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Poltica y Cultura

ISSN: 0188-7742
politicaycultura@gmail.com
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad
Xochimilco
Mxico

Revueltas, Andrea
Las reformas del Estado en Mxico: del Estado benefactor al Estado neoliberal
Poltica y Cultura, nm. 3, invierno, 1993, pp. 215-229
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco
Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26700314

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Las reformas del Estado en
Mxico: del Estado benefactor
al Estado neoliberal
Andrea Revueltas*

En su primer Informe de gobierno (noviembre


de 1989), el presidente Carlos Salinas de Gortari
anunci la reforma del Estado; ms tarde, en
abril de 1990, hizo una exposicin ms amplia y
razonada sobre esta medida.1 En ese texto, que
puede considerarse como una crtica a la gestin
estatal precedente, se sealaban los efectos
nocivos del burocratismo al afirmar que "el
ensanchamiento del papel del Estado en todos
los mbitos de la vida social, indispensable en el
periodo de reconstruccin, en el despegue in-
dustrial y en la promocin de la organizacin de
la sociedad dej de ser til para tornarse crecien-
temente en un obstculo a la dinmica que su
propia accin gener"; o bien al aseverar que
"nuestro problema no ha sido el de un Estado
pequeo y dbil, sino el de un Estado que, en su

1
* Profesora-investigadora del Departamento de Carlos Salinas de Gortari. "Reformando al Esta-
Poltica y Cultura de la Universidad Autnoma do", Nexos, No. 148, abril de 1990, pp. 27-32.
Metropolitana Xochimilco. 2
Ibid., p. 28.
216 POLTICA Y CULTURA

creciente tamao se hizo dbil. Los problemas se agravaron, con un Estado que creci de manera
desproporcionada y desordenada forzando sus afanes a la bsqueda de medios para sostener su
mismo tamao".3

De hecho, el tema estaba ya en el aire. Desde la dcada de los 70, en los pases industrializados
se empez a hablar de la necesidad de reformar o reestructurar el Estado cuando, bajo la
influencia de la ideologa neoliberal, se pens que las causas de la crisis imperante se encontra-
ban en las polticas seguidas por el Estado benefactor,4 cuyo exceso de gasto generaba dficit
e inflacin. Por lo tanto, si el problema era el Estado, haba que reformarlo y reducirlo, al igual
que sus funciones. En particular, la crtica neoliberal estaba dirigida a impugnar el papel
interventor del Estado en la economa: el Estado deba cesar su funcin reguladora y dejar la
actividad productiva en manos de la iniciativa privada y al libre juego de las fuerzas del mercado.

Las ideas neoliberales pronto fueron adoptadas por los organismos internacionales (Banco
Mundial, Fondo Monetario Internacional) e incorporadas a las estrategias aplicadas a los pases "en
vas de desarrollo". Para los tcnicos de estas instituciones, los estados del Tercer Mundo
adolecan de los mismos aspectos negativos que los pases desarrollados: excesivo intervencio-
nismo y, por consiguiente, excesivo crecimiento del aparato estatal, enorme burocratizacin,
gastos deficitarios, etc., agravados adems por la corrupcin, la ineficiencia y el derroche de las lites
gobernantes. Razn por la cual, en pases como Mxico haba que "adelgazar" al Estado: en lo

3
Ibid.,p.30.
4
Para Pierre Rosanvallon hay que comprender al Estado benefactor (Etat-providence, en francs) "dentro de
la evolucin del Estado-nacin moderno", ya que es el heredero (la "profundizacin y la ampliacin") del Estado-pro-
tector clsico tal y como fue concebido y forjado del siglo XIV al XVIII. El Estado benefactor, mucho ms complejo que
el Estado protector, "no slo tiene la funcin de proteger los logros (la vida o la propiedad), sino que apunta tambin
a acciones positivas (redistribuir la riqueza, reglamentar las relaciones sociales, tomar a su cargo ciertos servicios
colectivos, etc.)". Forjada por pensadores liberales hostiles al crecimiento de las atribuciones del Estado, la expresin
Etat-providence aparece en francs durante el segundo Imperio (1850-70). El trmino ingls welfare state (Estado de
bienestar, o benefactor) es mucho ms reciente, puesto que data de los aos 1940. La expresin alemana
correspondiente, Wohlfahrstaat fue utilizada a partir de 1870 por los "socialistas de ctedra", aunque tambin se
hablaba de Sozialstaat (Estado social) para calificar las reformas emprendidas por Bismarck en los aos 1870. Fue
en Alemania donde aparecieron los primeros elementos de poltica social que abrieron el camino al Estado benefactor
moderno. (Vase Pierre Rosanvallon. La crse de l'Etat-providence, Pars, Seuil, 1984, pp. 20,22 y 141ss.).
5
Cabe sealar que, en contraposicin a la idea de libre mercado, desde el inicio (siglo XIV) del proceso que
fue configurando al Estado moderno, ste empez a intervenir para favorecer la produccin nacional (por ejemplo,
Inglaterra prohibi la exportacin de la lana para impulsar su produccin textil). En los siglos XVII y XVIII se acentu
esta tendencia (polticas mercantilistas), mientras que en el siglo XIX la intervencin se redujo a lo mnimo, ya que las
actividades productivas capitalistas tuvieron un desarrollo fundamentalmente autnomo, merced a la libre concurrencia
y de acuerdo con las leyes del mercado. En el siglo XX el Estado asumi abiertamente la regulacin de las actividades
econmicas y de las relaciones sociales, y termin por desempear un papel determinante sobre el conjunto de la
sociedad. (Para mayores precisiones, vase mi libro Mxico: Estado y modernidad, UAM-X, Mxico, 1992, pp. 42ss.).
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administrativo, reducir el gasto pblico, el personal estatal, los gastos sociales; en lo econmico,
privatizar las empresas nacionalizadas, abandonar el proteccionismo que haba creado una indus-
tria costosa y de baja calidad; en lo social, renunciar a las prcticas paternalistas y populistas.

