgica econmica (ZEE), que fuera inicialmente prevista
para efectos de evitar conflictos y superposiciones, por la Ley Orgnica para el Apro-
vechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821, 26 de junio de 1997):
Artculo 11.- Zonificacin Ecolgica y Econmica para el uso de los recursos naturales
La Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE) del pas se aprueba a propuesta de la Presiden-
cia del Consejo de Ministros, en coordinacin intersectorial, como apoyo al ordenamiento
territorial, a fin de evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados, y
dems fines.
Dicha Zonificacin se realiza en base a reas prioritarias conciliando los intereses nacio-
nales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales.
La ZEE, ser considerada en otras normativas como el Reglamento de la Ley
Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental Decreto Supremo 008-2005-
PCM, en el captulo III Ordenamiento Ambiental del Territorio18, contenidos que
luego en lo esencial sern asumidos por la LGA que le confiere propiamente rango
ley al incluirlo casi textualmente en dicho corpus. Pero el desarrollo explcito de la
ZEE ser regulado mediante por el Decreto Supremo 087-2004-PCM, como vere-
mos ms adelante.
17
Artculo 21.- De la asignacin de usos. La asignacin de usos se basa en la evaluacin de las potenciali-
dades y limitaciones del territorio utilizando, entre otros, criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales,
econmicos y culturales, mediante el proceso de zonificacin ecolgica y econmica. Dichos instrumentos
constituyen procesos dinmicos y flexibles y estn sujetos a la Poltica Nacional Ambiental.
18
Artculos: 53.- De la planificacin y del ordenamiento territorial; 54.- De los objetivos de la planifica-
cin y el ordenamiento territorial; 55.- De la Zonificacin Ecolgica y Econmica; 56.- Ordenamiento
urbano.
156
La relacin entre el ordenamiento territorial (ambiental) y la descentralizacin19

es considerada por la LGA, tomando en cuenta el reformado marco constitucional20
pertinente y las normas de desarrollo del proceso de descentralizacin como son la
Ley de Bases de la descentralizacin, la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales y la
Ley Orgnica de Municipalidades. En ese sentido, el Poder Ejecutivo en coordinacin
con los niveles descentralizados de gobierno, establece la poltica nacional en materia de
Ordenamiento Territorial, la cual constituye referente obligatorio de las polticas pblicas
en todos los niveles de gobierno. A su vez los gobiernos regionales deben coordinar sus
polticas de ordenamiento territorial con los gobiernos locales de su jurisdiccin.
La Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783, 2002), refiere que la descen-
tralizacin tenga como finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas,
mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del
poder de los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin (artculo 3). Para
tales efectos identifica determinados principios generales como el de ser irreversible (El
proceso debe garantizar, en el largo plazo, un pas; espacialmente mejor organizado,
poblacionalmente mejor distribuido, econmica y socialmente ms justo y equitati-
vo), ambientalmente sostenible, as como polticamente institucionalizado. En razn
a la perspectiva ambiental netamente identifica los siguientes objetivos (Artculo 6
Objetivos a nivel ambiental)
Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la soste-
nibilidad del desarrollo
Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad am-
biental
Coordinacin y concertacin interinstitucional y participacin ciudadana en
todos los niveles del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
A fin de encuadrar el marco del OT a nivel regional, a su turno la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales (Ley 27867) considera como Desarrollo Regional (artculo 6):
19
Artculo 22.- Del ordenamiento territorial ambiental y la descentralizacin
22.1 El ordenamiento territorial ambiental es un objetivo de la descentralizacin en materia de gestin
ambiental. En el proceso de descentralizacin se prioriza la incorporacin de la dimensin ambiental en el
ordenamiento territorial de las regiones y en las reas de jurisdiccin local, como parte de sus respectivas
estrategias de desarrollo sostenible.
22.2 El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Autoridad Ambiental Nacional y en coordinacin con los niveles
descentralizados de gobierno, establece la poltica nacional en materia de ordenamiento territorial ambien-
tal, la cual constituye referente obligatorio de las polticas pblicas en todos los niveles de gobierno.
22.3 Los gobiernos regionales y locales coordinan sus polticas de ordenamiento territorial, entre s y con
el gobierno nacional, considerando las propuestas que al respecto formule la sociedad civil.
20
Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del ttulo IV, sobre regionalizacin Ley 27680
(2002) Artculo 190.- Las regiones se crean sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural,
administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles.
157
El desarrollo regional comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e ins-

