CAPTULO 3

POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR

De la asistencia a los pobres a la legislacin social

Los orgenes de la intervencin social de los poderes pblicos nos

remiten al conjunto de transformaciones que tuvieron lugar a partir
del final del feudalismo y los inicios del capitalismo. El florecimiento
, de las ciudades, el desarrollo del comercio, el creci 'ento demogrfi-
co, el surgir de la burguesa y, en fin, los inicios d configuracin del
Estado moderno, crearon nuevas necesidades que o ligaron a replan-
tear la pobreza y la asistenciaTIEn un mundo cambiante, campesinos
sin tierra, obreros sin oficio, soldados licenciados y mendigos por ofi-
cio se trasladan de ciudad en ciudad, huyendo del hambre y las epi-
demias, buscando su subsistencia. Ello forz la atencin de las auto-
ridades. Las calles y los caminos se vuelven inseguros. Los viejos hos-
pitales resultan insuficientes.
E Con ese trasfondo va naciendo una concepcin de la pobreza y la
asistencia que se caracterizar por la condena de la mendicidad,
la obligatoried0 del trabajo para lossanosrfcb(Te-
y a m er Tos po-
deres pblicosJEsa concepcin abre el camino hacia una progresiva
secularizacin de la asistencia, formulando la responsabilidad del po-
der pblico que plantea, de un lado, un conjunto de medidas sociales
de manera sistemtica y, del otro, una poltica represiva de reclusin y
rehabilitacin para el trabajo a travs de renovados hospitales. La Ley
de Pobres en 1601 y el desarrollo de las workhouses en Inglaterra,
los Talleres Nacionales franceses o los Hospicios en Espaa son una
muestra de las instituciones de control y -adoctrinamiento que, finan-
ciadas a travs de impuestos, se destinan a castigar y corregir actitu-
des rebeldes y a canalizar a los pobres hacia actividades productivas.
En el siglo xvm, con la ilustracin, se inician importantes cambios con
relacin a lo que hoy llamamos poltica social. El racionalismo lleva a
 52 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
interrogarse por las causas de la pobreza, y de ah el conjunto de re-
formas que se proyectan. Por otra parte, culmina el proceso de secu-
larizacin y de intervencin del poder pblico que se haba ido ini-
ciando en etapas anteriores. La declaracin de los Derechos del Hom-
bre de 1793 proclamaba: La asistencia pblica es un deber sagrado.
Las sociedades tienen el deber de procurar los medios de subsistencia
a los ciudadanos menos afortunados, bien proporcionndoles un tra-
bajo, bien asegurndoles el derecho a vivir sin trabajo. ,
Histricamente ha prevalecido la explicacin de la pobreza como'
fenmeno natural, de responsabilidad individual y fruto de una so-(
ciedad de escasez. Se calcula que entre los siglos xi al xm haba un
40 % de la poblacin en situacin de pobreza, sin bienes para mante-
ner una familia. La pobreza extrema era un tema significativo. Entre
un 10 y un 20 % de la poblacin viva de las limosnas. El empobreci-
miento relativo de amplias capas de la poblacin estuvo vinculado a
la primera acumulacin de capital, la del capitalismo comercial del si-
glo xvi. En el periodo comprendido entre los siglos xvi y xvii se esti-
ma que, en Francia, un quinto de la poblacin viva de la asistencia
pblica y privada y que a finales del xvm llegaba a un 40 % del pro-
letariado francs. 1 La pobreza de los trabajadores es difcilmente dis-
cutible, hasta el punto que la elite francesa equiparaba el trabajo asa-
lariado con pobreza, estando los asalariados exentos de impuestos a
causa de la misma. Debajo de estas cifras hay, a lo largo de la histo-
ria, una segmentacin de la poblacin en dos grupos separados por la
distribucin de la riqueza y el poder, independientemente de pocas
de crisis o de crecimiento. En los siglos de crisis, los seores impiden
a los campesinos sin tierra el acceso a las tierras comunales. En los
siglos de expansin, las transformaciones agrarias vuelven a segmen-
tar la poblacin y permiten a los Estados disponer de un volumen im-
poplante de mano de obra barata.
Los grupos sociales bien situados y las polticas econmico de
las monarquas que los apoyan favorecern la dualizacion sociali Las
enclosures o cercamientos de grandes parcelas de tierra para el gana-
do en Inglaterra o el sistema de aparcera en Francia aportando al
jornalero los medios para su trabajo y exigindole la mitad de su pro-
duccin o la Mesta en Espaa que apoya a los grandes ganaderos,
todo ello provocar el empobrecimiento de la gran masa de campesi-
nos, que ser expulsada de la tierra, invadiendo las ciudades en bus-
ca de trabajo o limosna. Ser as como las ciudades europeas sufrirn
un nuevo problema social que deber ser atendido por los poderes p-
1. Cifras aportadas por Peter Baldwin (1990) en su trabajo La poltica de solidaridad,
Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
, POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 53
' tv
Micos.'is. La respuesta consistir en la gestin de la pobreza a travs de
la tran forfricin y secularizacin de la caridad cristiana, que se con-
vertir, por primera vez, en beneficencia Pblica muniCipal. Unas 60
ciucipdes europeas la pusieron en marcha en el siglo xvi.
In Gran Bretaa, las Leyes de Pobres' se encargarn de fijar esta
reforma en una ambivalente y dursima legislacin que dividi a los
pobres en dos grupos: los dignos de asistencia pblica y aquellos que,
vlidos para el trabajo, haba que obligar a trabajar bajo severos cas-
tigos o confinndolos en las Workhouses o casas de trabajo. Se trata
de (gestionar la pobreza convirtindola en mano de obra barata, as
como de hacer frente a las crisis agrarias, las hambres y las revueltas
y permitir que la revolucin industrial pudiera llevarse a cabo sin ex-
cesivas emigraciones a las ciudades. La ley del Parlamento de Speen-
hamland de 1795 reconoce a todo hombre el derecho a un mnimo de
subsistencia: si ste no puede ganar ms que una parte con su traba-
jo, la sociedad debe proporcionarle el complemento necesario. En
Espaa, en el siglo xvm, el mundo de la pobreza y su asistencia es ob-
jeto de especial inters por los gobiernos ilustrados. Nacen los Hospi-,
cios y Casas de Correccin como instituciones de represin de aque-
llos que vagaban por las calles sin trabajar. El hospicio airgrie pre-
tende
,ser un, espacio de
_ asistencia, se trata ms bien de - un castigo y
se asocia a la prisin. Junto a los hospicios, que son una clara insti-
tucin penal, existen los hospitales como centros de asistencia para
tratar aquellos enfermos pobres, no integrados en la sociedad y que,
por tanto, no pueden ser atendidos a domicilio.
Con la llegada de la primera revolucin industrial, a finales del si-
glo xvili y comienzos del XIX, hubo que gestionar el mercado de traba-
jo del proletariado de las fbricas, lo cual se llev a cabo a travs de las
Leyes de Fbricas y, sobre todo, con los primeros seguros sociales, que
nacern de la mano del canciller Bismarck con los objetivos polticos
de debilitar y dominar el Parlamento y el partido socialdemcrata ale-
mn. El sistema de mercado autorregulado provoca tales tensiones que
impulsa diferentes dispositivos para corregir las consecuencias de su
funcionamiento.larl Polanyi3 lo expresa del siguiente modo: proteger -
hombre, a la naturaleza y a la organizacin de la produccin era in-
tervenir en los mercados del trabajo y de la tierra, as como en el modo
de intercambio, el dinero, y, por tanto, comprometer ipso facto la auto-
2. Se trata del Estatuto de 1601 (Old Poor Law) y las que se establecen sucesivamente
en 1602 y 1782, donde se establecen tres tipos de indigentes: los vlidos, los invlidos y los ni-
os. Las dos ltimas categoilas eran ayudadas por la organizacin parroquial (mupicipios) y
para el trabajo de los vlidos se crearon las Workhouses.