Si bien durante el sexenio salinista la reestructuracin del Estado mexicano se aceler y


profundiz, las transformaciones en curso haban empezado a gestarse a finales de 1982. El
colapso financiero de aquel ao no slo marc el agotamiento de un modelo de crecimiento
(sustitucin de importaciones), sino que puso de manifiesto el desgaste del sistema poltico que
domina desde hace ms de 70 aos y, por aadidura, intensific la dependencia del pas con
respecto al exterior; a partir de entonces, las estrategias estatales han seguido los dictados de
los organismos internacionales (BM, FMI), los cuales intervienen mediante mecanismos comple-
jos como los programas de ajustes que imponen polticas y estrategias de carcter global, as
como una gran austeridad en el gasto pblico que tuvo como efecto una severa cada del nivel
de vida para las mayoras, pues el gastosocial pas del 4.4% de PIB en 1975 a 2.5% en 1985.6

Para legitimarse, la lite gobernante adopt las propuestas neoliberales asumindolas


como programa de gobierno; para que fueran aceptadas por la sociedad, a pesar de un fuerte
costo social, su puesta en marcha fue acompaada de un gran despliegue publicitario en el que
intervinieron todos los medios de comunicacin (peridicos, revistas, radio, televisin) y en el que
participaron tanto idelogos estrechamente ligados a los tecncratas que gobiernan desde 1982
como analistas e intelectuales.7 Predominaron las posiciones triunfalistas (tras el fracaso del
modelo anterior, el pas por fin iba a entrar a la era de la modernidad), las verdades a medias (la
forzosa ineficacia de las empresas estatales, por ejemplo) y las falsas oposiciones (el Estado de
bienestar es malo, el Estado liberal es bueno).

Las nuevas estrategias han tenido como objetivo la reestructuracin del Estado (que,
en forma paradjica, es llevada a cabo por la lite gobernante sin la participacin de la
sociedad e implica, a la larga, una reduccin de la soberana estatal y el desmantelamiento de
las bases tradicionales de su poder), as como la instauracin de un nuevo modelo econmico
al pasar de uno proteccionista y nacionalista a otro abierto al exterior. Por su envergadura, estas
reformas tienen repercusiones en todos los niveles de la realidad social (en lo econmico, lo
poltico y lo social) y conciernen tanto a las bases estructurales del sistema poltico (partido de
Estado y corporativismo) como a las ideolgicas (nacionalismo, agrarismo, obrerismo) del Estado
posrevolucionario.

6
Vase Nora Lusting. "Crisis econmicay niveles de vida en Mxico, 1982-1985", Estudios econmicos, No. 2,1987.
7
Entre ellos, mencionemos a Enrique Gonzlez Pedrero ( l a reforma del Estado", Nexos, No. 146, febrero de 1990),
Jess Reyes Herotes ("Reforma del Estado y modernizacin'', Nexos, No. 151, julio de 1990), Jos Crdoba (Diez lecciones
de la reforma econmica mexicana'', Nexos, No. 158, febrero de 1991), David Ibarra ("El Estado y el mercado", ibid).
218 POLITICA Y CULTURA

Para ubicar la naturaleza y los alcances de estos cambios, es preciso tomar en cuenta el
contexto internacional dominado por el ideario neoliberal en que se producen, y el contexto interno
que precedi la profunda crisis que se desencaden en 1982. En la medida en que el Estado ha
desempeado y sigue desempeando todava en Mxico un papel central, trataremos de sealar
en el presente ensayo la manera como fue actuando y consolidndose en el presente siglo y las
transformaciones en curso.

1. Antecedentes del Estado interventor moderno en Mxico

A lo largo de la historia de Mxico si exceptuamos ciertas etapas crticas en las que las luchas
sociales estallaron violentamente y se produjo una activa participacin social ha predominado
un Estado fuerte e interventor que ha controlado a una sociedad ms bien pasiva.

Es as como el omnipotente Estado que fue conformndose despus de la Revolucin de


1910-1920 periodo en el que la estructura estatal lleg casi a su desintegracin y termin
por consolidarse a finales de los aos 30, tuvo como antecedentes que permitieron su reconstitu-
cin, por una parte, la slida tradicin de Estado fuerte, centralizado e interventor que observamos
ya entre los aztecas, la Colonia y el porfirismo; por la otra, el predominio de una vigorosa ideologa
estatista que ha considerado al Estado como un instrumento racionalizador, nico capaz de
organizar a la nacin y de hacerla progresar, el nico apto, pues, para llevar a cabo la superacin
del "atraso" ancestral y lograr la modernizacin del pas. Estas deas y creencias terminaron por
conformar una verdadera estatolatra que ayud a ocultar otras facetas menos gloriosas del
Estado como su capacidad de represin, los intereses particulares (corrupcin), la burocratiza-
cin que lo vuelve ineficiente, etc.