trumentos de desarrollo econmico, social, poblacional, cultural y ambiental, a travs de
planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento
econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la
conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia
el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.
En concordancia con ello afirma como uno de sus principios rectores de las polticas
y la gestin regional (artculo 8) el de sostenibilidad: es decir, la gestin regional se
caracteriza por la bsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los
recursos naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente
y la proteccin de la biodiversidad.
Los gobiernos locales son los entes que promueven, formulan y ejecutan planes de
ordenamiento urbano, en concordancia con la Poltica Ambiental y de recursos natu-
rales y con normas urbansticas nacionales, considerando el crecimiento planificado
de las ciudades; asimismo, deben evitar que las actividades o usos incompatibles por
razones ambientales se desarrollen en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones,
e igualmente asegurar la preservacin y la ampliacin de las reas verdes urbanas y
periurbanas de las que dispone la poblacin.
Uno de los tpicos bsicos del OT es el referido al ordenamiento urbano y rural21,
para lo cual la LGA se remite a la normativa de los gobiernos locales. Al respecto, la
Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972, mayo 2003), precisa que los municipios
provinciales tienen funciones especficas (artculo 73), tales como:
Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial provincial
Promover la coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo dis-
trital
Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversin y servicios pblicos muni-
cipales
Emitir normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y
uso del suelo, as como sobre proteccin y conservacin del ambiente. Artculo
21
Artculo 23.- Del ordenamiento urbano y rural
23.1 Corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y atribuciones, promover, formular
y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la Poltica Nacional Ambiental
y con las normas urbansticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades, as
como los diversos usos del espacio de jurisdiccin, de conformidad con la legislacin vigente, los que son
evaluados bajo criterios socioeconmicos y ambientales.
23.2 Los gobiernos locales deben evitar que actividades o usos incompatibles, por razones ambientales,
se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones. Tambin
deben asegurar la preservacin y la ampliacin de las reas verdes urbanas y periurbanas de que dispone
la poblacin.
23.3 Las instalaciones destinadas a la fabricacin, procesamiento o almacenamiento de sustancias qumicas
peligrosas o explosivas deben ubicarse en zonas industriales, conforme a los criterios de la zonificacin
aprobada por los gobiernos locales.
158
73 inciso 3 de la Ley Orgnica de Municipalidades Competencias ambientales

de los Gobiernos Locales
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional,
la correcta aplicacin local de los instrumentos de planeamiento y de gestin
ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestin ambiental
En ese contexto competencial, los municipios sean provinciales o distritales, asumen
con carcter exclusivo o compartido materias tales como:
Organizacin del espacio fsico uso del suelo
Servicios pblicos locales
Proteccin y conservacin del ambiente
Desarrollo y economa local
Al respecto el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
aprobado mediante el Decreto Supremo 027-2003-VIVIENDA (6 de octubre de
2003)22, tiene como objetivos garantizar la:
ocupacin racional y sostenible del territorio,
armona entre el ejercicio del derecho de propiedad y el inters social,
coordinacin de los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local,
para facilitar la participacin del sector privado,
distribucin equitativa de los beneficios y cargas que deriven del uso del suelo,
seguridad jurdica y estabilidad jurdica para la inversin inmobiliaria.
Dicho reglamento, contempla en su artculo3 que las municipalidades, en ma-
teria de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, formularn los siguientes
instrumentos:
a. Plan de Acondicionamiento Territorial
b. Plan de Desarrollo Urbano
c. Plan Especfico
d. Plan Urbano Distrital
Cabe acotar que este Reglamento suprime la referencia al Medio Ambiente a dife-
rencia del que deroga en su artculo 3 el Decreto Supremo 007-85-VC, Reglamento
de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente y en su 4
Disposicin Final prescribe que en todo lo concerniente a la conservacin del medio
ambiente y los recursos naturales, deber sujetarse a lo dispuesto en el Cdigo del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, as como en las dems normas sobre la
materia. Como este Cdigo ha sido derogado por la LGA habr que referirse a las
dems normas entre las cuales ciertamente se encuentra la LGA.
22
Concordado con el Decreto Supremo 032-2003-VIVIENDA (29/11/03) y el 012-2004-VIVIENDA
(18/07/04).
159
5.2. Propuesta de Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial

Este documento aprobado por el Comit Tcnico Consultivo del CONAM (20 de
julio de 2006) plantea los principios rectores que deben seguir a los procesos de OT
para promover el desarrollo sostenible del pas:
1. La sostenibilidad del uso de los recursos naturales y la ocupacin ordenada del
territorio en armona con las condiciones del ambiente y de seguridad fsica.
2. La integralidad del territorio, teniendo en cuenta todas sus dimensiones biof-
sicas, econmicas, socioculturales, ambientales y poltico-administrativos, con
perspectiva de largo plazo.
3. La complementariedad en todos los niveles territoriales, propiciando la articu-
lacin de las polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales.
4. La gobernabilidad, orientada a armonizar polticas, planes, procesos, instrumen-
tos, mecanismos e informacin, a fin de permitir a los diversos actores sociales la
participacin activa en la toma de decisiones, solucin de conflictos, bsqueda
de consensos y generacin de compromisos.
5. La subsidiariedad, como un proceso descentralizado con responsabilidades
definidas en cada uno de los niveles nacional, regional y local.
6. La equidad, orientada a generar condiciones para asegurar mejor correlacin de
la diversidad territorial en los procesos de toma de decisiones, acceso a recursos
productivos, financieros y no financieros, de tal forma que se garanticen las
oportunidades, bienes y servicios en todo el pas.
Asimismo, define los objetivos hacia los cuales se orientan los lineamientos de poltica
del Ordenamiento Territorio:
1. Promover y facilitar el uso sostenible de los recursos naturales y la diversidad
biolgica, la ocupacin ordenada del territorio, en concordancia con las carac-
tersticas, potencialidades y limitaciones de los ecosistemas, la conservacin del
ambiente, la preservacin del patrimonio natural y cultural, y el bienestar de la
poblacin.
2. Impulsar el desarrollo del territorio nacional de manera equilibrada y competi-
tiva con participacin de los agentes pblicos y privados a travs de la adecuada
planificacin del territorio.
3. Prevenir y corregir la localizacin de los asentamientos humanos, de la infraes-
tructura econmica y social, y de las actividades productivas en zonas de riesgos
(identificando las condiciones de vulnerabilidad).
4. Contribuir a revertir los procesos de exclusin y de pobreza, fortaleciendo y
facilitando un desarrollo territorial armnico.
5. Revertir los procesos de deterioro de los ecosistemas y usos no sostenibles del
territorio y de los recursos naturales.
160
5.3. La Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE)

El Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica (Decreto Supremo 087-2004-
PCM), define a la ZEE como un proceso dinmico y flexible para la identificacin
de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la
evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales,
econmicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento
tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.
Para tales efectos crea las unidades ecolgicas econmicas entendidas como unidades
espaciales relativamente homogneas, que se evalan bajo los siguientes criterios: valor
productivo, valor bioecolgico, valor histrico cultural, vulnerabilidad, conflictos de
uso, aptitud urbana e industrial. A la par que define categoras de uso de la ZEE.
Zonas productivas
Zonas de proteccin y conservacin ecolgica
Zonas de tratamiento especial: reas arqueolgicas, histrico culturales; zonas
de indgenas en aislamiento voluntario, zonas para la seguridad nacional
Zonas de recuperacin: ecosistemas degradados o contaminados que requieren
de una estrategia especial para su recuperacin
Zonas urbanas o industriales: incluyen las de posible expansin urbana o in-
dustrial
Este documento sobre la metodologa a seguir en los procesos de ZEE postula entre
sus aspectos el de la Sostenibilidad (2.3.2.1), lo cual supone que tales procesos deben
ser: Participativos, transparentes, integradores y articulados a los dems procesos de
desarrollo en todas sus etapas, as como la informacin debe estar permanentemente
a disposicin de la poblacin involucrada. [...] El grado de participacin depender
del nivel de zonificacin:
A nivel macro es importante el involucramiento de las diversas instituciones pblicas
y representantes de las organizaciones de la sociedad civil debidamente reconocidas.
A nivel medio, las instituciones pblicas y privadas con actuacin directa en el
territorio comprometido, en especial los Gobiernos Provinciales y Distritales, las ins-
tancias territoriales del Gobierno Regional y Direcciones Sectoriales, organizaciones
no gubernamentales (ONG), asociacin de productores, comunidades campesinas e
indgenas, gremios empresariales, medios de comunicacin, entre otros.
A nivel micro, el Gobierno Local respectivo, las Direcciones Sectoriales comprome-
tidas por las caractersticas ambientales y socioeconmicas del territorio, las comunida-
des campesinas e indgenas, ONG, asociacin de productores, gremios empresariales,
medios de comunicacin y poblacin en general (pp. 7-8)
El espacio no nos permite abordar los procesos de elaboracin de las ZEE en las
regiones, sin embargo, hay que reconocer que hay una tendencia muy variada segn el
modo en que se entiende y se encuadra la lgica del OT. A priori, nos parece absurdo
que se estn elaborando ZEE en las regiones cuando estas simplemente obedecen al
161
espacio que corresponden a los departamentos y estas nunca tuvieron una base o razn
ecosistmica que las explique.
5.4. Algunas referencias complementarias sobre el ordenamiento ambiental