3. K. Polanyi, op. cit., pp. 333-350.
54 POLTICA SOCIAL UNA INTRODUCCIN
rregulacin del sistema) Y, dado que el objetivo de la intervencin era
restaurar la vida de los hombres y su entorno, darles una cierta seguri-
dad a sus estilos de vida, dicha intervencin tenda necesariamente a
reducir la flexibilidad de los salarios y la movilidad del trabajo, a pro-
porcionar estabilidad a los ingresos, continuidad a la produccin, a fa-
vorecer la regulacin pblica de los recursos naturales y la gestin de
las monedas para evitar cambios inquietantes en el nivel de los pre-
cios. As, y con la constitucin alemana de 1871 en la que se esta-
blece una monarqua constitucional sin poder de control sobre el go-
bierno, se empiezan a dictar las primeras medidas de reformas so-
ciales, la denominada Legislacin Social de Bismarck, desarrollada a
lo largo del decenio de los ochenta. En 1883 se aprueba la ley sobre el
seguro de enfermedad, que se hace obligatorio para los obreros de la
industria con una renta anual inferior a una determinada cantidad. Las
cotizaciones procedan tanto de los obreros como de los empleadores,
aunque estos ltimos slo aportaban un tercio del total; en 1884 se pro-
mulga la ley sobre los accidentes de trabajo que obligaba a los patronos
a cotizar a cajas corporativas para cubrir situaciones de invalidez como
resultado de accidentes de trabajo. Y, finalmente, en 1889 se aprueba la
ley que establece el primer sistema de pensiones de jubilacin.
En los distintos pases industrializados se van extendiendo las
ideas de una necesaria intervencin estatal en el campo social. Con-
gresos internacionales especficos como la Conferencia de Berln de
1890 o congresos sobre los seguros de accidente y seguros sociales
son algunos de los testimonios del auge que va tomando la discusin
sobre el intervencionismo del Estado. Tambin desde la Iglesia catli-
ca se -proclaman ideas en el mismo sentido. La encclica del papa
Len XIII, la Rerum Novarum de 1891, es una muestra ms de que en
la propuesta de una reforma social convergan instancias de diferen-
tes ideologasLa Rerum Novarum propugnaba una actuacin social
tripartita entre Iglesias, Estado y los grupos sociales interesados. Re-
conoca explcitamente la legtima intervencin del Estado por medio
de leyes protectoras tutelares, junto a aportaciones de la Iglesia en el
terreno doctrinal y un modelo mixto de accin social. Podemos afir-
mar que, a finales del xix, la Iglesia catlica modifica su estrategia y
apoya la democracia, dando paso al catolicismo social.
Politica social y Estados del bienestar
Las polticas sociales han ido evolucionando desde las formas de
asistencia caritativa o benfica propias de los inicios del xrx hacia una
preocupacin central por el desempleo y, por ltimo, hacia la interde-
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 55
pendencia de la asistencia social y los salarios. Dentro de la rbrica del
' Estado liberal, la caridad era, y sigue siendo, el vehculo primario de
asistencia social y proteccin social; pero incluso as, hubo importan-
tes diferencias segn los pases en las iniciativas adoptadas por los em-
presarios, la organizacin de la beneficencia y, por supuesto, de las
vinculaciones entre las elites religiosas y econmicas y el propio go-
bierno. Desde mediados del siglo xix, por lo menos, la frmula liberal
k
para la asistencia social haba dejado ya de ser adecuada, y a medida
que fue transcurriendo el tiempo dej de ser polticamente aceptable.
La democracia puede ser definida, entre otras formas, como un
modo de vida que exige hacer frente a unos dilemas morales. As era
a finales del siglo xrx, iCuando cada democracia inici una bsqueda de
, nuevos va ores que pudieran armonizarse con sus tradiciones demo-
crticas. or supuesto, hay una similaridad funcional superficial en las
, transfor aciones de las polticas en la medida en que la accin gu-
' bernamental se fue desplazando de la asistencia a los pobres a la ayu-
da a los desempleados y,por ltimo, a una concepcin ms amplia del
mantenimiento de rentasiEn sentido general, todas las democracias se
encaminaban hacia el Estado del bienestar al alborear el siglo xx y a lo
largo del tiempo, cada una de ellas ha utilizado mtodos distintos para
introducir los objetivos de igualdad y de justicia social en sus estruc-
turas institucionales y polticas. No existi nunca una concepcin uni-
taria de cmo conseguir realizar justicia social y tampoco el Estado
del '13'
r. nestar no fue nicamente un producto de las fuerzas del mer-
~ cado. Es probable que el Estado protector no deba su existencia al he-
cho de haber sido impulsado, ni al de haber sido arrastrado por unas
fuerzas econmicas y sociales inexorables, sino que parece ms bien
ser el resultado de la bsqueda institucionalizada, de la experimenta-
..,,,
cin y de la acumulacin de acontecimientos en el marco democrti-
co de cada uno de los pases. -9Desde una perspectiva histrica, el mo-
mento en que las grandes cuestiones sociales son abordadas por el go-
bierno tiene una gran importancia. La relevancia politica de las polti-
cas econmicas o sociales no est nunca totalmente determinada ni
por las necesidades ni por la demanda. Desde una perspectiva institu-
cional, el conflicto no clarificado tiene una gran importancia porque
refleja las circunstancias polticas del momento. Tanto en un sentido
poltico amplio como en el de la elaboracin de las diversas polticas
sectoriales, no puede decirse que haya habido nunca objetivos fijos. Si
4. ste es el enfoque que se ha seguido en el primer captulo. Para un anlisis sobre el
desarrollo de los Estados del bienestar en Europa, en especial en Francia, Gran Bretaa y Ale-
mafia, vanse las aportaciones de Douglas Ashford en 1986: The Emergence of-the Welfare
States, Oxford, Basil Blackwell.
 56 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
hubieran existido tales rigideces no habra sido posible el despliegue
de las capacidades institucionales y de decisin que se produjo con la
aparicin del Estado del bienestar. Pero, tambin, el Estado del bie-
nestar moderno es, en parte, un resultado de la manera en que las
ideas polticas pasaron los filtros de la oportunidad y de la posibilidad
poltica en las diversas democracias. Aunque se trata de un factor casi
e
siempre scuidado en la mayor parte de las explicaciones socioeco-
nmicast , la traduccin de las ideas al mbito poltico ha tqqido una
gran influencia sobre el Estado del bienestar contemporneo. los
inicios del siglo xx, los cambios polticos y las nuevas ideas confluye-
ron por diversos caminos y perfilaron el Estado asistencial, no pocas
veces por influencia de un nmero sorprendentemente escaso de per-
sonas dotadas de imaginacin y visin de futuro. EL avance del.--cono-
cimiento sobre los problemas sociales que se consigui a finales del si-
glo xrx es quiz el elemento explicativo ms importante.