Puede decirse que la conformacin del Estado interventor moderno mexicano (que, sin
embargo, en muchos aspectos no ha logrado superar ciertos rasgos tradicionales) comienza a
partir de la Independencia y es fruto de un proceso continuo-discontinuo que atraviesa por varias
etapas: la Independencia (1821), durante la cual el pas adquiere formalmente el estatuto de
nacin; la Reforma, que promulga una Constitucin de corte liberal (1857) que estatuye la
vigencia de un Estado mnimo, as como la separacin del Estado y la Iglesia; el. porfirismo
(1877-1911), periodo en que, si bien se conservan los preceptos constitucionales liberales para
la economa (Estado no intervencionista y favorable al laissez faire), se fortalece y consolida el
aparato estatal, el cual interviene para crear la infraestructura necesaria al desarrollo de enclaves
capitalistas (estrechamente ligados a intereses exteriores), y acta sobre el todo social, estable-
ciendo ciertas prcticas en el ejercicio del poder, como la mediatizacn de la naciente clase
trabajadora, la manipulacin de la prensa, la cooptacin de los intelectuales, etc., que el Estado
posrevolucionario continuar y perfeccionar.
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN MXICO:... 219

2. El Estado interventor posrevolucionario

2.1. El proceso de consolidacin

Ahora bien, el Estado mexicano slo adquiere su carcter abiertamente interventor, y por ende
"benefactor", despus de la Revolucin de 1910, cuando en la nueva Constitucin de 1917 se
estatuyen los preceptos que legitiman su papel interventor: atribucin de enormes poderes al
Ejecutivo (artculo 89); convalidacin de su papel rector en el proceso productivo (artculos 25,
26 y 28); regulacin de la propiedad y distribucin de la tierra, dominio directo de recursos
naturales tales como el petrleo (artculo 27); y, con el propsito de "proteger" al trabajador,
intervencin como "arbitro" de las relaciones entre patrn y obrero, y establecimiento de polticas
sociales y de bienestar (artculo 123).

Despus de la intensa lucha social del periodo revolucionario, en la dcada de los 20 el


grupo que accedi al poder inici el proceso de reconstruccin del Estado que se centr
principalmente en la institucionalizacin de las relaciones con la sociedad; en 1929, se cre el
partido oficial, el PNR, instrumento de control poltico que en su primera etapa tuvo como objetivo
institucionalizar la lucha por el poder entre los diferentes grupos y facciones de los caudillos
revolucionarios; al mismo tiempo, se promulg la Ley Federal del Trabajo como instrumento para
"regularizar" las relaciones entre patrones y obreros.

En los aos 30, hicieron su aparicin los primeros instrumentos de intervencin estatal
sobre la economa, y en este aspecto la influencia de otros pases es evidente: la NEP en la
URSS, el New Deal estadoudinense. En Mxico, este proyecto se vio reforzado por un fuerte
contenido ideolgico "nacionalista", que algunos intelectuales -como Vicente Lombardo Toleda-
no- se encargaron de teorizar como "va especficamente mexicana".

En esa poca se crea la Secretara de Economa, surgen bancos e instituciones de crdito


gubernamentales (Banco Nacional de Crdito Agrcola en 1926, Nacional Financiera en 1933,
Banco Ejidal en 1939), aparecen las primeras empresas estatales (Ferrocarriles en 1937, Pemex
en 1938) y se inicia la planificacin al elaborarse el primer plan sexenal (1933).

o
El plan sexenal se sustenta en el papel intervencionista y regulador del Estado mexicano en la sociedad y la
economa, como lo muestran claramente las declaraciones del secretario del Partido Nacional Revolucionario durante
su II Convencin: "el Estado mexicano debe asumir y mantener una poltica de intervencin reguladora de las
actividades econmicas de la vida nacional. Es decir, franca y decididamente se declara que en el concepto mexicano
revolucionario, el Estado es un agente activo de gestin y ordenacin de los fenmenos vitales del pas; no un mero
custodio de la integridad nacional, de la paz y el orden pblico". (Jos Ayala Espino. Estado y desarrollo: la formacin
de la economa mixta mexicana [1920-1982], FCE, Mxico, 1988, p. 140).
220 POLTICA Y CULTURA

Al mismo tiempo, se empiezan a instituir los instrumentos de control corporativo sobre la


sociedad: por una parte, al transformarse el PNR en PRM (1938), se incorpora masivamente a
obreros, campesinos, empleados y militares al partido de Estado; y por la otra, al emitirse la ley
de comercio e industrias (1936), se hace obligatorio para industriales y comerciantes su
integracin a las cmaras de industriales y de comerciantes.

2.2. El Estado benefactor y su proyecto modernizador nacionalista

Ms tarde, ya consolidada la estructura poltica, durante la dcada de los 40, el Estado disea
un proyecto de crecimiento econmico (modelo de sustitucin de importaciones) que, revestido
de una imagen protectora de justicia social, tuvo como meta la industrializacin basada en la
transferencia de recursos provenientes del campo (en particular, de la explotacin del trabajo
campesino). El detalle consiste en que, aunque se trataba de una economa dirigida, se dej en
manos de la iniciativa privada el desarrollo de las actividades productivas.

Este proyecto tuvo como base un "pacto social" entre los "factores de la produccin".
Ambos, patrn y trabajador, aceptaron el "tutelaje del Estado": el primero porque era el principal
beneficiario (a travs de todas las polticas que se instituyeron para estimular el crecimiento de
la industria), el segundo porque el Estado, revistindose de una imagen paternalista, se autode-
nomin "protector del trabajador".