El frondoso y complejo marco normativo de ordenamiento territorial del pas en pers-
pectiva transectorial/sectorial del pas no puede ser abordado en el presente estudios,
de suerte que a guisa de ejemplo aludiremos a algunos tips legales relacionados con la
diversidad biolgica para una mejor ilustracin.
As, la Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad
Biolgica (Ley 26839) seala:
Artculo 5.- Medidas que promueve el Estado conforme a lo establecido por el Artculo
68 de la Constitucin
En cumplimiento de la obligacin contenida en el Artculo 68 de la Constitucin Poltica
del Per, el Estado promueve:
b) La adopcin de un enfoque integrado para el manejo de tierras y agua, utilizando la
cuenca hidrogrfica como unidad de manejo y planificacin ambiental.
c) La conservacin de los ecosistemas naturales as como las tierras de cultivo, promoviendo
el uso de tcnicas adecuadas de manejo sostenible.
d) La prevencin de la contaminacin y degradacin de los ecosistemas terrestres y acuticos,
mediante prcticas de conservacin y manejo.
g) La adopcin de tecnologas limpias que permitan mejorar la productividad de los eco-
sistemas, as como el manejo integral de los recursos naturales.
Artculo 7.- La Estrategia Nacional de la Diversidad Biolgica constituye el principal
instrumento de planificacin para el cumplimiento de los objetivos de la presente ley
y el Convenio. En ella se establecern los programas y planes de accin orientados a la
conservacin de la diversidad biolgica, la utilizacin sostenible de sus componentes y la
participacin justa y equitativa en los beneficios derivados de su utilizacin.
El Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la
Diversidad Biolgica (Decreto Supremo 068-2001-PCM) contiene alcances relevantes
para el tema que nos convoca23.
23
Artculo 6.- Constituyen tambin instrumentos de planificacin para la conservacin de la diversidad
biolgica y la utilizacin sostenible de sus componentes:
a) Los planes de ordenamiento ambiental y de recursos naturales.
b) Los planes de manejo de cuenca hidrogrfica y los de zonas marino costeras.
c) Los planes de manejo forestal.
d) El Plan Director Estrategia Nacional para las reas Naturales Protegidas.
e) Los Planes maestros, Operativos, de Uso Pblico o Turstico y de Manejo de Recursos Naturales Re-
novables de las reas Naturales Protegidas.
f ) Los planes de desarrollo regionales y locales.
162
6. tica territorial como parte de la tica ambiental

En los ltimos tiempos adquiere importancia una nocin estrechamente vinculada al
territorio, esto es la denominada huella ecolgica.
El rea de territorio productivo o ecosistema acutico [entendida como superficie biol-
gicamente productiva] necesaria para producir los recursos utilizados y para asimilar los
residuos producidos por una poblacin definida con un nivel de vida especfico, donde sea
que se encuentre esta rea (Wackernagel y Rees 2001, Reyes 2003).
Como se advierte, este concepto se orienta a la evaluacin del impacto que ocasiona
en el hbitat o en el planeta un determinado estilo de vida y por consiguiente pone en
discusin su sostenibilidad, lo cual nos reconduce a la responsabilidad generacional e
intergeneracional respecto el ambiente24 y a la tica ambiental25. En ese sentido, sepuede
g) Los planes sectoriales.