Alemania mantuvo viva la tradicin de la economa institucional
iniciada por Lorenz von Stein, que consideraba que la industrializa-
cin sin freno constitua una amenaza para los valores sociales y fami-
liares. Sus ideas fueron integradas posteriormente y sirvieron de base
a un modelo de elaboracin de la poltica social que contribuye a ex-
plicar la originalidad de la poltica social alemana en la segunda mitad
del siglo xix. A finales de siglo, en Gran Bretaa, la Sociedad de Orga-
nizacin de la Caridad (Charity Organization Society) se opuso a todos
los proyectos de pensiones presentados en los arios ochenta y noventa,
pero concentr sus ataques contra las Leyes de Pobres. En realidad, su
visin de estas ltimas era bastante razonable: la asistencia social, sin
la atencin individualizada que ayuda a las vctimas de la pobreza a
volver a una vida normal y productiva, suele conducir al fracaso. Estas
objeciones no implicaban una negativa a que se les prestara asistencia,
sino ms bien el que sta debla ir unida a una vivienda digna, la aten-
cin. a _la familia y la salud. En Francia, Frdric Le Play fue quien lo-
gr formular con mayor precisin los principios del pensamiento so- '
cial catlico liberal. Para los catlicos liberales, la armona social era
un factor anlogo a la solidaridad social en la izquierda. En Alemania.,
Karl Christian Friedrich Kraus, entre otros pensadores liberales, abo-
gaba por el establecimiento de estructuras intermedias corporativistas
a fin de cohesionar el cuerpo social. El krausismo influy en Espaa en
las medidas de la Comisin de Reformas Sociales,' creada en 1883, y
5. Como se ver ms adelante, la Comisin de Reformas Sociales fue el embrin del
Instituto de Reformas Sociales, creado en 1903 y fue el impulsor de las primeras leyes socia-
les de finales del xlx y comienzos del xx. Su influencia tambin repercuti en el Instituto Li-
bre de Enseanza fundado por Francisco Giner de los Ros en 1876.
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 57
que reflejaba a, nivel institucional, la preocupacin por la cuestin so-
cial. Segn este pensamiento, la libertad, que constituye, junto con la
razn, el ncleo fundamental que define los elementos componentes
del espritu humano, la dignidad del hombre, se manifiesta muy pri-
mariamente como libertad de conciencia, libertad religiosa, pero tam-
bin enseguida, inseparablemente, como libertad o libertades de ca-
rcter poltico, intelectual, social y econmico. 6 El pensamiento krau-
sista aparece coherentemente en esta perspectiva como filosofa polti-
ca de carcter eminentemente liberal. Los krausistas abogaban por la
consolidacin de amortiguadores institucionales que sirvieran de aco-
modo e interrelacin entre las esferas individual y estatal.
Algunas instituciones contribuyen a poner de manifiesto un con-
junto de pautas reguladoras de la accin en los gobiernos democrti-
cos. En realidad, no debe esperarse encontrar modelos similares de
respuesta, formulacin y ejecucin en los diferentes sectores de la
vida poltica. La poltica social no es ms que uno de los mbitos de
las transformaciones que se registraron en las democracias' y en los
que se revela la presencia de limitaciones institucionales. El desarro-
llo de los Estados del bienestar fue un acto eminentemente poltico,
aunque muchas de sus consecuencias polticas fueron imprevisibles.
Los Estados del bienestar han seguido diferentes caminos porque las
democracias no tenan unas perspectivas y unos objetivos bien deli-
mitados. En este aspecto, en un contexto democrtico, la elaboracin
de la poltica referida a los problemas sociales no, diferencia de la
poltica en relacin con cualquier otro objetivo.LCada_democraci.a
construy sus propios conceptos y puso en prctica formas diversas
para reconciliar los objetivos abstractos d la justicia y la igualdad so-
cial con el sistema democrtic1 Aun as, las tendencias de los cam-
bios siguieron la misma senda y comportaron las mismas transfor-
macjones.
(Al aplicar los instrumentos de cobertura social a un nmero cada
vez mayor de ciudadanos, y a una variedad de riesgos y desgTacias, el
Estado del bienestar moderno desarroll decisivamente en la socie-,7(,
\ dad la capacidad de tratar a todos sus miembros de manera igualita-
,
ria. Sin embargo, lo hizo, no tanto redistribuyendo la riqueza, sino
ms bien los costes del riesgo y el infortunio. Los seguros traducen
los efectos del destino, la suerte y las circunstancias sociales diabli-
cas al denominador comn del dinero, prestaciones y servicios, para
redistribuirlos despus de manera que los damnificados no soporten
ms de la carga media y los no afectados asuman su parte de respon-
6. Elas Daz, La filosofa social del krausismo espaol, Madrid, Edicusa, 1973, p. 59.
7. Vase el captulo anterior.
 58 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
t.\\
sabilidad por acontecimientos que no incidieron en ellos directamen-
te. En cuanto se comparten los riesgos, el individuo ya no afronta la / I
incertidumbre solo, sino como parte de un grupo ms amplio. La no- ,
vedad que la seguridad social incorpor consisti en extender este :
modo de enfrentarse colectivamente al riesgo de un pequeo crculo,
a veces seleccionado segn conveniencia, a veces abandonado a su ,
propia suerte, a un grupo mucho mayor posiblemente la sociedad 1 ) 1
en su totalidad e incluso, por medio de las transferencias interge- 1/4
neracionales, a los que an no han nacido. La redistribucin del in-
fortunio no se realiz privadamente, sino por la sociedad como un
todo y de acuerdo con niveles de igualdad comnmente aceptados.
Preocupaciones que haban sido individuales pasaron a ser polticas.
Lo que suceda en caso de enfermedad, invalidez, vejez, desempleo o''
paternidad era ahora decidido segn los criterios de justicia acorda-
dos. Corno productores y miembros de distintas clases, los individuos
seguan siendo tratados desigualmente por el mercado y las jerarquas
hereditarias. Pero como criaturas expuestas al riesgo, estaban en po-
sicin de igualdad.
La segtiridad social suministr los instrumentos con que redistri-
buir y moderar los efectos producidos por los desastres tanto natura-
les como causados por la mano del hombre. El hecho caracterstico
de los Estados del bienestar ms desarrollados, consistente en com-
partir de forma global todo tipo de riesgos, hizo posible la igualdad
como' se ha visto, no slo en el sentido formal de los derechos c-
vicos y polticos, sino lmbin en los trminos prcticos de un mni-
mo de proteccin comn3Aunque tal aproximacin igualitaria era po-
tencialmente inherente a la funcin de reasignacin del infortunio
propia de toda poltica social, de hecho, estaba muy lejos de ser rea-
lizada en la prctica.
Para Peter Baldwin, los temas implicados en una reforma de po-
ltica social que va ms all de los mnimos poltica y econmica-
mente funcionales ataen, de hecho, ms a la naturaleza de los ac-
tores que hay tras esos cambios, que a sus motivos. Los anlisis que
presentan a los poderosos equilibrando su statu quo, haciendo con-
cesiones de poltica social, o a los desposedos arrancando a los favo-
recidos ventajas en forma de generosas prestaciones sociales asumen
la presencia de clases que actan como actores coherentes bien una
burguesa unificada que trata de resistir a las demandas que sobre sus
recursos se hace, o bien un proletariado dispuesto a obtener una cona-
pensacin forzando a los privilegiados a desprenderse. 8 El desen-
8. P. Baldwin, op. cit., p. 50.
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR - 59
,
lace de esta contienda dicotmica en torno a la redistribucin depen-
da de las respectivas fuerzas de estos actores polarizados: una bur-
guesa fuerte y con confianza en s misma era capaz de repeler las
ambiciones de quienes presionaban hacia una reforma solidaria. De
modo inverso, un movimiento obrero suficientemente poderoso poda
superar tales obstculos.
Si realizamos un examen ms riguroso, estas simples antinomias
slo parecen haberse dado parcialmente. Aunque se entrecruzan y a
menudo coinciden, los actores que combaten en torno a la poltica so-
cial y las clases sociales en un sentido ms general son, de hecho, dos
entidades distintas. Como consecuencia de la redistribucin secunda-
ria llevada a cabo por los seguros sociales que redistribuye el coste del
infortunio segn criterios actuariales, 9 dichos actores han sido, en
primer lugar, y sobre todo, categoras de riesgo que pueden traducir-
se, slo indirectamente y de manera diversa, a las definiciones usua-
les de clase y grupo social. Las categoras de riesgo' son actores a los
que se identifica y atribuyen unos intereses comunes respecto a
los medios de seguridad.