El Estado, al mismo tiempo que adoptaba una retrica populista (obrerista y agrarista),
instrumentaba polticas de bienestar social, fundaba toda una serie de instituciones que tenan
como objeto proporcionar ciertos servicios sociales y asistenciales a los trabajadores9 y creaba
tambin las condiciones favorables para que la burguesa, que hasta aquel entonces haba sido
dbil y numricamente escasa, se desarrollara y fortaleciera: construy la infraestructura nece-
saria para la industria, hubo exencin de impuestos, servicios subsidiados, mano de obra
controlada y barata, protecciones arancelarias. Desde aquel tiempo, se estableci entre los dos
sectores hegemnicos (burocracia y burguesa) una relacin muy estrecha y, aunque por
momentos ha podido ocurrir que la segunda quisiera sacudirse de la tutela de la primera, los
conflictos surgidos entre ambas han sido ms bien verbales que autnticos, ya que la burguesa
ha gozado de ventajas inmensas bajo el ala protectora del Estado. Esta relacin sigue siendo
determinante, incluso en la actual reestructuracin en la que la accin del Estado se retrae en
beneficio del laissez faire econmico.

9
El IMSS en 1943, CEIMSA (antecesora de Conasupo) en 1949.
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN MXICO:... 221

El proyecto de gestin que la burocracia present como "va nacionalista hacia el desarro-
llo", prevaleci hasta 1982. A nombre del crecimiento econmico y del progreso, y a pesar de la
retrica populista que pretenda haber logrado el bienestar social, este proyecto produjo una
sociedad extremadamente desigual en la que, despus de cierto auge en los aos 60 (en 1960,
el ingreso anual per cpita se haba elevado a algo ms de 300 dlares),10 la riqueza tendi a
concentrarse en una minora cada vez ms reducida.11

Por otra parte, el proyecto de industrializacin (sustitucin de importaciones), eminente-


mente proteccionista, no logr ir ms all de las primeras etapas; su implantacin result muy
costosa, sus productos fueron de mala calidad y, a causa de los bajos ingresos de las mayoras,
no se consigui crear un mercado interno amplio. Por lo dems, se consolid una burguesa con
escaso espritu de empresa, acostumbrada a las ganancias fciles y a depender de la proteccin
del Estado. Este proyecto favoreci tambin el surgimiento de una inmensa burocracia.12 Este
modelo comenz a manifestar sus primeros sntomas de agotamiento a finales de la dcada de
los 60, pero no se modific sino hasta mediados de la dcada de los 80.

2.3. El Estado posrevolucionario y la sociedad

La intervencin del Estado moderno no slo se ejerce sobre la economa, sino que abarca todos
los mbitos de lo social. En Mxico, al no existir sino formalmente un poder legislativo y un poder
judicial, la intervencin sobre la sociedad se lleva cabo mediante un poderoso Ejecutivo, un
partido de Estado para controlar a los sectores populares y las cmaras de comercio e industriales

10
Raymond Vernon. El dilema del desarrollo econmico de Mxico, Diana, Mxico, 1966, p. 25.
11
Al analizar en 1971 el crecimiento econmico mexicano, Roger Hansen afirmaba: "El grado de desigualdad
del ingreso en Mxico, hasta principios de la sptima dcada, fue mayor que en la mayora de los dems pases
latinoamericanos". (Roger Hansen, La poltica del desarrollo mexicano, Siglo XXI, Mxico, p. 101). "De 1950 a 1963
el aumento del ingreso familiar medio fue de 4.1% anual, pero slo el 30% de las familias en los estratos superiores
registraron una mejora absoluta y relativa. El 70% restante deterior su posicin relativa, de stos los ms rezagados
son los que integran el 40% de la poblacin con los niveles ms bajos de ingreso". (Labastida Martn del Campo, Julio.
"Los grupos dominantes frente a las alternativas de cambio", en El perfil de Mxico en 1980, Siglo XXI, Mxico,
1973, pp. 120-21).
12
La poltica de sustitucin de importaciones no funcion portres razones principales: primero, pretendi hacer
al pas menos dependiente de las importaciones y simplemente cambi su composicin: antes se importaban bienes
manufacturados para el consumo, despus se import fundamentalmente maquinaria e insumos para manufacturar
los bienes en el pas; segundo, para crear un empresariado nacional se cerr el mercado a la competencia, lo que
termin por beneficiar a las compaas extranjeras instaladas en el pas; tercero, esta poltica favoreci la concentracin
del ingreso en los grupos empresariales, sin incrementar sustancialmente la capacidad de consumo de los sectores
asalariados. (Vase Julio Labastida Martn del Campo, op. cit., p. 151).
222 POLTICA Y CULTURA

como instrumentos de relacin con los empresarios. Todo esto constituye la base del sistema
corporativo y autoritario que produjo una gran estabilidad del sistema.1

Hay que aadir que otros factores, de carcter ms bien ideolgico, han contribuido a
mantener dicha estabilidad: la mitificacin de la revolucin y del Estado surgido de ella, as como
del proyecto de modernizacin nacionalista del pas, mismo que inund al pas de lemas como
"Mxico para los mexicanos", "lo hecho en Mxico est bien hecho", etc. De igual manera, la
ideologa del crecimiento que favoreci a ciertas capas de la poblacin, en su mayora urbanas,
sirvi de espejismo colectivo, creando la ilusin de que el progreso beneficiara tarde o temprano
a todos. El actual proyecto neoliberal tiende a sustituir todos estos mitos e ilusiones por los de la
modernizacin y el ingreso al Primer Mundo.