h) Los planes de manejo de componentes de la diversidad biolgica.
i) Aquellos que respondan al objetivo contenido en el Artculo 4.
Artculo 22.- El ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones de uso y de ocupacin
del territorio y de sus componentes, de manera que dicho uso se realice de acuerdo con las caractersticas
ecolgicas, econmicas, culturales y sociales de estos espacios, teniendo en cuenta la fragilidad, vulnera-
bilidad y endemismo de los ecosistemas y las especies, as como la erosin gentica, con el fin de obtener
el mximo aprovechamiento sin comprometer su calidad y sostenibilidad.
Artculo 24.- El ordenamiento ambiental a que se refiere el Artculo 6 de este Reglamento se basar
asimismo en la Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE).
La ZEE deber tomar en cuenta, entre otras, las prioridades de conservacin identificadas en la ENDB,
el Plan Director de las reas Naturales Protegidas, la zonificacin territorial de las reas forestales del
pas aprobada por el INRENA, conciliando los intereses de conservacin del patrimonio natural y el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
Artculo 25.- En el proceso de ordenamiento ambiental, el enfoque ecosistmico constituye la herramienta
bsica orientada a promover el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales en forma integral para
revertir los procesos de degradacin ambiental y afectacin de la diversidad biolgica
TITULO II DE LA PLANIFICACION CAPITULO IV DE LA CUENCA HIDROGRAFICA
Artculo 26.- La cuenca hidrogrfica constituye la unidad fsica bsica y general de planificacin y orde-
namiento en materia de conservacin y uso de suelos, aguas continentales y diversidad biolgica.
Artculo 27.- El planeamiento y ordenamiento de la cuenca hidrogrfica se llevar a cabo con la par-
ticipacin tanto del Sector Pblico como del Sector Privado y de conformidad con lo establecido en el
Artculo 55 y siguientes del Decreto Legislativo 653, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector
Agrario. Dicho planeamiento y ordenamiento se sustentar principalmente en el enfoque ecosistmico
para la conservacin de la diversidad biolgica en su aproximacin metodolgica.
Artculo 28.- Las autoridades autnomas de cuenca hidrogrfica aplicarn la zonificacin ecolgica y
econmica como herramienta de apoyo tcnico para complementar sus actividades de ordenamiento y
manejo de la cuenca. Las actividades que se realicen debern ser acordes con la Estrategia Nacional de
Diversidad Biolgica.
24
Vase la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), principio 3: El derecho al
desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y
ambientales de las generaciones presentes y futuras.
25
Vase de Kwiatkowska e Issa (compiladores) 1998, Los caminos de la tica ambiental: Una antologa de
textos contemporneos. Igualmente, el nmero especial del boletn del IDEA PUCP sobre el tema <http://
www.pucp.edu.pe/idea/docs/bol38.pdf>.
163
postular una tica territorial entendida como la actitud responsable por integrar las
acciones sobre el territorio, en funcin de sus capacidades de carga y sostenibilidad y
teniendo en cuenta la solidaridad para con las futuras generaciones.26 El colofn de
este enfoque conlleva a la necesidad de Valorizar la necesidad de incorporar los valores
ticos a las acciones sobre el territorio [] La Planificacin del territorio debe tener
una tica propia que gue sus mtodos [] La transformacin del territorio en nuestra
ciudad se debe apoyar en una tica del territorio que comprenda a este como la inter-
seccin del patrimonio (natural-artificial) heredado y las situaciones y oportunidades
de intervencin (Bennato 2003). En efecto hay que ser consciente en admitir que
una lectura del territorio a partir de instrumentos econmicos no permite salvar la
frontera tica dentro de la cual deber aprender a vivir la humanidad, si atiende a la
sostenibilidad ecolgica como un proyecto esencial de todos los pueblos de la tierra
(Patio 2008).
El documento regional (PNUMA/ORPALC) Manifiesto por la Vida: por una tica
para la Sustentabilidad27 asocia el territorio con la tica en los trminos siguientes:
21. La tica de la sustentabilidad implica [...] Sin desconocer los aportes de la ciencia para
transitar hacia la sustentabilidad, es necesario repensar la globalidad desde la localidad del
saber, arraigado en un territorio y una cultura, desde la riqueza de su heterogeneidad, di-
versidad y singularidad; y desde all reconstruir el mundo a travs del dilogo intercultural
de saberes y la hibridacin de los conocimientos cientficos con los saberes locales.
En particular al referirse a la tica de la diversidad cultural y la necesidad de una
poltica de la diferencia:
43. En las cosmovisiones de los pueblos indgenas y afro-descendientes, as como de muchas
comunidades campesinas, la naturaleza y la sociedad estn integradas dentro de un sistema
biocultural, donde la organizacin social, las prcticas productivas, la religin, la espirituali-
dad y la palabra integran un ethos que define sus estilos propios de vida. [...] Las dinmicas
demogrficas, de movilidad y ocupacin territorial, as como las prcticas de uso y manejo
de la biodiversidad, se definen dentro de una concepcin de la triloga territorio- cultura-
biodiversidad como un todo ntegro e indivisible. El territorio se define como el espacio
para ser y la biodiversidad como un patrimonio cultural que permite al ser permanecer;
por tanto la existencia cultural es condicin para la conservacin y uso sustentable de la
26
Es interesante anotar cmo este principio es asumido por la Constitucin de Papa Nueva Guinea
cuando prescribe que las generaciones actuales reciben la tierra prestada. como en fideicomiso y deben
devolverla mejorada, en una visin modernista esto de se podra interpretar como intereses generados
por el capital prestado (Foy 1997: 96, n. 178).
27
Una primera versin del Manifiesto fue presentada ante la Sptima Reunin del Comit Intersesional
del Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, celebrada en San Pablo, Brasil,
los das 15 al 17 de mayo de 2002. La presente versin es una reelaboracin de ese texto basada en las
consultas realizadas con los participantes del Simposio, as como en los comentarios de un grupo de
personas, entre las cuales agradecemos las sugerencias de Lucia Helena de Oliveira Cunha (Brasil); Diana
Luque, Mario Nez, Armando Pez y Jos Romero (Mxico).
<
http://www.revistafuturos.info/documentos/docu_f4/manifiesto_vida.htm>.
164
biodiversidad. Estas concepciones del mundo estn generando nuevas alternativas de vida
para muchas comunidades rurales y urbanas.
Lamentablemente el enfoque tico ambiental no es asumido a plenitud por muchos
operadores del sistema jurdico ambiental, salvo de manera retrica o para presumir
un supuesto ejercicio de dicha tica y que en realidad es inversamente proporcional a
su prctica efectiva.
En cuanto a la tica territorial resta indicar que no constituye un modismo discur-
sivo, sino que en nuestros das adquiere enorme importancia, puesto que en muchos
escenarios se viene o pretende instrumentalizar dicho concepto, como sustento para
fines poltico partidarios o ideolgicos. De otra parte tambin las miradas meramente
tecnocrticas o productivistas del territorio ajenas a un visin de equidad socio am-
biental igualmente devienen discutibles y desestimables.
Colofn: Ministerio del Ambiente y OT