En el interior de la seguridad social la redistribucin no tiene lu-
gar verticalmente entre clases o estratos de ingreso entre la bur-
guesa y la clase trabajadora, entre los acomodados y los despose-
dos, sino horizontalmente, a lo largo de la vida del individuo y en
todo momento en sentido cruzado entre categoras de riesgo (del sano
al enfermo, del joven al viejo, del activo al invlido, del empleado al
desempleado) que slo parcial y secundariamente se solapan con gru-'
pos sociales definidos en otros trminos. Silraducimos a trminos so-,
ciales ms concretos las abstractasoras_
categ de riesgo que la lgica
actuarial de la seguridad soci identifica como actores, entonces el
ejemplo clsico de clase necesitada ha sido el proletariado indus-
trial. El proletariado ha sido el grupo con un intere's ms urgente en
la redistribucin, no solamente por estar especialmente asociado con
las extravagancias de las economas y tecnologas modernas, sino
tambin porque su baja remuneracin les haca incapaces de poder
9. Hay dos formas de redistribucin de los seguros o pensiones: la actuarial o de re-
parto y la de capitalizacin. En la de reparto, la carga de financiar las pensiones recae entre
los trabajadores activos, con lo que se puede afirmar que se produce una transferencia inter-
generacional a travs de la cual la poblacin activa financia las pensiones de los jubilados. En
el sistema de capitalizacin, se trata de un ahorro individual para el futuro, a partir de con-
tribuciones regulares que se invierten en activos financieros y cuya rentabilidad revierte en be-
neficio del titular de cada plan de pensiones.
10. Merece la pena destacar que, en cada momento histrico, lo que se considera un in-
fortunio o riesgo que es preciso combatir es fruto de una construccin social a partir de datos
objetivo, como se seal en el primer captulo.
 60 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
afrontar los riesgos sin recibir ayuda. Las comunidades de riesgo
cesitadas han perseguido una redistribucin de las cargas, mientras
que las acomodadas se han resistido. Las luchas entre estos dos gru-
pos, las disputas polticas sobre cmo disear la reforma para la se-
guridad social, ha determinado de modo significativo la naturaleza de
la poltica social.
Las caractersticas necesitados y socialmente desfavorecidos,
tal y como quedan definidas a propsito de los seguros sociales, deli-
mitan grupos que han variado segn naciones y perodos histricos.
Los grupos ms severamente afectad os por riesgos mayores de los
que eran capaces de afrontar sin ayuda han sido con frecuencia, pero
no invariablemente, el proletariado o los pobres. La proteccin con-
tra el riesgo ha sido ms universalmente deseada que la redistribu-
cin de los recursos. La evolucin econmica y demogrfica ha alte-
rado continuamente la posicin de los distintos grupos respecto de las
ganancias o prdidas derivadas de la redistribucin del riesgo. Por
eso, en ciertas circunstancias, el desplazamiento de los efectos del in-
fortunio a que dio lugar el Estado del bienestar ha sido impulsado por
grupos sociales que, si bien estaban sujetos a determinados riesgos y
eran por tanto necesitados, no eran por lo dems o no haban sido
siempre, econmicamente desfavorecidos. De igual modo, clases an-
teriormente necesitadas han perdido sus intereses solidarios una vez
que la prosperidad, la bonanza demogrfica o el funcionamiento del
clculo redistributivo de la seguridad social amenazaba con conver-
tirlos en perdedores de la redistribucin. Como las clases y las cate-
goras de riesgo estn en este sentido dislocadas, han llegado anego-
ciarse, respecto a la reasignacin, coaliciones de intereses mucho ms
complejas y socialmente variadas" que la tpica aproximacin-binaria
a las disputas sobre poltica social: proletariado contra burguesa, po-
bres contra ricos. Por igual motivo, la transmisin de los intereses so-
bre el bienestar al nivel poltico izquierda contra derecha ha sido
considerablemente menos ntido de lo que frecuentemente se ha
asumido.
La seguridad social redistribuye directamente en trminos de
riesgo. Los necesitados buscan solidaridad y los autosuficientes tratan
de evitar cargas extras. As, las luchas en torno al Estado del bienes-
tar no siempre han seguido los mismos esquemas sino que han ido
produciend una gama mucho ms amplia. En sociedades muy es-
tratificadas, con valores extremos de riqueza y pobreza, cualquier re-
distribucin maniobra necesariamente entre los ricos y los pobres.
1 L Fenmeno explicado por la Teora de la sociedad corporativa, analizado en el ca-
ptulo 4.
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 61
Las medidas tradicionales de asistencia pblica para aliviar la pobre-
za constituan polticas sociales que reasignaban obviamente los cos-
tes en sentido descendente a lo largo de la escala social. El rico en-
tregaba por medio de impuestos una fraccin de sus recursos para
aliviar un problema general. El solo hecho de regular la definicin de
lo que constitua pobreza permiti que dichas soluciones bastasen,
hasta que la necesidad social creci y hasta qu,ela base poltica y fis-
cal se ampli incluyendo grupos intermedios/Una vez que la expan-
sin de las capas medias de la sociedad atember los extremos, la na-
turaleza de la poltica social hubo de cambiar. Piertas medidas resi-
duales de redistribucin vertical para aliviar 10-S' riesgos ms severos,
las necesidades ms acuciantes, pudieron continuar, y de hecho con-
tinuaron, como antes. Sin embargo, a medida que la poltica social s)
hizo ms extensiva, inclusiva o generosa, dej de redistribuir recursos
de arriba abajo y se limit progresivamente al interior de un amplio \
grupo intermedio que, al hacerse ms poderoso, fue influyendo sobre
el curso de la redistribucin. En los paises donde la intervencin es-
tatal fue aceptada como normal y deseable, el Estado fue asumiendo
como una de sus principales tareas la preocupacin de la clase media
por s misma.
El consenso que se forj en torno a la poltica estatal de bienes-
tar durante los aos inmediatamente posteriores a la guerra mundial ,
puede ser entendido como el resultado de un sentido de solidaridad
social intensificado por la creencia de que entre riesgo y clase existe
slo una correlacin parcial, de que -todos pueden potencialmente be-
neficiarse de la redistribucin y que incluso la burguesa tiene mucho
que ganar en un Estado del bienestar correctamente ingeniado. El in-
ters de las clases medias en los esfuerzos del Estado resulta perfec-
tamente obviorlas polticas solidarias han pasado a ser legtimas, no
controvertidas y aceptadas slo en la medida en que se las ha consi-
derado un derecho en vez de un acto de caridad o altruismIste es
el concepto de ciudadana socia)] En trminos de clculos de riesgo y
fortuna, la segiiridad -scialir-ata7a todos de forma equivalente, sin te-
ner en cuenta la suerte, el destino, los genes o la posicin. Los efec-
tos de la incertidumbre son esparcidos equilibradamente a lo largo y
ancho de un fondo de igualacin global.
Cmo se llev a cabo esta transicin entre solidaridad y justicia?