3. La transformacin neoliberal

El presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), al iniciar su sexenio, hizo pblico el PIRE


(Programa Inmediato de Reorganizacin Econmica) con el que se iniciaba el viraje hacia el
modelo neoliberal aplicando las estrategias elaboradas por el FMI para nuestro pas, que haban
sido concertadas poco tiempo antes (noviembre de 1982) en una carta de intencin.

Los acuerdos con el FMI se han proseguido desde entonces, En trminos generales,
incluyen polticas de ajuste macroecmico y reformas de tipo estructural: entre las primeras se
contemplan la apertura comercial, la austeridad en el gasto pblico, una prudente gestin
monetaria y, como objetivos prioritarios, la estabilidad financiera, el control de la inflacin y el
pago de la deuda; las segundas se articulan alrededor de tres ejes: el sistema fiscal para
incrementar ingresos, la desreglamentacin interna (que prev la eliminacin del control de
precios, de las subvenciones y de cierta rigidez en el mercado del trabajo) y externa (apertura
hacia el exterior mediante la reduccin de derechos aduanales y el abandono del rgimen de
licencias de exportacin as como el libre arribo de inversiones extranjeras), y las privatizaciones
(que contribuiran a reequilibrar temporalmente las finanzas pblicas).

Hay que reconocer que con la aplicacin de este modelo neoliberal ha habido avances en

Evidentemente las polticas sociales tambin contribuyeron a esta estabilidad. Durante el sexenio de Lpez
Mateos (1958-1962), el IMSS ampli sus funciones, llevando a cabo la construccin de unidades habitacionales y
centros vacacionales para los trabajadores. Esta funcin benefactora del Estado fue precedida, sin embargo, de la
brutal represin de los movimientos del magisterio y de los ferrocarrileros (1958-59) que intentaban independizarse
de la tutela corporativa estatal.
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN MXICO:... 223

el manejo de las finanzas pblicas14 y en la lucha contra la inflacin (en 1988 fue de 51.7% y en
1990 de 20%, segn datos del FMI; en 1993 la SHCP la calcula en 8.2% y se espera que baje a
6% para 1994). Sin embargo, a siete aos de distancia, los programas de ajuste y la apertura
comercial decretada en 1986 han tenido una repercusin negativa sobre la actividad productiva
interna. La reduccin del gasto pblico ha provocado graves dficits en infraestructura, educacin
y salud; existe un gran atraso tcnico y educativo; el control oficial de los salarios y de los precios
ha contrado el mercado interno; adems, la escasez de crditos y su alto costo, as como
impuestos muy elevados, han impedido la modernizacin industrial de la pequea y mediana
industria.

El proyecto est basado esencialmente en la capacidad de Mxico para atraer los capitales
extranjeros. Ahora bien, vivimos una dcada en la que stos son ms bien escasos a nivel
mundial, y si bien la firma del Tratado puede dar cierto dinamismo a la economa la situacin
sigue siendo incierta a principios del ao 1994.

El modelo est excesivamente abierto al exterior: de una economa cerrada se pas abrupta
y precipitadamente a una de las cinco economas ms abiertas del mundo, sin dar tiempo a que
la produccin nacional se adaptase; no se tomaron medidas para proteger a la industria interna
ni se elabor un plan de desarrollo industrial.15 Esto ha provocado desde 1992 un estancamiento
e incluso quiebras con el consiguiente desempleo.16 El modelo es sumamente frgil, porque

14
El informe sobre la "Situacin econmica, las finanzas pblicas y la deuda externa" de la SHCP, para el
primer trimestre de 1993, anunci un supervit en las finanzas pblicas de 6,253 millones de nuevos pesos. No
obstante, en el mismo periodo la deuda externa creci hasta sumar 77,329 millones de dlares, casi una cuarta parte
del PIB. (ElFinanciero, 17 de mayo de 1993). Estas tendencias han persistido durante 1993.
Recientemente la dirigencia empresarial subray la necesidad de poner en marcha un plan de emergencia
para defender las empresas y el empleo, "porque los efectos secundarios del programa de ajuste y estabilizacin
empiezan a cobrar sus primeras vctimas y amenazan con detonar una situacin explosiva". Sin embargo, las
autoridades hacendaras estn reacias a relajar la disciplina fiscal y la lucha contra la inflacin. (Vase "La ausencia
de una poltica industrial y agrcola congruente con el acelerado proceso de apertura comercial pone en riesgo ya la
estrategia econmica de la administracin del presidente Carlos Salinas", El Financiero, 17 de mayo de 1993, p. 6).
16
Segn tos datos del consultor empresarial Julio A. Milln, el dficit comercial en 1992 se elev 20,300
millones de dlares. El "feroz" dficit comercial, costo de la apertura indiscriminada para atraer capitales del exterior,
propici altas tasas de inters, con las que no pueden las empresas; increment el desempleo, disminuy la demanda
agregada interna y rompi las cadenas productivas, pues tras el cierre de ciertas fbricas quebraron otras muchas
empresas que provean de bienes intermedios, insumos y refacciones a las empresas quebradas por la apertura. No
se dieron los tiempos necesarios para que la planta industrial se volviera competitiva. Los inversionistas deben salir
de la inversin especulativa, de la economa de "casino", e irse a la inversin productiva. El gobierno tiene que poner
condiciones favorables como la eliminacin del impuesto del 2% a los activos para privilegiar a la produccin. Las
importaciones tienen que concentrarse en bienes de capital y no en bienes de consumo (El Financiero, 25 de febrero
de 1993).
224 POLTICA Y CULTURA