La normativa sobre ordenamiento territorial es realmente profusa, habiendo tomado
impulso en nuestro pas durante los ltimos aos bajo la orientacin de las conside-
raciones ambientales. Con la reciente creacin del Ministerio del Ambiente (Decreto
Legislativo 1013), muchos de los postulados normativos que se han expuesto deben
ser reorientados o readecuados pero la tendencia que hemos ofrecido en el presente
ensayo sigue su marcha.
Dicho Ministerio evidentemente en la medida que entre sus objetivos tiene la
responsabilidad siguiendo mandatos constitucionales de conducir la Poltica
Ambiental Nacional, asegurar la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales,
las reas naturales protegidas y el desarrollo sostenible de la Amazona, ciertamente
asume funciones estrechamente relacionadas con el OT. En particular en su artculo
7 (Funciones especficas), prescribe entre sus competencias: c) establecer la poltica,
los criterios, las herramientas y los procedimientos de carcter general para el orde-
namiento territorial nacional, en coordinacin con las entidades correspondientes, y
conducir el proceso.28
28
El Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del MINAM, Decreto Supremo 007 2008 MINAM
(16-12-08) refiere.
Artculo 3.- Funciones del Ministerio del Ambiente
3.3 Funciones especficas vinculadas al ejercicio de su competencia
c) Establecer la poltica, los criterios las herramientas y los procedimientos de carcter general para el
ordenamiento territorial nacional, en coordinacin con las entidades correspondientes, y conducir su
proceso
Artculo 5.- Estructura Orgnica [...] VII. ORGANOS DE LINEA 7.1 Del Viceministerio de Desarrollo
Estratgico de los Recursos Naturales [...] Direccin General de Ordenamiento Territorial
Artculo 10.- Funciones del Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales [...]
165
La Poltica Nacional Ambiental (D.S. 12 MINAM 2009) igualmente contempla

lineamientos en materia de OT. As en el Eje de poltica 1: Conservacin y aprovecha-
miento sostenible de los recursos naturales, y de la diversidad biolgica en el apartado 11
sobre ordenamiento territorial seala como lineamientos de poltica, los siguientes:
a) Impulsar el ordenamiento territorial nacional y la zonificacin ecolgica eco-
nmica, como soporte para la conservacin, uso y aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, as como la ocupacin
ordenada del territorio.
b) Incorporar en los procesos de ordenamiento territorial el anlisis del riesgo
natural y antrpico, as como las medidas de adaptacin al cambio climtico.
c) Impulsar mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones y el desa-
rrollo de actividades socioeconmicas en zonas con alto potencial e riesgos ante
peligros naturales y antrpicos.
d) Impulsar el ordenamiento territorial como base de los planes de desarrollo
concertados y de desarrollo de fronteras, en la gestin de cuencas hidrogrficas
y las zonas marino-costeras.
1) Formular la poltica, los criterios y las herramientas y los procedimientos de carcter general para la
Zonificacin Ecolgica y Econmica y el Ordenamiento Territorial Nacional en coordinacin con las
entidades correspondientes
Artculo 37.- Funciones de la Direccin General de Ordenamiento Territorial
La Direccin General de Ordenamiento Territorial tiene las siguientes funciones:
a) Formular, en coordinacin con las entidades correspondientes, la poltica, planes, estrategias, linea-
mientos y normas de carcter nacional para el ordenamiento territorial proponiendo su aprobacin al
Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos naturales.
b) Conducir, promover, asesorar y evaluar los procesos de ordenamiento territorial, a nivel nacional en el
contexto del desarrollo sostenible, supervisando que se sustenten en la normatividad y de conformidad
con los instrumentos tcnicos aprobados para estos procesos.
c) Conducir y orientar los procesos de Zonificacin Ecolgica Econmica as como la elaboracin de
estudios especializados.
d) Emitir opinin tcnica sobre propuestas normativas en materia de ordenamiento territorial.
e) Promover y evaluar el cumplimiento de las polticas, lineamientos, normas y directivas en materia de
ordenamiento territorial.
f ) Administrar, organizar, actualizar el Sistema de Informacin Geogrfica del Ministerio para proveer
informacin tcnica especializada que contribuya a la toma de decisiones, en coordinacin con el
Viceministerio de Gestin Ambiental, direcciones de lnea e instituciones adscritas al Ministerio entre
otras, suministrando informacin al SINIA.
g) Organizar y mantener el registro nacional sobre ordenamiento territorial y la Zonificacin Ecolgica
Econmica.
h) Promover y capacitar permanentemente en los aspectos relacionados a la Zonificacin Ecolgica Eco-
nmica y ordenamiento territorial, a los tres (03) niveles de gobierno.
i) Conducir y promover la articulacin de los planes de desarrollo concertados, gestin de riesgos, el
proceso de descentralizacin, regionalizacin y desarrollo de fronteras con el ordenamiento territorial
para la adecuada gestin integrada de los recursos naturales.
j) Las dems funciones que le asigne el Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Natu-
rales.
166
En las experiencias ministeriales ambientales comparadas en la regin, se advierte