La reforma solidaria surgi de la interaccin entre la evolucin social
y el funcionamiento del sistema de bienestar. La conversin de la so-
lidaridad en un derecho ha permitido que las clases medias lo incor-
poraran como uno ms de los suyos y al mismo tiempo, las medidas
que slo conciernen a los desposedos y desfavorecidos raramente
han ido ms all de una caridad institucionalizada, sujeta a les capri-
 62 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
chos de la fluctuacin econmica y a la oportunidad poltica. Como
seala Baldwin, el secreto del xito de los Estados del bienestar es-
candinavos radic en su capacidad para proveer a las clases medias
tan eficazmente como a los trabajadores. En Gran Bretaa, el nuevo
planteamiento universalista e igualitario de la poltica social de Beve-
ridge descansaba en su atractivo para las clases autodependientes, an-
teriormente excluidas de las ayudas estatales. En Francia y Alemania,
la reforma solidaria posterior a la guerra fue un fracaso porque ame-
nazaba a los afortunados con la redistribucin, y en los aos setenta
tuvo xito porque el desarrollo que haba tenido lugar permiti a mu-
chos miembros de las clases medias darse cuenta de que podan tras-
ladar sus cargas a otr'os. 12
Debo recordar como se ha dicho en captulos anteriores que \
no toda poltica social ha sido solidaria. La versin de la seguridad so-
cial de Bismarck, contributiva, relacionada con los ingresos y social-
mente individualizada, representaba, no slo en los fines polticos que
se propona, sino en su propio diseo y formulacin, un intento con-
servador. Por el contrario, los Estados del bienestar escandinavos, -ba-
sados en un planteamiento fiscal igualitario y universalista, parecan
reflejar sus orgenes ligados a los derechos redistributivos de los de-
safortunados, por citar dos modelos como ejemplo.
La evolucin del Estado asistencial
Aunque no debemos olvidar los cambios que representaron, en
los aos treinta, el New Deal del_ presidente Roosevelt en Estados
Unidos, o en Suecia los acuerdos de Saltsjbaden, no es hasta despus
de la segunda guerra mundial que las polticas econmicas de inter-,
vencin masiva se convierten en factor estructural del capitalismo
avanzado, con lo cual situamos en este momento los inicios del nuej
vo orden social basado en el pleno empleo y el derecho a la protec-
cin social que denominarnos Estados del bienestar. Como seala
Claus Offe," el orden social, econmico y poltico adoptado al final
de los qos cuarenta y principios de los cincuenta se basaba en un
consenso extremadamente amplio sobre el Estado del bienestar libe-
ral democrtico, que no consigui cuestionar ninguna fuerza poltica
significativa ni de la derecha ni de la izquierda.
La construccin del Estado asistencial, en la Europa de la segun-
da posguerra mundial, supuso una rearticulacin de gran alcance de
12. P. Baldwin, op. cit., p. 61.
13. C. Offe (1992).
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 63
las relaciones Estado-mercado que provoc que durante casi tres de-
cenios de los cuarenta a los setenta se consolidase una etapa de
gran prosperidad. Las economas nacionales de la posguerra se ca-
racterizan por una expansin econmica sostenida sin precedentes a
lo largo de todo el perodo, expansin que lleva consigo el desarrollo
de la gran industria que consolida el fordismo corno forma de orga-
nizacin del trabajo posibilitando la consecucin de los objetivos de
pleno empleo (masculino). Simultneamente se van expandiendo los
presupuestos de los Estados con el incremento constante de la parti-
da correspondiente a los gastos sociales.
Me interesa destacar los Estados del bienestar como una cons-
trUCCin institucional histrica. Su consolidacin -fue fruto de una
frmula socialdemcrata o reformista segn la cual se podan al-
canzar los objetivos de una sociedad justa a partir de una interven-
cin pblica en el marco de un capitalismo en evolucin. Los Estados
del bienestar han sido un elemento integral de las sociedades y esta-
blecieron lazos orgnicos con la produccin, la reproduccin y el con-
sumo. Han sido un elemento esencial para el denominado modelo for-
dista de produccin industrial. El crecimiento econmico estaba sus-
tentado por el consumo de masas de determinados productos. Su pro-
duccin segua una organizacin del trabajo basada en la utilizacin
masiva del factor trabajo. Se requeran muchas personas trabajando
en las cadenas de produccin. Los Estados del bienestar posibilitan,
en aquellos momentos, que s consuma todo aquello que se produce,
cerrando el ciclo de trabajo-produccin-consumo y reinversin. Otro
aspecto importante a sealar es que los programas de los Estados
asistenciales promovan el estilo de vida del trabajador prototipo con
las compensaciones y garantas para sustentar la reproduccin de la
familia nuclear tradicional.
Pero la organizacin del Estado, a finales de los setenta, no res-
ponde ni a las necesidades de la poblacin ni a las necesidades del ca-
pital. Comienza un proceso en el que el Estado del bienestar es cues-
tionado desde las distintas opciones, dando paso a lo que muchos de-
nominaron crisis del Estado del bienestar, afirmacin tal vez
cuestionable que tendremos ocasin de examinar ms adelante.
Pese a ello, no hay dudas que a finales de los aos setenta el Estado
del bienestar se encuentra en una situacin de convulsin que de-
semboca en el nuevo decenio con dbiles propuestas de modificacin
de algunos aspectos y algunas transformaciones que, como veremos,
podran ser ms importantes. Los rasgos caractersticos de lo quese
ha venido llamando crisis de los Estados de bienestar son: un de-
, sempleo masivo, un Cambio perceptible en las formas de produccin
; y de consumo un dualismo social cada vez ms acentuado, una poli-
 64
POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
,
if
tica econmica enmarcada en lo que se ha venido denominando re-
volucin conservadora, y una creencia generalizada en la falta de al-
74-- / ternativas, esto es, el triunfo total de la idea de lo inevitable 14 Se-
,S'
--I
gn los anlisis de David Anisi, aquello que entr en crisis y ahora
- , se espera recuperar no fue ms que el capitalismo, al encontrarse
con el auge sin precedentes de su gran y poderoso enemigo: la slemb-
, c,racia, empieza a recuperarse al haber hecho retroceder a sta sus-
tituyndola por un novedoso auge del mercado 15 La crisis del 73
' fue una crisis de funcionamiento del modelo poltico-econmico del
capitalismo. En el aspecto poltico, fue el resultado de la confronta-
cin del capitalismo con la -
democracia corporativa; en el econmico
se origin en una discusin distributiva y termin plantendose como
una crisis de superproduccin.
La gobernabilidad de las sociedades modernas
Durante ms de treinta aos, entre mediados de los cuarenta y
mediados de los setenta, los Estados del bienestar fueron cubriendo
el doble objetivo que los caracteriza: el de garantizar, de un lado, la
estabilidad y el crecimiento econmico y, del otro, unos niveles de
proteccin a toda la poblacin. Este proceso evolutivo autosostenido
se rompe con la recesin econmica que desencaden la crisis del
petrleo de 1973. La subida de los precios del petrleo, fruto de la
presin de los pases de la OPEP frente al mundo industrializado de
Occidente, hace entrar la dinmica capitalista en una nueva crisis.
Debido a la estructura oligopolista de los mercados esto es, a la
nueva distribucin del poder econmico y social, y a la intervencin
estatal en ellos, a diferencia de crisis econmicas anteriores, los pre-
cios, en lugar de bajar, siguen aumentando y se inicia un perodo de
inflacin y paro generalizado estanflacin---,
dos fenmenos que
hasta entonces haban sido alternativos.
La falta de expectativas de ganancias reduce la inversin. La fal-
ta de trabajo y la disminucin de beneficios que ello comporta redu-
cen los ingresos pblicos que se recaudan por la va del sistema tri-
butario. Ello se da, simultneamente, al incremento de las necesida-
ydes de la poblacin que deben atenderse como consecuencia del par
la precariedad laboral que esta situacin de estancamiento provoca.
Dos fenmenos que se condicionan mutuamente y que dibujan un
problemtico panorama para mantener los Estados del bienestar.