depende cada vez ms de! exterior: inversiones, emprstitos, repatriacin de capitales factores
que estn fuera de control.17 En cuanto a las inversiones que han llegado, tienen un alto
componente especulativo y no productivo.18 El modelo ha favorecido una aguda concentracin
del ingreso y un empobrecimiento de las mayoras, lo que puede provocar inestabilidad y
tensiones sociales. (Los acontecimientos de Chiapas en enero de 1994 no hicieron sino confirmar
trgicamente este temor).

Si bien el grueso de estas transformaciones se someten a los requerimientos del FMI:


privatizacin, apertura comercial e incluso reforma educativa, en su aplicacin adquieren carac-
tersticas especficas que responden a los intereses concretos de la lite gobernante y su afn
de conducir con xito los cambios econmicos sin perder por ello la hegemona del poder.

Aunque pretenden hacerse de acuerdo a estrategias eminentemente racionales (como lo


quisiera el gabinete econmico), estas modificaciones parecen ms bien regirse por motivos y
necesidades inmediatas. En realidad, la mayora de las metas del Plan del Desarrollo 1989-1994,
a excepcin de la cuenta pblica, no se han alcanzado: se pensaba llegar a tener una inflacin
entre 3 y 5% (en 1992 fue de 12.2%), hacer crecer el PIB en un 6% (en 1992 fue de 2.6%), etc.

La privatizacin se ha llevado a cabo en forma acelerada: en 1982 existan 1155 empresas


estatales, en 1992 quedaban 239, y la Secretara de Hacienda piensa vender 37 ms en 1993.
Los procedimientos mediante los cuales se ha efectuado no han sido muy claros y a veces las
ventas se han realizado en condiciones desventajosas, lo que permite suponer tras ellas negocios
no muy limpios: tal parece ser el caso, por ejemplo, de Cananea y de Tabamex.19 Aunque, por
otra parte, se obtuvieron ptimas ganancias de la venta de los bancos.

17
En un artculo titulado "Paralizado el proyecto de convertir a Mxico en un pas exportador", Francisco
Gmez Maza aseveraba a finales de 1992 que el proyecto gubernamental para convertir a Mxico en una
potencia exportadora no slo no haba prosperado sino que se estaba empantanando. De acuerdo con el
comportamiento que haba demostrado la balanza comercial, en el tiempo que llevaba el presente sexenio la
importacin de mercaderas continuaba con su aumento sostenido. Los indicadores del Banco de Mxico
sealaban que en los ltimos 5 aos las ventas al exterior slo haban aumentado en promedio 12.8%, mientras
que las importaciones lo haban hecho en ms de un 30%. La balanza comercial sufra un continuo deterioro, y
los saldos negativos podran rebasar ese ao los 18,500 millones de dlares (en realidad ascendi a 23,254.6
millones de dlares). Y a pesar de los esfuerzos por diversificar las ventas externas, persista la concentracin
en dos sectores: el petrleo y el automotriz (aproximadamente 45% de las exportaciones totales). (El Financiero,
5 de noviembre de 1992).
18
Se calcula que a finales de 1992 el 70% de la inversin exterior estaba orientado a la cartera y 30%, a las
actividades productivas.
19
Vase Proceso, No. 713,2 de julio de 1990, y No. 717,30 de julio de 1990.
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN MXICO:... 225

Despus de diez aos de haberse iniciado la privatizacin, muchas de las empresas


presentan ms problemas que cuando se encontraban en manos del Estado, como fue el caso
de los ingenios azucareros y otras empresas.20

Para aminorar los efectos negativos que las polticas neoliberales hacen padecer a los
sectores ms desprotegidos, el Banco Mundial ha estado participando en programas de ayuda
como el Pronasol (Programa Nacional de Solidaridad) que surgi a principios del actual sexenio
con el fin de combatir la pobreza extrema. Segn un reporte del propio Banco Mundial, el 20%
de la poblacin, es decir, 16.8 millones de mexicanos, siguen viviendo en la extrema pobreza.21

En Mxico, este programa se ha usado con fines polticos de acuerdo a viejas prcticas
populistas y clientelares22 que refuerzan la imagen presidencial y el patrimonialismo. El gasto
que se le destina (4% del gasto federal) no pasa por ningn control pblico, sino que se aplica
de manera discrecional (beneficiando a grupos selectos a cambio de apoyo poltico), lo que
propicia el despilfarro y la corrupcin. A travs de su ejecucin el presidente Salinas ha intentado
hacerse de una nueva base de apoyo y para ello ha contado con la colaboracin de antiguos
dirigentes y grupos de la extrema izquierda, que han aportado su experiencia poltica (contacto
con las masas) y diseado planes para manejar a la poblacin marginal.23 Se hace una publicidad