la tendencia a incluir el criterio poltica ambiental del ordenamiento y la planificacin
territorial de manera transversal en su estructura organizacional. Sin embargo, a ciertos
niveles funcionales ms especficos, encontramos unidades sobre OT; por ejemplo29:
En el caso de Argentina la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable cuenta
con una Direccin de Ordenamiento Ambiental del Territorio que pertenece a
la Subsecretara de Planificacin y Poltica Ambiental.
En Colombia el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
tiene un Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorio. Uruguay cuenta
con un Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
y recientemente ha creado el rea de Trabajo Ordenamiento Territorial.
Venezuela cuenta con el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, tiene
un Viceministerio de Ordenacin y Administracin Ambiental en cuyo interior
existe la Direccin General de Planificacin y Ordenacin Ambiental.
No es pues extensible un modelo de tratamiento del OT desde una perspectiva
general o comparada en la regin. La dimensin orgnica institucional del OT en el
Ministerio del Ambiente Peruano, deber cuidar articular a su interior las mltiples
dimensiones y articulaciones que conlleva el OT, conforme hemos visto en el presente
ensayo.
29
La autonoma y distintividad de lo ambiental respecto el ordenamiento territorial cada vez se difumina
as por ejemplo El Ministerio de Medio Ambiente, a travs de la Secretara General para el Territorio y la
Biodiversidad, tiene encomendadas funciones de asesoramiento y promocin de un desarrollo territorial
equilibrado y sostenible y vela por la integracin de las consideraciones territoriales en las actuaciones objeto
de su competencia. La preocupacin por un desarrollo territorialmente ms equilibrado y sostenible ha
constituido la base de una importante reflexin que se ha llevado a cabo en el contexto europeo. Su resul-
tado ha supuesto un impulso para la ordenacin territorial al introducir la necesidad de una dimensin
europea en las polticas territoriales, tanto a la escala nacional como regional, pero tambin una dimensin
ms territorial de las polticas sectoriales, y en particular de la ambiental. En Espaa, las Comunidades
Autnomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenacin del territorio en sus Estatutos
de Autonoma, de acuerdo con lo establecido en el artculo 148.1.3 de la Constitucin. No obstante,
el Ministerio de Medio Ambiente es el responsable del seguimiento de las iniciativas internacionales
en la materia, adems de ser competente en polticas ambientales (singularmente sobre aguas, costas y
biodiversidad) con una importante dimensin territorial en Espaa. Asimismo, realiza tareas de estudio
e informacin sobre elementos territoriales de inters general y en apoyo a las Comunidades Autnomas
y desarrolla programas territoriales especficos, como el de los caminos naturales.
<http://www.mma.es/portal/secciones/desarrollo_territorial/>. Aunque en otras experiencia s se da esta
autonoma en el enfoque, como en Francia que cuenta con Ministerio del Interior y Ordenacin del
Territorio y un Ministerio del Ambiente.
167
Bibliografa
Bozzano, Horacio
2000 Territorios reales, territorios pensados, territorios posibles. Aportes para una Teora Territorial
del Ambiente. Buenos Aires: Editorial Espacio, pp. 28-29.
Castro Pozo, Hildebrando
2007 Derecho Urbanstico. Lima: Grijley.
Crdova Aguilar, Hildegardo (editor)
1997 Espacio: teora y praxis. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica
del Per.
Diez Sanchez, Juan Jos
2007 El principio de sostenibilidad en la ordenacin territorial. Revista de Derecho Admi-
nistrativo, ao II, N 3, septiembre, pp. 49-66.
Foy, Pierre
1997 Espacio y Derecho Ambiental (Consideraciones para un enfoque jurdico ambiental
del espacio). En Crdova Aguilar 1997, pp. 83-109.
1997 En busca del Derecho Ambiental I. En Derecho y ambiente. Aproximaciones y esti-
mativas. Lima: Fondo Editorial de la PUCP/IDEA-PUCP.
2006 El Derecho Ambiental peruano y la Ley General del Ambiente, Ley 28611: un estado
de la cuestin. En P. Foy (editor). Ensayos jurdicos contemporneos: testimonio de una
huella acadmica. Lima: Edit. Instituto Pacfico SAC.
Foy, Pierre y Anbal Daniel Bennato
2003 Defensa, Ciudad y Ro. La tica del territorio. Universidad Nacional del Nordeste,
Argentina. Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas Resumen: T-039. <http://www.
unne.edu.ar/Web/cyt/cyt/2003/comunicaciones/07-Tecnologicas/T-039.pdf>
Gmez Orea, Domingo
2002 Ordenacin territorial. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa y Editorial Agrcola S.A.,
pp.29-30.
Kwiatkowska, Teresa y Jorge Issa
1998 Los caminos de la tica ambiental: Una antologa de textos contemporneos. Madrid: Plaza
y Valdes.
Massiris Cabeza, ngel
1999 Ordenamiento territorial: experiencias internacionales y desarrollos conceptuales
y legales realizados en Colombia. Perspectiva Geogrfica, Revista del Programa de
Posgrado en Geografa (EPG), N 4, segundo semestre, pp. 7-75. <http://www.lablaa.
org/blaavirtual/geografia/orden/presen.htm>
2002 Ordenacin del territorio en Amrica Latina. Scripta Nova. Revista electrnica de
Geografa y Ciencias Sociales, vol. VI, N 125, 1 de octubre. <http://www.ub.es/
geocrit/sn/sn-125.htm>
168
Ministerio del Ambiente (Minam)