14. D. Anisi (1988), pp. 40-41.
15. Ibdem, p. 140.
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 65
Esta organizacin, a fines de los setenta, no responde para algunos
autores ni a las necesidades de la poblacin ni a las necesidades del
capital. Se inicia un proceso en el que el Estado del bienestar es cues-
tionado desde distintos ngulos y que da pie a lo que ha venido en lla-
marse crisis de los Estados del bienestar. De un lado, el papel legi-
timador del consumo, o lo que es lo mismo, el pacto social entre ca-
pital y trabajo no hace posible la plena ocupacin. Del otro, la crisis.
econmica aumenta las demandas sociales. Son necesarias ms pres-
taciones y servicios sociales que, siendo difciles de atender, plantean
problemas de legitimacin a la intervencin de los Estados protecto-
res. Se cuestionan las bases mismas del Estado del bienestar.
Se produce una crisis econmica que tiene una importante re-
percusin en el mundo de las ideas, en el pensamiento. En un mo-
mento de desconcierto y de prdida de la eficacia de las polticas, el
neoliberalismo ha hallado una grieta por donde poder divulgar y con-
solidar sus propuestas: es necesario que los Estados dejen de interve-
nir en la economa; hace falta reducir el peso del sector pblico en la
actividad econmica. La intervencin estatal ha perdido aquello que
la justificaba: su eficiencia econmica y la bsqueda de la igualdad
social. La crtica conservadora de los Estados del bienestar ha afecta-
do, indiscutiblemente, la confianza en su continuidad. Podramos de-
cir que la sociedad se ha hecho eco de esta crtica. Han aparecido
vientos privatizadores 16 como una forma de expresin de una cier-
ta reaccin antiestatista que expresa el descontento. Unas ciertas hi-
ptesis, colectivamente asumidas, que aos atrs nadie discuta
como que la provisin pblica de servicios sociales es potencial-
mente ms igualitaria que la realizada porel sector privado han ido
perdiendo terreno. Pero antes de analizar la situacin de los Estados
del bienestar en los noventa, veamos los principales problemas que su
desarrollo fue produciendo.
Es difcil responder a la cuestin de si la intervencin de los Es-
tados ha sido positiva o negativa. Existen problemas metodolgicos
para la investigacin, en especial en la obtencin de datos sobre los
impactos producidos, pero tambin hay dificultades en cuanto a los
conceptos o definiciones. La poltica social est cargada de ideologa,
con lo cual la valoracin sobre sus resultados se ver influida por las
referencias normativas del investigador. Hay tres reas de discusin:
a) acerca del impacto global de los programas sociales sobre el nivel
de bienestar de los individuos; b) acerca del impacto de los programas
16. En expresin de Gregorio Rodrguez Cabrero..
 66 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
sociales gubernamentales sobre la economa, y c) acerca del impacto
de los programas de bienestar sobre la igualdad.
a) Ei impacto sobre el bienestar de los individuos. Hasta el de-
,1
cenio de los aos setenta, en los pases industrializados fue posible la
promocin de un crecimiento econmico y una mejora de los niveles
de bienestar de la poblacin. En estos pases se pudieron institucio-
, nalizar polticas que promueven el _crecimiento econmico y a su vez
el incremento del bienestar de los ciudadanos. A partir de los aos
ochenta, algunos autores han argumentado que los programas socia-
les gubernamentales no slo no han incrementado los estndares de
vida sino que incluso se han deteriorado las condiciones sociales.
b) El impacto sobre la economa. Disponemos de todo tipo de
estudios, desde aquellos que no encuentran que exista vinculacin al-
guna entre los programas sociales y el crecimiento econmico, hasta
aquellos otros que intentan demostrar unos efectos ya sean negati-
, vos o positivos. Los que creen en efectos negativos argumentan que
se reduce la necesidad de ahorro, se reduce la flexibilidad del merca-
do laboral, se debilitan los incentivos y se crea la trampa de la po-
,
breza. Aquellos otros que ven efectos positivos aducen que los pro-
gramas sociales contribuyen al desarrollo del capital humano y pue-
den contribuir al incremento de formacin del capital social.' As,
Titmuss cree que el bienestar social incrementa la integracin social
y para Marshall se incrementa la ciudadana y la participacin social.
Otro argumento sobre el efecto directo en, la economa es que los pro-
, gramas sociales contribuyen directamente al crecimiento, ya que
compran mercancas y servicios al sector privado, adems de la crea-
cin de lugares de trabajo para profesionales y administrativos.
c) El impacto sobre la igualdad. El incremento del acceso a la
educacin, la sanidad, la vivienda y la seguridad social podran haber
ayudado a promover una mayor igualdad, aunque no hubieran sido
diseados con esa finalidad. Sin embargo, muchos expertos han de-
mostrado que los Estados del bienestar no han reducido la desigual-
dad de clase. Titmuss, ya en 1962, fue el primero en criticar los pro-
gramas sociales por no alcanzar a reducir las desigualdades. Las cla-
ses medias tienen un mejor acceso a los programas y reciben mejores
servicios que las clases trabajadoras, como ha demostrado Julian Le
Grand," para quien las clases medias se benefician mucho ms de los
17. Para James Coleman, en Foundations of Social Theor y,
Cambridge, Harvard Uni-
versity Press, 1990, el capital social es la capacidad de crear relaciones sociales densas o
solidarias.
18. J. Le Grand, op. cit.
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 67
programas de educacin, sanidad o vivienda. Desde posturas conser-
vadoras se argumenta que la provisin social pblica debera ser slo
para aquellos que son incapaces de valerse de s mismos. Finalmente,
con referencia a las desigualdades de gnero, los Estados del bienes-
tar reflejan las relaciones sociales en las que los hombres asumen la
responsabilidad del cabeza de la familia y las mujeres la funcin de
amas de casa. Cuando las mujeres han empezado a entrar en el mer-
cado laboral de forma importante no se han producido modificacio-
nes y los programas sociales siguen estando basados en los trabaja-
dores masculinos. Diferentes estudios como se ha comentado en el
captulo anterior, han demostrado que el impacto de los programas
sobre la igualdad entre hombres y mujeres ha sido negativo o, en el
mejor de los casos, no ha tenido efectos.
Con estos argumentos, que he expuesto de forma breve, es muy
difcil llegar a un consenso sobre los impactos de los Estados asisten-
- ciales. Sin embargo, podemos hallar algunos aspectos problemticos
en los que s existe una mayor aceptacin. stos son los siguientes
puntos:
LOS PROBLEMAS DE FISCALIDAD
Joseph Schumpeter adelant en 1954 que era capaz de percibir
el trueno de la historia del mundo en la contabilidad del tesoro pbli-
co. Los temas fiscales el presupuesto, los impuestos, el crecimiento
del gasto pblico mostraban mejor que nada el espritu de un pue-
blo, su nivel cultural, su estructura social. 19 Los Estados, en su papel
de arbitraje social han ido asumiendo cada vez ms responsabilida-
des y ms intervencin. Para hacer frente a ese continuo incremento
de sus atribuciones se hace necesario el aumento de los presupuestos
pblicos. Se necesitan suficientes recursos econmicos, pero, en espe-
cial en etapas de estancamiento econmico, los ingresos crecen ms
lentamente que los gastos." Por otro lado, los Estados del bienestar
deben mantener su capacidad de cubrir las necesidades sociales para
ser legitimados. Es decir, deben procurar incrementar sus ingresos
para hacer frente al aumento de las demandas que se le formulan. Este
et aL, International Eco-
19. J. Schumpeter, The Crisis of the Tax State, en A. Peacock
nomic Papers, Nueva York, 1954, p. 7.
Crisis fiscal del Estado (Barcelona, Pe-
20. En 1973, James O'Connor public su obra
nnsula, 1980), en donde, avanzndose al problema generado a finales de los setenta y desde
una perspectiva marxista, expona la dificultad que encontraran los Estados del bienestar,
como forma ms avanzada del capitalismo, al querer hacer compatibles dos l4icas antagni-
cas, la del propio sistema y la de una justicia equitativa y redistribuidora.