20
Vase "Telmex, mineras y acereras en problemas. Cada de 40% en la eficiencia de empresas reprivatizadas;
grave rezago tecnolgico", El Financiero, 3 de diciembre de 1992; e "Inminente intervencin del gobierno para frenar
las quiebras de los ingenios reprivatizados", El Financiero, 4 de diciembre de 1992.
21
El Financiero, 29 de abril de 1993. Resulta interesante comparar estas cifras con estadsticas correspon-
dientes a aos anteriores: 19.9% de la poblacin se encontraba en la pobreza extrema en 1970,18.8% en 1977,13.7
en 1981, y 17.3 en 1987, lo cual significa que, despus de un mejoramiento notable, hemos vuelto a la situacin de
1970. Por otra parte, el porcentaje total de pobreza ha aumentado notablemente: 31.2% en 1970,34.3 en 1977,32.1
en 1981, 41.3 en 1987. (Vase el documento El combate a la pobreza, publicado por el Consejo Nacional de
Solidaridad en 1991).
22
En un estudio publicado en Estados Unidos, "Soluciones neopopulistas a problemas neoliberales", la
investigadora Dense Dresser concluye que el Pronasol ha servido para consolidar la imagen del presidente,
desmantelar las organizaciones polticas independientes, diluir el descontento social, restructurar a las lites
pristas, ganar votos reforzando de esta manera los defectos del sistema poltico. En realidad, no se ha utilizado
para combatir de manera efectiva la pobreza llevando a cabo polticas macroeconmicas que permitan generar
empleos y elevar los ingresos de los sectores empobrecidos, Proceso, No. 828,14 de septiembre 1992.
23
En 1990, Pronasol estableci relaciones de trabajo con organizaciones campesinas afiliadas a la
UNORCA (Unin Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas); tambin aceptaron colaborar el Frente
Democrtico Campesino de Chihuahua, la FIOA (Federacin Independiente de Obreros Agrcolas y Campesi-
nos), el CNPA (Comit de Coordinacin Nacional Plan de Ayala) y ciertas fracciones del CONAMUP (Comit de
Coordinacin Nacional del Movimiento Urbano Popular). Vase Denise Dresser. Neopopulist Solutions to
neoliberal Problems: Mexico's National Solidarity Program, San Diego, Universidad de California, 1991, p.
4.
226 POLITICA Y CULTURA

constante del programa en trminos sumamente elogiosos, y para justificarlo algunos idelogos
oficiales han definido a la poltica salinista como un "liberalismo social".24

Se critica la incapacidad del programa para atacar las races estructurales de la pobreza
(ya que sta, en lugar de disminuir, sigue en aumento, como lo apuntamos en la nota 22), el
predominio de estrategias a corto y no a largo plazo. Segn Josu Senz, existen "problemas
estructurales permanentes y no resueltos; un ritmo de crecimiento del PIB que es insuficiente
para influir sobre la desocupacin acumulada y para restablecer expectativas satisfactorias de
mejora futura". Este economista distingue entre el "gasto tctico" para mitigar problemas
urgentes o conseguir votos, y el "gasto estratgico" destinado a incrementar la capacidad
productiva del pas. El gasto tctico hace poco por aumentar la produccin del pas, y este autor
sospecha que el problema inflacionario (que no ha sido controlado totalmente) proviene de la
improductividad del gasto pblico. Es tctico y no estratgico; genera demanda, no productos.25
En efecto, en el Pronasol ha predominado el gasto tctico, se han reparado escuelas, calles, se
ha llevado agua, electricidad, se ha instalado drenaje (tareas que antes ejecutaban diversas
dependencias), pero no se establecen servicios para su mantenimiento, ni los beneficiados tienen
un trabajo remunerado que les permita pagar estos servicios. Solamente hasta 1992 se inici la
promocin de actividades productivas a travs del programa Empresas Solidaridad y de prsta-
mos a la palabra, pero an se carece de un balance de esta iniciativa.26

Cabe recordar que los postulados de la ideologa liberal no slo demandan menos
participacin del Estado en la actividad econmica, sino tambin el desarrollo de una sociedad
civil autnoma que pueda expresarse en el marco de una vida eminentemente democrtica. Pero
hasta ahora an no ha llegado para Mxico la modernizacin poltica, porque el Estado y la lite
gobernante han impedido y siguen impidiendo la emergencia de una sociedad civil fuerte e
independiente. Esto tiene consecuencias negativas, ya que provoca el surgimiento de grandes
problemas en la gestin y consecucin del proceso modernizador que requiere, para ser llevado

24
Vase Isabelle Rousseau. "Le libralisme social ou la politique du juste milieu" en Problmes d'Amrique
Latine, No. 5 (spcial Mexique), abril-junio de 1992.
25
Josu Senz. "Mxico visto por Adam Smith", Vuelta, No. 197, abril de 1993.
26
Recientemente, investigadores del Colmex y del ITAM cuestionaron la viabilidad del Pronasol al
considerar que la canalizacin de los recursos del Pronasol se ha hecho sin ninguna transparencia; destacan
que los sectores ms pobres del pas no han sido los destinatarios principales con lo cual dicho programa no
cumple su principal objetivo; adems, el gobierno se niega sistemticamente a revelar el gasto por municipios
o poblaciones menores, lo cual dificulta la evaluacin y lo vuelve sospechoso. Por otra parte, numerosos
testimonios de campesinos que han salido a la luz del da a raz del conflicto de Chiapas confirman ampliamente
estas aseveraciones. No obstante las cantidades gastadas para combatir la pobreza han sido enormes: en diez
aos (1984-1993) el gasto total acumulado, incluido el Pronasol, ha sido de 26,603,866,000 nuevos pesos. (El
Financiero, 27 de enero de 1994).
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN MXICO:... 227

con xito, de una amplia participacin de la sociedad y el abandono de prcticas polticas


premodemas (patrimonialistas y clientelares).