2009 Gua Nacional de Ordenamiento Territorial (GUINOT). Documento de trabajo. Lima:
Minam.
Naciones Unidas
1992 Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Ro de Janeiro, 3 al 14 de junio.
Novoa Goicochea, Zaniel
2005 Lineamientos para la poltica nacional y estrategia de ordenamiento territorial en el Per.
Captulo V: La poltica territorial. Tesis de Magster con mencin en Geografa. Escuela
de Graduados. Pontificia Universidad Catlica del Per.
Prez Andrs, A.A.
1998 La ordenacin del territorio en el estado de las autonomas. Madrid: Marcial Pons.
Pujadas, Rom y Jaume Font
1998 Ordenacin y planificacin territorial. Madrid: Editorial Sntesis.
Reyes, Bernardo
2003 Monitoreando el sobregiro. Gestipolis, Revista On-Line de la Universidad Boliva-
riana, vol. 1, N 4. <http://www.revistapolis.cl/4/ber.htm>
Senz de Buruaga, G.
1980 Ordenacin territorial en la crisis actual. Ciudad y territorio, N 1, pp. 17-24.
Wackernagel, Mathis y William Rees
2001 Nuestra huella ecolgica: Reduciendo el impacto humano sobre la Tierra. Santiago:
IEP/Lom Ediciones.
169

Consideraciones Jurídicas Sobre El Ordenamiento Territorial Ambiental

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Consideraciones Jurídicas Sobre El Ordenamiento Territorial Ambiental

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Espacio y Desarrollo N 21, 2009, pp.

139-169 (ISSN 1016-9148)

Consideraciones jurdicas sobre el ordenamiento

Pierre Foy Valencia*

1. Disquisiciones metodolgicas previas

lgica jurdica interdisciplinaria. Como refiere Zaniel Novoa, a consecuencia de los

normativas (1999). En sntesis, para l la ordenacin del territorio es un proceso y

Como tendencia se suele afirmar la existencia de dos grandes modelos de OT:

a) Cualidades del OT en el mundo. Destacan a modo de caractersticas claves del

2.2. Antecedentes normativos comparativos

Pas Concepto de ordenamiento territorial

La relativamente reciente Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Orde-

Poltica de Ordenacin del Territorio o Poltica Territorial es, en consecuencia, el conjunto

3. La legislacin ambiental peruana y los instrumentos de gestin

La misma LGA, encuadra el OT en el variado marco de estos instrumentos. En

4. El ordenamiento territorial ambiental como instrumento de gestin

4.2. Antecedentes normativos nacionales

Dicho documento al establecer un marco conceptual del ordenamiento territorial,

Finalmente, desarrollaba los instrumentos del OT bajo los siguientes trminos;

La reciente Gua Nacional de Ordenamiento Territorial-GUINOT (Ministerio del

5. El ordenamiento territorial ambiental en el sistema jurdico

La relacin entre el ordenamiento territorial (ambiental) y la descentralizacin19

El desarrollo regional comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e ins-

73 inciso 3 de la Ley Orgnica de Municipalidades Competencias ambientales

5.2. Propuesta de Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial

5.3. La Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE)

5.4. Algunas referencias complementarias sobre el ordenamiento ambiental

6. tica territorial como parte de la tica ambiental

g) Los planes sectoriales.

Colofn: Ministerio del Ambiente y OT

La Poltica Nacional Ambiental (D.S. 12 MINAM 2009) igualmente contempla

En las experiencias ministeriales ambientales comparadas en la regin, se advierte

Ministerio del Ambiente (Minam)

You might also like