 68 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
incremento puede proceder de un aumento de los impuestos o del en-
deudamiento. Los impuestos no pueden subirse fcilmente, pues no
slo son medidas impopulares, sino que tambin representan un aho-
go a la inversin y al consumo, dos aspectos que es preciso incentivar.
1,os_ distintos Estados del bienestar fueron incrementando su endeuda-
miento, pero ello les resta competitividad. Uno de los requisitosde la
Unin Europea, en los acuerdos de Maastricht de 1990, era el de lle-
gar al momento de la creacin de la unificacin monetaria sin sobre-
pasar unos determinados niveles de endeudamiento. Se presenta, por
tanto, un importante problema presupuestario.
LA SOBRECARGA ESTATAL
El Estado del bienestar ha sido el resultado de un compromiso
entre clases sobre la base del crecimiento econmico. No olvidemos
que el capitalismo es tambin un modo metaeconmico de vertebrar
las relaciones de intercambio social entre los hombres, de asegurar
sus subordinaciones civiles y, en gran medida, sus lealtades polti-
cas. 21 Los Estados del bienestar fueron posibles a partir de convertir
a todos los ciudadanos en consumidores, pero la plena ocupacin se
consigue nicamente si se crean las oportunas necesidades de consu-
mo. Es necesario que todos los ciudadanos puedan ser clientes o con-
sumidores; es la creacin de lo que Tierno Galvn denomin la con-
secucin del consumidor satisfecho, 22 compatible con el anhelo
colectivo universal para conseguir un mundo seguro, sin sorpresas y
slido para cada uno. Para lograr los objetivos de garantizar un creci-
miento continuado tanto del consumo y por tanto de la produc-
cin como del bienestar social, el Estado del bienestar entra en con-
tradicciones. El hecho de otorgar al Estado las funciones de arbitraje
en el conflicto social, - integrando conflictos y demandas, articulando
fas presiones sociales y atendiendo las funciones de legitimacin y
acumulacin, fue provocando un crecimiento desorbitado del Estado,
de
, sus instituciones y de su burocracia. El propio carcter multifun-
cional que lo hizo posible es ahora una de las causas de sus contra-
dicciones.23 Pero, adems, el estmulo continuado del consumo de bie-
nes y el triunfo econmico de esta tica maximizadora provoca que
r,
el egosmo se haya ido convirtiendo en fuente exclusiva de valor, en
detrimento de la solidaridad y de la convivencia comunitaria.
21. S. Giner (1987), p. 33
22. E. Tierno Galvn, Humanismo y sociedad, Barcelona, Seix Banal, 1964.
23. C. Offe (1990).
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 69
Otra caracterstica de las sociedades modernas es el incremento
de la burocracia. Ninguna organizacin Estado, partidos o sindica-
tos escapa hoy a dicho fenmeno. La complejidad de las sociedades
ha provocado un gran incremento de la esfera de competencias del
Estado, que asume por medio de la administracin. Al existir una res-
ponsabilidad pblica, colectiva, del bienestar social de toda la pobla-
cin, las dificultades econmicas y sociales de una gran parte de la
ciudadana se canalizan hacia el Estado en busca de ms prestaciones
o -servicios. Se crean nuevos organismos para llevar a cabo las nuevas
tareas asumidas por las distintas administraciones pblicas. Este in-
cremento ha ido produciendo, tambin, un segundo efecto. Junto al
aumento de la burocracia estatal, la administracin se ha ido inde-
pendizando del gobierno. Cada vez se hace ms difcil alcanzar la ac-
tividad administrativa desde la programacin poltica. Los gobiernos
se enfrentan a una excesiva tecnificacin en la accin administrativa,
que comporta entender las sociedades como un conjunto de proble-
mas tcnicos y se genera as una des-responsabilizacin frente las de-
cisiones polticas. Esta situacin llevada al extremo comportara que
el Estado estuviera en manos de tcnicos o expertos. Sera a stos y
no a los partidos polticos ideolgicos a quienes correspondera tomar
las decisiones, lo que algunos autores han deominado el predominio
de la tcnica sobre la ideologa.
Encontramos bastante extendida la opinin de la cada vez ms
importante ineficiencia de la actuacin de las administraciones p-
blicas para responder a las demandas que se le formulan. Hay el ries-
go de_ que la burocracia, en lugar de ser un elemento que racionaliza
el trabajo y evita las tensiones y costes que lo distorsionan como nos
seal Max Weber, se vaya convirtiendo en un ente que tiene una im-
portante parcela de poder discrecional derivado del control que ejer-
ce sobre la informacin y el control o conocimiento de su rea de in-
fluencia.
LOS AVANCES DE LA DEMOCRACIA
Algunos autores 24 han venido hablando de una crisis de legitima-
; cin de los Estados del bienestar, pero me gustara cuestionar este as-
, pecto. En el Estado liberal del siglo xix, como expres Weber, 25 el sis-
su obra Problemas de legitimacin en
el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amorroriu, 1973.
25. M. Weber, Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, cap. IX,
p. 706.
 70 POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
tema de normas racionales legitima a quien dispone del gobierno, y
su poder se legitima en tanto que es ejercido de acuerdo con dichas
1
normas. Por tanto, la legitimidad concebida como base indispensa-
ble de la autoridad poltica, nicamente seuede cuestionar si no es
obtenida por principios formales generales. ora bien, el proceso de
corporatizacin de las sociedades modernas y, por tanto, la introduc-
cin de intereses y grupos antagnicos en el circuito institucional del
poder, ha comportado que la legitimidad de la accin de los poderes
\- pblicos descanse ms en su capacidad de dar respuesta a las de-
mandas de los sectores implicados en sus mbitos de accin que en
, su terica legitimidad ideolgica o constitucionajp El centro de aten-
I cin se ha ido desplazando de la legitimidad formal ---weberiana-- a
la capacidad de resolucin de las demandas crecientes. Se habla de
crisis de legitimidad o problemas- de gobierno a partir de la prdida
de confianza en el Estado al no poder satisfacer o cubrir las necesi-
dades sociales.
La combinacin de los diferentes desajustes sobre el funciona-
miento de la organizacin social nos permite hablar de problemas de
gobernabilidad. La gobemabilidad democrtica debe estar dotada de
legitimidad colectiva y de seguimiento eficaz de la vida pblica, por
tanto, legitimidad y eficacia seran dos condiciones esenciales que de-
beran cumplir todo gobierno para su estabilidad y orden social. El
orden poltico es el resultado de un conjunto complejo de interde-
pendencias entre instituciones econmicas, polticas y sociales. El po-
der del Estado no se erosiona tan fcilmente y tiene recursos admi-
nistrativos y coercitivos para resistir. Las polticas, y con ellas los go-
biernos, se deslegitiman. Hablaramos de una crisis de gobernabilidad
pero n-o como un fenmeno o problema moderno, ya que toda demo-
r cracia tiene, y ha tenido esos problemas, si entendemos por goberna-
f bilidad el buen funcionamiento de un sistema poltico, la eficacia de
1
1
un gobierno.