Se puede hablar de un cambio del Estado de bienestar a un Estado neoliberal? Para


ciertos analistas, como Denise Dresser, se trata de una nueva forma de estatismo de carcter
dual que, por una parte, promueve una poltica econmica neoliberal y, por la otra, aplica una
poltica social "neopopulista" para asegurar la supervivencia poltica del grupo en el poder.
Promueve la desregulacin y la liberacin en nombre de la eficiencia, y al mismo tiempo aumenta
las asignaciones discrecionales del gasto pblico para apoyar a sectores "ineficientes", es decir,
no productivos. El objetivo de esta canalizacin "ineficiente" de recursos es asegurar el consenso
poltico en un contexto de ajuste estructural del que no se quiere perder el control. Y para
mantenerse en el poder, la "fraccin eficientista" (como ella designa a la lite en el poder) tendr
que seguir canalizando recursos con el fin de compensar a los pobres y ganarse aliados mediante
una intervencin estatal de tipo discrecional.27

A nuestro parecer, las reformas emprendidas en la ltima dcada no han conducido todava
a un Estado propiamente liberal; entre un Estado y otro se observan elementos de continuidad
y de ruptura. En efecto, al privatizar una gran cantidad de paraestatales la dimensin del Estado
se ha reducido; no obstante, difcilmente puede creerse que el tamao del Estado en s haya
disminuido mucho, ya que se cre un programa como el Pronasol, la SEDUE desapareci en
1992 pero fue remplazada por la Sedesol, la Secretara de Programacin y Presupuesto se
disolvi el mismo ao pero su personal se incorpor en gran parte a Hacienda, y se mantiene
una Secretara de la Reforma Agraria que, despus de la reforma del artculo 27, ha perdido
razn de ser.

La intervencin del Estado en la economa no ha desaparecido: es cierto que ste ha dejado


de ser patrn al privatizar empresas y que ha liberado la economa al desreglamentar los
intercambios mercantiles. Pero s sigue interviniendo a travs de rgidas polticas monetarias y
financieras, lo que repercute de una manera negativa sobre la produccin nacional, en particular
la micro y pequea industria.

A travs del PECE (Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico), mantiene un


control de precios y salarios que tiene efectos benficos sobre la inflacin pero limita la capacidad
de modernizacin industrial y contrae el mercado interno. Adems, es preciso recordar que el
xito del PECE se logra a travs de las viejas estructuras corporativas del Estado posrevolucio-
nario: las cpulas empresariales y sindicales.

27
Denise Dresser. "El Leviatn paradjico: el nuevo Estado mexicano'', Zona Abierta, 27 de octubre de 1992.
228 POLTICA Y CULTURA

Por su parte, las polticas sociales del antiguo Estado benefactor, que en muchos casos
tuvieron un tinte populista, se han modificado: ya no se ejercen a travs de diversas dependencias
gubernamentales (Salubridad, Educacin, Infonavit, etc.) y mediante estrategias globales, sino
que se han concentrado en Pronasol, obedecen a consideraciones ms bien inmediatistas o
electorales y dependen directamente de la Presidencia, lo cual permite calificarlo de neopopulista.

En contrapartida, se resiente la ausencia de intervencin estatal en la elaboracin de


programas industriales y educativos que permitieran la insercin de la economa nacional y de
los recursos humanos dentro de los requerimientos econmicos y tcnicos del porvenir. En
efecto, la brutal apertura comercial dej la produccin nacional a merced del libre juego del
mercado internacional, y aqu s hubiera sido positiva una intervencin estatal para llevar a cabo
una apertura paulatina y prudente que lograra preparar la economa mexicana a una tremenda
competencia externa.

Por ltimo, este Estado "liberal" interviene directamente en el juego poltico, o, mejor dicho,
confisca de plano el monopolio del poder, a travs de un presidencialismo que ha crecido mucho
en este sexenio, de un partido que sigue siendo de Estado, de una "alquimia" electoral, de una
falsa divisin de los poderes, de un fuerte control de los medios de comunicacin y de una
organizacin corporativa de la sociedad, todo lo cual no hace sino obstaculizar la constitucin de
un sistema pluripartidista y democrtico. Tal parece que el proyecto salinista fuera el de una
modernizacin liberal en lo econmico y autoritaria en lo poltico, pero la sociedad ya est
exigiendo una modernizacin poltica.
LAS REFORMAS DEL ESTADO EN MXICO:... 229

Hemerografa

El Financiero, enero 1992-diciembre 1993.

Nexos, No. 146 (febrero de 1990), No. 148 (abril de 1990), No. 151 (julio de 1990) y No. 158 (febrero de 1991), Mxico,
D.F.

Problmes d'Amrique Latine, No. 5 (abril-junio de 1992).

Proceso, No. 713 (2 de julio de 1990) y No. 717 (30 de julio de 1990), Mxico, D. F.

Vuelta, No. 197 (abril de 1993), Mxico, D. F.

Bibliografa

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Dresser, Denise. Neopopulist Solutions to neoliberal Problems: Mexico's National Soldarity Program, Univer-
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Vemon, Raymond. El dilema del desarrollo econmico de Mxico, Diana, Mxico, 1966.

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