Este _ aspecto puede ser tambin analizado desde el enfoque
opuesto, como hace Anisi. 26 La nica libertad que pregona el capita-
lismo es la libertad para comprar y vender, pero el resto de las otras
libertades le son completamente ajenas. ... La demostracin de que
era posible vivir sin trabajar para el capital, aprovechando las grietal \
del sistema, fue llevada a cabo por multitud de jvenes en los sesen-1
ta. La libertad que otorgaba a los individuos un sistema amplio de se-
guridad social poda convertirlos en arrogantes en relacin con un po-
sible trabajo asalariado. Cuanto mayor sea la necesidad del indivi- 1
26. D. Anisi, op. cit., pp. 139-141.
POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 71
duo y ms desprotegido se encuentre, ms favorable para el capital
ser. Cuanta ms urgente sea la necesidad a cubrir, cuanto mayores
sean las posibilidades de poder despedirle en cualquier momento,
cuanto mayor el nmero de personas dispuestas a sustituirle en ese
trabajo, y cuanto menores sean las coberturas alternativas de las que
pueda disfrutar el trabajador asalariado, ms se podr presionar a la
baja su salario, mayor podr ser su jornada real y ms elevada su efi-
ciencia... La caracterstica ptima del trabajador asalariado desde el
punto de vista del capital es su temerosidad y, precisamente, los Es-
tados asistenciales haban ido proporcionando a los trabajadores el
mejor antdoto: la seguridad. La democracia como organizacin de
poder rival, y la bsqueda de seguridad como actitud individual y co-
lectiva originaron la crisis econmica. Una crisis que era simplemen-
te de transformacin del capitalismo, de adecuacin del capitalismo a
esos valores con los que haba estado progresivamente conviviendo
desde finales de la segunda guerra mundial.
An hay otro asunto; los Estados del bienestar no han sido tan
igualitarios como se esperaba ni las polticas redistributivas han aca-
-
bado con las desigualdades sociales. No se ha dado una redistribucin
vertical de las rentas sino ms bien se han redistribuido de forma ho-
rizontal, dentro de la misma clase trabajadora. Los ricos han seguido
enriquecindose y, junto a ello, ha ido apareciendo una importante
bolsa de pobreza de difcil solucin, compuesta por un conjunto de
ciudadanos que van quedando al margen de las estructuras laborales
y que dependen cada vez ms de los mecanismos de asistencia pbli-
ca. Como he sealado ya, hay estudios como el de Julian Le Grand 27
que demuestra como el gasto social en sanidad, educacin, vivienda y
transporte no favorece sistemticamente a los ms necesitados y con-
gibuye, de esta manera, a la persistencia de las desigualdades. Le
{_Grand apunta que el fracaso del gasto pblico en los servicios men-
cionados puede ser explicado bsicamente por su incapacidad para
reducir la influencia del desigual reparto de la riquezos ingresos
monetarios de los individuos o familias es el punto -cruciaqu- deb-
ra atacar una poltica de igualdad. Sugiere que la desigualdad en _el
gasto pblico, consumo, costes y resultados de los servicios sociales'
es debido a las desigualdades de ingresos monetarios. Algunos de los
bie-
27. Se trata de un estudio, publicado en 1982, sobre el desarrollo del Estado del
nestar en Gran Bretaa a partir del anlisis de cuatro grandes sectores: la sanidad, la educa-
cin, la vivienda y los transportes. Sus resultados son concluyentes: a pesar del gasto pblico
en estos campos no se produce una disminucin de las desigualdades.
28. Con el uso de servicios sociales se refiere a lo que en nuestro pas llamamos ser-
vicios personales, esto es los servicios del conjunto del rea de bienestar social: Anidad, edu-
cacin, vivienda y servicios sociales.
 72 POLTICA SOCIAL Y ESTADOS DEL BIENESTAR 73
POLTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN

pagado por el gobierno a cada miembro de pleno derecho de la so-

ejemplos con los que concluye su estudio son que, debido a los bajos
ciedad, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar-
ingresos, la poblacin ms necesitada tiene ms dificultad para ad-
en consideracin si es rico o pobre, o dicho de otra forma, indepen-
quirir una vivienda aprovechando los beneficios y reducciones en el
dientemente de sus otras fuentes de renta, y sin importar con quin
coste que puede ofrecer una determinada poltica de vivienda. Gastos
elevados para los ricos pueden ser menos costosos que gastos ms pe- conviva."
queos para los individuos ms pobres. Generalmente viven en reas
pobremente dotadas de servicios, con lo cul, para hacer uso de ser-
Gua bibliogrfica
vicios sanitarios en especial con el objetivo de prevencin de enfer-
medades deben desplazarse con ms inconvenientes que las clases Una visin histrica del desarrollo de los Estados asistenciales, en
medias.
especial en Francia e Inglaterra, pero tambin en Alemania, nos la
Tambin en el tema de la igualdad son necesarios ms debates.
ofrece Dul gias Ashford, La aparicin de los Estados del bienestar, Ma-
Qu entendemos por igualdad? Podemos encontrar, al menos, cinco drid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1989. La obra de Peter
clases de igualdad que podran perseguir los servicios pblicos: 1) Un,
Baldwin La poltica de solidaridad social: bases sociales del Estado del
gasto pblico igual: es aquella igualdad que requiere que el gasto p-
bienestar europeo, 1875-1975, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguri-
blico en la provisin de un determinado servicio sea asignado por dad Social, 1992, es un excelente anlisis de los intereses que se han
igual a toda las partes ya sean ciudadanos, reas geogrficas, insti- producido a favor o en contra de la poltica social entre 1875 y 1975
tuciones, etc.. 2) Ingresos finales iguales: se trata de un objetivo a en Gran Bretaa, Francia, Alemania, Dinamarca y Suecia. Para un es-
conseguir mediante la redistribucin de las rentas por medio de tudio de las crticas a los Estados del bienestar y los principios de jus-
transferencias o de servicios. 3) Igualdad de oportunidades: cuando ticia social puede verse, de David Harris, La Justificacin del estado del
. los servicios son diseados para que todos los individuos tengan igual bienestar. La nueva derecha versus la vieja izquierda, Madrid, Instituto _
acceso a los mismos. 4) Igualdad de costes: el gasto pblico puede ser de Estudios Fiscales, 1990, y tambin, de Ramesh Mishra, El Estado
orientado con tal de conseguir que el coste del servicio sea el mismo del bienestar en crisis, editado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
para todos los ciudadanos, y 5) igualdad de resultados: cuando se pre- Social en 1992. Desde una visin econmica puede verse una crtica a
tende que los resultados finales del servicio sean, los mismos para to- la crisis de los setenta en el libro de David Anisi: Trabajar con red. Un
dos los individuos. Por todo ello, aunque la igualdad haya sido uno de panfleto sobre la crisis, Madrid, Alianza Editorial, 1988.
los principales objetivos de los Estados del bienestar, los tipos de
igualdad - concebidos no han sido uniformes. Para Le. Grand.,
no slo
es necesario clarificar a qu nos referimos cuando hablamos de
igualdad, sino que adems es necesario reducir la desigualdad eco-
nmica si se desea una mayor igualdad de cualquier tipo. Muy pro-
bablemente, si se desea redistribuir la riqueza, la estrategia ms efec-
tiva sea redistribuir directamente los ingresos.
Desde mediados de los aos ochenta, algunos prestigiosos acad-
micos, tanto en Europa como en Estados Unidos, estn investigando
la viabilidad de unaprovocadora propuesta de reforma social: la ins-
fa-ur-acio'n
_- de un Subsidio Universal Garantizado Basic Income,
como se lo conoce en los trabajos anglosajones-3 9 El Subsidio Uni- /
versal Garantizado, como lo define Daniel Ravents, es un ingreso ; 30. D. Ravents, El derecho a la existencia, Barcelona, Ariel, 1999, p. 17. El libro de Ra-
vents contina la discusin, que en los trminos acadmicos actuales, surgi a partir del ar-
tculo de Philippe Van Parijs y Robert J. Van der Veen en 1986: A Capitalist Road to Com-
29. Entre los pocos autores de habla hispana que han tratado esta propuesta social
munism publicado en la revista Theoty artd Society. Aporta razones normativas y tcnicas a
existen diversos modos de bautizada. Adems de Subsidio Universal Garantizado pueden en- favor de esta propuesta y permite entrever una contundente transformacin de, los Estados
contrarse otras maneras de referirse a la misma propuesta: dividendo social, renta bsica, ren-
ta de ciudadana o ingreso garantizado. asistenciales.